李国正，北京工业大学经济与管理学院。
基金项目：国家自然科学基金项目“乡村振兴战略下农民工返乡创业融资约束与信贷可得性研究：基于农地抵押品功能视角”（编号：71803006）；教育部人文社科基金项目“乡村振兴战略下农民返乡创业融资偏好、信贷可得性及支持政策研究”（编号：18YJC790076）；北京市教委社科项目“产业升级背景下首都流动人口职业技能衍生路径与培育机制研究”（编号：JE011011201901）；北京市社会科学基金项目“京津冀协同发展中城乡劳动力转移与市民化问题”（编号：19YJA004）。
本文原刊于《农业经济问题》2020年第7期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：本文运用个案研究方法，对宁夏回族自治区L村种养结合家庭农场的考察发现：（1）土地专业合作社可以降低农户交易成本并协助金融机构解决信息不对称及抵押物难以处置问题；（2）以农地作为抵押品申请贷款只能部分满足农户融资需求，相比之下，政策性扶贫贷款的融资效果更好。基于“意愿—行动—效果”的分析框架，研究发现：（1）由于农户分化，经营种养结合家庭农场的农户普遍存在自有资金不足问题，具有强烈的融资需求；（2）考核机制不健全导致以追求政治晋升和权力为中心的地方政府缺乏政策执行力；（3）由于农地并非合意抵押品，作为市场经营主体的商业性银行对于农地抵押贷款缺乏执行积极性。未来应该着重从调动地方政府能动性、激发金融机构积极性、提高农村居民组织性三个方面优化农地抵押贷款机制。
关键词：农地抵押贷款；种养结合家庭农场；农户分化
一、引言
2020年我国农村贫困人口将全面实现脱贫并建成小康社会，但这并不意味着农村贫困的消失，农村贫困仍将以相对贫困和多维度贫困的形式存在，因此，建立可持续的脱贫机制、培育实现农户收入增加的内源性动力至关重要。当前我国仍有6亿多农村居民（不含2亿多“半市民化”农民工），伴随城镇化的发展，未来会有更多的农村居民进入城镇定居，但是即使我国城镇化水平达到发达国家的水平，仍旧会有四五亿农村居民留守农村、从事农业经营。故而，如何提高农业经营收入关乎亿万农村居民福祉与城乡均衡发展，其中，种养结合家庭农场作为一种新型农业经营形式，是推动乡村产业兴旺与农民脱贫致富的内生性发展路径。
种养结合家庭农场是以农户种植的饲草或粮食作物饲养牲畜的家庭农场发展模式。与单纯种植农作物的土地密集型、劳动力密集型的家庭农场相比，种养结合家庭农场需要更多的资金投入，属于资本密集型农业发展模式。然而，包括中国在内的发展中国家，由于二元金融结构、不完全金融市场以及政府对金融的严格管制，使得金融信贷约束程度较高，特别是当前以财富为基础的有限责任信贷体系使得低收入群体受到信贷约束而不能实现有效规模的资本投资（麦金农，1997；张龙耀，2011；李庆海等，2012；Yuan等，2016）。长期以来，由于农地产权残缺和不稳定等原因抑制了农地“产权经济属性”的发挥，进而导致农村居民因缺乏合意抵押品而面临严峻的融资困境（程令国等，2016；蔡立东等，2017）。
2015年国务院出台《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，为农村承包土地（以下简称“农地”，本文探讨的农地不包括土地流转的形式）资产资本化提供了可能。历经三年，农地经营权抵押试点已于2018年底完成，与此同时，新修订的《农村土地承包法》与《土地管理法》为农地经营权抵押提供了法律保障。制度性障碍破除之后，农地抵押贷款政策已经在全国开始实施，那么，在“人均一亩三分地，户均不足十亩”的人地关系比例下，农地抵押贷款的效果如何？农地抵押贷款机制有着怎么样的发生机理？
二、农地抵押与正规信贷可得性：理论分析框架
（一）农地抵押的正规信贷可得性
