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邓正阳|乡村治理的组织基础:一个分析框架——基于安徽钟鸣镇“村企发展联合党委”案例的研究
2020-10-28 17:37:46 本文共阅读:[]


邓正阳,男,中国人民大学公共管理学院博士生,中国人民大学公共政策研究院研究人员。

基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进农业供给侧结构性改革的理论与战略研究”(17JZD017)。

本文原刊于《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第6期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:在乡村结构转型和社会变迁背景下,乡村振兴面临内生性能力不足的挑战,需通过共建共治共享的合作性治理凝聚乡村振兴合力。合作性乡村治理以乡村社会多元主体的利益联结为前提。通过对安徽省铜陵市义安区钟鸣镇“村企发展联合党委”的考察发现,基层组织重塑重构了乡村社会秩序、信任机制和公共领导力,这对促进多方参与的合作性乡村治理具有基础性作用,而联合党委作用发挥的关键在于实现了村民生产生活目标、企业的营利性目标、基层政府的公共目标与组织目标的利益联结。本文由此尝试构建了“组织重塑—利益联结—合作性乡村治理”的分析框架。在此框架下,实现合作性乡村治理要注重组织基础,通过组织重塑合理界定与规范基层政府利益、尊重与实现企业利益、保障与发展村民利益,可以完善乡村治理体系,带动乡村富民产业发展,构筑多元一体和互利共享的利益实现机制等,这些共同构成了多元主体共同繁荣发展的合作性乡村治理的基本框架。

关键词合作性乡村治理;组织重塑;利益联结;乡村振兴;村企联合党委


一、问题的提出

“基础不牢,地动山摇”。乡村社会是国家治理的大厦之基,其有效治理关涉国家政治稳定、经济发展和社会和谐。因此,自古以来乡村社会有效治理的程度,都是衡量国家能否实现“善治”的重要指标,历朝历代始终把解决乡村问题摆在治国理政的战略位置。在中国社会发展进程中,国家高度重视乡村建设,通过持续实施惠农支农政策促进乡村发展,乡村基础设施和人居条件等基本面貌得到巨大改善。但随着工业化、城市化的推进及由此带来的乡村社会转型,乡村治理逐渐面临一些困难:一是乡村精英不断外流。大量农村人口特别是农村精英向城镇迁移,使很多农村不是呈现繁荣发展而是陷入萧条萎缩。二是社会关系日渐崩解。乡村社会由总体性结构走向离散性结构,乡村社会公共性趋于消解;社会纽带松弛,人际关系疏松,农民之间互助、组织、协调、制约的功能弱化,村落社会呈现原子化。三是社会信任日益流失。基层社会转型与村治结构变迁下的乡村社会面临着现代信任机制不健全,现代农业经营中不同主体间的不信任,外来工商企业与农户合作面临农户“变卦”等违约风险。四是基层组织日趋弱化。税费改革后,基层政权与群众关系趋于松散化,面临着治理资源内卷化、公共服务缺位化等问题,公共组织权威下降、动员整合与公共领导能力弱化。五是集体行动渐趋困难。农村公共事务治理从“集体化”转向“个体化”,中国农村集体行动能力逐渐衰弱,乡村社区主体遭遇“独自打保龄球”困境。

上述困难为中国乡村振兴带来新挑战。对普通村民而言,乡村结构转型和社会变迁背景下乡村社会关系离散化、疏远化、原子化和个体化趋势使传统邻里互惠性换工帮工、互助合作逐渐消解,农民间劳动关系逐渐成为即时性金钱关系。家户型小农生产经营难以凭靠传统自发组织而开展互惠性生产合作和规模经营,亟需依靠新型农业经营主体和社会资本组织带动。对乡村精英而言,农村地区先富起来的人进城离乡、优秀青年升学离乡、青壮年劳动力打工背井离乡等,农村精英大量外流导致农村农业技术人才、产业发展能人、青壮年劳动力等人才严重缺乏,村民致富与产业发展缺乏带头人。对公共组织而言,乡村法治与契约合同等现代信任机制不健全、基层组织权威和公共领导力弱化,导致工商企业进入乡村社会后缺乏有效的中介平台,难以嵌入乡村社会网络,从而遭遇不信任与违约风险等“嵌入性难题”,而自治组织虚化及乡镇政府组织能力疲弱使乡村社会面临组织涣散、权威流失和治理内卷化问题。简言之,上述难题消解了乡村振兴内生性发展能力,使乡村社会面临农民难致富、农业难发展和农村难治理的危机。

在此背景下,乡村社会发展需要集聚并调动起公共力量,也就是形成社会合力,才能为发展提供动力。因此,为积极回应转型期中国乡村社会面临的发展与治理危机,中国共产党着眼于乡村社会治理能力的整体性提升和治理体系的完善,大力实施农村综合改革与乡村振兴战略,其中一条重要举措就是加强乡村基层党组织建设。2019年,中共中央重新修订并印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》,试图以乡村基层党建创新和组织再造重塑基层党组织的权威性,并以此加强党对农村工作的全面领导,从而增强新时代基层党组织对乡村社会的凝聚力和引领力,以及提升基层党组织的公共领导与服务能力,最终为实现乡村振兴总目标注入内生性发展动力。事实上,2009年以来中国浦东干部学院、人民网、中国共产党新闻网、中国人事报、组织人事报已连续在全国范围内联合组织了五届“全国基层党建创新案例”征集活动,涌现出了丰富多样的乡村基层党组织创新的典型经验案例,该活动受到中央领导、各级政府部门和新闻媒体的广泛关注。

