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田先红|项目下乡中多元化乡村治理主体、机制及效能——基于四川S市村民议事会的经验研究
2020-10-14 17:32:43 本文共阅读:[]


田先红(1981-),男,江西赣州人,国家社科基金重大项目“乡村振兴战略背景下多元化乡村治理问题研究”首席专家,华中师范大学中国农村研究院/政治科学高等研究院教授,博士生导师,主要从事乡村基层治理、农村政治学研究。

基金项目:国家社科基金重大项目“乡村振兴战略背景下多元化乡村治理问题研究”(19ZDA114)。

本文原刊于《北方民族大学学报》2020年第4期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:项目制的理性化、专项化和技术化使其面临着与复杂、多元乡村社会的对接难题。地方政府试图通过村民议事会等多元化乡村治理方式来解决项目下乡的“最后一公里”难题。但村民议事会本身具有很强的技术理性,内蕴着一整套复杂的程序技术,呈现为新型技术治理样态。多元化治理陷入技术化的困境,导致严重的“技术依赖症”,提高治理成本,消解治理效能。以村民议事会为代表的多元化治理是项目制治理技术系统的构成部分。它寄希望于以更为复杂的技术系统来解决既有治理技术的难题,本质上仍然是技术治理思维的延续。

关键词项目制; 技术治理; 村民议事会; 多元化治理


自取消农业税以来,国家越来越多的资源流入农村。特别是党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”之后,国家对乡村社会的资源投入持续加大,这些资源多以专项资金的形式下乡。专项资金具有专款专用、降低资金挪用概率等特征,但它也因为缺乏灵活性等问题而难以兼顾乡村社会的实际和农民的需求。源源不断的专项资金如何对接乡村,更好地满足农民需求,从而解决项目落地“最后一公里难题”,是摆在各地基层决策者面前的难题。为此,许多地方进行了诸种政策、制度创新。部分地方尝试采用村民议事会的方式来商议、决定项目资金的分配和用途。村民议事会由村两委干部、老党员、小组长和村民代表等治理主体参与,充分体现了多元化的特征。各治理主体共同参与、共同协商,也彰显出民主协商的特色。因此,自村民议事会诞生以来,学者们对其抱有厚望,认为该项制度使基层自治真正落地,并且可以解决项目进村的“最后一公里”难题。的确,村民议事会调动了多元主体参与项目资源分配的决策,具有程序民主的特质。然而,深入调研发现,村民议事会在运行过程中却充满各种张力。治理者试图以繁杂的制度设计和高度的技术理性实现项目资源公平、合理的使用,却使项目资源本身陷入烦琐程序之中而遭受损耗。更重要的是,表面上的民主程序合理性并未带来实质性治理结果的改善,相反,却产生了新的问题。那么,为何村民议事会最终会陷入如此困境,其内在的结构、机制如何限制了该项制度的运行绩效?这便是本文关心的问题。

一、多元化治理的理论演变及实践进展

自20世纪90年代以来,“治理”概念得到越来越广泛的使用和研究。按照全球治理委员会的定义,“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,或包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动”。

治理理论的兴起与人们对传统的官僚制和市场管理模式的反思有着密切关系。学者们认为,除了政府和市场之外,应该充分发挥个体、私人部门等主体在社会利益协调过程中的作用。在此基础上,研究者提出了诸多治理模式,包括多中心治理、合作治理、网络化治理、协商治理、元治理,等等。埃莉诺·奥斯特罗姆阐释和建构了以自主组织、自主治理为基础的多中心治理理论。其理论探讨的“中心问题是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主组织,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下取得持久的共同收益”。

治理理论的另一代表人物鲍勃·杰索普也将自组织视为治理的核心特征。“所谓治理,意即在相互依赖的复杂关系中各独立个体的反思性自组织,这种建立在持续对话和资源共享上的自组织可以发展互惠合作项目,亦可以解决在此种环境中无法避免的矛盾窘境。”治理既区别于市场这只“看不见的手”,又区别于“中央集权的、自上而下高度协调的体系的‘铁拳’”,“由此可见,自组织借助制度化的谈判达成共识,建立互信,从而补充市场交换和政府自上而下调控之不足”。

此外,近年来在西方学界兴起的新公共治理理论代表人物奥斯本认为,在21世纪公共服务提供主体日益多元和政策制定过程日益复杂的背景下,传统的公共行政和新公共管理理论都已经难以解释和适应新的社会现实。新公共治理理论则能够充分反映和把握公共政策实施及公共服务提供的各种现实。新公共治理理论强调治理组织间的合作、信任、多元,以及服务导向的公共治理。该理论聚焦于公共服务组织网络间的多重关系,以及公共服务组织、服务使用者和公民之间的关系。它假定公共活动的参与者是多元的,大量相互依赖的行动主体共同致力于公共服务的提供。它还假定公共活动的决策制定过程是复杂的,政策制定系统由各种不同的过程共同组成。在该理论中,公共治理是政治过程与管理过程的统一。作为政治过程,公共治理需要多元主体协商、合作,最终制定和执行决策。

