丁延武，博士研究生，四川农业大学经济学院；王萍，博士研究生，四川农业大学经济学院；郭晓鸣，研究员，博士生导师，四川省社会科学院。
本文原刊于《农业经济》2019年第9期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：当前，我国农业制度面临重构农村人地关系、农村土地闲置与稀缺矛盾凸显、土地承包经营权退出有意无路等现实难题，农地资源亟需进行高效配置。四川省内江市市中区针对不同禀赋农民的退地需求，创新出“退地换现金”、“退地换股份”、“退地换保障”三换模式。基于内江市市中区的经验看，下一步我国农民土地承包经营权有偿退出改革需要从四个主要方面开展：一是聚焦薄弱环节继续深化改革；二是推进配套制度的联动改革；三是构建潜在风险的防范机制；四是发展壮大农村集体经济组织。
关键词：农地承包经营权；有偿退出；“三换模式”；禀赋效应
农村土地制度改革始终是我国农村综合改革中最为重要的核心，伴随着40年的改革历程与经济社会的发展，中国农村土地承包制的制度缺陷日渐凸显，不可避免地带来了土地分散化、零碎化经营以及土地产权主体模糊性的制度缺陷，进而致使我国农业发展再次面临挑战性困境。我国农村面临着有效劳动力不足、农地粗放经营、经营成本高等现实难题。当前，引导有意愿、有能力的农民自愿有偿退出土地承包经营权，是破解农村土地资源稀缺与闲置并存矛盾、加快农业现代化进程、促进农村转移人口市民化的一条有效途径。
近年来，国内一些学者对农地承包经营权退出问题进行了探讨。农地承包经营权退出机制的探索，在为农民进城提供原始资本与保障条件的同时，还能从一定程度上纠正扭曲的资源配置，促进农业适度规模经营。土地要素流转起来，能促使土地资源禀赋较多的农户向禀赋较少的农户转移，更有利于公平性。关于农户个人禀赋特征在农地承包经营权退出方面已经引起了学界的关注。我国农村地区农民非农就业、年龄、家庭非农就业人数比等个人特征，对农地退出有显著影响。虽然个人条件因素对退地意愿产生的影响较弱，且影响机理较为复杂，但农民工退地意愿确是受区位条件等外部条件因素与个人条件因素交互作用影响。当然，个人禀赋不一样，对政策的响应以及对退地模式的选择都会有所差异。鉴于此，本文基于四川省内江市市中区的经验，对不同禀赋农民土地承包经营权有偿退出机制进行研究。
一、农村土地承包经营权退出的改革背景
中国农地制度面临着农业转移人口“离农不离土”、农村土地资源“稀缺与闲置”并存、土地财产与保障功能“一升一降”、土地承包权退出“有意愿无路径”等现实困境，我国农村土地承包经营权退出试点正是在这一现实格局背景下艰难开展探索的。
1.农村人地关系处于重构关键期
上世纪70年代末改革形成的农村土地联产承包制是在不能改变农村土地集体所有性质和必须满足农村人口均等分配土地需求的严格约束下进行的制度创新。在加快推进新型工业化和新型城镇化背景下，“离农不离土”成为当前农村人地关系的集中表现，固化的人地关系成为要素重新配置的阻碍。农民在城市和农村之间两栖流动，带来的是滞后的人口城镇化以及粗放低效的农业经营方式并存的困境。“三权分置”制度设计显示出对土地经营权流转的鼓励和支持，但实践中存在的土地经营权流转高交易成本问题，依然是需要正视的严峻现实问题。
2.农村土地稀缺与闲置矛盾凸显
