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郑崇明、史永跃|地方政府如何集中力量办大事——基于G区土地整备的实证研究
2020-10-21 17:34:09 本文共阅读:[]


郑崇明(1978-),男(汉),四川隆昌人,博士,深圳大学城市治理研究院研究员,研究方向:组织激励与基层治理;史永跃(1969-),男(汉),湖北十堰人,博士,深圳市光明区人力资源服务中心副主任,研究方向:基层治理。

本文原刊于《理论与改革》2020年第5期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:集中力量办大事是中国特色社会主义制度优势的突出特征。基于G区土地整备的实证分析,发现地方政府通过整合政治权威、实质权威、规则权威与传统权威,把政治、行政、市场与社会的力量汇聚于工作小组,创造性地将政策对象进行分类,并根据不同的权威来源制定相应的谈判策略,从而实现了集中力量攻坚土地整备的目标。研究基于权威支配与策略选择建构的地方政府集中力量办大事的一般模式,揭示了国家治理体系与治理能力背景下“中国之治”的深刻内涵,进一步呈现了当代中国地方政府的运行逻辑。

关键词地方政府;集中力量办大事;权威;谈判策略;土地整备


一、问题的提出

改革开放以来,中国能够创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹,形成举世瞩目的“中国之治”,一个重要原因就是充分发挥了集中力量办大事的显著优势。集中力量办大事是通过有效地整合各种社会资源,最大程度地动员与组织各种社会力量,在较短时间内实现发展目标。实践表明,正是通过集中力量办大事这一政治优势,解决了许多长期想解决而没有解决的难题,办成了许多过去想办而没有办成的大事,推动党和国家事业发生历史性变革。这些历史性变革,对党和国家事业发展具有重大而深远的影响。

然而,社会公众更多的还是通过国家层面的政治话语来建构对集中力量办大事的认知,而对于集中力量办大事到底是如何进行的仍然是一个“黑箱”。由于缺乏对集中力量办大事过程与机制的认知,使得人们对集中力量办大事呈现出两种相反的观点。一种观点认为集中力量办大事的体制具有显著的政治优势,另一种观点则认为缺乏民主集中可能导致权力不受约束而带来负面效应。因此,回应上述两种观点,需要打开集中力量办大事的“黑箱”,回答什么是大事(组织目标),谁来办(行动者),要集中的力量有哪些(组织资源),以及如何集中(组织结构与运行机制)等问题。

基于进入的便利,本文选择了沿海经济发达的S市G区土地整备工作为研究对象,通过实地访谈和政策文本收集到丰富的一手经验资料,进而通过归纳、演绎和比较的方法,勾勒出地方政府集中力量办大事的一般模式,以期打开地方政府集中力量办大事的“黑箱”,揭示地方政府集中力量办大事的运行机制。

二、文献评估

集中力量办大事就是通过汇集大量资源和人员,以在短时间内实现紧急的政策目标。集中力量办大事的思想源于革命年代。毛泽东先后提出了“集中红军相机迎击当前之敌,反对分兵,避免被敌人各个击破”,“集中优势兵力,各个歼灭敌人”等军事思想。新中国成立后,百废待兴,“集中优势兵力”的思想被广泛用于社会主义建设中,并逐渐演化成“集中力量办大事”。

集中力量办大事中的“大事”一般集中在政治领域和行政领域,前者主要表现为政治教化,后者集中表现为政策执行。改革开放以来的集中力量办大事主要体现在政策执行方面,如新农村建设、减贫运动、城市化、重大工程、危机处置与环境政策的执行等。这些大事一方面具有紧迫性,另一方面反映了治理资源的稀缺性。因此,集中有限的社会资源和充分发挥底层社会的自主性来解决突出的社会问题,成为执政党与政府在面临资源瓶颈制约时的理性抉择。

由于集中力量办大事中的大事几乎无一例外的是国家大事,因而,集中力量办大事的行动者也主要是国家。在党政体制下,作为执政党的中国共产党、各级政府及其官员无疑是集中力量办大事的当然主体。在既有的研究中,周雪光、冯仕政等学者集中讨论了中国共产党在集中力量办大事中的地位与作用,欧阳静、倪星与原超等关注地方政府如何集中力量办大事,而叶敏则将焦点集中在干部身上。尽管这些学者也关注到了集中力量办大事中的群众,但群众更多的是被动员的对象,而不处于主导地位。