我们由此追问,基层党组织创新在应对中国乡村社会发展与治理危机中在哪些方面发挥作用?在乡民致富、产业发展和乡村社会治理等方面的现实问题会因基层党组织建设而得以改善吗?如果是,那么基层党组织建设发挥作用的机理和关键要素是什么?显然,对这些问题的探索解答不仅有助于在理论上丰富我们理解基层党组织建设与乡村治理的内在关联,也为优化既有政策和提升乡村治理有效性提供科学依据。

通过前述分析可见,乡村振兴的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的总目标涉及村民、企业和基层政府组织等多元主体。乡村振兴需在这些多元主体间达成合作以整合力量、凝聚资源,从而形成发展合力。质言之,合作性治理是乡村振兴的现实路径。合作的基础则是兼顾多元主体的利益诉求,实现多元主体利益的有机联结。基于此,本文试图引入组织重塑和利益联结两个关键要素,通过以“村企发展联合党委”这一基层党组织创新的案例为考察样本,在理论和经验分析的基础上探讨组织重塑对乡村多元主体的利益联结及其合作行为的影响。

二、文献述评与理论基础

合作性乡村治理中的利益视角

治理是一个过程,治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。不同于官僚系统自上而下的科层式治理和完全依靠村社内部成员的基层群众自治,合作性乡村治理模式是基层政权组织、村民群众、工商企业及地方社会精英等多元类型的主体基于彼此利益目标而进行合理分工、优势互补和相互合作,从而在政治、市场和社会等多重机制的共同作用下实现互利共赢和协调发展的治理路径。质言之,合作性治理在主体类型上表现出多元性,在组织方式上呈现出自愿性,在行动逻辑上体现出互惠性,合作性治理以利益相容为前提,以共建共治共享为基本特征。

利益是合作性乡村治理的基础。马克思从历史唯物主义的视角深刻揭示:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”邓大才进而指出,利益是人类一切行动的起点,也是一切行动的归宿,很多政治现象、政治行为都可以从利益这个最根本、最基础、最核心的因素中找到根源。利益相关度决定利益共同体的紧密程度,以利益相关度为核心的利益共同体决定成员的自治程度。在经验研究层面,学者对环境问题合作治理的案例研究表明,经济激励的存在能使政府、企业和社会的利益内化一致,解决“囚徒困境”下激励不相容的问题。而对当下转型中的乡村而言,利益关系是乡村最重要、最复杂的社会关系,是形成乡村社会结构和建立乡村社会关系的基础,利益实现是农村社会组织和农村发展的动力所在。有学者基于乡村调研指出,利益是村民群体性活动的基础,在村民群体性活动的产生及其结果问题上,利益显然是一个基础性变量并贯穿于村民群体性活动始终,有强烈关联的利益基础的群体性活动更容易产生并成功。还有学者基于乡村环境治理的案例研究发现,在压力型体制下,不管是非技术性治理还是技术性治理,基层政府治理的本质是追求目标利益的最大化。在乡村治理视域下,基层政权组织、企业组织和村民个人等不同类型主体都有其独特利益。利益为不同乡村治理主体间的互动合作提供了内源动力,即多元主体合作的激励是通过合作实现其利益的。利益还是形塑乡村社会秩序的关键要素,利益共生融合则乡村实现良序善治,而利益矛盾冲突则引致乡村失序乱序。从乡村治理实践看,利益相争所引发的冲突导致官民矛盾、政企冲突和民资纠纷,进而成为影响基层社会稳定的重要因素。就此来说,实现乡村善治和乡村振兴要以利益实现为抓手,促进基层政权组织、企业组织和村民个人等乡村社会诸主体的利益共生融合,从而为合作性乡村治理创造条件。

利益具有多样化的表现形态。其体现为,乡村多元主体的利益目标具有相对独立性和侧重性;也体现为同一主体的利益目标在构成内容上具有多重属性。既有研究认为,基层组织具有自身的独立利益,具有谋利性和自利性的行动特征。一些学者将乡镇组织视为企业经营者和谋利型政权经营者等角色,而扮演着代理人和当家人双重角色的村级组织则同样具有其自身利益目标。应指出的是,作为政治和法律意义上的公共利益代表者,基层政权组织的利益受科层体系的纵向监督与制约,其利益目标不仅包括财政收入等经济属性的利益,而且包括民生发展和环境保护等公益属性的利益,还包括获得上级政府表彰、重视和提拔晋升等政治属性的利益。就农民而言,有学者认为“农民问题的核心就是增收问题”,其物质表现就是货币收入最大化,以实现致富之梦;亦有研究通过对农民专业合作社的分析指出,普通成员的利益包括在合作社中获得低偿或无偿服务这一直接利益和加入合作社取得成员资格后获得资金收益这一间接利益。我们认为,农民利益兼顾经济发展目标和生活目标,既要获得有保障的经济收入,还要照顾老人和孩子,维持完整的家庭生活,村民利益目标的双重性影响其就业行为。企业的利益目标主要是营利性的,下乡资本的生产经营重心多在获得企业经济利益。不过,乡镇企业经营者还饱含着发展家乡的情感,政府引导下的企业在兼顾经济效益的同时还需对社会效益给予关注。因此,企业的利益目标虽然是以经济利润为主,但同时还隐含着政府的支持帮助、企业声誉和回馈社会等。