中国作为人口大国和人均土地资源稀缺国家，土地资源的高效配置和利用本应是基本要求，然而现实中农村地区普通存在着土地资源稀缺与闲置矛盾并存的基本情况。一方面，大量涌现的新型经营主体普遍面临“转入土地难”的问题。在非农务工收入和务农收入之间比较，务农现实收入往往较低。但由于对土地财产权利的预期收益较高，农民往往会提出较高流转价格，大大加重新型经营主体流转成本。同时，土地流转过程中也存在着较高的合同签约、价格谈判等交易成本，造成了新型经营主体转入土地难的局面。另一方面，中国农村地区也面临着大量土地资源闲置的问题。对于部分长期离农的群体而言，土地已转变为一种财产表现形式。在中国农民普遍具有“恋土”情结的现实情况下，外出务工的高收入相对于土地流转的低收益，宁愿抛荒也不愿意流转的情况具有普遍性，在“老龄化”加剧和“空心村”较快增长的情况下，农村土地抛荒、农村房屋闲置等大有愈演愈烈之势。
3.土地承包经营权退出有意无路
内江市市中区210户农户退出土地承包经营权意愿的问卷调查显示，三种农户的退出意愿较为强烈：土地已流转农户、在城镇有住房农户、已购买城镇养老保险农户（见表1）。农村劳动力长期外出务工带来对土地的收入、保障功能依赖性减弱，农村家庭对农业经营性收入的依赖性降低，随着土地经营效益和土地保障功能的弱化，部分长期离乡离农的农民的退出承包经营权意愿较为强烈。当前我国《土地承包法》等相关法律法规中对于农户自愿、有偿退出土地承包经营权有若干规定，但缺乏退出的具体操作规程，从而使部分有意愿退出土地承包经营权的农户没有规范和顺畅的退出渠道，没有灵活的财产流动和转换方式。
表1不同类型农户土地退出意愿情况
二、四川省内江市市中区农村土地承包经营权退出的改革实践
内江市位于四川盆地东南部，地处成都、重庆两座特大城市中段。在新型工业化、新型城镇化、农业现代化纵深推进的发展格局下，内江市市中区不仅面临着“离农不离地”、“离农不弃地”、“弃耕不流转”三方面的共性问题，而且还表现得更为突出：一是农村人地矛盾突出。“增人不增地、减人不减地”的政策框架和惠农政策不断加大的双重刺激下，内江市市中区农民争地要地愿望强烈，人地矛盾异常突出。二是土地零散化、细碎化严重。市中区丘陵占93.16%，人均耕地面积仅0.61亩，区域内地块细碎化、分散化，制约了农业规模化经营。三是土地撂荒现象严重。内江市市中区农村劳动力常年在外务工人员较多，据相关统计，市中区农村外出务工劳动力常年保持在10万人以上，超过市中区农村劳动力总量一半，妇女、老人甚至儿童等留守人员逐渐成为农业生产的主要力量，劳动力的严重短缺导致农业生产的粗放化经营甚至直接撂荒，调查显示市中区部分村的土地撂荒率最高达到50%。为促进现代农业和新型城镇化的良性发展，迫切需要创新土地制度，正是在这样的现实背景下，内江市市中区于2015年开始了农村土地承包经营权退出的改革试点。
1.内江市中区农地退出改革的基本方式
虽然内江市市中区的农地退出改革是一个自主进行的探索过程，但从改革的启动阶段就表现出规范有序的基本特征。概括起来，其实际推进主要包括四个重要环节：
（1）自愿申请。凡是愿意退出土地承包经营权的，由农户向集体经济组织提供经过全体家庭成员同意并且签字的书面退地申请，同时提供农村土地承包经营权证。实践中，有53户明确了土地承包经营权退出期限，其中选择永久退出的有1户；而选择仅退回到二轮承包期满（长期退出）的有52户。因此，在自愿申请退出的基础上对退出期限也给予相应的选择权。
（2）资格审查。内江市市中区在确权颁证和自愿申请的基础上，本着审慎稳步推进的原则，采取基本条件、优先条件和特殊情况相结合的办法，要求满足“三有”和“三具备”的前置条件，才允许退回土地承包经营权。“三有”是指农户有长期稳定的非农就业、有固定且较高的收入来源、有较高层次的居民基本养老保险；“三具备”是指具备农户家庭总收入中非农收入占80%以上、农村房屋长期处于闲置无人居住状态、在城镇已经购买住房并常年居住等基本条件。同时，针对农村贫困家庭等特殊群体也制定出台了特殊政策。比如对于无法通过自我劳动获取收入的贫困家庭、孤寡老人等难以从事农业生产的特殊群体，允许其自愿有偿退回土地承包经营权。