农地抵押是否有利于提高农户正规信贷可得性？针对这一问题，国内外相关研究还存在较大争议。有学者认为，农地抵押有助于提高农户正规信贷可得性，进而缓解农户创业融资压力（Field等，2004；Potamites，2014；李韬等，2015；Kemper等，2015；Toramo，2017），其内在的逻辑是土地所有权能够作为农户具备还款能力的信号传递给金融机构，从而降低金融机构对农户信用评估成本。另有学者认为，由于土地产权属性、农地规模、申请贷款的金融机构、农地抵押融资模式等差异，导致农地抵押贷款对于农户正规信贷可得性的影响存在异质性或者基本不显著（Do等，2008；钟甫宁等，2009；Domeher等，2016；罗兴等，2017；Siriba等，2017；Wily，2018）。
之所以学术界对于农地抵押的正规信贷可得性没有取得一致的结论，主要在于农地抵押贷款运行机制的复杂性。农地抵押贷款不但涉及到多元利益相关主体，包括作为借款人的农户、作为贷款人的金融机构、作为增信机构的保险机构和担保机构、作为交易中介的合作社、作为平台和制度供给的地方政府，还涉及到可供抵押的农地（包括产权归属、规模、产值）以及融资需求。虽然以往研究分别从多个视角对农地抵押的正规信贷可得性进行了剖析，但是仍旧存在诸多问题有待进一步研究：（1）农户分化与农地抵押正规信贷可得性的关系。城乡融合发展过程中，农户群体会产生分化，进而导致农户自有资金、融资需求的异质性以及农地抵押的正规信贷满意度差异。（2）在农地抵押贷款过程中，各参与主体行动逻辑是怎样的？如何充分发挥市场、社会、政府三个维度的作用，将农户互助、政府政策、市场资源统筹于农地抵押贷款运行框架内，从而提升农地抵押融资效果？
（二）农地抵押贷款的理论分析框架
农地抵押贷款政策的出台、落地是一个系统工程，在这个政策系统中所涉及的主体（中央政府、地方政府、农户、金融机构等）、客体（农地）、运行机制（农地产权交易平台、增信措施等）等都直接和间接地影响到了农地抵押政策效果的发挥。然而，无论是地方政府、金融机构还是农户，都是理性经济人，在整个政策参与过程中都有各自的利益诉求。
基于我国中央集权的政治体制，一切重大决策均由党中央及国务院等中央一级的党政机关制定，在这种情况下，农地抵押贷款等重要政策的出台体现了中央一级党政机关的改革意志与发展理念，具有较高的超然性与独立性。然而，在这样的体制下，地方政府一级并不是一个具有一定独立地位的控制主体，而是一个被控客体和传导中央指令的中介，地方政府的积极性受到极大压制（金太军，2016）；加之“央地”之间利益诉求、目标导向等差异以及作为“经济人”的地方政府（官员）在其属地拥有综合治理权和自有裁量权（周黎安，2018），故而，政策能否得到地方政府的有效执行就成为政策成败的关键。正如Graham Allison所言“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。对于金融机构而言，作为市场主体，追求利润是其本质属性，过多的承担风险则可能导致金融失衡、金融危机（郭田勇等，2018）。对于农户而言，出于对更高农业经营收入的追求，有贷款融资的意愿，但同时也会考量融资的成本。
本文拟采用个案研究方法，首先，基于对政策系统各构成要素的分析，阐明各个参与主体的角色及其他构成要素的作用，进而揭示农地抵押贷款政策的运行模式；其次，沿着“意愿——行动——效果”的逻辑过程，同时结合农地抵押贷款与扶贫贷款政策效果对比，明晰政策系统各参与主体（农户、金融机构、地方政府）的意愿及其行动逻辑，进而揭示农地抵押贷款政策的发生机理。
图1 农地抵押贷款的理论分析框架
三、个案选择与L村种养结合家庭农场概况
（一）个案选择