组织建设与利益联结的关联分析

组织建设是乡村治理研究的重要维度。既有研究从乡镇政府、基层党组织、村民自治组织、市场组织、宗族组织、乡贤组织及农业合作组织等方面进行了探索。为应对乡村振兴中利益分化和治理碎片化挑战,江维国等主张应强化乡镇政府的治理功能,通过培育新型农业经营主体,成立村民代表议事会、乡贤理事会、“党领群办”等乡村社会组织将农民有效组织起来,从而凝聚乡村治理的合力。有研究表明,农民专业合作社能够代表其成员尤其是代表纯农户,在农村各项公共事务决策中发表意见和建议,反映成员在农村社区事务中的利益诉求,为成员争取合法权益。就本研究关注的基层党组织而言,有学者认为,农村党组织在各类组织中是领导核心,这种领导核心作用有利于协调乡镇、乡村各种组织的关系,协调和处理各方面的利益和矛盾;基层党组织是基层人民群众利益的代表者,通过创造利益表达的渠道和条件,充分了解村民的利益诉求,积极反映农民的愿望和意见,并以党的政策为指导,寻求基本共识,调整利益关系,化解利益冲突,实现利益整合,成为农民根本利益的代言人、维护者和实践者。应当指出,乡村社会多元主体的利益并非总是一致,而是存在着分化和竞争的复杂博弈关系。但乡村社会长期以来比较缺乏议事、规则和协商等民主制度的基础性要素,利益矛盾纠纷缺少正式的协调机制,易演化为乡村群体间的不信任、冷漠甚至对抗,由此形成人们对中国农民“好分而不善和”的印象。因此,实现多元利益的理性化和有序化表达、协商和整合成为乡村治理现代化的重要议题。就此而言,基层组织重塑则为乡村社会多元主体创设了有序的互动交往、对话沟通和理性协商的组织基础和制度平台。而交往互动机制的改善又增进了乡村社会的良性互动,从而有助于形成互信互惠的社会联结。此外,基层组织重塑所吸纳的村庄精英在乡村社会中具有较强的凝聚力和较高的威信,且阅历广、关系多、能力强,具有较为丰富的社会资本,掌握着丰富的信息、技术和知识等资源,能够向外界拓展社会关系和社交网络,从而有助于其在多元主体间实现利益的表达、调节与整合作用。这些表明,乡村社会尽管存在利益分化,但通过基层组织重塑实现权威主导下的对话协商有助于弥合分歧,从而形成利益的有机联结。

总体来看,既有研究已表明了基层组织具有乡村多元利益的代表功能、协商功能、整合功能和引领功能,以及这些功能对合作性乡村治理所发挥的作用。本文在文献考察的基础上初步提出了研究的潜在逻辑:(1)乡村社会有效治理取决于乡村多元主体的合作;(2)利益联结是影响乡村多元主体合作的关键性要素;(3)基层组织重塑为实现利益联结提供了组织基础。换言之,当基层组织重塑促进了乡村社会多元主体的利益联结,则合作性乡村治理能有效开展;反之,当组织重塑不能有效增进多元主体的利益联结,则合作性乡村治理难以实现。

但是,既有研究仍存在可拓展和深化的空间,规范性的理论研究和倡导性的政策研究较多,而基于系统的经验案例深入阐释其内在逻辑机理的学理性研究则相对不足。显然,对这些问题还需在上述思路下进行更深入精细的案例分析。基于此,本研究在方法上采用实地调研和深度访谈的经验观察法。具体来说,2019年7月笔者及所在团队成员前往安徽省铜陵市义安区钟鸣镇进行了为期约半个月的实地调研。其间,团队成员围绕基层治理与乡村振兴等议题与义安区委常委、钟鸣镇领导班子、当地企业家、村委负责人及村民代表进行了多次访谈,并多次走访当地“永泉村企发展联合党委”等基层创新型组织。基于实地考察,我们获得大量材料,整理文字材料近20万字,形成了丰富的一手调研资料。应当指出的是,不同于当前所流行的先引入一个成熟的分析框架或理论模型,再进行经验解析的研究思路,本文先通过在实地调研基础上的案例分析,寻找关键要素间的互动机理和逻辑关系,再延展出分析框架。

三、联合党委乡村基层治理合作的组织创新

案例描述

钟鸣镇位于安徽省铜陵市义安区东部,距市区约30公里,东南与芜湖市交界,交通便利。该镇面积154.5平方千米,下辖1个社区和14个自然村,常住人口43000余人。2018年该镇GDP达23.3亿元,农村居民人均纯收入1.91万元,公共财政收入1.31亿元。钟鸣镇历史悠久,自古以“击钟而鸣,百里有声”得名。1994年钟鸣镇被列为全国500个小城镇建设试点镇,此后获得全国重点镇、全国先进基层党组织、安徽省首批扩权强镇试点镇、省特色景观旅游名镇、省民俗文化艺术之乡、省生态镇和森林城镇、省产业集群示范镇等称号,2017年入选第二批中国特色小镇。但在城镇化背景下,钟鸣镇同样面临农村精英不断外流、基层组织凝聚力弱化、农民缺乏致富带头人和公共事务难开展等乡村治理难题。在全面建成小康社会的目标下,如何凝聚多元主体、整合资源、促进合作,帮助农户发展,振兴镇域经济,实现共同富裕成为钟鸣镇面临的迫切议题。在此背景下,钟鸣镇以“资本下乡带老乡,村企联建促振兴”为破题思路,以创新基层党组织平台为抓手,将基层党组织创新与乡村振兴相结合,由镇党委牵头,以知名旅游度假企业永泉农庄为依托,联合周边4个村庄,共同打造“中共永泉村企发展联合党委”。从创新效果看,联合党委成立后带动资本下乡、引领产业融合、促进村企合作,走出了一条创新基层组织、释放组织活力、促进融合发展、助力乡村振兴的党建引领发展的新路径。