无论是对治理概念的界定,还是研究者提出的形形色色的治理模式,都离不开两方面要义:一是强调社会利益协调主体的多元性;二是对一元化治理尤其是政府权力的反思性。

自20世纪90年代末治理理论被引介到国内以来,便迅速激发起研究者们的兴趣。在过去的20多年,国内有关治理理论的研究成果可谓汗牛充栋。国内学者除了秉持“治理”概念的一部分核心要义之外,还结合中国语境对其进行更为丰富和多样化的阐释。同时,“治理”理念也逐步渗透到国家治理实践之中。早在2006年,中国共产党十六届六中全会就提出建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2013年,党的十八届三中全会将“创新社会管理”更换为“创新社会治理”的表述。2017年,党的十九大进一步强调“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。尽管距离理想的共建共治共享格局尚有一定距离,但促进社会治理的多元共治已经成为各界共识。

在乡村治理中,多元主体共治也得以开展。从之前主要强调村民自治,到如今主张多元共治、协商治理,不仅表明乡村治理样态的变化,而且彰显出国家对乡村治理有效的追求。在乡村振兴过程中,大量财政专项资金进入乡村,需要相应的制度安排来进行科学、公平、合理的分配。项目下乡关涉两个关键问题。其一,上级政府关心项目资金使用的合理性、合法性问题。项目资金必须真正体现上级政府振兴乡村的意图,避免出现被贪污和挪用等问题。为此,强化对基层干部的监督势所必然。其二,项目资金作为一种公共服务资源,应该尽可能覆盖乡村多元利益主体。这就要求从传统一元化治理向多元化治理转变,以多元化治理来承接项目制。在部分地方实施的村民议事会制度,为项目资源输入乡村提供了协商治理平台。地方政府试图通过多元化治理来解决资源分配和使用的合法性问题,提高资源分配和使用效率,强化对基层干部的监督。在多元化治理制度安排中,“政府作为高居社会之上的公共权力垄断者的地位日益式微,社会管理主体由一元主宰向多元共治发展,并因此带来政府组织结构和治理方式的一系列变化”。

近年来,多元化治理成为学界研究的热点。学界关于多元化治理的研究多局限于规范性讨论,聚焦于论证多元化治理的价值和功能,而对于多元化治理的实践机制和逻辑缺乏深入的关注。具体而言,多元化治理在实践中是如何展开的,它遭遇了何种困境,这些困境又是怎样影响到多元化治理的效能?本文将以四川省S市村民议事会为例展开对上述问题的分析。村民议事会是村庄的常设决策机构,主要负责村庄重大事务的讨论和决策,尤其是涉及村庄公共服务资金和项目时,必须经过村民议事会讨论和表决。

二、多元化治理的制度框架

村民议事会在治理主体构成、利益表达、协商对话和制定决策等方面都表现出较为鲜明的多元化特性。

(一)多元主体的构成

在治理主体结构方面,村民议事会体现出基层党组织领导的“一核多元”特征。村民议事会分为村级议事会和村民小组议事会。村党支部是村民议事会的领导核心。村级议事会召集人由村党支部书记担任。D县X镇还规定,村民议事会中党员数不低于议事会成员总数的30%。村级议事会负责讨论和决策全村重大公共事项。村民小组议事会只负责讨论和决策本小组内的重大公共事项。村民小组组长是村级议事会成员,村级议事会成员也是村民小组议事会成员。S市还规定,每个村的村民议事会成员不少于21人,其中村组干部不超过50%。每个村民小组应有2人以上村民议事会成员名额,村民小组议事会成员不少于5人,规模较小的村民小组,其议事会成员不少于3人。

村民议事会成员由村民选举产生,其选举过程与村两委选举同步。S市规定,村民议事会成员由各村民小组有选举权的村民从本小组议事会成员中选举产生,村民小组议事会成员由本小组有选举权的村民选举产生。选举一般采用海选方式,也可以先由村民提名候选人,再进行正式选举。具体选举办法为:村两委按照各村民小组的人口规模分配议事会成员名额,如果某个村民小组的议事会成员名额为5人,则确定5个候选人。在选举时,按照得票数确定村民小组组长和村级议事会成员人选,其余得票数更低的候选人只能担任村民小组议事会成员。

长期以来,村庄重大公共事项决策权往往被村两委尤其是村主职干部掌控。村民会议和村民代表会议被闲置,其功能未能得到充分发挥。村民在村庄重大公共事项中的主体地位没有得到保障。地方政府推出村民议事会这一制度创新,意在凸显村民在公共服务需求表达中的主体地位。