以往研究大多采用定量研究方法分析农地抵押对正规信贷可得性的影响，但是对于农地抵押贷款过程中各参与主体的行动逻辑还缺乏深入的剖析。案例研究不仅可以进行理论建构，还可以验证理论、提供描述与说明，便于对当前现象进行解释或对某一社会现象进行深入分析（罗伯特，2004），最显著的特征就是“描述客观世界的真实故事”（周忠丽，2011）。作为案例研究方法之一的个案研究最大的优势就是可以使单个案例得到深入考察，进而揭示现象发生的内在机理。在个案研究的过程中，采用问卷发放、访谈等多种形式的一手资料收集方式，其中发放问卷500份，有效问卷439份，访谈人数23人，包括L村农户、当地金融机构人员、地方政府人员以及主管扶贫的工作人员。
本文选择宁夏回族自治区L村作为研究对象，主要基于三个方面的考量，第一，宁夏L村位于农地抵押贷款试点地区，便于对政策效果进行考察；第二，家庭农场是未来中国农业现代化的主体，其中L村的种养结合家庭农场又是中西部家庭农场的重要发展模式之一，具有代表性；第三，L村地处中国西北部，农业经营收入是该地区农户主要收入来源，农地抵押贷款对于帮助农户脱贫致富具有重要意义。
（二）L村种养结合家庭农场概况
由于语言、文化水平等原因，L村居民务工经商大多在县域内，跨市、跨省流动的比例较低，约占20%。因此，L村居民“半工半农”的特点比较突出，一方面，农业生产和牲畜养殖是L村居民可支配性收入的重要来源；另一方面，L村居民也会在当地打零工，比如从事建筑业、在大型农场帮工等。由于地处干旱地区，加之当地居民有养羊、羊牛的传统习惯，在政府政策的引导下，种草养畜发展成为L村主导产业，并形成了种养结合家庭农场。
L村种养结合家庭农场以自家种植的紫花苜蓿、玉米及其秸秆饲养牛羊。L村居民人均农地面积6.5亩左右（包括耕地、草地等），户均20亩左右，这为种养结合家庭农场发展提供了饲料保障。根据当地居民农业生产经验来看，紫花苜蓿每亩鲜草的产量大概为4000～6000公斤，可以晒制干草800～1200公斤；玉米每亩的粮食产量大概为700公斤，可以制作青贮饲料约1000公斤。L村居民主要饲养西门塔尔等良种肉牛和滩羊，根据当地规模化养殖场喂养经验来看，一头西门塔尔肉牛日采食干物质质量占其体重的3%左右。一头西门塔尔牛犊从200公斤育肥到650公斤出栏，大概需要10个月的生长周期。为了方便计算，本文将肉牛的体重折算成425公斤，1天需要消耗的干物质大概为12.7公斤，由于育肥期间需要的营养较多，精料大概占到40%左右，那么一头西门塔尔肉牛1天消耗的草料大概为8.6公斤，精料大概为5.1公斤。10个月的饲养周期内，一头肉牛需要消耗的草料为2795公斤，精料为1530公斤。如果是喂养滩羊，每天喂养的草料和精料分为1公斤和0.5公斤，一只滩羊羔从8.5公斤育肥到35公斤出栏，大概需2个月的生长周期。换言之，一只滩羊从育肥到出栏消耗的草料和精料分别为60公斤和30公斤。
养殖牛羊既需要草料又需要精料，紫花苜蓿、玉米秸秆等可以直接制作成草料，玉米可以制作成精料（其中玉米占比为70%左右）。所以，对于农户而言，紫花苜蓿和玉米混合种植或者单纯种植玉米是比较理性的作物种植模式。如果单独种植紫花苜蓿，农户则需要再购买精料作为牲畜饲料。根据调研，单纯种植玉米的农户比例较多，单纯种植紫花苜蓿的则多为大规模农场。基于对农作物产量、单只牛羊消耗的草料和精料数量的分析，一亩地玉米大约可以饲养0.5只肉牛或20只肉羊。