跨界联合党委主导下的多方参与格局

“中共永泉村企发展联合委员会”于2018年5月18日正式挂牌。其成立具有鲜明的现实导向性,即回应村企发展需要,解决村企合作缺乏协调平台的问题。当地干部称:“开展村企联建,群众有需求、企业有意愿,把群众需求回应好,把企业意愿引导好,农村党建大有可为。”从组织架构看,村企联合党委由钟鸣镇党委牵头成立,钟鸣镇副镇长HYW任联合党委书记,永泉农庄置业总经理LXC、钟鸣镇工会主席WZX任副书记,所联合的4个村的党支部书记任联合党委委员(图1)。联合党委设永泉农庄党支部、金桥村党委、水龙村党总支、清泉村党委和金山村党总支。永泉农庄度假区为联合党委提供专门的办公场所和活动中心。联合党委的职能有:一是统筹管理区域内党建资源、社会资源、信息资源和人才资源,协调区域内党建工作,构建组织联建、党员联管、服务联抓、资源联享、文化联创的大党建格局,实现共驻共建;二是通过“党建+旅游+订单农业”模式,整合党的阵地与旅游要素,以永泉旅游度假区为依托,把资金技术和商机引入联合村庄,帮助培育村级产业,发展农家乐和民宿旅游,壮大集体经济,形成互利共赢的合作格局;三是企业发挥技术信息和人才优势,培训新型农民,特别是农村党员干部,提高村干部致富带富的能力,提高农民发展生产的能力,以企业先进的经营理念和管理方式教育农民,提高农民适应市场的能力;四是根据实际对联建村予以帮扶,在农村生产生活和基础设施建设方面发挥作用,扶持公益事业,帮助改善村容村貌,为村民提供合适的就业岗位,提高农民收入,促进村企和谐发展;五是村组织为企业在用水、用电、用工等方面做好协调工作,提供便利,支持企业生产经营,加强企业对务工村民的管理,并协助企业提高员工的能力素质。总体上看,联合党委的成员来自基层政权组织、企业和村民代表,其基本体现了乡村社会的多元利益格局。

图1 中共永泉村企发展联合委员会组织架构

合作性乡村治理联合党委运作的实效考察

永泉村企发展联合党委的成立将永泉农庄企业、钟鸣镇政府和村民等多方主体有机联合起来,创新了基层党组织体系,重塑了基层公共组织平台。不同于自上而下推动的党组织建设方式,村企发展联合党委涉及的村、企不是简单的帮扶与被帮扶关系,而是双向借力的平等合作关系。村企联合党委成立后,每个季度召开一次工作例会,研究贯彻上级党委政府的决议指示,分析村企发展前景,制定村企联建发展规划,部署共建协议和具体项目。每个月召开工作调度会,通过调查研究、听取汇报等方式掌握联建工作推动情况,研究解决村企发展和联合党委的运行困难问题,加强村企沟通,化解村企纠纷,促进村企协调发展。遇到临时工作和突发事件时召开专项工作会议解决实际问题。

通过调研发现,永泉村企发展联合党委改变了过去基层组织较为离散化和封闭化运行的状态,在企业村民间建立起纽带。以联合党委为平台,村企双方围绕企业发展和村民致富做了几件实事。例如:企业无偿为合作农户提供当地老品种蔬菜的种子、家禽幼崽及技术指导,并承诺以高于市场的价格回购合作农户种植的蔬菜或养殖的家禽;而农户则须严格遵守企业的要求,不得使用化肥农药或饲料喂养,确保产品环保健康。村企联合党委突出了服务功能,为乡村发展引入更多的外部精英和社会资本,密切了基层政府、地方企业和村民的利益关系,重塑了乡村公共权威与合作秩序。在联合党委的协调下,村民对村企合作的态度由观望犹豫转向积极参与,企业则借助联合党委和乡村精英的力量嵌入当地社会网络。联合党委还重构了乡土社会的信任机制与商业秩序,例如,村企通过联合党委平台就种养殖、劳动用工及基础设施建设方面签订商业合同和承诺函,定期商议,就合作内容、规范要求及违约处罚等事项作出书面规定。这些措施降低了双方的违约风险,增强了合作稳定性。在联合党委主导下,单家独户自给自足的小农生产与现代企业有效衔接,从而形成了互惠双赢的伙伴关系。具体看,永泉农庄与联建村农户的合作包括蔬菜种植、畜禽养殖、劳务合作、土地承包、集体资源开发、民宿旅游和基础设施建设,覆盖农户1864户,直接带动就业1530人,带动联建村集体经济增收8万元,流转土地137亩,创造订单农业收入60多万元,农民人均可支配收入达2.2万元。当地党委及政府高度重视永泉村企发展联合党委,通过联合党委为企业寻求政策支持、联系上级政府部门为企业办理相关手续,联合申报康养特色小镇项目,这强化了联合党委服务乡村发展的能力。正如永泉村企发展联合党委副书记LXC所说,“过去企业与农户的联系是分散的、临时的,现在在联合党委统一协调下,带动村民致富有了规划和组织保障。村里大环境好了,村民挣钱了,企业发展环境也更优越了”。在联合党委的协调下,各主体逐渐增强了集体意识,凝聚了乡村振兴合力,形成了共同发展的合作性治理格局。