(二)多元主体表达机制

以往的项目制实施过程带有很强的自上而下的色彩,政府和村干部的意志强加于村民,而较少顾及村民的需求和感受。但村民议事会制度要求首先收集村民的意见,然后进行汇总梳理,这为广大普通村民提供了利益表达的机会。普通村民的公共服务需求偏好得以表达和释放,这在一定程度上能够调动普通村民的政治参与积极性。

村民议事会就收集民意环节作出了严格规定。先由村工作人员统一制定民意征集表,简称“户推表”。“户推表”的正面由村民填写推荐公共服务建设项目,反面列出了公共服务资金使用的“优先项目”和“禁止项目”。各村民小组组长将“户推表”发放给村民填写。按照规定,“户推表”必须由村民本人填写,村民小组组长不得代笔。村民填写完表格时,必须亲笔签名并留下电话。如果村民外出未归,那么村民小组组长必须联系村民并征求其意见。S市L县规定,“一户一表”回收率不得低于本村(社区)总户数的95%。

村民小组组长收集“户推表”之后,需召开村民小组议事会进行讨论,并按照每个项目得票数进行排序汇总,确定本村民小组拟推荐项目,然后上交到村里。L县要求村民小组议事会对“一户一表”进行原汁原味的汇总和公示;对10%以上农户提议、10户以上联名提议和村民小组议事会联名提议,且对符合村级专项资金使用规定的项目进行梳理,填报《村民小组议事会年度村级公共服务和社会管理项目梳理汇总表》,公示无异议后报村(居)民议事会。每个村民小组都将“户推表”上交村里之后,村里代办员再对各村民小组推荐的公共服务项目进行汇总,然后交由村两委进行讨论。村干部还需实地查看项目实际情况,并对每个项目所需资金进行预估,再确定拟提交村民议事会进行梳理和讨论的项目。

(三)多元主体协商机制

协商是多元化治理的关键环节,这直接攸关多元化治理的效能。在治理体系内,问题的解决方式并不是中央权威机构强制下属机构和人员接受其制定的解决方案,而是具有不同利益、价值观、认知取向和权力资源的多元行动主体通过互动和协商共同寻求问题的解决方案。村民议事会为各个治理主体进行协商讨论提供了平台。村两委确定拟提交上会讨论项目之后,再择日召开村民议事会对所有项目进行梳理和讨论。按照规定,村民议事会每季度至少召开1次会议。村民议事会和村民小组议事会会议须有4/5以上成员到会方能举行。在项目梳理会议上,村主职干部对所有项目逐一进行介绍,若有遗漏之处,相关信息可由村民小组组长补充阐述,与会人员也可以就项目的相关问题进行质询。随后,村民议事会对所有项目进行投票表决,得票数超过1/2的项目入围,据此确定入围的项目名单,并报请乡镇进行审查。村民议事会就村庄重大公共事项进行协商讨论,有利于将各利益主体之间的分歧和矛盾暴露出来,最终达成共识。

(四)多元主体决策机制

村民议事会被赋予决策、监督的权力,凡是村庄重大公共事项都要经过村民议事会讨论和决策,这样,村组干部的决策权被压缩,不再像之前那样享有绝对的决策权。在乡镇政府审查通过后,村两委再召开村民议事会,对入围项目进行表决,召开项目表决会议。和梳理会议一样,项目表决会议也以得票数超过1/2为准,得票数未过半的项目被淘汰。表决通过后,村代办员将所有通过的项目进行张榜公示,公示无异议则可进入实施阶段。事实上,在所有村公项目中,只有基础设施建设类项目才真正需要村民议事会审议决策,包括聘请代办员、治保员以及上级政府安排的工作任务等“优先项目”是必须确保立项的。对于这些“优先项目”而言,村民议事会只是履行程序而已。

(五)多元主体评价机制

评价是多元化治理的重要环节,这涉及民众对治理效能的认可和态度,也是项目资金实施绩效的重要体现。村民议事会决策实施的项目竣工之后,必须经过村民评议合格达标,即满意率达到90%以上,才能给施工方拨付项目资金。L县规定,“每年12月底前,统一组织村(居)民议事会成员、村(居)务监督委员会和受益范围群众代表对本年度实施项目的效果、质量等进行满意度测评,填写《公共服务项目实施情况民主评议表》并公示,对群众满意度低于90%的,必须进行整改,整改完成并经群众再次评议合格后方可支付工程款”。