集中力量办大事中的力量不仅是办大事所需的人力、物力和财力等,更多的是那些能够调动人力、物力和财力等资源的权力。曼恩将权力划分为国家专制权力和国家基础权力,前者是指国家精英的决策权力,后者则是那些直接控制资源分配的基层政府及其官员的政策执行力。事实上,国家的专制权力与基础权力在集中力量办大事中都得到了淋漓尽致的体现。中国共产党通过其执政党的地位将其政策意图转换为国家意志,同时通过利用庞大的基层网络直接参与基层社会,为办大事注入了强大的支撑力量。

运动式治理是集中力量办大事的重要工具之一。相对常规治理而言,运动式治理是指由各级政府、政府部门或领导干部发动的,以干部为主要的动员和参与对象,针对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性运动。它为集中力量办大事提供了整套操作手段,如强制权限、政治竞赛、选择性激励、压力机制等。

高位推动与小组治理是集中力量办大事的实现机制。由于中国共产党在国家中的特殊地位,形成了中国特色的党主导下的公共政策执行机制,呈现出“高位推动”的特点,使得政治势能贯彻到政策执行中,以推动大事的办理。此外,依赖于现有的科层组织,成立专门的临时性协调组织,通过小组治理,有效地解决了政策执行中的条块分割问题,从而加强了央地之间的权力联系,为集中力量办大事提供了新的政策实施方案,使部门间和政府间合作的潜力最大化。

既有的研究极大地丰富了集中力量办大事的文献基础和知识共识,但也存在明显的不足。一是已有的研究大都聚焦于国家和政府领域,使得集中力量办大事处于封闭的内部环境中,缺乏对市场和社会领域的关注;二是将集中力量办大事与运动式治理相等同,忽视了二者之间的区别;三是研究的视角侧重于宏观,缺乏集中力量办大事的微观基础,没有呈现集中力量办大事“最后一公里”的行动策略。改革开放以来,集中力量办大事的制度环境已经发生了深刻的变化。为此,本文立足于转型中国的现实场景,从地方政府的角度,基于土地整备的经验事实,系统观察并揭示地方政府集中力量办大事的运行机制。

三、分析框架

权威是资源配置的基础。不同的权威意味着不同的资源支配方式和效果。在已有的研究中,集中力量办大事往往突出政治权威,强调中国共产党的领导和各级政府的主导作用,运用政治力量一竿子插到底,通过政治动员的方式集中力量办大事。1978年经济体制改革以来,市场领域、社会领域逐渐“漂离”国家控制,形成了国家、市场与社会的三角关系,它们在各自的领域有着其自身的权威基础及其支配方式。

在韦伯看来,传统中国官僚体制不是建立在法理权威基础上的,而是依附于君主专断权力之下。因此,传统中国家产官僚制的权威源于传统权威、克里斯玛权威与逐级授权,其中逐级授权的支配方式集中表现为“向上负责制”。1949年后,中国国家的合法性建立在以法理权威为表,但更多地表现出克理斯玛权威为实的混合型基础之上。改革开放以来,克里斯玛权威逐渐从超凡魅力的个人转移到稳定的组织设施上,执政党拥有政治权威,而官僚组织则通过逐级授权获得实质权威。

随着中国特色社会主义市场经济的推进,基于委托代理的契约精神和规则权威得到了彰显,而合同则成为市场领域的重要支配方式。在交易费用经济学看来,合同是一种双边关系,是对市场交易主体权利义务的意思表达。然而,由于信息的不完备和不对称,合同各方都可以利用隐蔽信息或隐蔽行为来牟取私利,由此增加了合同各方的交易成本。而降低交易成本的最好方式是简单而有效的统一规则。从这个意义上讲,市场领域的权威源于规则,规则权威成为市场领域的权威基础,并通过市场机制的方式来配置资源。