（3）退地补偿。补偿标准引入地价评估机制，按照退出土地地块属性和地力等级结合退出期限进行分类补偿，原则上不超过同等地块租金水平和征地标准，退出土地承包经营权获得经济补偿的农户不再享有原承包关系所享有的各类补贴。目前有现金补偿、置换固定资产以及置换社保三种补偿方式，根据情况给予农户以上补偿方式的一种或者两种，甚至是三种方式的组合供农户选择。
（4）土地利用。对农民退出的土地不再采用均等的方式福利性地承包给村民，而是根据情况开展必要的整理，为土地规模经营创造条件，由村集体创新经营方式进行经营，经营收益优先用于弥补收回土地承包经营权所支付的补偿成本。
2.内江市市中区农地退出的“三换模式”
内江市市中区紧紧围绕退地改革的目标任务，因地制宜，制定切实可行的推进措施，按照“退用结合”的总体思路，以集体经济组织为载体，以已有产业为基础，以适度规模为发展方向，以促农增收为重要目标，针对不同资源禀赋的农民对土地承包经营权的现实需求，以保障农民权益为根本出发点，探索实践和创新出土地承包经营权退出的“三换模式”。
（1）“退出换现金”模式。对于已经彻底不依赖土地也不从事农业经营，而且已经购买有城镇住房和养老保险并常年在城镇就业生活的农户，市中区探索了“退出换现金”模式。然而在现行制度安排下，农民拥有征地补偿的强预期、集体资产占有收益分配等权益，所以农户自愿选择永久性退出的意愿相对不强。考虑到农户较为理性谨慎的选择，市中区将“退出换现金”模式又细分为永久性退出和长期退出两种模式。永久性退出是指农户在退出土地承包经营权并获取相应现金补偿的同时，也将永久性地放弃依附在土地承包经营权上面的其他一切权力；长期退出是指农户仅仅是退出承包期限内的土地承包经营权，获取低于永久性退出的现金补偿，同时仍保留退地农民的选举权、宅基地使用权和集体资产收益分配权等。从实际调研情况看，农户在解除土地承包关系上是理性谨慎的，对于永久性的退出土地响应并不积极，仅有1户选择永久退出，其余52户则选择二轮承包期内退出的长期退出方式。从农户方面来看，农户退出农地承包经营权的影响因素较为复杂，主要受农民个体因素、农户家庭因素、对土地的预期以及退地补偿预期等因素影响。多数农户除了有“恋土”情结外，还有对土地的未来较高预期，所以除了对资金需求比较紧迫的农户外，大多数农户不愿意一次性斩断和土地的关系。从政府和村集体方面看，土地补偿金“从哪里来”是一个非常现实的问题。
（2）“退出换股份”模式。对于仍然从事农业生产但对土地依赖度比较低，而且常年在外经商或务工的农户，市中区探索了“退出换股份”模式。该模式是指农民将土地承包经营权自愿退回给村集体经济组织，村集体经济组织按照土地规模给农户颁发股权证，村集体经济组织再对退出土地进行连片整理后，通过出租、联营、自营等多种方式实现土地的规模化经营和效益提升，退出农户根据股份获取保底收入和二次分红收入。相对于“退出换现金”模式，该模式基于三个方面的优点成为市中区农户最为欢迎的一种退出模式：解决了集体经济组织因退出而增大的补偿资金的筹措难题、实现了土地的适度规模经营并提高了农业经营的效益且使退出农户能够分享增值收益、以股份方式保障了退出农户的各项土地权益。比如农户可以分享征地拆迁补偿收益，退出土地的项目经营失败后农户能够及时重新拿回土地。