总之,村民议事会通过一系列协商治理规则,建构起以基层党组织为“领头羊”的“一核多元”乡村治理体系。按照地方政府制度规定,村民议事会、村民(代表)会议和村支部具有不同的定位。村支部是村庄一切公共事务的领导者,村民会议是村庄的最高决策机构,村民(代表)会议是村庄重要事务的决策机构,村民议事会是村庄常设决策机构。在一定程度上,村民议事会改变了原有的村级权力结构。在设立村民议事会之前,村两委事实上掌控着村庄重大公共事项的讨论和决策权力,无论是村民会议还是村民代表会议的功能都未能得到充分发挥。在这样的村级权力结构中,村两委居于核心地位。设立村民议事会之后,相当于在原有村级权力结构中嵌入一个新的权力中心。村民议事会对村两委形成了一定的权力制衡。

三、多元治理主体的行为逻辑

多元化治理是多个主体协同互动的结果,它要求体现治理的系统性。“作为社会控制系统的治理,即治理的结果是所有参与的行动者互动的结果。”在村民议事会运行过程中,主要存在四大行动主体,即地方政府、村两委班子、村民小组和村民。这些多元治理主体有着不同的行为目标和逻辑,影响着乡村多元化治理的效能。构建乡村多元化治理体系,需要将这些拥有不同行为目标的治理主体纳入统一的规则框架之中。

(一)地方政府

地方政府不直接参与村庄项目资金的分配过程,但这并不意味着地方政府无法对村民议事会施加影响。实际上,地方政府在村民议事会运行中扮演着“元治理者”的角色。一方面,地方政府是项目资源的直接供给者。另一方面,地方政府制定和实施有关村民议事会的制度规则。离开地方政府的推动作用,难以想象村民议事会制度能否得到推广。地方政府的主要目标是加强对村干部资金使用行为的监督,确保村公项目资金使用规范。同时,地方政府还寄希望于项目资源尽可能兼顾多元利益主体,通过为农民提供公共服务而提升合法性。

(二)村两委

村两委是村民议事会工作的直接组织者,也是村公项目资金分配的操盘手。村两委的主要目标有以下三个。其一,优先完成上级政府安排的工作任务。例如,2017年,X镇政府规定每个村必须从村公资金中支出一部分用于“雪亮工程”,即在村里主要路口安装摄像头且进行维护,村两委在分配当年村公项目资金时必须将“雪亮工程”项目列入“优先项目”之中。其二,保证村级日常公共事务的正常运转。包括聘请代办员、治保员、小区管理等项目费用支出,都必须列入“优先项目”之中。其三,统筹全村。在确保完成上级安排任务和村级正常运转之后,村级才能将剩下的资金用于基础设施建设项目之中。在确定基础设施建设项目时,村两委还必须统筹考虑项目的受益面积、轻重缓急程度、所需资金数额等因素。每次开展民意调查时,村两委还在“户推表”背面附上“优先项目”“禁止项目”等,引导村民作出抉择。如此,村两委的意志通过民主程序获得合法性。

(三)村民小组

村民小组的主要目标是尽力争取本小组推荐的项目能够获得立项,村民小组的利益表达责任落到小组长头上。村民小组组长承受着来自本组村民的期望和压力,同时又必须服从村两委的安排和全村的大局。在推荐项目的过程中,村民小组组长发挥着至关重要的作用。一般而言,组长对本小组的情况更为熟悉,更知晓本组村民的公共服务需求。同时,不同小组之间会围绕基础设施建设类项目立项而展开利益博弈。在召开村民议事会讨论项目资金分配时,村民小组组长必须竭尽所能说服议事会成员给本小组的项目投票。如果本小组提交的项目未能获得立项,那么小组长将难以面对本小组村民。在D县C村第19小组,前任组长就因为本小组2014年提交的维修堡坎项目连续3年未能获得立项愤而提出辞职。在2017年村公项目表决会上,C村第8村民小组提出的维修机耕道项目未能获得半票通过,该组组长KLQ非常气愤,一度要离席而去,后被旁人劝阻。

在本组提交的项目未能获得立项的情况下,尽管小组长可以以村民议事会投票表决未通过为由向村民解释,并不需要为此担责,但是村民并不会将问题归结于程序,而只是认为小组长无能。所以,村民小组组长可以程序制度避责,但村民仍然会向小组长问责。

(四)村民

村民是乡村多元共治的主要参与主体。乡村多元化治理的主要目的是调动广大村民参与的积极性,发挥他们的主体性作用,满足他们的公共服务需求。村民的主要目标是希望自己提交的项目能够获得立项,尤其是那些事关切身利益的项目。如果村民提交的项目未能立项,那么他们会对组长不满,不愿再参与村公项目推荐,甚至对村公项目产生抵触情绪,从而影响其政治参与效能感。

四、多元化治理运行的张力

村级公共服务项目资金分配具有严格、规范的程序和标准。民意收集、村民议事会等制度和程序为村民表达需求提供了渠道,这体现了村庄多元主体协商治理的特征。然而,在村庄多元化治理体系运行过程中,却呈现出诸多因素之间的张力,这些张力使得乡村多元化治理体系运行的效能变得更加不确定,村民议事会表面的规范程序、多元协商治理机制难以掩盖潜存的困境。