在社会领域,以惯例、情感和习俗为支配方式的传统权威仍然在相当程度上发挥着作用。尽管国家权力在20世纪中叶就已经渗透到社会的基层末端,但并没有从根本上改变“上下分治”的基本格局,尤其是在血缘和地缘特征明显的地方,各种形形色色的非正式规则深刻地影响着基层社会的运行。它们通过感情基础和社会网络贯穿于庞大的社会体系,发挥着不可替代的作用,特别是在基层治理中,治理主体往往将人情、面子等传统人际交往规则吸纳到治理中来,对维系社区秩序、实现社区善治具有重要作用。

总的来讲,当代中国社会的权威是多元的,包括国家和执政党的政治权威、官僚组织的实质权威、市场契约的规则权威,以及久经历史沉淀的传统权威。从这个角度来看,地方政府集中力量办大事就必须充分整合这四种权威来汲取资源。不同的权威类型有着不同的支配方式,进而决定着集中力量办大事的策略选择。政治权威的支配方式是自上而下的命令,官僚组织的实质权威的支配方式是基于“向上负责”的逐级授权,规则权威的支配方式表现为基于法治基础的市场机制,而传统权威的支配方式依然是基于惯例、习俗以及情感的社会网络。不同的权威及其支配方式在不同的领域发挥着汲取资源的相应作用,其中政治权威与实质权威作用于国家领域,规则权威作用于市场领域,而传统权威则作用于社会领域(图1)。

事实上,在实际情境中,政治权威、实质权威同样支配着市场和社会领域,尽管市场与社会经过几十年的“飘移”形成了相对稳定的活动领域,但“东南西北中,党是领导一切的”;随着改革开放以来法律的完善、社会公众权利意识的增长以及契约精神的培育,法治已经成为国家治理的基本面;而传统权威也嵌入到政治权威与实质权威中,并集中表现为非正式运作机制上。在集中力量办大事方面,政府往往根据“大事”的固有属性来选择合适的权威基础及其支配方式,既可以单独选择政府内部的实质权威办大事,也可以以政府为主导,联合规则权威与传统权威办大事。为了揭示地方政府何以能够集中力量办大事的运行机制,下面以S市G区的土地整备工作为例加以阐述。

四、G区集中力量整备土地的案例分析

土地整备是地方政府着眼于未来发展,将规化建设项目范围内的非公有土地和物业依法收纳入国库,为后续发展储备土地。土地整备任务完成的标志是土地被征对象与地方政府签订《补偿安置协议书》和《腾空交房确认书》(以下简称签约)。由于土地整备涉及的利益相关人的情况极为复杂,因此,地方政府必须集中力量全力以赴。

(一)作为“大事”的土地整备

客观上讲,土地整备之所以是S市的大事,主要体现在“上有压力,下有动力”两个方面。“上有压力”是指党中央国务院赋予了S市建设中国特色社会主义先行示范区的重大使命;而“下有动力”则体现为长期以来,S市面临着日益严峻的土地供求矛盾。不解决土地问题,整个S市的发展难以为继。因此,土地整备“兹事体大”。

一方面,在G区打造世界一流的科学城,是中国特色社会主义先行示范区的重要内容,是中共中央办公厅、国务院办公厅明文规定的大事。根据S市委市政府的部署,G区必须在短时间内按计划完成相应数量的土地整备工作,为建设科学城储备土地。对G区政府而言,土地整备不仅是上级党委决策议程中的重要大事和S市政府重点督查督办的事项,更是G区区委常委会日常关注的重要内容。

另一方面,随着城市建设的快速推进,对于地处改革开放最前沿的S市而言,土地早已经成为制约其发展的瓶颈。2018年,S市剩余可开发的土地面积不足20平方公里。因此,城市更新、土地整备成为城市政府盘活存量、释放发展空间的重要选项。早在2012年,S市政府就率先设立了土地整备局,其基本职责在于立足于实现公共利益和城市整体利益的需要,综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海(填江)造地等多种方式,对零散用地进行整合,并进行土地清理及土地前期开发,为城市发展提供土地储备。