（3）“退出换保障”模式。对于土地依赖程度较高、但因病因残因老丧失劳动能力而无法从事农业生产的建档立卡贫困户等特殊群体，市中区将退出改革与精准扶贫相联动，探索了“土地换保障”模式。在制定出台“建档立卡贫困人员退地养老保障”和“退地换保困难救助保障”两项保障制度的基础上，允许建档立卡贫困户在自愿申请的基础上将土地承包经营权退还给村集体经济组织，村集体经济组织按照土地规模确定退出农户的保障标准。在相当长时期内，兼具生产资料及社会保障双重价值于一身的土地，仍将是大部分农民维持生存的基石，是“保险田”和非农就业的退路。因此，该模式一方面将丧失劳动能力农户的日渐撂荒的土地资源重新激活，退回集体经济组织的土地通过出租、自营等方式实现农业经营，另一方面使丧失劳动能力的农户通过退出土地换取了相应的生活保障，与精准扶贫的兜底政策相结合从而提高了退出农户的保障水平。
三、农村土地承包经营权退出的进展与突破
总体上，内江市市中区为不同禀赋农民土地承包经营权有偿退出机制做出了差异性制度创新，为退出土地的合理利用探索了有效路径，为离土进城农民实现完全的市民化提供了灵活的财产流动和转换方式，初步探索形成了“资格审查——多元退地——协商补偿标准——土地退出与产业发展协同推进——深化配套制度改革”一套相对完善的制度设计。具体来看，内江市市中区的农村土地承包经营权退出改革实现了三个方面的重要进展与突破。
1.三种模式实现初步进展
内江市市中区土地承包经营权退出改革试验的总体效益初步显现，在促农增收、产业提升、主体培育等方面都有了明显进展。截止2017年6月底，内江市市中区已有4个镇6个村605户村民退出土地921.28亩。2014年农民人均可支配收入9864元，2017年农民人均可支配收入13992元，人均可支配收入增加4128元。特别是，针对不同禀赋农户探索的“三换模式”，实现了极其重要的进展。截止2017年6月，“退出换股份”模式共退出483户798亩；“退出换保障”模式，退出12户38亩；“退出换现金”模式，永久退出1户5.38亩，长期退出（二轮土地承包期退出）52户55亩；并对朝阳镇黄桷村内停业多年涉及57户村民的24.9亩机砖厂土地进行了“退出换现金”的永久性退出承包地。
在一个竞争的市场环境中，农户是在一定经济环境约束下追求收益最大化的个体，其行为是理性的。无论是“退出换现金”、“退出换股份”还是“退出换保障”模式的退地选择，农户做出的退出决策都是为了获取最大化的净收益。“三换模式”虽然退出的总体规模不是很大，但其具体实践表明，“三换模式”符合了不同禀赋农户的现实需求，这也是内江市市中区退出改革得以有效推进的重要基础。
2.构建保障农民土地权益的制度框架
（1）落实了农民的自主权。推行退地改革中的重大事项均由农民自愿、自主、自治决定，退出申请由农户自愿提出，补偿标准由村民会议讨论决定，真正做到退出与否、补偿标准由农民自己“说了算”。
（2）盘活了农民财产权。“退出换现金”让农民能够带着土地收益进城落户，实现土地资源变资产；“退出换股份”让农民在享有土地租金收益的基础上，还可以分享土地增值收益的二次分红，实现了土地资源变资本；“退出换保障”让失去劳动能力的贫困人口参加养老保险，实现了土地资源变养老保障。
（3）保留了集体经济组织成员权。对退出承包经营权的农户，保留宅基地使用权、集体收益分配权等集体经济组织成员权利，退地农民的合法权益得到有效保障。
3.以发展为基本导向有效破解五大难题