四、组织何以运转多元主体的利益驱动

理性主义认为,共同利益是共同行动的客观基础,寻找共同利益是促进行动者共同行动的有效方式。从实践来看,永泉村企发展联合党委成立后通过平台共创、权威再造、信任重构促进了钟鸣镇人才、资金、资源及技术等要素的耦合,进而通过产业发展实现了企业、村民和基层政府等乡村多元主体的利益联结。案例表明,联合党委成立后取得了良好效果,村企之间基于联合党委平台实现了多样化的合作。永泉村企发展联合党委这一基层创新组织得以有效运转的内在动力在于联合党委的组织平台促进了企业、村民和基层政府等乡村多元主体的利益联结与实现。

企业利益利润增长与社会形象

作为天然营利性组织,企业的生产经营是以企业经济利益为主导目标,而村企发展联合党委在服务企业方面发挥了重要作用。永泉农庄承包运营的永泉旅游度假区位于铜陵东部叶山森林公园,现为国家AAAA级旅游景区、安徽省级旅游度假区,总规划用地8.2平方千米,总投资逾6.5亿元,一期已开发用地2.3平方千米,投资达3.2亿元。村企联合党委成立后发挥着桥梁纽带作用,为永泉旅游度假区协调征地,组织专人协助企业申报省级“铜陵永泉原乡旅游康养特色小镇”,协助企业向政府部门办理相关手续和争取专项资金扶持,在企业项目建设和生产经营方面做好服务,在企业用水、用电、用工方面做好配套协调,为企业提供了良好的投资经营环境。例如,永泉农庄二期征地遇到难题,景区一些坟地要迁移,个别村民开出高价,项目陷入僵局,联合党委介入后,很快就有突破,而且征地拆迁严格执行同一标准。同时,联合党委积极发挥组织优势,帮助企业宣传推介,而且主流媒体宣传联合党委也间接起到了宣传推介永泉旅游度假区的作用。通过媒体报道扩大了企业知名度,推介了永泉旅游度假区的品牌。此外,为更高效优质服务于镇域内民营企业的发展,钟鸣镇还成立了民营经济促进暨“双招双引”联席会议,建立了单周走访企业,双周专题调度的制度,通过与村企发展联合党委召开联席会议,召集企业和相关村进行专题交流,合议对策,及时回应和解决企业的需求和困难。

当然,企业的目标除了追求直接经济利益外还包括创造社会价值和树立良好社会形象,其体现为企业家的社会贡献、回馈家乡和社会声誉等非经济属性的追求。本案例中,永泉农庄总经理杨树根早年高中毕业后便扎根家乡创业,历经二十余年“摸爬滚打”后发展成当地知名企业家,成为当地社会精英,但其保持着朴实的家乡情怀和企业家本色。其在经营房地产事业取得成功后投身于徽派建筑文化的传承保护,致力于将家乡山水旅游资源开发与传统徽派风格园林建筑的传承保护相融合。一些当地企业家认为,搞永泉农庄园林景区建设属于靠“情怀”的事,不仅“烧钱”,且回报周期长、投资风险性高,从投资角度考虑并不划算。但杨树根认为,传统徽派建筑独具特色,老砖老瓦古典别致,若任由这些过去随处可见的徽派建筑在城镇化过程中被破坏并逐渐消失将十分可惜,于是把研究和传承保护徽派传统建筑文化视为其责。中国自古崇尚乡贤,近年重推新乡贤建设,事业有成后兼济他人、回报桑梓成为优秀企业家的社会追求。通过产业发展带动乡亲共同致富正是永泉农庄成立村企发展联合党委的一个重要目标,而由此获得村民认可、政府支持,企业社会价值的实现及经营环境改善又构成了企业利益的重要内容。概言之,村企发展联合党委有利于企业的经济利益,并体现了企业的社会公益目标,进而激发了其在乡村建设中与基层政府和村民的合作动力。

村民利益经济创收与家庭照顾

诚如前所述,村民利益兼顾经济目标和生活目标。增加收入、生活富裕是村民的重要经济利益目标,同时村民还有家庭生活的目标。在传统务工经济模式下,钟鸣镇外出劳动力主要是前往苏浙长三角地区从事二、三产业,通过外出务工获得劳务收入,村民的经济发展目标与家庭生活目标很难兼得。通常是,留守家乡很难获得满意收入,而远赴外地又难以照顾家庭,造成留守老人和留守儿童问题。因此,挖掘乡村独特资源优势,发展本地产业,为村民创造就近务工和就近城镇化的条件是实现村民经济发展和家庭生活双重目标的现实途径。从访谈来看,村民参与联合党委的基本动力也在于联合党委的运作有助于其实现经济发展目标和家庭生活目标的结合。

