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李怀|农村集体经营性建设用地入市收益分配改革:模式、困境与突破
2020-09-16 11:24:57 本文共阅读:[]


李怀(1985—),男,西南大学文化与社会发展学院讲师,经济学博士,研究方向:产权与制度变迁、社会主义市场经济理论等。

基金项目:西南大学2019年度中央高校基本科研业务费专项资金项目(SWU1909794);四川省社会科学研究规划项目(青年项目)(SC19C047)。

本文原刊于《东岳论丛》2020年第7期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:2020年1月起,农村集体经营性建设用地全面入市。目前学界就农村集体经营性建设用地入市的研究分歧在于以何种方式入市以及如何分配土地增值收益。基于此,本文将农村集体经营性建设用地入市增值收益分配纳入“地权—地租”视角下考察,探寻不同模式下地权变动与土地增值收益分配的互动。从当前试点地区改革来看,各地都进行了有益的探索,形成了一批可复制、可推广的制度成果。但随着改革的逐步深入,农村集体经营性建设用地入市存在着地方政府与农民集体、不同区位土地所有者之间的利益以及集体内部利益都无法做到有效平衡的现实困境。因此,构建农村集体经营性建设用地入市均衡收益分配机制的突破路径,应通过顶层设计明确地方政府参与土地增值收益的分配权,以化解征地与入市的矛盾;试点地区联动改革,实行跨区域土地发展权转让,进而形成统一市场,以化解不同区位土地所有者之间的矛盾;探索入市新模式,同时完善集体内部增值收益分配机制,以化解农民集体内部收益分配矛盾。

关键词集体建设用地;增值收益;“地权—地租”;土地发展权


党的十八大以来,中央“一号文件”多次明确提出,要更加关注农民的切身利益,把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点。为此,中央高度关注农村集体土地入市和土地增值收益在相关利益者之间的公平分配问题。中共十八届三中全会对土地制度改革进行了全面、整体、系统的部署,通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次确立了农村集体土地与国有土地“同地同权”的理念,以及对城市化进程中最关键的利益问题——土地增值收益在利益相关者之间的公平分配——做了明确部署。2015年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,这标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。为此,2016年9月,原国土资源部开始在试点地区尝试联动改革,试图将“三块地”改革打通,以完善对农民的土地权益保障机制。2019年十三届全国人大十二次会议通过《土地管理法》修正案,进一步破除了农村集体经营性建设用地入市的法律障碍,为城乡一体化发展扫除了制度性障碍,成为了新《土地管理法》最大的亮点。紧接着,2020年3月中共中央国务院出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,明确提出推进土地要素市场化配置,建立健全城乡统一的建设用地市场。因此,为了实现“三块地”联动改革,有必要深入研究试点以来农村集体建设用地收益分配模式,进而通过系统的规律总结,探寻当前农村集体经营性建设用地入市收益分配模式面临的现实困境,构建均衡的收益分配机制,进而为建立城乡统一的建设用地市场找到突破路径。

一、文献与问题

文献述评

学术界就农村集体建设用地入市实践以及土地增值收益分配进行了广泛的研究。目前,已有研究主要分为以下三类:

1.关于农村集体建设用地入市收益分配问题的理论辨析

于定明(2019)认为,使用“集体建设用地入市”更为恰当,同时指出直接入市模式是当前的最佳选择。关于土地增值收益分配,他进一步认为,政府应通过税收方式参与分配。李太淼(2019)认为,集体建设用地入市可能对征地造成两方面的冲击:一方面集体建设用地入市后,农民能获得较高的土地增值收益,从而不愿意征地;另一方面即使征地补偿与入市增值收益大体平衡,也会增加征地工作的难度。因此,他主张只有未纳入城市规划区的农村集体经营性建设用地才可以有条件入市。王林梅(2018)等提出设计宅基地的有偿使用和自愿退出补偿机制能实现宅基地使用权和房屋财产权的收益权能,是宅基地用益物权间接实现的一条可行路径,进而主张在探索“三块地”联动改革的基础上,逐步从经营性建设用地扩围到宅基地乃至整个集体建设用地入市。