（1）有效解决了不同禀赋农民的退出需求。通过多元化的退出模式和补偿方式，有效满足了不同禀赋农民的退出需求和保障了农民承包土地的各项权益。通过“换现金”和“换股份”，能够为进城落户人员和进城务工人员提供一定的资金支持，使其能够更快和更方便地融入城镇；通过“换保障”，使农村丧失劳动能力的贫困群体能够实现老有所养，同时也助推精准扶贫和促进土地利用效率的提升。
（2）有效解决了农村土地资源的配置效率。通过将退回土地进行整理和重置，不仅缓解了土地粗放经营、撂荒等问题，有效推进了农业的适度规模经营，而且有效带动了农业的现代化进程和多功能开发，休闲农业、生态农业、乡村旅游等新型业态实现了长足发展。
（3）有效解决了集体经济发展的资源短缺。当前农村地区的集体经济之所以日渐式微，其中一个重要的原因是集体经济组织缺少发展的资源，土地承包经营权退出“三换模式”的探索实践，实现了农村资源尤其是土地资源的高效整合，为适度规模经营和壮大农村集体经济奠定了重要基础。
（4）有效解决了土地流转经营的各类纠纷。由村集体经济组织统一经营管理退回的承包土地，有效降低了退出土地再分配可能产生的各种纠纷，有效降低了农户自己流转土地的交易成本和各种潜在风险。
（5）有效解决了土地补偿金的来源难题。虽然说通过地方政府建立土地承包权退出补偿周转金，由村集体经济通过借支方式支付给退地农民，然后村集体经济组织在后续发展中逐步偿还，在退地数量较少的情况下能够解决补偿资金的来源问题，但是如果退地农户数量增加过多则会显著增加地方政府财政压力。市中区多元化的退地模式结合集体资产股份制改革和财政资金“补改投、投转股”改革的大力推进，将财政投入形成的农业设施、经营性用房等固定资产量化给集体经济股份合作社，设立专项资金扶持集体经济组织发展现代种养、物业服务、劳务经济等多种经营业态，通过出台配套措施壮大集体经营性资产和增加集体经营性收入，从而逐步解决了退出补偿金的来源问题。
多元土地承包经营权退出方式和补偿办法，在保障农民权利和维护农民利益的前提下，赋予不同禀赋农户根据自身情况自由选择的权利。“三换模式”之所以能够受到农民欢迎和取得较为显著成效，关键在于在退地改革的过程中始终确保了农民的知情权和选择权，使农民能够根据自己的资源禀赋做出符合自身实际的理性选择。
四、农村土地承包经营权退出改革面临的问题与挑战
内江市市中区农村退地改革的进展与突破是显而易见的，其有清晰的总体思路、有规范的运作程序、有突破性的制度成效。但也必须清醒地认识到，从土地供给和需求的当前特征来看，退地农民对未来就业和保障预期的不确定导致土地的保障功能仍然存在，农户对于土地价格的较高预期导致其不会轻易选择退出，土地承包经营权退出总体而言将是一个渐进的长期发展过程。具体就内江市市中区而言，现有制度设计与制度运行中也存在一定的缺陷，主要表现在以下几个方面：
1.农民缺乏退出农地承包经营权的有效激励
多数农民对退出承包地持保守态度，退地积极性不高，原因较多。一是农村年轻人外出务工较多，村庄人口老龄化严重，思想较为保守。问卷调查结果显示，受访210户农户中劳动力有419人，常年外出务工劳动力有300人，比例高达72%。留在村里的老年人拥有强烈的“恋土”情结，对永久退出土地在思想上难以接受。二是能够支撑农户退地的有效制度供给不充分，大部分农户对退出承包地表示出了一定的担忧，一方面担心社会保障体系不完善，退地后养老、医疗等配套政策跟不上；另一方面担心退地后收入得不到保障。总体上，农户将退地的潜在需求转化为有效需求的激励不足。
2.退地补偿金面临来源匮乏的困扰