作为“大事”的土地整备,还体现在地方政府的财政支持和日常运转中。为了确保科学城建设土地整备的顺利推进,不仅S市级财政承担了科学城范围内土地整备的资金投入,而且G区后续土地出让收入扣除政策性计提后全额返还。在土地整备日常工作中,G区专门成立了土地整备推进工作小组,下设现场指挥部,现场指挥部每天召开例会,研讨解决土地整备工作中的疑难问题。“3个月的时间开了300多场会,加上其他非正式的会议,那就六七百场了,所有工作人员都是五加二、白加黑。”当然,土地整备信息简报也成为上报区领导的规定动作。

此外,土地整备与被搬迁人的利益密切相关。对于被搬迁人而言,拆除的往往不仅是其整个家庭的物业积累,还有感情寄托的丧失,如果补偿的合理诉求没有得到满足,他们不仅不会配合土地整备工作的开展,还容易导致社会性的不稳定问题。因此,土地整备工作不论是对国家还是对百姓来说都是一件大事。为集中力量办好这一“大事”,G区区政府做了充分的政治动员,要求举全区之力开展土地整备工作。同时,土地整备推进工作组专门从党口、政府、事业单位、街道办等部门抽调120多名经验丰富的干部,全职工作3到6个月,集中力量攻坚土地整备。

(二)作为“难事”的土地整备

集中力量办大事中的“大事”不仅是“大事”,更是“难事”。土地整备工作是事关被搬迁人切身利益的大事,稍有不慎,轻则损害被搬迁人的利益,重则引发群体事件。“土地整备的矛盾在于被搬迁人的需求无限与政府资源有限之间的矛盾。”财政资金的刚性约束不可能满足所有被搬迁人的诉求。因此,只能基于尊重历史和现实的原则,对土地整备工作中的被搬迁人房屋实行分类补偿。对被搬迁人类型的划分及制定的补偿标准,在客观上加剧了被搬迁人与政府之间的矛盾,从而增加了土地整备中的不确定和不稳定因素。通过对经验资料的归纳,发现土地整备的“难”集中表现在以下五个方面:

一是政策解释难接受。让被搬迁人理解并接受土地整备中的补偿政策是土地整备工作顺利开展的前提。尽管补偿政策完全根据现有国家、省市政策制定,但并不意味着都会得到被搬迁人的理解和接受。相反,大多数被搬迁人都对搬迁补偿持有异议,“大家都是S市户口,为什么补偿标准不一样?”事实上,被搬迁人既有原住民、原籍社区华侨及港、澳、台同胞等自然人,还有法人和非法人组织等,被搬迁人的身份非常复杂。即便被搬迁人都有S市户籍,但也有很大的区别,有的是原村民,并且持有社区股份公司股份可以分红的;有的是在改革开放过程中,从外地迁入S市的,与原村民有着本质的不同,后者获得的补偿标准也明显低于原村民的补偿标准。按单价算,二者之间每平方米补偿相差10000元,由此引发了被搬迁人对土地整备工作人员的抵制情绪。

二是历史遗留难解决。在过去的四十年里,快速城市化带来了大量的历史遗留问题,其中土地性质与房屋确权的问题最为突出。“为什么以前是合法的,现在就不合法了,政府自己说的话都不算数吗?”比如土地整备中的B522地块是C某继承而得的可耕地。C某认为自己有田册,可以证明B522地块上的建筑为合法建筑,并且出具了S市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报书,可以按照原村民“一户”认定条件获得“拆一补一”不超过480平方米的安置房。但协商谈判小组提供的信息显示,B522地块并非宅基地,同时也无任何报批和规划报建手续,属于违法用地。因此,C某在B522地块上所建的公寓不符合“拆一补一”安置条件。但C某始终认为自己的权益受到了损害,拒不签约。

三是信息核查难举证。土地整备工作中被搬迁人通过伪造物业信息以实现其搬迁补偿利益最大化是比较普遍的现象。有的被搬迁人本来享受了政策福利房,但未申报;有的被搬迁人的物业本来属于违建抢建的,却通过伙同他人签订非法合同,将建房时间写在2009年6月2日之前,企图按照“拆一补一”的标准博得更多的补偿;还有的通过做伪证,将耕地变为宅基地。凡此种种,都给协商谈判小组开展被搬迁人的信息核查工作带来了极大的困难,即便是通过两家评估机构测绘结果的比对,仍然可能不为被搬迁人所接受。换言之,协商谈判小组需要为解决信息不对称付出巨大的时间成本。