以肉牛为例，若想知道平均一个农户家庭最佳饲养的数量是多少，这需要从家庭农场承载力、农户机会成本等方面进行综合考量。首先，结合L村农户耕地面积，单从种养结合家庭农场能够自给的饲料来看，可以自给自足养殖约10只肉牛或300只肉羊。但是，饲养牛羊还需要一定的场地，10头肉牛需要50平方米左右的牛舍，加上牛活动区域、草料堆放区域，大概需要160～200平方米的区域。从当前宁夏农户宅基地规模来看，农户拥有的平均宅基地规模大概为470平方米，包括270平方米加200平方米庭院经济用地，完全可以满足饲养10头肉牛的面积。由此可见，受家庭农场生产饲料的数量以及农户庭院经济用地规模约束，农户饲养肉牛的数量在10头左右为佳。其次，根据调研，当地外出务工经商的居民全年家庭收入大概为5万元左右（100～150元/天），而养殖一头西门塔尔肉牛的毛利润大概为5000元，所以，种养结合家庭农场饲养肉牛的数量只有在10头以上，其家庭收入水平才能达到当地居民的平均值。
四、农地抵押贷款的运行模式与融资效果
（一）L村种养结合家庭农场农地抵押贷款的运行模式
L村家庭农场农地抵押贷款的运行模式如图2所示。具体而言，首先，在当地村两委的领导下成立土地专业合作社，部分农户自愿加入合作社。其次，当有融资需要时，参与合作社的农户首先向合作社说明贷款需求、贷款用途并将农地作为贷款抵押物，合作社基于对农户信用情况及贷款用途的考察，代替农户向金融机构提出贷款申请，申请数额在3～10万元之间，贷款期限一般为1年。与此同时，按照合作社的要求，申请贷款的农户必须购买农业保险（一般是政策性农业保险，以玉米为例，一亩地保额为400元左右），从而降低农业经营的风险以及农户贷款违约的可能性。最后，一旦发生违约，则首先由合作社负责偿还农户借款，之后合作社再与农户沟通借款偿还事宜，从而降低了金融机构的信贷风险，提高了其放贷意愿。根据了解，过去2年，L村还没有发生贷款违约情况，其主要原因在于三点，一是申请贷款农户都参加了农业保险，这极大提升了农户规避农业风险的能力，保障了还款能力；二是合作社作为农户与金融机构之间的中介，对农户的信用情况有比较全面的了解，基本可以避免贷款过程中的信息不对称问题；三是贷款农户经营项目为种养结合家庭农场，合作社会为农户提供养殖指导和防疫服务，保障了家庭农场的成功运行。
具体而言，在L村农地抵押贷款机制中，各政策系统构成要素的角色与作用如下。
1.中央政府：政策制定者与政策监督者。在农地抵押贷款政策中，中央政府首先扮演的是政策制定者角色。农地抵押贷款政策是中国现代化治理体系的重要组成部分，中央政府出台农地抵押贷款政策的目的是缓解农户因缺乏合意抵押物而面临的信贷约束问题，体现了中央政府的自主性与超然性。农地抵押贷款政策的出台，尤其是伴随《土地承包法》、《土地管理法》修订，不但促进了农地资产资本化，而且为地方政府施政提供了政策空间。农地抵押贷款政策出台后，中央政府还要扮演政策监督者的角色，即监督地方政府、金融机构等的政策执行情况。具体而言，一则是考核地方政府对农地抵押贷款政策的执行情况；二则是通过人民银行、银行保险监督管理机构对金融机构、保险机构的政策执行情况进行评估、监测与激励。
2.地方政府：政策执行者。在农地抵押贷款政策中，地方政府（主要是市、区县两级地方政府）是政策执行者。具体而言，一则是地方政府或地方农业主管部门要依托公共资源管理平台，建立县（区）、乡（镇、街道）等多级联网的农村产权流转交易平台，建立农地经营权抵押、流转、评估和处置的专业化服务机制，完善农地经营权价值评估体系；二则是政府要设立农地经营权抵押贷款风险补偿基金，用于分担地震、冰雹、严重旱涝等不可抗力造成的贷款损失，或根据地方财力对农地经营权抵押贷款给予适当贴息，增强贷款人放贷激励；三则是地方政府应通过政府性担保公司、农村产权交易平台等多种方式为抵押贷款提供担保，从而为农地抵押贷款主体融资增信。基于以上的分析本文发现，地方政府在农地抵押贷款政策执行过程中扮演着非常重要的角色，包括担保平台与产权交易平台搭建、风险补偿基金提供等。换言之，没有地方政府的配合，农地抵押贷款政策将无法落地。