(一)多元化治理的高参与要求和村民低参与程度之间的张力

根据多元化治理理念,在乡村治理中应该调动多元利益主体参与,尤其要激发广大普通村民的参与意愿。然而,实际上,大量村民对于村民议事会仍然表现出冷漠、不信任的态度。尽管制度规定村公项目分配时必须首先征集民意,但实际上许多村民对“户推表”不屑一顾。他们认为所谓征集民意只是徒有其表,真正决定村公项目使用的还是村干部。笔者调研时常常听到村民们对村公项目资金分配不公问题的抱怨,尤其是在那些推荐项目屡屡不能获得立项的村民小组,村民们在民意收集方面的政治参与效能感更低,对所谓征集民意更不在乎。在C村另一些村民小组,由于之前垃圾填埋场搬迁安置补偿款不到位等历史遗留问题的存在,村民们更是拒绝填写“户推表”。

由于多方面原因,村民需求表达之后却往往无法得到满足,陷入有表达而未满足的窘境。依据常识,在任何民主制度下,民众的需求都不可能一概满足。同理,村公项目资金也不可能满足所有村民的需求。但是,如果村民的需求总是无法得到满足,尤其是一些确实需要立项的项目未能获得立项,例如C村第19村民小组的堡坎维修项目,那么这无疑会降低村民的政治参与效能感,挫伤他们的政治参与积极性。最终,他们要么产生政治冷漠感,拒绝填写“户推表”,要么质疑村公项目资金分配的公平公正。2016年,在征求村民关于村公项目意见时,T村和H村等村庄都有村民小组的意见征求率不足90%,C村第8小组和第18小组的意见征求率分别仅为45.7%和46.7%。不少村民认为,“反正提了也没用,我不提,总会有人提”,“提不提都是村里说了算”。而且,村民的政治冷漠感可能蔓延,进一步降低村民议事会的整体参与水平。

同时,由于许多文化程度较高、议事能力较强的中青年劳动力常年外出,留守村庄的多为“老弱病残”群体,他们的议事能力和意愿相对较低,“关键问题不是他们愿不愿意填(表),而是写不起(当地方言,意为‘不会写’)”。在此情况下,许多村民往往让其他村民或者村民小组组长代笔。或者由村民小组组长提示需要填写哪些项目内容。尽管制度规定村民小组组长不能代笔,但实际上这一制度规定在目前的乡村社会条件下无法执行。

此外,村民小组议事会的功能没有得到充分发挥,未能充分协商、讨论小组内的项目需求。许多村民小组组长将“户推表”收集之后,都是自己进行汇总和决定推荐项目内容,而并没有按照规定召开村民小组议事会进行协商讨论。“议事会成员发挥的作用很小,只是个形式而已,他们说:‘我们又没拿一分钱,你队长一个月还拿三五百块钱’。”虽然制度规定每个村民小组都必须召开小组议事会,且必须有会议记录,但实际上一些村民小组议事会的会议记录是杜撰的。

最后,村民议事会成员的议事时间和议事能力有限。许多村民议事会成员平时忙于生计,例如打工、经商等,根本无暇顾及村庄公共事务,他们对村庄公共事务了解的程度非常有限,每当开会的时候,他们去参加会议只是履行义务,但缺乏议事的意愿和能力。

还有一些议事会成员年龄偏大,行动不便或者有听力障碍,他们去参会更多具有象征意义。据HXX讲,“开会的老党员比较多,咋也听不清楚,开会不可能不通知他来,不通知他又不安逸。说穿了,来了也不起多大作用,他们就是忽悠的”。纵使以某种方式使他们参与到网络治理中来,但由于这些人总体上具备较低的说服能力,一般来说,他们难以对决策形成实质性的影响。

村民小组组长可以将自身的意志假以村民之手表达出来。“户推表”更多地呈现出村庄精英的意愿,这样的判断并非毫无根据。在C村,第2村民小组曾经提议由村公项目资金修建一条生产道,如果这条生产道得以修建,那么该小组的山林就可以开发,比如种植果树、贩卖竹林等,这对于小组村民确实有利。但笔者后来发现,第2村民小组组长之所以推荐这一项目,还源于他自己在山上贩卖竹木,如果生产道能够修通,将极大地便利他自己。尽管笔者并不能断定他推荐这一项目纯粹是出于私利的考虑,但似乎不排除这一因素。在这个意义上,民意收集的过程更可能是一个精英主导的过程,村庄精英的意愿而非普通村民的意愿得到更为充分的表达。