内江市市中区在推行土地承包经营权退出过程中，面临退地补偿金来源匮乏的突出问题。这其实是许多退地改革试点区面临的共同问题。内江市市中区在推行“退出换现金”的过程中，村集体需要提前支付大量资金用于农户有偿退出农村土地承包经营权，但现有村集体经济极为薄弱，多数村集体甚至没有经营性收入，部分村集体负债比较严重，难以支撑改革需要的较大资金需求。同时，区级政府财力紧张，也很难给予村镇更大的财政支持，单纯依靠政府性的土地收储资金实在难以为继。从理论上来讲，补偿金的分担原则应该是“谁受益、谁承担”，但是考虑到农业产业的弱质性特性，在不能改变农地用途的情况下，由业主方一次性承担同样难度极大。
3.退出土地产业发展不确定性问题突出
农民退出土地承包经营权后，“地谁来种”、“产业如何发展”存在不确定性。通过改革进而实现退回村集体的承包地的高效利用是需要高度关注的问题。土地承包经营权退出后的利用，一端连着代表土地供给方的农户，一端连着代表土地需求方的新型农业经营主体，只有当两者实现了均衡，土地承包经营权退出才有实际意义，也才能够发挥推动城镇化发展和加速现代农业进程的双重作用。当前农地退出改革面临两难困局：一是近郊的农民对土地预期高，退地意愿不强，即使愿意退出，退出的土地也难以集中连片，“插花式”的土地既难以吸引合适的业主来发展新型农业，也难以为土地的适度规模经营提供必要的资源支撑。二是偏远地区的农民退地意愿强，但由于土地位置偏僻，难以吸引业主来流转土地发展产业。如果不能实现规模化经营、土地经营效益不高，可能造成严重的资源闲置和浪费，这也违背了土地承包经营权退出的制度设计初衷。
4.现有制度设计需要防范潜在风险
内江市市中区土地承包经营权退出改革为农地承包经营权退出探索出了新路径，在促进农业产业化经营、推动土地适度规模经营以及农民增收方面有了显著成效，有效促进了农村经济发展，但现有制度设计的一些潜在风险需要高度重视。一是相关法律障碍的风险。现阶段土地承包经营权退出在全国范围内只是小规模试点，相应法律制度还未进行修订。若干年后因土地升值等原因可能存在农民反悔的情况，将会引发严重社会问题，村集体与农户签订的退出协议面临得不到法律保护的风险。二是现有制度与承包期满后制度可能冲突的风险。目前农村土地政策已经十分明确，即在第二轮土地承包到期后再延长三十年。但对于内江市市中区的长期性和永久性退地农户，二轮承包期后延期三十年满之后，其家庭现有人口及今后新增人口对于重新分配承包地是否还有承包权利。诸如此类风险如无前瞻性的制度设计，未来必将影响改革的已有成果。
五、进一步思考与讨论
在人类社会发展的历史长河中，根本性的制度变迁来源于无数次微小的非正式约束积累。推进土地承包经营权退出改革不仅符合社会经济发展的基本规律，也是实现城乡融合发展和乡村全面振兴的重要支撑。在推进土地承包经营权退出工作时，农民自愿退出是前提，给予农民更多的退地方式选择，实质是保护农民利益和权益。从严格意义上讲，虽然内江市市中区“三换模式”中只有“退出换现金”模式才是真正意义上的农地退出，是农户与其承包地关系的彻底斩断，但是我们不应单纯就“是否退出”来对其进行评价，应根据退地后土地是否高效利用、农民收入是否增加等一系列代表社会总福利的指标来进行衡量。内江市市中区根据不同禀赋农户的退地需求差异，给予不同的退地方式选择，这是一种大胆有益的探索，退地农户收入普遍较退地前有了增加。通过整合土地资源，退回农村集体经济组织的承包地，分别用于特色农业、乡村旅游等一系列新产业新业态的发展。对以前撂荒抛荒的土地实行适度规模化经营，既避免了农村土地资源的浪费，同时也为新型农业经营主体生产提供了生产要素的支持。从内江市市中区农民退地实践来看，既要构建土地承包经营权有偿退出机制，还应重点关注相关领域配套改革的联动推进。