四是集体抱团难突破。博取搬迁补偿利益最大化是被搬迁人的共同诉求。2020年初,S市商住房均价已经超过每平方米7万元,大大刺激了被搬迁人的补偿预期,而土地整备中的征收补偿标准提升幅度有限。被搬迁人基于宗族关系、社会关系等网络进行抱团,试图给政府施压,以博取更多的补偿。比如,B522地块的违法建筑是C某出地,H某出资共同建设的住宅楼,其中C某54套,H某68套。后来C某、H某又将多套房子分别出售给各自的亲属,以及以外省人P某、Z某为代表的两大家族。为博赔补偿,“四大家族”联手抱团,统一行动。根据协商谈判小组提交给疑难个案处理小组的统计,发现被搬迁人态度强硬、态度恶劣、极不配合、不接电话、拉黑电话等词汇频率最高,“四大家族”甚至请了律师代言。被搬迁人集体抱团导致协商小组工作一度处于停滞状态。

五是极端行为难防范。如前所述,土地整备工作事关被搬迁人切身利益,稍有不慎就可能引发群体事件。对于土地整备工作而言,这是最难防范,也最为头疼的问题。被搬迁人集体上访,甚至非法上访较为普遍。B522地块的业主联名上访就是其中之一。更有极端者试图通过引爆炸药要与工作人员同归于尽,爬上高楼跳楼自杀等方式要挟协商谈判小组,以命博赔。虽然这种情况是小概率事件,但一旦发生,其所带来的社会影响不可估量,通过自媒体的发酵,政府的形象会受到严重损害。

(三)为土地整备“集中力量”

为了确保土地整备工作的顺利推进,在S市土地整备政策的基础上,G区出台了《关于加快推进土地整备工作的行动方案》,对土地整备的队伍建设、部门联动、领导挂点、考核、资金管理、法律服务团队选聘、操作流程、实施方案编制及审批管理办法、议事规则、权属核查工作指引等都做了系统的制度安排。为调动各方资源,G区集中了土地整备所需的几乎全部力量。

首先是政治力量,即行政工作政治化。土地整备工作从一开始就是区长“一把手”工程。区长在G区土地整备工作动员大会上强调,“土地整备必须坚持党的领导,2019年度的任务必须在12月底前全面完成。土地整备是区里的第一大事,是政治任务”。“土地整备工作一旦提升到政治层面,那就不是一般的工作了,其他工作都要为土地整备让路。讲政治不是虚的,土地整备实际上就是政治挂帅。”换言之,土地整备工作不再是一般性的常规工作,而是注入了政治力量,其背后依托的是政治权威。“所有人必须自觉服从和服务于工作大局,把G区中心区土地整备作为当前工作的重中之重。”

其次是组织力量,即工作机制小组化。尽管土地整备是常规工作,但却植入了运动式治理的元素,实行小组治理机制。小组治理机制作为一种亚正式治理机制和激励机制,在本质上是通过一定的组织结构设计和运行机制,改变原有弱激励机制,以“项目”为载体,通过地方政府的“实质权威”取代部门的“政治权威”,从而对地方政府进行的强激励。为推进G区土地整备项目,G区成立了以区长任组长,副区长任常务副组长,街道党工委书记、区城市更新和土地整备局局长、街道办主任为副组长,24个区政府相关部门主要负责人为成员的G区中心区项目土地整备推进工作组。该推进工作组下设现场指挥部,指挥部下设综合协调组、党建宣传组(政策结合)、中介服务机构考核组(第三方评价)、协商谈判组(谈判签约)、维稳组(维护稳定)、执法清拆组(强制执行)等,其中协商谈判组处于整个土地整备工作的核心环节,协商谈判组又下设若干协商谈判小组,最终形成了一个四个层级的小组治理机制(图2)。由小组治理结构不难看出,通过政策法规、综合协调、干部考核、信访维稳、协商谈判、信息核查与确权、信息异议及疑难个案处理等小组的设置,直面土地整备工作中的上述各种难题,集中力量整备土地可见一斑。