3.金融机构：贷款供给者。在农地抵押贷款中，金融机构主要包括农村信用社、农业银行等商业性银行，是贷款供给者，其参与意愿与行动决定了农地抵押贷款政策的有效性。但是，作为理性经济人的企业主体，其经营宗旨是盈利，趋利避害、追求资本的高额回报率是金融机构的理性选择。在调研中，L村所在地区的金融机构（主要是农村信用社、农业银行）工作人员均表达了“不愿意接受农地抵押”的观点。此外，农地抵押贷款并不是商业性银行的主要业务内容，如果给予商业银行过多的压力则可能扰乱自由竞争的市场环境，降低银行的竞争力。
4.土地专业合作社：农户与金融机构交易中介。L村村民委员会牵头，联合部分村民成立了土地专业合作社（以下简称“合作社”），合作社的作用主要有两个，一是为农户提供农资服务，二是作为农户申请贷款的中介。在L村农地抵押贷款模式中，合作社的参与将农户与金融机构的交易转化为合作社与金融机构的交易。这种模式具有一定的优势，一则是基于熟人社会的关系网络，作为中介的合作社比金融机构更具有信息搜索优势，解决了借贷过程中的信息不对称问题，降低了金融机构信息搜索成本；二则是降低了农户与金融机构的交易成本，提高了农户抵押贷款申请意愿；三则是合作社提升了单个农户的议价能力，提高了农户抵押贷款融资规模；四则是解决了农户违约后的抵押物处置问题。
（二）L村农地抵押贷款融资效果：基于扶贫贷款政策效果的对比分析
L村种养结合家庭农场农户融资的渠道主要有三种，一是向亲朋好友借款。从调研来看，通过这种方式融资的农户比例大概占到30%，但城乡人口流动导致农村熟人社会关系网络开始弱化，加之留守农村的农户大多经济条件较差，融资规模比较小（大多为1～2万元），很难满足种养结合家庭农场的融资需求。二是政策性扶贫贷款。在“精准扶贫”和乡村振兴战略下，地方政府对L村牲畜养殖产业扶持力度较大，仅2019年扶贫贷款金额就高达2700多万元，平均贷款额度为10万元，能够较好的满足农户经营种养结合家庭农场的融资需求，但是扶贫贷款主要是针对全村350多个建档立卡户。三是以农地作为抵押物向金融机构申请贷款。由于农地规模较小，加之亩产值较低，农户以农地抵押仅可以申请到3～5万元的贷款，远不及政策性扶贫贷款规模。
那么，L村种养结合家庭农场农地抵押贷款的融资效果如何？融资效果可以从两个方面来衡量，一是贷款规模对融资需求的满足程度，进而对种养结合家庭农场经营规模的影响。在实行农地抵押贷款政策之前，70%以上种养结合家庭农场饲养肉牛的数量在5头（含）以下；在实行农地抵押贷款政策之后，2018年L村种养结合家庭农场饲养肉牛的数量在5头（含）以下的占比约40%，饲养5～10头的农户占比为45%，饲养10～15头的农户占比为10%，饲养15头以上的农户占比约5%。由此可见，农地抵押贷款政策从一定程度上缓解了种养结合家庭农场的资金压力，提高了L村居民购买牛犊的能力，使得L村种养结合家庭农场饲养肉牛的数量有明显增加，但是种养结合家庭农场仍旧存在承载力空置问题。二是对农户收入的影响。以饲养肉牛为例，养殖10头肉牛的毛利润大概为5万元，加上农户的工资性收入，可以实现农户脱贫致富。但是，单以农地抵押贷款规模来看，只允许农户购买5头左右的肉牛，收入大概为2万元左右，仅仅能够使农户达到脱贫的目标。
图2 L村农地抵押贷款运行模式
五、农地抵押贷款参与主体的行动逻辑与问题呈现
L村农户以农地抵押申请贷款能满足部分融资需求，相比之下，政策性扶贫贷款政策比农地抵押贷款政策具有更好的融资效果。什么因素导致了两种贷款政策效果的巨大差异？本文将基于“意愿——行动——效果”的分析框架，通过对比两种贷款政策中参与主体的利益诉求，揭示农地抵押贷款参与主体的行动逻辑及政策困境。
（一）融资需求规模较大、自有资金不足，农户融资意愿比较强烈