上述研究基于各自学科的视角对收益分配问题进行了理论辨析,有利于我们从不同视角厘清增值收益分配的价值取向。但正是由于视角不同,学者们甚至提出截然相反的主张,因而难以从整体上把握农村集体建设用地入市后增值收益分配的走向。

2.关于试点地区农村集体建设用地入市增值收益分配问题的研究

唐健等(2019)提出现行法律不允许集体建设用地入市,不利于农民分享城镇化进程中的土地增值收益,并指出当前试点地区中,土地增值收益分配缺乏科学依据,收益分配机制有待进一步完善。周应恒(2018)指出当前集体建设用地入市探索已经形成多样化的存量盘查、入市交易以及收益分配方式,但改革仍存在诸多问题。舒帮荣等(2018)则基于产权让渡与市场化视角,将集体经营性建设用地流转分为六种模式,并从这六种模式的演进路径中发现,规范市场下农地发展权及使用权流转模式是未来的改革方向。但当前由于缺乏明确的法律法规,从而导致农地发展权权能模糊,使得农民集体土地增值收益分配权利被部分排斥,从而降低了集体建设用地的配置效率。

以上研究通过对试点地区入市模式的划分,进而对各个模式存在的问题进行了系统的梳理,有助于我们洞悉当前增值收益分配存在的现实困境。不足之处在于,缺乏基于特定理论分析问题,从而难以提出系统的改革路径。

3.构建农村集体建设用地增值收益公平分配机制的研究

谢保鹏等(2018)选择已有农村集体经营性建设用地入市试点区定量测算了地方政府征收与农村集体经营性建设用地入市两种模式增值收益的差异,其研究结论为:在征地模式下,农民集体与政府获取增值收益比例为23%:77%,而在农村集体经营性建设用地入市模式下两者获得增值收益比为64%:36%(高调节金)和84%:16%(低调节金)。因此,农村集体经营性建设用地入市这一相对市场化的方式,有利于实现土地增值收益在不同主体间的初次分配,从而形成新的利益分配方式和格局。伏绍宏等(2017)结合郫都区不同收益分配案例的对比,围绕国家、集体、农民与社会资本,有针对性地提出重构土地增值收益分配机制的对策建议。杨丽霞等(2018)则基于共享发展视野,提出从三个方面构建宅基地入市增值收益均衡分配机制,即参与性共享、矫正性共享以及补偿性共享。

上述基于对试点地区的研究提出的重构增值收益分配的机制,一定程度上为改革找到了突破路径。但由于缺乏对试点地区模式的系统考察,难以把握实践中出现的新问题,从而其提出的分配机制未考虑区域差异,缺乏针对性。

问题的提出

从相关研究中我们可以看出,目前学界就农村集体经营性建设用地是否应该入市已经达成共识,分歧在于以何种方式入市以及如何分配土地增值收益。已有研究为农村土地制度提供了深化改革的路径,但总体而言存在如下不足:第一,割裂了入市模式与土地增值收益分配两者之间的内在联系。事实上,集体土地入市最核心的问题就是土地增值收益在相关利益者之间的分配。第二,当前学界研究大多数仅限于农村集体经营性建设用地入市,对农村集体建设用地概念范围界定尚未达成共识,将农村集体经营性建设用地入市和宅基地入市分开研究缺乏统一性。

鉴于中央试点改革的目标是逐步扩大试点进而推广至全部农村建设用地领域,故农村集体建设用地应该包括所有符合建设用途的集体土地,不应限定为经营性建设用地和宅基地。基于此,本文将农村集体建设用地入市收益分配纳入“地权—地租”视角下考察,探寻不同模式下的地权变动与土地增值收益分配的互动,进而指出当前试点区探索面临的现实困境。在此基础上,提出构建农村集体经营性建设用地入市均衡收益分配机制的突破路径。