最后是市场力量,即技术处理专业化。土地整备工作的专业性非常强,涉及法律(如征收依据与程序)、经济(如补偿标准)、行政(如疑难问题处理)等多方面。现场指挥部通过市场化方式购买了专业测绘和评估机构全程参与土地整备工作。在土地整备前期,第三方机构会同征收主体开展业主信息及补偿意向的摸底调查,编制补偿安置方案、项目工作方案及产权确认实施方案,制定补偿安置操作指引与估价操作指引;在项目中期,第三方机构组织宣传发动,指导产权确认,审核所有估价报告并进行现场抽查,协助补偿谈判及审计解释,进行项目进度、质量、成本、安全管理;在项目后期,第三方机构对补偿谈判过程中出现的疑难问题进行调查,开展研究,提出解决建议,并跟进问题的落实处理,从而为土地整备工作提供专业支持。

上述三种力量的集中,实际上是不同类型的权威的集中,并集中体现在土地整备工作中自上而下的小组人员构成上。首先是政治权威的力量,G区土地整备推进工作组组长由区委副书记、区长(正厅级)担任,常务副组长由副区长(副厅级)担任,副组长由该项目所在街道党工委书记、土地整备局局长、区规划和自然资源局局长担任,成员则由与土地整备相关的24个区政府职能部门负责人担任(副组长与成员均为正处级)。其次是实质权威、专业权威与传统的力量,主要体现在土地整备推进工作组下设的现场指挥部中的协商谈判小组的人员构成上。通过对G区中心项目指挥部下设的15个协商谈判小组成员的归纳,发现每个协商谈判小组人员均在7-8名左右,其中组长、副组长均由在G区任职的科级干部担任,而组员则主要由社区干部(青干营)、网格员、执法队队员、评估公司员工等组成。在这个协商谈判小组中,组长、副组长代表了由政治权威转化为实质权威的力量,评估公司的员工代表了市场化的专业力量,而社区干部则代表了传统力量。这三种力量的汇聚,对于顺利推进土地整备工作具有决定性的意义。

(四)协商谈判及其策略类型

如何降低被搬迁人的不切实际的补偿欲望是土地整备工作中的重中之重,也是协商谈判组面临的最为困难的问题。第三方评估机构与市场价格机制的规则权威保障了在土地整备过程中补偿的公开、公正、公平性。为了保证测绘的公平性,现场指挥部要求对所有被征收建筑物的测绘必须由两家市场化的第三方机构分别独立开展,只有在两家机构测绘结果一致的前提下,才将测绘结果交由被搬迁人确认。被搬迁人如果仍然持有异议,可以提出重新测绘,或自己聘请机构重新测绘。补偿的标准则由市场决定。政府规定,对被征收房屋的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格,被征收房屋的补偿价格由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。换言之,补偿价格的高低不是“我说了算”,而是由被征收房屋类似房地产的市场“说了算”。

补偿标准确定后,就开始了土地整备工作最为关键的环节——协商谈判。整个土地整备推进工作组的工作都是围绕协商谈判展开的。为了解决上述难题,协商谈判小组创造性地将被搬迁人进行分类,并根据不同的类型制定相应的谈判策略。基于经验资料的整理,发现协商谈判小组基于不同的权威基础,采取了“剥洋葱”的方式,先按是否拥有公职和编制将被搬迁人分为两类;对于没有公职和编制的被搬迁人,又根据其是否与公职人员有密切的关系进行划分;对于与公职人员没有密切关系的,再分为是否拥有物业、产业;对于没有物业和产业的,又分为是否有其他紧迫的利益诉求;如果连其他紧迫的利益诉求都没有,则将其分为是否存有案底等等,以此层层分类、分化,最后集中力量,各个击破,定点清除,最终实现被搬迁人按期签约的目标。下面结合经验资料对不同的类型加以详细阐述。