根据调研可知，饲养一头西门塔尔肉牛的成本大概7000～8000元。其中，一头体重150～200公斤的西门塔尔牛犊需要投资6000～7000元左右；运输、检疫等各种费用约200元左右；疾病预防与食盐200元左右；草料和精料共计1200元左右。从当前肉牛价格来看，一头西门塔尔肉牛育肥到650公斤售价为13000～15000元左右。虽然种养结合家庭农场饲料主要用自家农地生产的农作物制作而成，可以节省一部分资金投入；但是养殖10头肉牛，一次性投资至少也需要8万元。那么，农户是否可以通过自有资金来满足融资需求呢？
伴随城乡二元体制壁垒消弭，农村剩余劳动力可以自由进城务工经商并形成了全国性劳动力市场。然而，由于人力资本、社会资本的禀赋差异，农村居民的就业能力存在显著异质性，进而导致农村居民家庭分化。其中，就业能力强的农村居民可以在城镇获得稳定的工资性收入，会逐步搬出村庄、迁入城镇定居（成为城镇居民）；就业能力稍微差一些的农村居民虽然还留守在农村（仍旧是农村居民），但是外出务工经商获取的工资性收入是其家庭可支配性收入的主要来源；就业能力较差的农村居民，由于很难在城镇获得较好的就业机会、缺乏稳定工资性收入，农业经营收入就成为其家庭可支配收入的主要来源。从事种养结合家庭农场的农户主要是最后一类农村居民，而这类居民自有资金较少，因此，从事种养结合家庭农场普遍存在资金不足问题，进而使得种养结合家庭农场饲养的牲畜普遍达不到承载力上限，这也可以说明为什么L村长期以来种养结合家庭农场饲养数量比较少。
对种养结合家庭农场的农户而言，因为自有资金有限，有着强烈的融资需求，农地抵押贷款是满足农户融资需求的重要选择。但是，在调研中也发现，农户金融知识缺乏，对于农地抵押贷款缺乏深入的了解，以农地抵押申请贷款更多是一种“从众”行为，即个别农户起到了示范效应，其他的农户会跟着模仿。相比之下，在扶贫贷款政策中，农户显得更加被动，主要是地方政府及其工作人员为了完成扶贫目标任务而主动提供贷款服务。
（二）农地规模有限、农业生产资料投资收益率低，金融机构缺乏借贷意愿
曾几何时，在“乡土中国”，土地不但是最重要的生产资料，更是整个社会财富的“蓄水池”，“一切古老国家都把土地所有权看作所有权的特别高尚的形式，并且把购买土地看作特别可靠的投资”（马克思，2018）。但是，伴随着工商业发展，农地逐渐失去了对资本的吸引力，其根源在于三个方面。
一是单个农户农地规模有限。在“人多地少”的基本国情下，农地分散难以集中，即使我国的城镇化水平达到西方发达国家的75%，农业经营收入仍旧是留守农村的四五亿农户家庭可支配收入的主要来源，加之城镇化质量不高，农地的社会属性仍旧较强，是农村居民和进城农民工返乡后维持基本生活的最后保障，换言之，中国土地制度安排正是中国社会经济巨大韧性之所在，但是这也决定了未来长期内（至少到2057年）中国农业仍旧处于小农户为经营主体的阶段。
二是农业生产要素投资收益较低。一方面，在工业社会，农地不再是社会财富的主要来源，改革开放四十年来，农业在GDP中的比重由30%左右降低到不足10%，而这占GDP不足10%的农业生产财富还需要分配给六七亿农户，因此，单个农户从农业生产中所获取的财富是极为有限的；另一方面，伴随中国由“农业国”发展为“工业国”，农业发展所需生产要素（劳动力、土地、资本、人才）的价格会更多地受到来自工商业市场的影响，从而影响投入农业部门的生产要素回报率；此外，农地分散难以集中导致“能够用于支付农业资本化的成本所必须的绝对地租总量难以明显增加”（温铁军，2016）。
三是规模化种植的成本较高、亩净收入更低。这主要源于两个方面的原因，一方面，由于单个农户农地规模有限，规模化经营需要通过流转农地实现，这就必须面临巨额的土地流转支出（西北地区每亩土地流转费用为500元左右），与此同时，规模化经营还面临着雇工费用、管理人员费用、大型机械投资费用等成本支出；另一方面，由于农业经营的复杂化，规模化经营面临着监督困境，导致农业生产效率的降低，诸多研究表明，在不考虑政策补贴的情况下，规模化的种植大户或者家庭农场的亩净收入反而低于小农户（贺雪峰，2013；刘守英，2013；黄宗智，2014）。