(二)基层干部的话语强势与普通村民话语弱势之间的张力

“善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。”多元化治理是实现善治的重要途径,它强调各个治理主体之间地位的平等性,多元主体实现协同合作。每个主体都能够尽其所能表达利益诉求和发挥作用,并且应该得到其他治理主体的重视。然而,在实践中,由于基层干部掌握着权力优势和强势话语,普通村民利益诉求被基层干部遮蔽的情况并不罕见。

观察发现,在村民议事会梳理汇总村公项目时,村两委发挥着主导作用。其依据是:其一,村两委必须确保“优先项目”立项;其二,村两委可以根据自身判断来统筹增删、调整提交村民议事会讨论的项目。从村庄全局计,村两委必须具有一定的统筹权力。但是,如果村两委统筹的权力过大,可能导致所谓民意征集流于形式。2017年,在C村的村公项目分配工作中,其中一个项目为“电厂后机耕道维修”。该项目涉及第6、7、8、12等4个村民小组,但在这4个村民小组提交的“户推表”汇总结果中,均未见该项目。而在梳理和表决会的项目清单上,该项目却名列其中。对此,笔者有两个判断:一是民意收集存在不规范之处,村民的需求并未能得到充分表达;二是村两委统筹考虑,将该项目列入清单之中。若是后者,那么村两委的意志可能凌驾于村民意愿之上,从而在一定程度上冲击了民意收集和表达的实质效果。

(三)多元化治理的充分信息要求与村庄信息不完全之间的张力

多元化治理需要各个治理主体充分交流、沟通、共享信息,在此基础上作出符合各方最大化利益的决策。不同治理主体需要将其所面临的困难、问题等充分分享给其他主体。这实际上需要建构一个尽可能完全、充分的信息环境。但是,即使是人口规模并不大的村庄,也难以满足多元化治理的充分信息要求。

首先,当前村庄“半熟人社会”性质使得村民难以了解到其他村民或小组的充分信息,从而影响村民议事会功能的发挥。改革开放以来,伴随市场经济的渗透,农村人际关系日趋理性化。人们对他人和村庄事务的关注度大大降低。村庄社会不再是传统的熟人社会。尤其是近十多年来,全国各地普遍开展了大规模的撤乡并镇、合村并组的运动,许多村庄的人口和幅员规模较之前大为增加。这进一步加剧了村民之间的陌生化程度,村庄呈现出“半熟人社会”的特性。在召开村民议事会讨论村公项目时,尽管村组干部对每个项目的情况进行了介绍,但是除本村民小组的议事会成员(或者来自相邻村民小组的议事会成员)外,其他村民小组的大多数议事会成员对这些项目的相关情况并不了解。在此情况下,大多数议事会成员只能依靠非常有限的信息来判断是否给该项目投赞成票。

其次,村两委无法将一些项目信息做到充分精细化,使得议事会成员无从判断该项目的必要性和合理性。例如,2017年,在C村的村公项目清单中,有一个项目为“维修沟渠,10万元,受益面为全村”。维修沟渠是村庄每年的常规工作,只要沟渠堵塞或垮塌,就得进行维护,设立这一项目具有必要性。问题是何处的沟渠何时垮塌,这些因素无法预计,村两委在设计这一项目时也无法将工程量、资金预算等进一步细化。如此,议事会成员无从知晓维修沟渠的长度、宽度和所需资金等情况,也就无法判断该项目的必要性和合理性。在此情况下,议事会成员往往盲目投票,他们只能大概判断这些项目是否需要立项。而且,由于这些项目的预算资金是个笼统的数字,这为村干部违规操作提供了一定的空间。如果日后项目的实施过程未能被严格监督,那么很可能使得规范化的操作规程效果大打折扣。

再次,按照村公项目制度规定,给“三类人员”即用村公项目资金聘请的代办员、治保员和保洁员发放工资前,必须经过村民议事会评议投票的环节,在讨论和评议“三类人员”时,与会人员的投票也显得非常盲目。绝大多数议事会成员(包括其他村民)对“三类人员”的工作状态、绩效情况并不了解。“哪个保洁员扫了哪一段,我们也不熟悉,你叫我投啥子票?这个时候我们只能说,嗨,人家扫了地总该有报酬,不可能让人家干了活还不给钱,就说不过去,所以我们打钩。”许多议事会成员之所以投赞成票,是依据他们朴素的劳动报酬观念,而并非真正对“三类人员”工作绩效的评价。

(四)多元化治理资源输入与内生动力之间的张力

政府希望通过项目资源输入来解决农村公共服务供给问题,将外部资源输入与村庄内生动力相结合。这也是乡村多元化治理的题中之义,但政府项目资源的输入却产生了消解村庄内生公共品供给能力的意外后果。