第一类是有公职有正式编制的被搬迁人。有公职有编制的被搬迁人是最容易协商谈判的。“没有人把自己的铁饭碗拿来开玩笑,有公职的一般都比较自觉地按期签协议,按期腾空房屋。即便是有个别觉得补偿不合理,要搏一搏的,但通过与其单位联系,由其领导出面做工作,签约基本不成问题。”有公职有编制的被搬迁人受到党员、公务员等正式制度的约束,因此通过政治权威直接与之谈判的效果简单而有效。

第二类是没有公职,但与公职人员(尤其是担任一定职务的)关系密切的被搬迁人。在这类型中,政治权威扮演了“中间人”的角色。比如,C家族在本地具有较大的威望,总共涉及20多户,拆迁补偿高达2个多亿。根据前期摸底,发现该家族年长的两个族人曾经当过村干部。在这两人的带领下,家族抱团。他俩不签,大家都不签。为此,协商谈判小组对这两个族人进行了社会关系摸排,发现他们与邻区某副区长关系密切,而且也买他的账。协商谈判小组找到该副区长,请其出面做工作。副区长的面子不能不给,这两个族人答应签约。随后,该家族的20多户也很快签约。

第三类是既没有公职,也没有公职关系,但有一定物业产业的被搬迁人。这部分人通常通过开公司或以个体户的方式做生意为生。由于政府部门及其官员直接掌握着工商、税务、水电等方面的实质性权威,协商谈判小组在通过与相关部门进行联动,从工商、水电、安全生产、消防、税收等方面加大常规检查的力度,进行合法合规的“骚扰”。“他们有几个敢说自己是干净的,一查就查出问题来了……即便没有问题,天天轮番来检查,这生意也没法做了,为了生意,最后都还是按期签约了。”

第四类是既无公职,又无产业,但有其他比较紧迫利益诉求的被搬迁人。对于这类群体,协商谈判小组采取了利益交换的策略。一个典型的例子是F某家的小孩已经到了上学的年龄,但其学位却一直没有落实下来。为此,协商谈判小组通过其他办法,帮助F某的小孩获得了学位,并顺利入学,F某对协商谈判小组提供的帮助非常感谢,当即就签约。与此类似的还有租户T某,T某主要靠做餐饮为生,有两个孩子,一个上高中,一个上初中,生活比较困难。他们拒不搬出去的原因是认为清租的补贴给少了。按理补偿是给户主的,租户是不享受补偿的。考虑到这一实际情况,协商谈判小组从不可预见费用中给予了部分补偿,最终T某也按期签约腾空房子。

第五类闲散人员。对此类人员,协商谈判小组的工作人员一方面灵活运用传统权威,通过请喝酒、唱卡拉OK等方式拉关系、套近乎培养感情,另一方面则同时使用实质权威,通过派出所片警核查其是否有违法犯罪的记录。比如,闲散人员L某曾经因不法行为被公安机关罚过款。协商谈判小组通过请L某喝酒的机会,将这一信息告知给L某,希望L某能按时签约,并保证不将其社会污点的事情告知家人。L某最终迫于压力按期签约腾空房子。

第六类是坚持到底的钉子户。除非完全满足其诉求,他们拒绝与工作人员沟通,不断上访,甚至扬言采取极端行为相威胁。为此,协商谈判小组则通过当地网格员摸清其基本信息,比如上下班的时间、路线等,同时请其居住地的政府部门提供帮助。了解到情况后,立即开展蹲守、拦截等工作,并了解对方的真实诉求,一方面强化“按期签约奖励,先签约先选房,后签约后选房,在规定期限内不签约的采取强制措施”的政策,另一方面由执法清拆组在外围策应,以防不测。实际上,“坚持到底的钉子户心里也明白,跟政府对着干肯定没有好下场,也就是努力搏一下,见好就收,所以到最后还是签了”。可见,传统权威与实质权威发挥了决定性的功能。