村企发展联合党委成立后,企业以联合党委为纽带,反哺乡村,为乡村发展提供思路、人才和资金支持,联合地方政府参与脱贫攻坚和乡村振兴。永泉农庄与合作村签订水库、林地等村集体资产的承包协议,增加了村集体收入;推动当地村民创业,培养民宿管理人才,扶持村民建设和联合建设民宿、农家乐。在永泉农庄的规划指导和支持下,当地的民宿经营水平得到提升,节假日期间村民的自建民宿十分火爆,增加了村民的经营收入。此外,永泉农庄因地制宜,结合各合作村的特色开展农产品、竹木、中药材、苗木盆景等产业的发展合作,保护当地老品种,发展绿色农业,传承传统手工艺,通过联合党委培养种植养殖大户,带动农户增收。以水龙村农业合作为例,永泉农庄与该村农户签订了长期农产品订单合同,订单总额达1500多万元,合作内容涉及家禽养殖、蔬菜种植,水稻、菜籽、山芋和芝麻等农产品种植,解决该村400余人就业,增加了村民收入。其中,永泉农庄与水龙村合作建设20亩“永泉农庄蔬菜基地”,种植当地老品种蔬菜,用的是土方法,所需种子由农庄提供,技术由农庄指导,生产由农庄监控,产品由农庄销售,确保产出绿色环保无污染的原生本地菜。基地虽小,经济效益却不容小觑,2017年产值达60多万元,亩均超过3万元。水龙村蔬菜种植户DSY说:“过去在农村一年收入仅靠做点小工、卖点毛竹,收入一年不到1万元,现在永泉农庄和政府举办的联合项目,在我们水龙村种植蔬菜,这真是个好事。公司提供肥料和种子,我们只需要按公司要求把蔬菜种好就行了,都不要上市场去卖,一年收入能达到3万元,是前些年收入的三倍。”

此外,企业积极发挥社会功能,做一些公益事业,帮助联建村进行基础设施建设,并帮助贫困户脱贫致富。例如,永泉农庄在每个联建村选择两家贫困户作为帮扶对象,免费提供种植或养殖的种苗,产品以高于市场价格回购。这种授之以渔的方式让贫困家庭更有尊严,更有信心和决心发家致富。在村企发展联合党委的牵头带动下,村民通过与企业的产业合作实现了就近就业,经济收入得以提高,家庭生活得以兼顾,同时见证和参与家乡的发展建设。这些表明,通过村企发展联合党委的协调,村民利益与永泉企业的利益实现了紧密联结,从而激发了村民对联合党委的支持和对村企合作的参与。

基层政府利益双重目标的约束与权衡

乡镇政府作为基层公权力组织是公共利益和公共目标的代表者和追求者。从这一角度而言,乡镇政府的利益目标涵盖了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的乡村振兴总目标。因此,企业发展、产业兴旺和脱贫致富、生活富裕虽然主要是企业和村民的利益目标,但它们也构成地区经济社会发展的公共目标。从基层政府的公共性使命和服务性职能来说,企业、村民的利益与基层政府的公共目标具有同向性的关联。基层政府的职能便是服务当地企业和居民的生产生活,而企业生产经营和村民生活状况的改善又反映为基层政府公共目标的有效实现。但作为具有自利性的组织,乡镇政府除了公共利益目标外,还具有组织的自身利益,包括通过发展镇域经济获得更多财政收入,以及在政绩竞争中获得更好的序位。从创新锦标赛角度来看,基层政府的利益还包括为高层政府提供创新经验而得到高层政府的注意或晋升激励。在钟鸣镇村企发展联合党委案例中,联合党委由钟鸣镇副镇长兼任书记,统筹协调联合党委和村企合作工作,其运行体现着乡镇政府的公共利益目标,因而具有较强的公共性职能。首先,联合党委通过村企合作带动钟鸣镇招商引资,促进外来资本投入,这推动了钟鸣镇叶山森林公园等旅游资源开发和生态绿色农业发展,提升了当地的知名度、人气和经济活力,在助推钟鸣镇全域脱贫和全面建成小康社会等公共目标方面产生了良好的社会效益。其次,永泉村企发展联合党委作为一项基层创新举措是贯彻落实中央关于加强基层党组织建设的政策要求的典型经验,因而受到安徽省铜陵市义安区各级政府的关注。此外,永泉村企发展联合党委成立后践行绿色发展新理念,围绕钟鸣镇青山绿水做文章,大力发挥田园生态优势,发展康养旅游和民宿产业,推动特色小镇和美丽乡村建设,产生了良好的经济和生态效益。

事实上,作为铜陵市首家村企自发组建的联合党委,永泉村企发展联合党委是基层党建探索新模式的实践创新。同时,作为基层党组织创新的典型案例,永泉村企发展联合党委还吸引了一些高校的专家学者前来调研考察,铜陵市委党校和义安区青干班将其作为学员实践学习的考察点。全国多家主流新闻媒体对钟鸣镇村企发展联合党委进行了宣传报道。

综上所述,永泉村企发展联合党委的组织创新服务于企业发展和村民致富,体现了基层政府招商引资、精准扶贫和小康建设等公共利益的目标导向。同时,永泉村企发展联合党委作为铜陵市首个村企联建党委,也是安徽省基层党建模式创新的起点和典范,赢得了上级领导的肯定与支持,使钟鸣镇在安徽省产生了基层党建创新的明星效应。在永泉村企发展联合党委的示范下,铜陵市继续发展了村企联合党委7家,正在筹建11家,并由市里提供运行经费补助,村企联合党建成为该市基层组织建设的一项制度创新。可见,在纵横双重目标的约束下,基层政府参与村企发展联合党委既有地区经济社会发展等公共目标的外在牵引,也有纵向政治激励和创新锦标赛等内在利益驱动。