在实施村公项目制度之前,村组内部的公共品供给主要由村民提供。例如,修建机耕道、维修沟渠等,小组内部通过筹资筹劳的方式解决。当时,小组具有较强的内生公共品供给能力。但是实施村公项目制度之后,这一状况被彻底改变。许多村民认为反正有村公项目资金,不需要也不愿意通过筹资筹劳来解决组内公共品供给问题。村民都希望通过村民议事会反映和满足本小组的利益诉求,普遍滋生了“等靠要”的念头,村民小组不可能再动员村民筹资筹劳提供公共品。例如,C村第4村民小组的一条林盘路需要聘人清扫,2013、2014年两年间,村里根据村民议事会决策安排公共服务资金补贴元,小组村民每人每月集资元,聘请1名保洁员负责清扫。但是2015年该项目在村民议事会中未获通过,村里取消了补贴资金,该组村民也不愿意再集资请人清扫,最终,这两年都无人清扫这条道路。第4村民小组组长说:“村里如果不贴钱,光让老百姓出钱,十有八九不愿意。”一些村民认为,“为啥子其他路村里都请了人扫,我们这条路,村里为啥子不出钱呢?”

以前,村民小组通过筹资筹劳修建基础设施时,如果占用村民的土地等,小组长可以给村民做工作或通过调整土地的方式弥补被占地村民的损失,不需要给被占地村民进行资金补偿。然而,现在有了村公项目资金之后,如果不给被占地村民进行资金补偿,他们就不愿意自己的土地被占用。

可见,政府项目资源输入并非增强而是弱化了村民的合作能力和村庄的治理能力,政府与村庄、村民间的多元化治理格局并未真正实现。在某种意义上,村庄公共服务成为政府的独角戏。

(五)多元化治理的专业知识要求与村民专业知识欠缺之间的张力

在乡村多元化治理过程中,村民参与协商治理必须具备一定的专业知识基础。村民议事会具有一套烦琐复杂的程序。上级要求村民议事会相关负责人提供周密细致的会议记录、统计报表等文件材料,以备申请项目资金和上级督查检查之需。然而,项目申报呈现出严重的文牍化倾向。不少村民文化程度偏低,难以胜任报表填报等文字工作。每年申报村公资金项目时,村民议事会相关负责人都需要耗费大量的时间和精力。村里的办事员也需要耗费大量人力物力对各村民小组议事会的材料进行反复核实、整改。如何使项目申报符合程序要求、统计数字符合逻辑、做足表面材料功夫,以避免上级督查检查时出现纰漏,这成为村民议事会关注的重点。至于村民议事会上报的项目本身是否具有效率,已经不再重要。可以说,技术理性实现了对实质理性的替代。

此外,村公项目尤其是基础设施建设类项目需要经过较为复杂的预算、招标和监管程序,具有很强的技术理性特征。这些项目程序都需要一定的专业知识作为支撑,尤其是涉及工程设计、监管方面的问题时,更需要具备较多的专业知识。然而,由于留守村民大多文化程度不高,且缺乏工程设计和监理方面的专业知识,因此,村民议事会成员很难胜任这方面的工作。专业知识的缺乏使得村民议事会成员在投票决策时表现出较强的盲目性,从而影响协商议事的效果。

2016年,C村就王婆堰维修项目举行公开招标,有数家单位投标,报价最高的一家是73万元,报价最低的一家是65万元。最终,在村民议事会表决投标单位时,报价最高的一家成功中标,而报价最低的一家落选,议事会的表决结果有违常理。按照常识,只要能确保工程质量和工期,一般应选择报价最低的投标单位,以节省资金。吊诡的是,在此次招标活动中,却是报价最高者中标。对此结果的可能解释是:一是有人暗中给村民议事会成员做工作,劝说他们给报价最高的单位投赞成票;二是村民认为反正这是国家拨付的资金,与其节约,还不如多投入资金,把工程做好一些。对于第二种解释,实际上只要工程预算科学,确保完成工程的最低投入水平,那么工程质量就主要依赖后期的监管,而与资金投入多少并无关联。即使增加投入,也未必能够获得高质量的工程。所以,出现这一结果,要么是因为村民议事会成员缺乏专业知识,要么是有人暗中操纵村民议事会。如果排除人为因素,那么议事会成员专业知识缺乏可能是一个重要原因。D县在总结2017年村公项目工作时也提及,“部分村公干部因年龄偏大、接受能力较弱,没有对村公政策和操作规范学深悟透;大部分村组干部对工程建设技术标准、项目预算结算、招投标程序和后期管护等专业知识掌握不深、运用不熟练,实际操作中容易出现不规范的现象”。作为村庄精英的村组干部尚且缺乏相关专业知识,更遑论广大普通村民了。

五、总结和讨论

以村民议事会为代表的乡村多元化治理有利于通过协商讨论凝聚利益共识,为普通村民提供利益表达的机会。同时,它还有利于强化对村组干部的监督,避免长期为人们所诟病的暗箱操作、贪污腐败等问题,促进村公项目资金分配实现公平、公正、透明。可以说,村民议事会在一定程度上有利于应对项目下乡的“最后一公里难题”。