需要补充的是,地方政府土地整备中实行了项目包干制,并赋予了有效的激励约束机制。项目包干包括行政包干和经费包干两个方面。行政包干是地方政府在土地征收中地方政府的惯常做法,经费包干制则体现为土地整备项目实施方案中按相关标准确定土地整备的包干价。在项目包干的基础上,进一步强化激励约束。对干部而言,不仅建立了常态化的干部评价机制,同时要求干部签订责任状,杜绝腐败空间;对第三方机构而言,主要体现为在土地整备项目资金中,按包干价的2%计提业务费;对被搬迁人而言,一是给予按期签约腾空房屋者一定的货币奖励,对于超过规定期限拒不签约、拒不配合的当事人,则启动违法建筑行政调查程序,依法予以拆除或没收。

总的来讲,G区政府在土地整备工作中,有效地整合了各种权威,通过分类谈判的方式有效地化解了被搬迁人的对抗情绪与行为,并最终实现按期签约的目标。据统计,2019年,G区全年完成土地入库超10平方公里,占全市年度土地入库总量的63%,全年完成5片较大面积产业空间入库达6.69平方公里,占全市年度较大面积产业空间入库总量的80%;土地整备成效连续四年第一。通过对土地整备的分析,不难发现,地方政府集中力量办大事整合了政治权威、实质权威、规则权威与传统权威,将政治、行政、市场与社会的力量集中于工作小组,借助项目制、包干制、服务外包、运动式治理等治理工具,并基于不同的权威基础采取相应的谈判策略,最终实现了土地整备的稳定、效率与共赢目标(图3)。

五、结论与讨论

基于G区土地整备的实证分析,发现地方政府集中力量办大事有着特定的规律,即以科层制为载体,将对资源配置具有决定性作用的政治权威、实质权威、规则权威与传统权威,通过政治、行政、专业与传统的力量集中于工作小组,同时借助行政包干、契约外包等治理工具,创造性地将政策对象进行分类,并根据不同的权威来源和基础制定相应的谈判策略,最终实现了集中力量办大事的目标。

地方政府集中力量办大事的一般模式表明,地方政府在集中力量办大事过程中发挥了主导作用,且优势明显。如果没有地方政府的主导,其他市场或社会主体能否如此高效地实现集中力量办大事的目标呢?在拓展城市发展空间模式上,除了政府主导的土地整备,还有市场主导的城市更新项目。相比之下,市场主体主导的城市更新项目完全没有政府主导的土地整备的效率那么高。在G区的L村土地整备项目中,从动员到签约,总共用了20天时间,比预期提前了10天。而同处于G区的由国内知名房地产开发商主导的城市更新项目,从发布动迁公告至今已有一年时间,尚未进场拆迁。可见,政府主导的土地整备较之企业主导的城市更新在集中力量办大事方面具有明显的优势。

集中力量办大事实际反映的是地方政府的效率问题。基于土地整备建构起来的地方政府集中力量办大事的模式不仅具有一定的普遍性,而且能够在总体上解释地方政府的运作逻辑。在中国官僚组织的研究中,关于效率问题的争论从未停止过。近年来,越来越多的研究立足于中国叙事场景,探讨中国官僚组织的效率机制。基于现有文献的梳理,发现行政包干、运动式治理、契约外包、合作治理等都为研究中国官僚制效率做出了极大的贡献。但这些研究都是从某一个方面进行探讨,缺乏一个整体性的分析框架。

而集中力量办大事恰恰将上述分析概念整合起来,形成了中国官僚组织效率的总体性分析框架,即通过不同类型的权威及其支配方式的单独或区别性组合,建构不同的治理工具,从而完成相应的治理任务(表1)。其中,运动式治理主要通过政治权威来推动。不论是基于克里斯玛的使命感,执政党借助国家力量来改造社会,还是官僚机构的常规治理难以有效回应国家治理的多样性及其规模负累,运动式治理都是不二选择,而支撑起运转的则是基于克里斯玛化的政治组织及其权威。行政包干制则强化了权力与责任统一性。契约外包基于法理权威执行合同关系,通过政府购买、民营化等方式,运用市场机制的优势来提高公共服务品质;基层自治主要依赖于地方性规则和社会网络,运用情感渗透的方式来维持秩序;协同治理则来自于政府、市场和社会等主体的通力合作。

编辑审定:陈越鹏

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