正是基于以上述原因，导致农地并不是合意抵押品，在不考虑其他干预因素的情况下，如果农户以农地作为抵押物直接向银行申请贷款，那么其申请一定会被拒绝。如果农户通过土地专业合作社间接向银行申请贷款还会被拒绝吗？土地专业合作社可以解决抵押物难以处置的问题，但是仍旧很难申请到令农户满意的贷款额度，这是因为农业生产要素投资收益率较低，加之农地抵押贷款规模较小，与工商业主体相比，农业经营主体不具有竞争力，银行更愿意将贷款划拨给具有更高收益率和经营实力的工商业主体。相比之下，在扶贫贷款政策中，农户不需要抵押物就可以获得比农地抵押更多的贷款，这主要是因为地方政府通过任务下达的方式给金融机构注入了外在压力。
（三）农地抵押贷款考核机制不健全，地方政府选择性执行政策
对于中央政府制定的农地抵押贷款政策，地方政府能够完全执行吗？O'Brien等（1999）在研究中国乡村政策执行时提出了地方政府存在选择性政策执行问题，认为地方政府对于中央政府或上级政府的政策执行具有很大的自主空间，地方政府会根据自身利益诉求选择性执行。周雪光（2008）认为，基层政府在执行中央政府或上级政府的政策过程中，往往存在执行偏差，更为严重的是出现“上有政策，下有对策”。进而，一些学者对政策执行的逻辑进行了分析。周黎安（2014）认为行政发包制是把我国分散型的政权聚合起来的重要体制，中央政府等上级政府进行发包且掌握最终的项目考核权，而下级政府通过积极抓包，以实现政府组织目标；王汉生等（2009）提出了目标管理责任制（包括目标体系构建和考核奖惩制度设计），认为通过这一制度能够促进正式组织内部和政府、社会形成一种制度性链接体系，表现为责任—利益连带关系；周飞舟（2009）提出了政治锦标赛体制，认为上级政府抓牢了绩效的最终考核和人事晋升权力，在多中心任务下，地方政府往往偏向于执行一些易于衡量的指标，具有长远目标的政策和指标则被可量化的任务和指标所替代，导致基本的公共服务短缺。
总而言之，地方政府更倾向于执行可量化的政策指标与任务，加之绩效考核制度的权力上移导致地方政府以追求政治晋升和权力为中心，地方政府作为政策执行者，对上级政府政策的执行存在选择性。在农地抵押政策中，地方政府需要提供资金支持、平台搭建等服务，而农地抵押贷款政策对于当地经济发展、财政收入等贡献不大，导致地方政府缺乏内在的执行动力。与此同时，对于地方政府农地抵押贷款政策执行缺乏可供衡量的指标，中央政府很难对其进行有效的监督和考核，导致地方政府缺乏外部的执行压力。调研也发现，L村所在地方政府相关部门负责人和工作人员对于农地抵押贷款的执行缺乏积极性，他们认为当前的工作压力已经很大，尤其是精准扶贫和美丽乡村建设的考核使得他们没有精力和资金来支持农地抵押贷款政策。相比之下，过去几年，地方政府采取各种措施（行政指令、政策引导等）将金融机构的贷款资源源源不断地注入乡村扶贫项目中，其动力来源就是地方政府面临着来自上级政府的扶贫指标考核。
综上所述，在农地抵押贷款政策中，农户具有参与意愿，然而金融机构、地方政府等关键的参与主体都缺乏参与积极性，最终导致这一政策难以达到应有的政策效果。相反，在扶贫贷款政策实施过程中，由于地方政府面临着来自上级政府的指标考核，不但自身获得了政策执行动力，而且还通过责任下放的方式，给金融机构注入了政策执行压力。
六、农地抵押贷款机制的优化策略
由于农地并不是合意抵押品，在农地抵押贷款供给过程中，存在市场失灵问题，具体表现为金融机构缺乏参与的积极性。因此，如果将农地抵押贷款看过是农户与金融机构之间单纯的市场交易行为，那么农地抵押贷款将无法达到预期的政策效果。这就需要充分发挥政府市场、社会三个维度的合力，即统筹政策帮扶、市场资源、农户互助，构建一个地方政府有能动性、金融机构有积极性、农户有组织性的农地抵押贷款运行机制。