五、组织重塑—利益联结—合作性治理一个整合性分析框架

本文并不试图用一个现成的西方政策分析框架或理论模型来解释当下中国所发生的现实社会现象,而是遵循“现象—事实—理解”的研究进路,力图从现象贴近事实,再以事实为基础寻找关键要素的内在关联,最后基于事实分析延展出解释框架。具体而言,本文在田野灵感与文献梳理的基础上提出初步分析进路,进而基于案例分析形成一个理解当下中国乡村治理的整合性分析框架,即“组织重塑—利益联结—合作性乡村治理”。这一分析框架旨在回应本文开头提出的问题,即当前中国乡村为何需要合作性治理,基层组织重塑对合作性治理发挥着怎样的作用,及其发挥作用的逻辑机理是什么。该框架的基本思路是:其一,就当下中国乡村振兴和乡村治理而言,在乡村精英外流、基层组织弱化、乡村建设内生性能力消解的村治背景下,乡村治理需要通过基层政府、企业和村民等多元主体合作凝聚发展合力,亦即需要进行合作性乡村治理;其二,基层组织通过组织平台建设,在多元主体间建立了纽带和桥梁,重塑了乡村社会的权威和秩序、信任机制和公共领导力,将基层政府、企业和村民等多元主体有机结合起来,加强各主体的沟通联系和协调,从而为合作性乡村治理创造了组织基础;其三,多元主体积极参与、组织有效运转、合作性治理得以实现的关键因素在于基层组织重塑实现了企业营利性目标、村民生产生活目标、基层政府的公共利益目标和组织自身目标的有机联结,即各主体的利益目标通过组织重塑得以实现(图2)。虽然企业、村民和基层政府等主体的具体利益内容不同,但通过组织重塑及其基础上的议事协商和产业合作加强了各方利益目标的一致性。从本案例来看,钟鸣镇通过永泉村企发展联合党委促进了联建各方抱团发展、合作共赢的意识,进而形成了村集体从中借力、企业发展从中盈利、村民群众从中获益的合作性乡村治理格局。

图2 合作性乡村治理的解释框架

首先,组织重塑是基础。组织重塑在于突破乡村基层组织的封闭化和分散化运行弊端,形成具有扁平化、开放化、参与性和互利性等特征的新型组织平台,促进了乡村政治主体、经济主体与村民组织和个人等社会主体的互动联合,促进了乡村治理结构由官僚科层向平权分散,由供需脱节向精准匹配,由封闭离散向平等对话、有效对接、良性共治的多元合作治理结构转型,从而增强了乡村社会的凝聚力和向心力,为乡村振兴与乡村治理注入合力。从组织构成看,基层组织重塑通过党政干部嵌入、乡村精英吸纳及村民代表整合等方式再造了乡村复合型组织体,为乡村多元利益主体创设了平等议事协商和开展合作的公共平台。基层组织重塑形成了新的官民交汇点和政社接合部,整合了基层政府的公共秩序、商业文明秩序和乡村熟人社会秩序,重构了乡村社会的秩序格局。在此基础上,组织重塑通过运用基层政府的主导优势、乡村干部的社会网络和现代商业的合同契约等方式再造了村企间的信任机制,强化了双方互动行为的稳定性,为村企合作奠定了基础。此外,组织重塑通过配备专业化年轻干部,提升了基层组织对乡村社会的整合协调与公共领导能力。本案例中,永泉村企发展联合党委书记由钟鸣镇副镇长HYW担任,其曾就读于上海名校,毕业后放弃继续深造和到上海工作的机会,通过考取省委选调生来到该镇工作。作为受过良好高等教育且基层经验丰富的新型干部,其负责组织村企联建事务,协调调动区镇村企各方资源,推进村企合作项目落地实施,使永泉村企发展联合党委有效运转起来。组织领导者是影响组织运转绩效的关键因素。在乡村精英外流和乡村基层组织弱化的治理背景下,重新吸纳整合充实乡村治理的人才队伍,提升基层组织的凝聚力、领导力和战斗力是组织重塑的重要方面。而政府和企业所提供的资金、场地和办公品则为组织重塑提供了必要的物质条件。

其次,利益联结是实现合作性乡村治理的关键。利益联结是指通过组织平台再造和治理机制创新将乡村多元主体独立化和分散化的利益进行有机整合,创造彼此共同利益并寻求共建共治共享的利益实现方式。合作性乡村治理得以实现在于通过组织重塑为乡村多元化利益的有机联结创造了基本条件,并提供了价值共创和利益共享的有效机制。笔者在田野调研中感受到,当基层组织重塑具备了人员和资金等基本条件后,若不能继续创造多方主体的共同利益基础,则实质性的合作很难形成,组织运转也很难持续。正如有学者所观察到的,只有在真正涉及每个村民的切身利益时,他们才可能聚集起来去讨论和行动,而一般情况下,他们表现出与村落公共事务的疏远和淡漠,与上级政府和抽象国家的无关联。笔者认为,理解村民利益不应局限于经济属性的利益,而应拓展到照顾家庭、满足亲情体验及建设发展家乡等非经济性属性的利益。例如在中国乡村社会,很多外出精英在创业成功、取得稳定事业成就后毅然折返家乡带动村民发展,便是出于回馈家乡的朴素情感。企业利益包括自利的营利目标,也包括利他的公益目标,作为天然的营利性组织,企业参与乡村合作主要是通过项目运转和产业合作实现其经济利益目标。基层政府是地方民众利益的代表者,也是高层级政府指令的执行者,其利益目标既体现地方民众诉求,又体现高层级政府偏好,地方民众诉求和高层政策导向的多重利益目标共同形塑着基层政府的利益结构。乡村振兴,产业兴旺是重点。乡村产业发展是实现利益联结的现实载体。通过挖掘乡村独特的资源优势,整合乡村的劳动力、资源、资本及技术等生产要素,因地适宜发展乡村产业,促进村民的生产生活目标、企业的营利性目标和基层政府的公共目标与组织目标的有机聚合,有利于为多元主体共同繁荣发展的合作性乡村治理创造必要条件。