二、农村集体建设用地入市增值收益分配的典型模式

就地“发展权与使用权”入市模式

从入市主体和权属收益变化看,该模式主要是底层基于外部利润诱发的自发创新,最终得到顶层认可的行为,故其入市主体为集体与地方政府。其最大特点是在不改变集体土地所有权的前提下,改变土地的发展权性质,允许产权分割,将原本完整属于居住性质的宅基地,进行分割成一部分具有居住性质的宅基地,而另一部分则转为经营性建设用地。因此,这不仅保障了农民的居住权益,也改变了单一的集体建设用地结构,提升了土地资源配置效率,满足了土地的财产功能,从而作为出让方的农民集体获得了发展权转让的级差地租。从入市方式和入市范围看,该模式主要尝试与社会资本共建共享,农民主要以宅基地使用权与社会资本合作,由社会资本负责建房,之后农民获得居住权,而社会资本获得商住或经营的权利,地方政府则对这两种权利分割登记,分别确权颁证。因此,该模式既保障了农民住房权益,也满足了其级差地租收益权,对社会资本而言,也获得了一定年限的农村集体经营性建设用地的使用权,从而提升了农村集体建设用地的配置效率。

从入市实践来看,该模式的典型代表是贵州湄潭和四川泸县,这两地在农村集体建设用地入市探索中,共同面临着集体建设用地结构单一的现实约束。以贵州湄潭为例,该县农村集体经营性建设用地共107.01公顷,仅占全部农村集体建设用地的1.97%。因此,要实现更大规模农村集体建设用地入市,以盘活闲置的农村土地资源,就必须创新土地利用方式。该县找到的创新土地利用方式就是尊重农民自发将宅基地商住综合使用,以获取级差地租收益的自发创新行为。湄潭创立了综合类集体建设用地地类,允许宅基地分割、分别确权,部分改变用途,其作为经营性建设用地部分可以直接入市,这样不仅盘活了闲置的宅基地,提高了宅基地的利用效率,也满足了农民的财产收益需求。2017年湄潭县兴隆镇居民刘启福将宅基地16.62平方米分割登记入市后,将169.5平方米的门面和住房过户给村民陈清福,从而开创了全国首例宅基地分割登记入市。另一典型的案例是四川泸县。2015年3月,四川泸县被确定为33个农村土地制度改革试点县之一。为了唤醒沉睡的农村宅基地资源,泸县在确保农民住有所居的前提下,探索多种形式的宅基地使用制度创新。第一,探索宅基地分割登记方式,允许农民将住房分摊为宅基地使用权和经营性建设用地使用权,与第三方共建共享,分别予以确权颁证。截止目前已经有5户在泸县谭坝新村成功实践;第二,探索宅基地退出,将其转化为农村集体经营性建设用地,以活化宅基地的财产价值。泸县宅基地退出最大的亮点在于“保权腾退”,其所有权不变,转变的只是发展权。在财产收益获取方面,经过测算,目前泸县退出宅基地使农民户均收益4.2万元,这就既保障了农民的居住权利,又为农民增加了财产性收入。

就地“使用权”入市模式

从入市主体和权属收益变化看,该模式以村集体或村集体组建的集体资产股份有限公司为主体入市,使得村集体能主导收益分配,从而获得大部分级差地租。更具实质意义的是,该模式不改变集体土地所有权,这就充分尊重了产权主体的决策权和监督权,且通过价格机制显化了土地的经济价值,从而有利于唤醒沉睡的土地资源,实现“资源”变“资本”。从入市方式和范围看,该模式主要通过挂牌方式就地出让集体土地使用权,从而有效发挥了市场机制在提升土地资源配置效率方面的作用。