改革开放以来,我国国家治理日益强调规范化、法治化,技术治理的特质越来越鲜明。“这种技术治理的理念,极为强调理性化的目标管理和过程控制。而项目制,则恰恰最符合这种意义上的制度精神,既可强化国家体制对自由市场的引导和规制,亦能尽可能规范、合理、有效地提供公共产品和服务。”项目制是一种高度理性化的制度,“专项资金的‘抽取’和‘下放’,只有通过一整套严密设计的技术系统,通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序,才能最终使项目生效,获得全社会的认可和信任”。项目的专项性如何对接乡村社会多样化需求是项目制成功的前提。项目本身设计再完美、程序再复杂,在下乡过程中也可能存在“理性盲区”。地方政府试图通过村民议事会等多元化治理形式来解决项目制的“理性盲区”问题,但村民议事会本身具有很强的技术理性,它内含着一整套复杂的程序技术,呈现为新型技术治理样态。与项目制一样,村民议事会也“强调规范化的程序技术,通过理性化的目标管理和过程控制,实现项目的绩效合法性”。它试图通过制度化、规范化的程序来分配村庄项目资源,强调以繁杂的制度程序来强化对基层治理主体的制约和监督,实现项目资源的合理化分配,但“不同规则的监督和实施成本是不同的。规则所要求的监督越频繁,用于度量监督结果的资源就越多”。多元化治理要应对项目制的单一化、技术化问题,但其自身也陷入技术化的困境,导致严重的“技术依赖症”,消解着乡村多元化治理的效能。甚而可言,以村民议事会为代表的多元化治理是项目制治理技术系统的构成部分。它寄希望于以更为复杂的技术系统来解决既有治理技术的难题,本质上仍然是技术治理思维的延续。技术导向的多元化乡村治理同样遭遇形式合理性与实质合理性之间的张力。

这表明,多元化乡村治理也面临着失灵的风险。复杂的、多元化的治理机制并未有效解决乡村治理中的问题。“对于治理机制的过分着迷可能会使我们忽视用治理取代市场和等级制度过程中的危机,以及随之可能发生的治理失灵,因为不仅仅是市场和政令性协调会失灵,治理同样也会失灵。”乡村社会具有高度复杂性,乡村治理事务也是系统化、复杂化的,而技术治理却要求尽可能简单化、精准化,二者之间不可避免地产生抵牾,从而带来治理失灵。正如鲍勃·杰索普所言:“治理条件的过分简单化以及对于影响治理目标的因素的认识不足都能导致治理失灵”;“由于愈演愈烈的结构复杂性和社会生活的不透明,加之广泛的时空界域中的多重目的——无论采用何种方式的协调机制,对于治理的尝试都可能以失灵告终”。

多元化治理的失灵也可能酝酿新的治理风险。按照村民议事会规则,凡是得票数过半的项目才能立项。对于村民小组组长而言,如果本小组提交的项目得票数未能过半,那么他们完全可以以此为由向村民解释,并借此规避责任。然而,这种技术治理方式并不能让村组干部规避治理责任,因为干群关系中的权利和义务边界是不明确的。为人民服务是对干部的基本要求,在必要情况下,干部甚至要为群众的要求兜底。虽然村组干部可以项目立项未获半票通过为由推脱责任,但是只要村民的问题未能得到解决,那么村民依然会要求干部担责,“有问题找政府”是他们的基本信条。所以,试图通过村民议事会等规范化的制度安排来明晰村组干部与村民之间的权利和义务边界是不现实的。同时,多元化治理表面的技术理性难以掩盖其背后的形式主义逻辑。表面程序的合法性并不能解决乡村治理中的真问题,而且诱发群众对多元化治理制度的质疑,带来新的干群关系信任难题,进一步损伤群众的政治参与热情。

当然,乡村多元化治理的失灵并不意味着亟须用一种新的治理模式取而代之,或者重新回归所谓元治理。“由于任何实践都可能趋于失败,因而元治理及其校准也可能失灵。这就意味着,并没有什么所谓的阿基米德支点能够确保治理或其校准都取得成功。”乡村治理的当务之急可能不是寻找一种万能的治理良方。多元化治理的理念本身并不存在问题,关键是要摒弃治理过程中的“技术依赖”思维,不能将服务群众变异为技术化的行政程式,甚至用完备的技术治理工具来规避治理责任。在缺乏群众观念的条件下,即使资源下乡投入巨大,技术理性发挥到极致,干群关系依然日益疏远。因此,当前乡村治理中可能真正需要的是重拾群众路线传统,找回群众。

编辑审定:陈越鹏

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