最后,合作性乡村治理是目标。合作性乡村治理是多元乡村主体发挥各自优势,采取共同行动,通过价值共创来实现各方主体的利益诉求,从而实现互利共赢的乡村治理模式。合作性乡村治理具有主体多元性、利益关联性、过程协同性及目标互利性等基本特征,其价值体现于整合多元主体、凝聚多方资源及聚合乡村振兴合力,其适用领域涵盖了乡村公共事务与乡村经济发展等方面。尽管合作具有重要意义,但在乡村利益分化的复杂性治理背景下,只有当基层组织重塑实现了多元主体的利益联结与共生融合,共建共治共享的合作性乡村治理才能实现。因此,当基层组织创新不能在实质上有效联结多元主体利益,组织重塑便会陷入内卷化和形式化,多元参与的合作性乡村治理便难以实现。从基层创新的实践来看,并非所有的组织重塑都能实现合作目标,有些组织创新最终夭折或空壳化。围绕基层创新持续性的难题,学界已有较多研究,有学者认为这种困境缘于制度伦理缺失,有的论证了“社会嵌入”对创新持续性的决定性影响。而本文的分析框架则表明,实现与持续增进多元主体的共同利益是决定基层组织创新的效果与持续性的关键因素。田野调研经验表明,当村民或企业的利益诉求不能够与基层组织创新产生强有力的关联,则其参与组织运作的热情和动力便极大衰减,组织创新很快成了基层政府唱独角戏,进而沦为空转。基层干部形象地指出,成立联合党委不能搞“拉郎配”。因此,实现合作性乡村治理需要夯实合作的组织基础,构筑多元一体的乡村利益格局,调动乡村多元主体的积极性和创造性,以促进共同发展繁荣为基本路径。

六、研究小结与展望

本文基于中国情境下的一个典型乡村治理案例,通过组织重塑和利益联结两个关键要素建构了“组织重塑—利益联结—合作性乡村治理”的分析框架。通过田野观察和研究发现,基层组织重塑在中国乡村社会发展与治理危机中发挥了重要作用,乡民致富、产业发展和乡村社会治理的现实难题通过组织重塑得以改善。这一结果得益于组织重塑搭建了乡村公共组织平台,为多元主体寻求利益关联及共同实现其利益的路径。事实上,本文讲述的故事是当下中国乡村治理场域中发生的万千个组织创新的一个缩影。本案例表明,在乡村社会转型变迁的背景下,近年来中国加强乡村基层组织建设的政策对于推进乡村治理和乡村振兴起到重要作用。我们认为乡村基层组织重塑的有效性关键在于合理界定与规范基层政府的利益、尊重与实现企业的利益、保障与发展村民的利益,要充分发挥基层政府的公共性和主导性,调动企业家的创造精神与社会责任,激发村民的主体性和参与意识,从而实现组织创新的政治效益、经济效益与社会效益的统合。具体而言,基层组织重塑必须注意以下几点:一是要突出利益整合功能,将实现和发展乡村共同利益作为出发点,与乡村多元利益紧密联结,发挥团结与引领乡村多元主体的功能,打破单打独斗的局面,形成抱团式发展的乡村利益共同体。二是要坚持从实际出发为原则,以解决乡村现实问题为导向,避免基层治理中一些脱离实际或并不产生实际效果的伪创新等政治秀和形象工程。三是要完善乡村治理体系,要促进乡村社会的既有社会网络和乡土秩序等民间非正式制度与商业合同、法律规范等现代社会中的正式制度有机衔接,要促进大学生村官、选调生和下乡企业家等外来精英与本地乡贤、能人等乡村内部精英的互动,实现乡村自治、德治、法治有机融合。四是要发展富民乡村产业,要围绕乡村资源优势,培育乡村产业化联合体,通过组织创新健全多元主体共享产业增值收益的机制,为合作性乡村治理固本强基。

案例分析的目的在于产出知识。本文基于经验案例研究提出了“组织重塑—利益联结—合作性乡村治理”的解释框架,分析了组织重塑对于合作性乡村治理的影响及其中的利益联结机制,拓展了既有的乡村合作治理研究,同时也丰富了对基层组织创新可持续性的解释。但需指出,本文研究方法和内容仍存在欠缺。首先,本文研究方法上采用的是单案例分析方法,因而在代表性方面存在局限,还有待通过多案例拓展比较分析加强案例的横向比较。其次在本研究中,关键要素的简约化旨在构建理解乡村治理的初步分析框架,但是要素的简约化处理可能会遮蔽和掩盖真实世界中更为丰富复杂的事实要素和内在关系。后续研究需在研究方法上继续拓展,挖掘和运用更丰富的经验材料和更多元的方法讲好当代中国乡村治理的故事。在此基础上,阐明故事逻辑,提出新命题、构建新概念并增进本土化的知识供给,以此实现现象解剖、命题概化、理论建构、知识创新和理论适用范围划定的理论目标。就实践而言,本研究虽然揭示了基层组织重塑对于实现合作性乡村治理的作用,但在乡村治理的复杂实践中,如何避免可能出现的精英俘获、政企合谋,以及以“公共利益”名义对农民利益的“合法”侵占,如何使基层组织创新与既有政治制度和乡村治理体系更好衔接,这些问题关乎乡村治理体系与治理能力现代化,也关乎乡村振兴大业,仍需从政治、经济、法律等视角深入探讨。

编辑审定:陈越鹏

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