从入市实践来看,该模式的典型地区是四川郫都区和福建晋江市。2015年9月,四川省郫都区战旗村,以唐昌镇战旗资产管理有限公司作为入市主体,出让一宗13.45亩的集体经营性建设用地。该宗地用途为村庄商业服务业设施用地,出让年限40年,最终以每亩52.5万元出让给四川高迈旅游公司,出让总价款为705.97万元。在这笔总价款中,郫都区政府以15%比例收取土地增值收益调节金,共计105.9万元,其余归村集体。截止到2018年7月,郫都区已经入市42宗集体经营性建设用地,成交面积542亩,成交总价为3.8亿元,每亩成交均价70.1万元,较之地方政府征地补偿增值近20倍,郫都区政府共收取调节金0.8亿元,占19.72%,其余归村集体,这就最大限度满足了村集体对级差地租的享益权。福建晋江是就地“使用权”入市模式的又一典型。2018年3月,福建省首宗农村经营性建设用地在晋江公开挂牌出让,这宗地总共3495平方米,位于晋江金井镇围头村,其用途为不可分割销售商服用地,出让年限40年,最终出让价为260万元,平均每亩49.59万元。在这260万元的总价款中,晋江市政府按照30%比例收取土地增值收益调节金78万元,其余182万元归围头村集体所有。截止到2019年4月,晋江已经完成23宗农村集体经营性建设用地入市交易,成交面积126.28亩,总成交价为4081万元,政府收取调节金805万元。从这两地实践来看,农民所获平均收益达到77.5%,有利于农民获得集体土地增值收益。这表明,就地“使用权”直接入市模式,通过市场价格机制的发挥,不仅提升了土地资源的配置效率,更为重要的是通过这一新的制度创新较大程度上满足了农民对级差地租的收益权。与此同时,土地要素市场逐渐形成,它在维持集体土地所有权不变的前提下,通过转让使用权,遵循了“权能分离”理论,从而使产权主体可以在产权约束范围内获取资源配置的最大收益(罗必良,2013)。

异地“发展权与所有权”入市模式

从入市主体和权属收益变化看,该模式主要是地方政府基于土地利用总体规划而进行的土地制度创新,它是以地方政府为主体进行的入市。该模式分为两个环节:一是土地发展权发送区农民将闲置的农村集体建设用地复垦为耕地,然后将结余的建设用地指标拿到土地市场上交易。在这一进程中,土地发展权发送区农民保留了集体土地所有权,仅通过指标交易方式出让该地块的发展权;二是购得土地发展权的主体在符合土地利用总体规划的前提下在适合地块进行土地征收,从而土地发展权接受区农民丧失了集体土地所有权。作为土地发展权出让方,由于大多处于偏远地区,故土地增值有限,因此仅获得小部分级差地租,而发展权受让方由于是通过征地完成入市,因此仅获得农业用途补偿,地方政府则通过“招拍挂”获得大部分级差地租。从入市方式和范围来看,土地发展权发送区通过挂牌方式出让该地块的发展权,从而通过市场价格机制让渡发展权给接受区,发展权接受区则通过征地方式丧失土地所有权完成入市。

从入市实践来看,成都“增减挂钩”模式和重庆“地票”模式是异地“发展权与所有权”入市模式的典型。“拆院并院”是成都“增减挂钩”模式的代表之一,土地发展权发送区郫都区长林村在不违背土地利用总体规划的前提下,将该村441户居民全部拆迁,集中安置后节约出188亩建设用地指标,他们又同时以其他方式腾出147亩建设用地指标,这样总共获得建设用地指标335亩,以每亩21万元价格挂牌交易出让,这样使其每亩收益至少增长11万元。而土地发展权接受区农民则因土地被征收获得征地补偿,地方政府则通过征地获取大部分级差地租Ⅰ。重庆“地票”交易是指将农民的集体建设用地复垦为耕地,经过整理验收后,发给农民“地票”,拥有“地票”的农民集体将指标拿到重庆土地交易所交易,而指标的需求方在获得指标后方能在城市规划区内征地。目前重庆地票交易大约每亩20万元,且规定85%以上净收益直接补给农民,从而在实现耕地“占补平衡”的同时,发送区获得级差地租Ⅰ的享益权,接受区获得绝对地租的享益权,这就在一定程度上维护了偏远地区农民的土地财产权利。

异地“发展权与使用权”入市模式

异地“发展权与使用权”入市模式,其本质就是跨区域的土地发展权转让,它是在弥合现行土地管理模式与经济发达地区用地矛盾,同时在借鉴异地“发展权与所有权”入市模式优缺点的基础上产生的。从入市主体和权属收益变化来看,它与异地“发展权与所有权”入市模式的不同之处在于,它的入市主体以集体为主,土地发展权跨区域交易后,双方均保留了集体土地所有权,且交易双方通过价格机制完成交易,不仅能最大化显化级差地租,还使双方能均衡分享级差地租。从入市方式和范围来看,供需双方通过市场价格机制完成交易,且其对土地资源配置效率与土地增值收益公平分配更具实质性的意义在于,它主要是发挥市场价格机制,通过规范市场入市,较好地兼顾了公平与效率。