1.聚焦薄弱环节继续深化改革
针对现有制度设计中的薄弱领域和关键环节，在退出模式拓展、退出土地综合利用等方面还需进一步深化改革。在承包经营权退出上，应合理压缩现金补偿规模，探索有偿退出的多元化模式和构建补偿的市场化机制，进一步深化股份化的土地承包经营权退出方式改革。在退出土地利用方面，要探索市场化、多元化的利用模式，通过集体经济自营、合营、租赁等多种模式提高退出土地的利用效率，完善土地收储制度，鼓励社会资本参与收储中心经营，防范土地流转风险。
2.推进配套制度的联动改革
农村土地承包经营权退出改革的单项推进面临着越来越大的掣肘和阻碍，要巩固退地改革成果和进一步深化退地改革，承包地的退出改革必须与集体建设用地、宅基地、农村住房、社保改革等同步推进，才能提高改革的成效。一是配套推进宅基地退出改革。农地承包经营权退出牵一发而动全身，农民虽然退出了承包地，但是宅基地、集体建设用地退出等政策难以突破。如果单纯地退出承包地，而其宅基地等却无法得到处置，也无法实现真正意义上的退出。在农地退出的基础上，农村改革应统筹推进，才能实现真正意义上的退出。二是配套推进集体成员权制度改革。农村集体经济组织成员权的诸多权利中最为重要的就是土地承包经营权和宅基地使用权，而随着土地承包经营权和宅基地使用权的退出与进入，农村集体经济组织成员权的内在本质和外在形式都必将发生重大变化，“有出有进”的开放化的集体经济组织成员权改革必须同步推进。三是加强对农民的职业技能培训。退地农民离开土地进入城镇，最重要的问题就是实现就业。加强对退地农民进行技能培训和职业再教育，提高退地农民非农职业就业能力，将其培养成能够适应非农行业的熟练工人，为退地农民获得稳定的非农收入提供保障。四是完善退地农民社会保障制度。退地农民进入城镇后，应和城镇居民享受同样的社会保障待遇，尤其是养老保障、医疗保障等方面，让农民从原来的“土地保障”逐步转变为“社会保障”，降低退地对农民可能带来的后续风险。
3.构建潜在风险的防范机制
农民普遍缺乏专业技能，且受教育程度较低、社会适应能力较弱。退出土地承包经营权，不仅意味着失去了维持生计的资本，还意味着可能面临“失业”的困境。农民自愿选择退地有利于提高土地利用效率，也有利于推动转移农民的市民化，但仍然面临着一些潜在的风险。如退地农户创业就业失败的风险、现行乡村治理机制失灵的风险、退出土地难以高效经营的风险、土地非农化非粮化加剧的风险。针对现有制度存在的潜在风险，应加强法律研究、政策分析、制度创新，在退出环节之外构建多元化的风险防范机制，重点在创业失业保险机制、开放化乡村治理机制、土地流转风险防范机制等方面深化改革创新。
4.发展壮大农村集体经济组织
农村土地承包经营权的退出为集体经济发展提供了更多的资源条件，而农村集体经济组织的不断发展壮大反过来则能够为农村土地承包经营权的退出改革提供坚实的基础，才能吸引更多的外部资金和人才进入农村、农业。一是应根据自身资源禀赋，选择切实可行的集体经济发展模式。村集体要依托本村的资源禀赋和生产能力发展集体经济，从实际出发，立足优势，选准路子，采取多种形式，不搞“一刀切”，不搞一个模式，探索适合本村禀赋的多样化、市场化的集体经济发展模式。二是要提高集体经济组织经营者素质。发展壮大农村集体经济要以人为本，着眼于强化经营人才素质提高。要认真选好带头人，重点从返乡农民工、种养大户、科技带头人、大学生村官等中选配人才，为集体经济组织的发展壮大提供人力资本支撑。
编辑审定：陈越鹏