1.完善地方政府执行农地抵押贷款政策的考核机制。要提高地方政府能动性，就必须完善绩效考核机制。具体而言，首先，农地抵押贷款具有普惠金融性质，可以将农地抵押贷款纳入地方政府扶贫考核体系；其次，将农地抵押贷款政策考核量化，包括贷款规模、覆盖农户数量、申请审批时间等；第三，由中央政府拨付专项资金，省级地方政府或市级地方政府也可以依据财政能力注入部分资金，设立农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿基金和贷款贴息基金，降低地方政府政策执行成本。
2.培育农户互助合作意识促进农村居民组织化程度。自古以来中国乡村就存在多种形式的资金互助方法，比如江浙地区的“互助会”（费孝通，1985）、“随份子”等。这些资金互助方式是以地缘、亲缘和血缘关系为基础的。社会关系网络可以减少机会主义、降低交易成本；可以通过熟人社会内部的制度压力和社会舆论降低借款人的违约率。然而，改革开放以来，原有社会关系网络受到市场经济的冲击，农户拥有的社会资本在数量和质量上都发生了显著变化，主要表现为强关系的减少和弱关系的增加，进而使得以往道义金融开始向契约型金融转变（张建杰，2008；陈雨露等，2009）。因此，必须适时地推进农村居民组织化程度，以弥补传统强关系（人情关系）的弱化。首先，强化农村讲习所的作用，通过宣传和教育，让农村居民了解合作组织的重要性及其管理方式方法；其次，塑造资金互助合作组织典型，从而为其他村庄及组织起到示范效应。
3.加强监督考核和贷款激励重塑金融机构执行力场。在农地抵押贷款中，金融机构既缺乏动力又缺乏足够的压力。因此，在全国开始推行农地抵押贷款之际，必须重新塑造金融机构所处的力场，才能充分调动市场资源，将之引注到促进乡村发展当中来。首先，在充分调动地方政府能动性的前提下，地方政府可以通过目标责任传递体系将农地抵押贷款相关指标下放给金融机构，从而形成强有力的外部压力。其次，由人民银行分支机构会同银行保险监督管理机构等部门加强对农地抵押贷款的监测、业务指导和评估总结，从而进一步增强对金融机构农地抵押借贷的外部压力。第三，由银行保险监督管理机构合理确定承包土地经营权抵押贷款的风险权重、资本计提、贷款分类等方面的计算规则和激励政策，支持贷款人开展承包土地的经营权抵押贷款业务，为金融机构形成内在动力。第四，完善农业保险机制，增强农户还款能力；健全农业专业合作社制度，降低交易成本，从而进一步增强金融机构内在动力。
七、研究结论及建议
基于以上的分析，本文得出如下结论。第一，土地专业合作社可以降低农户交易成本并协助金融机构解决信息不对称问题及抵押物难以处置问题，进而推动农地抵押贷款机制运行；第二，以农地作为抵押品申请贷款只能部分满足种养结合家庭农场的融资需求，相比之下，政策性扶贫贷款的融资效果更好；第三，伴随农户分化，种养结合家庭农场的农户自有资金不足，具有强烈的融资需求；第四，在农地抵押贷款过程中，由于考核机制不健全，地方政府缺乏政策执行力；第五，由于农地并非合意抵押品，作为市场经营主体的商业性银行对于农地抵押贷款缺乏执行积极性。
总而言之，伴随城乡之间劳动力流动，留守农村从事农业经营的大多是就业能力较低、无法在城镇获得稳定工资性收入的农户，因此，应该将农地抵押贷款政策看作是对农户的政策性帮扶，凸出其普惠金融的性质，而不能看作是单纯的市场经济行为。故而，本文认为应该从以下三个方面优化农地抵押贷款机制。第一，完善地方政府执行农地抵押贷款政策的考核机制，提高地方政府能动性；第二，加强监督考核和贷款激励，塑造金融机构对政策执行的内在动力与外在压力；第三，通过农村讲习所的教育宣传，培育农户互助合作意识，促进农村居民组织化程度。
编辑审定：陈越鹏