从入市实践来看,浙江德清是这一模式的典型代表。浙江德清地处东部沿海经济发达地区,农村集体建设用地需求旺盛。因此,为了解决农村集体建设用地普遍存在零星、散乱和不规则等现状,浙江德清开始探索异地调整入市,以显化农村集体建设用地的经济价值。为此,德清通过三种方式实现异地“发展权与使用权”入市:第一,通过“以地换地”方式,调换土地所有权后自行入市。这一调换主要通过双方协商,自愿谈判达成的交易形式,双方均未丧失农村集体建设用地所有权,从而实现了效率增进;第二,通过建设用地复垦指标交易入市。集体经济组织将零星、分散的农村集体建设用地复垦后,结余的建设用地指标,也可以通过交易的方式,流转给其他集体经济组织,购得指标的集体经济组织再在规划区内根据购得指标数的相同面积入市;第三,集体经济组织之间无法实现以上两种方式入市的,可以允许集体经济组织之间合作入市,双方按协商的比例收益分成,也可以在镇级统筹整体规划下统一入市。浙江德清东衡众创园项目就是这一模式初探的结果。浙江德清模式,通过市场价格机制作用的发挥,双方不仅保留了集体土地所有权,更为重要的是通过交易,双方均获得了级差地租Ⅰ的收益权。事实上,浙江德清模式的绩效是显著的,截止到2018年底,德清已经完成入市宗地186宗,面积1401亩,成交金额3.45亿元,农民和村集体获得2.81亿元收益,占入市总价款的81.57%。

小结不同模式下增值收益分配的比较

在就地入市模式中,“发展权与使用权”入市模式主要发生在经济相对落后地区,其主导力量主要是地方政府与集体。这时土地有效发挥了保障功能与财产功能结合,集体经济组织通过行使土地的发展权与使用权,获取了大部分级差地租。相反,“使用权”直接入市模式则发生在经济较为发达地区,其主导力量主要是集体,通过市场价格机制发挥了土地的财产功能,集体经济组织通过使用权直接入市获得了大部分级差地租,且该模式下的土地增值收益明显高于“发展权与使用权”入市模式。这两种模式的相同之处在于,入市后地方政府均通过土地增值收益调节金获取15%~20%的增值收益,这就在一定程度上满足了地方政府的收益需要。

在异地入市模式中,“发展权与所有权”入市模式适用于经济相对落后地区与经济发达地区的“占补平衡”,其主导力量是地方政府。该模式并未考虑区域公平,主要是地方政府基于土地利用“占补平衡”的目的获取建设用地指标的行为。该模式入市后,发展权出让方集体获得土地发展权转让的补偿,相当于部分级差地租Ⅰ,发展权接受方则通过征地丧失土地所有权,仅获取绝对地租,而地方政府获取大部分级差地租。“发展权与使用权”入市模式适用于经济相对落后地区与经济发达地区的地租公平分配,其主导力量是集体,通过市场价格机制的发挥兼顾了区域之间的公平,入市后双方均衡的分享级差地租,而地方政府则通过土地增值收益调节金获取15%~20%的增值收益。

从这些有益探索中可以看出,就地“使用权”直接入市和异地“发展权与使用权”入市能较好地显化农村集体建设用地的经济价值,是未来深化农村集体建设用地入市的发展方向。但从当前实践来看,由于缺乏顶层设计,使得各相关主体之间的收益分配模糊不清,导致农村集体建设用地入市收益分配存在诸多现实困境。

三、当前农村集体建设用地入市收益分配模式面临的现实困境

征地与入市矛盾突出使得无法有效平衡地方政府与农民集体的利益

在现阶段农村集体建设用地入市试点中,无论是就地“使用权”入市模式,还是异地“发展权与使用权”入市模式,所占用的均是现有集体建设用地总量指标。这意味着,农村集体建设用地入市规模越大,就会占用更多建设用地指标,这将不利于地方政府对土地一级市场的调控,从而不利于城镇化进程的发展,势必影响地方政府推动入市的积极性和动力。一方面,农村集体建设用地入市后,农民集体获得大部分级差地租Ⅰ,而地方政府仅能通过土地增值收益调节金获得15%~20%的比例,而在单一地方政府征地模式下,以2018年成都市郫都区征地为例,土地补偿费每亩3.6万元,而地方政府通过“招拍挂”转让后每亩112万元,无疑地方政府获得了全部的级差地租收益。显然,农村集体建设用地入市后,使得地方政府收益过少,这就造成集体利益侵占全社会公共利益,不利于土地增值收益在全社会公平分享,从而使地方政府无法投入更多的资金用于城市规划和公共设施建设。当地方政府提供的公共服务严重不足时,这不仅会削弱地方政府调控经济的能力,更会影响地方经济的可持续发展和社会稳定。另一方面,农村集体建设用地入市后能俘获的土地增值收益远远高于地方政府征地补偿,因而农民势必不愿意被地方政府征地,从而加大了地方政府公益性征地的难度,不利于城市近郊土地征收以及“城中村”拆迁等问题的解决。

在异地“发展权与所有权”入市模式中,因地方政府主导,虽在一定程度上盘活了农民的闲置资产,满足了城镇化扩张对集体建设用地的需要。但由于地方政府获取了大部分级差地租,土地发展权接受区农民集体丧失了对集体土地的所有权,仅获取不具可持续性的绝对地租收益,而发展权出让方也只获得小部分级差地租Ⅰ,从而使得地方政府和农民集体收益分配失衡,导致投资者和农民集体对这一模式的积极性并不高。因此,如何有效平衡地方政府和农民集体的利益,以化解征地与入市矛盾,是当前试点地区面临的一大现实困境。

尚未形成跨区域的土地发展权交易市场从而无法有效平衡不同区位土地所有者之间的利益

在当前农村集体建设用地入市实践中,由于相关制度尚未完善,试点地区缺乏改革联动机制,从而并未形成统一的土地发展权交易市场,加剧了不同区位土地所有者之间土地增值收益分配不公。一方面,经济发达地区或城市近郊由于经济发展水平较高,土地区位较好,土地有效需求旺盛,使得其集体建设用地入市后能俘获大量土地增值收益,从而出现“一夜暴富”现象,形成“土地食利者”阶层。相反,经济落后地区或城市远郊则由于经济发展水平落后,土地区位较差,使得其农村集体土地入市后增值不明显,甚至集体土地入市收益难以实现与国家征收“收益相当”。例如成都郫都区白玉村集体经营性建设用地入市后获得的出让金在去掉政府调节金、安置成本等各项成本之后面临收不抵支的现象。因此,在当前异地“发展权与所有权”入市模式中,发展权出让方大多处于经济落后地区或城市远郊规划区外,农民虽获得了部分土地发展权的级差地租收益。但由于缺乏市场价格机制在显化土地增值收益以及平衡土地增值收益在不同区域之间分配的作用,使得入市后农村集体经济组织所获收益过少。

另一方面,由于土地用途管制的存在,使得处于规划区内的农民集体能俘获大量土地增值收益,而处于规划区外的农民,则不能享受经济发展带来的红利,加剧了土地增值收益分配不公。例如,有三块不同区位土地,A被规划为住宅商业用途,B被规划为工业用途,C被规划为公益用途。则入市后,A的土地增值收益明显大于B、C,这就造成A、B、C三块土地仅仅因为土地用途管制,使得土地增值收益在这三个不同区位土地上分配存在明显的差异,不利于土地增值收益的公平分配。综上所述,试点地区由于区位差异以及规划用途管制差异造成的收益分配失衡,其本质都是由于缺乏跨区域土地发展权交易市场,使得农民土地产权受限所造成的土地增值收益分配在不同区位土地所有者之间利益的失衡。

集体内部尚未形成可持续的土地增值收益分配机制从而无法平衡集体内部的收益分配

我国现行《土地管理法》虽规定农村土地集体所有制,但由于当前农村集体建设用地存在所有权性质模糊不清、所有权主体错位或虚位以及所有权行使主体混乱。这就使得乡村干部成为了土地所有权的“人格化主体”,造成集体内部无法形成可持续的增值收益分配机制,从而实际上使得农民在土地增值收益分配中处于劣势地位。一方面,试点地区集体经济不发达,集体民主管理机制不健全的地方,对于是否入市,农民集体虽人数众多,但很难达成协议。因此,往往由村委会代行决议,这就难免造成少数人侵犯多数人利益的现象,不仅不利于提升农村集体建设用地入市的经济效率,更不利于土地增值收益在集体内部公平分配。另一方面,对于农村集体建设用地入市后的集体内部收益分配机制,在当前尚没有明确法律制度约束之下,各试点地区普遍存在分配机制不健全、不透明的现象。例如,有的地方出现村干部与用地企业合谋压低土地价格,从而损害农民利益的现象;有的地方则出现村干部以权谋私,侵吞土地收益等土地腐败现象。因此,在今后农村集体建设用地入市中必须解决到底由谁来行使入市主体,以及健全入市后的集体内部的增值收益分配机制问题。

四、构建农村集体建设用地入市收益均衡分配机制的突破路径

农村集体建设用地入市改革是深化农村土地制度改革的关键,而完善土地增值收益分配机制则是改革的突破口。从当前试点地区改革来看,各地都进行了有益的探索,形成了一批可复制、可推广的制度成果。但随着改革的逐步深入,地方政府与农民集体利益、不同区位土地所有者之间的利益以及集体内部利益都无法做到有效平衡。因此,本文基于当前入市模式面临的现实困境,提出构建农村集体建设用地入市收益均衡分配机制的突破路径。

通过顶层设计明确地方政府的增值收益分配权以化解征地与入市的矛盾

在各地试点中,为了做到土地增值收益“大致平衡”,各地虽采用了地方政府收取土地增值收益调节金的做法,从各地实践来看地方政府获得收益比例在15%~20%之间,大大低于地方政府征地后所获的级差地租收益,从而难以满足地方政府的利益需要。基于土地增值收益“公私兼顾”理论,政府有权参与土地增值收益分配,以体现政府对土地的终极所有权,这样有利于地方政府将土地增值收益用于该区域的公共基础设施建设,从而真正实现土地增值收益归全社会共享。

一方面,试点地区可以上调商服用地的土地增值收益调节金比例,从而确保地方政府与农民集体所获的土地增值收益“大致平衡”。当前郫都区的经验值得推广,郫都区商服用地按入市方式分为“招拍挂”和协议方式,并按土地等级收取不同的增值收益调节金比例,其中“招拍挂”方式一级收取30%、二级收取24%、三级收取15%,协议方式一级收取40%、二级收取33%、三级收取25%。可以看出,商服用地的增值收益调节金比例明显高于工矿仓储用地,这就在一定程度上平衡了地方政府和农民集体之间的收益分配,有助于化解地方政府征地与农村集体建设用地入市之间的矛盾。

另一方面,待试点成熟后,可考虑通过顶层设计以法律形式明确地方政府依据土地增值额征税,对增值额高的征收较高税负,这就有利于调节土地增值收益分配不公,抑制贫富差距,维护社会公平正义。农村集体建设用地土地增值税的收取,可以参照我国目前国有土地《土地增值税暂行条例》,将全部入市的集体建设用地纳入征税范围。其具体税率也可以参照我国台湾地区“土地税法”相关规定,目前台湾地区土地增值税的收取,分为三档:涨价幅度小于100%的征收20%的土地增值税,涨价幅度大于100%且小于200%的征收30%的土地增值税,涨价幅度大于200%的征收40%的土地增值税。通过此举就能有效化解征地与入市的矛盾,从而平衡地方政府与农民集体的利益。

试点地区联动改革实行跨区域土地发展权转让进而形成统一市场以化解不同区位土地所有者之间的利益矛盾

在当前各地试点中,由于缺乏改革联动机制,导致缺乏统一的土地发展权交易市场,使得不同区位土地所有者之间的利益分配不公,其本质都是土地发展权交易市场的缺失。实行跨区域土地发展权转让制度能有效发挥市场价格机制在调节土地增值收益在不同区位土地所有者之间的分配,有利于将经济落后地区或城市远郊农民纳入城镇化发展进程,进而参与土地增值收益分配。

因此,可以进一步扩大试点,经济发展水平差异显著的地区可考虑建立异地“发展权与使用权”市场,首先在本省范围内建立公共交易平台,通过价格机制进行跨区域指标交易,待条件成熟,可考虑建立跨省交易平台,进而实现不同区域之间土地增值收益均衡分配。其次,可以将乡村纳入城乡统一的土地利用规划,这样就可以使农村集体建设用地入市有“规”可依,使得大规模农村集体建设用地同权入市成为可能,从而最大化显化集体土地的价值。最后,对于不能直接入市的,进一步打破用地分类限制,拓宽农村集体建设用地入市范围,并基于土地利用总体规划和“增减挂钩”政策,出让土地发展权,以分享土地增值收益。

当前重庆“地票”模式以及成都“增减挂钩”模式等与土地发展权转让制度有许多相似之处,但其本质还是地方政府获取建设用地指标的行为,并未真正有效发挥市场机制作用,也未能有效地让城市远郊农民参与级差地租收益分配。因此,实行土地发展权转让制度,可以借鉴浙江德清模式,通过市场价格机制主导作用的发挥,逐步建立跨区域的甚至是城乡统一的建设用地市场,以真正做到“同地同权同责”,进而化解不同区位土地所有者之间的利益矛盾。

探索入市新模式同时完善内部增值收益分配机制以化解农民集体内部收益分配矛盾

从长远来看,农村集体建设用地入市要解决两个关键问题:一是不断促进农村经济的发展;二是使农民获得更多的土地增值收益。要确保农村经济的发展,在入市中就要探索更多新模式,以确保不断壮大集体经济。一方面,要放松对农村集体建设用地入市的用途管制。例如,目前农村集体建设用地虽不能直接进入住房建设用途,但试点地区探索住房租赁试点,不仅缓解了城市住房供应紧张局面,还进一步释放了集体建设用地的经济价值。另一方面,探索宅基地“自愿退出”模式、“留用地”模式以及“合作开发”等新模式,有利于不断满足农民集体的土地财产权益需要,进一步巩固和发展集体经济。

集体经济壮大后,集体成员将会更加关注自身收益,因此围绕土地增值收益的博弈会更加激烈,这时就应该明确通过法律形式形成可持续的集体内部土地增值收益分配机制。首先,在入市时应充分尊重农民的决策权和知情权,必须经全体集体成员或村民会议三分之二以上同意方可入市,以最大限度地保障最大多数成员的利益。其次,在入市后内部增值收益分配上,应该以法律形式明确必须将土地增值收益完全界定给集体成员,以体现成员权的集体土地所有制。通过以上这些举措,就能在集体内部形成可持续的增值收益分配机制,进而化解农民集体内部收益分配矛盾,促进城乡之间融合发展。

五、研究结论

农村集体建设用地入市增值收益的分配是当前深化农村土地制度改革的焦点和难点问题。本文基于“地权—地租”视角,考察了农村集体建设用地入市增值收益分配的典型模式,在此基础上指出了当前实践模式面临的现实困境,并提出构建农村集体建设用地入市收益均衡分配机制的突破路径。总结全文,本文的研究结论如下:

(一)通过对不同入市模式增值收益分配的比较,指出就地“使用权”直接入市模式和异地“发展权与使用权”入市模式均以集体为主导入市,均保持了集体土地所有制的性质不变,且通过市场价格机制显化了土地的财产功能,入市后集体获得了大部分级差地租。因此,这两种模式是未来农村集体建设用地入市的改革方向。

(二)在当前农村集体建设用地入市实践中,由于缺乏顶层设计,使得各地实践存在无法有效平衡地方政府与农民集体之间利益、不同区位土地所有者之间利益以及集体内部利益等现实困境,从而不利于土地增值收益在全社会均衡分配。

(三)在具体改革路径上,明确提出通过顶层设计明确地方政府的增值收益分配权,以化解征地与入市的矛盾;通过试点地区联动改革,实行跨区域土地发展权转让,进而形成统一市场,以化解不同区位土地所有者之间的利益矛盾;通过探索入市新模式,壮大集体经济的同时,完善集体内部的增值收益分配机制,以化解农民集体内部收益分配矛盾。只有这样才能逐步实现“同地同权同责”,推动建立城乡统一的建设用地市场,进而构建均衡的土地增值收益分配机制,促进城乡融合发展。

编辑审定:陈越鹏

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