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徐明强|政策失衡与农村“分配型纠纷”的生成——以秦巴山区A县扶贫搬迁为例
2020-12-09 16:24:46 本文共阅读:[]


徐明强(1989-),男,清华大学社会科学学院博士研究生,主要研究方向为地方政府、农村基层治理。

基金项目:国家民族与宗教委员会民族研究项目(2019-GMC-028);清华大学农研院农村研究博士论文奖学金项目(201906)。

本文原刊于《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2020年第4期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:作为一次大规模的资源反哺过程,扶贫搬迁既有利于农村减贫,同时也可能会因反哺失衡而出现“分配型纠纷”,阻断“资源反哺-治理有效”的逻辑链条。以陕南A县扶贫搬迁为例,因反哺失衡而导致的分配型纠纷表现为各种案件化的上访行为和非案件化的日常抵抗。清晰制度与模糊乡土之间的精准识别、悬崖效应与平均心态之间的精准帮扶以及主动应对与避责取向之间的精准管理,三重维度的冲突构成了分配型纠纷的制度性根源。对中国农村基层治理而言,打通“资源反哺-治理有效”的逻辑链条,就需要在资源反哺的基础上完善分配治理体系和分配治理能力。具体而言,需要提高基层政府的认证能力,协调多重面向的分配正义,平衡不同政策的帮扶落差,强化基层政府的主动回应。

关键词政策失衡;分配型纠纷;扶贫搬迁;分配治理


一、问题的提出

农民和基层政府之间的矛盾纠纷,一直是中国农村基层治理研究的重点话题。在改革开放初期的工业化、城镇化进程中,农民经历了国家或强或弱的资源汲取行为,当汲取的力度超过农民可承受的范围,就可能引发农民抵抗。只不过和东南亚地区的小农习惯于利用“弱者的武器”进行“日常抵抗”的方式不同,中国的农民更倾向于使用中央文件或国家法律维护自身权益,呈现出“依法抗争”或是“以法抗争”的行为特征。因此对这一时期中国农民和基层政府之间的矛盾纠纷,学者大多立足于资源汲取的时代背景,假设了“汲取-维权”的因果链条——基层政府承担了资源汲取的端口功能,农民和基层政府之间的矛盾纠纷即是对国家过度资源汲取的变相反应。以此推演,如果国家能够降低资源汲取的力度,或者采取资源反哺的方式,就能在很大程度上消解农民和基层政府之间的矛盾纠纷。

这种假设和推演在逻辑上有一定的道理,但并不一定完全符合社会事实。进入21世纪以后,农业税费改革和资源配置关系的逆转,将中国农村带入资源反哺的新阶段,基层政府在农村地区的工作重心也逐渐从征粮纳税转变为兴建基础设施、提供公共服务。但出乎意料的是,资源配置关系的逆转并没有完全消解农民和基层政府之间的矛盾纠纷,大量的反哺资源反而是将农村社会带入“分利秩序”。为了争夺国家分发下来的各种项目补贴,“权力寻租者、地方富人与灰黑社会势力、谋利型的机会主义农民等几个行动主体相赖相生,普通民众被排除在外,乡村治理出现内卷化”。对于资源反哺阶段农民和基层政府之间为何依然存在矛盾纠纷这个问题,很多学者将之归咎为农民的“谋利心态”。例如田先红分析了湖北“桥镇”的上访案件,发现在当前中国农村社会中,“谋利型上访”开始凸显,甚至涌现出了一批上访专业户,形成“上访产业”。常倩分析了经济发达省份的上访行为,发现拆迁上访者的利益诉求远远高于其正当利益,甚至达到了“离谱”的程度,提出了“赢利型上访”的概念。杨磊等人分析了中部地区某县的违建现象,认为弱地权、弱治理后产生了分利秩序与谋利空间,两者相互促进最终诱导了农村社会当中违建现象的出现。

对于精准扶贫过程中农民争当贫困户、争抢扶贫资源而引发的各种矛盾纠纷现象,现有的学术研究在很大程度上延续了之前“谋利心态”的研究思路。例如冯华超等人认为,精准扶贫的过程中之所以出现争当贫困户的现象,主要是因为“精准扶贫的新政策改变了农户的心态、农民平均主义思维以及评选机制不够科学”这三个因素,前两个原因指向了农民行为的谋利心态,后一个因素指向了基层政府的政策执行方式。方菲等人认为,国家扶贫政策忽略了乡村社会结构性因素和文化性因素对政策执行的影响,导致政策执行的结构性脱嵌和文化性脱嵌,这种双重脱嵌最终引发了农户争贫闹访和农户福利依赖。刘升则重点分析了精准扶贫中的“政策边缘人”,认为在社会分化和竞争的背景下,“政策边缘人”与其他条件差不多的群体对比会产生相对剥夺感。“政策边缘人”会认为享有政策利益本应是他们的权利,于是他们基于维权的想法会通过各种方式谋取政策利益。

上面这些针对新现象的研究,对于理解资源反哺背景下农民和基层政府之间的矛盾纠纷非常有价值。新的解释思路根据实际情况修正了以往“汲取-维权”的逻辑链条,纳入了社会结构、农民心态这些新的因素后,重新建构了“反哺-谋利”的逻辑链条,对资源反哺背景下农民与基层政府之间的矛盾纠纷提供了更丰富的解释。但这种新的解释思路并没有完全打开“反哺谋利”的暗箱,其中的因果机制依然不够清晰,还存在很大的解释空间。而且“反哺-谋利”的逻辑链条带有较为明显的“社会中心论”色彩,忽视了国家资源分配行为在矛盾纠纷生成中的作用。基于既有的研究,本研究立足秦巴山区A县的田野调查,以扶贫移民搬迁过程中出现的矛盾纠纷为分析对象,采用国家视角,归纳“分配型纠纷”的表现形式,总结“分配-纠纷”逻辑链条,为资源反哺背景下农民与基层政府的矛盾纠纷提供新的解释路径。

二、“分配型纠纷”的表现与亚类型

作为一次超大规模的“资源反哺”过程,精准扶贫的确给农村地区带来了大量的经济资源,无论是贫困人口,还是非贫困人口,都可以从一些普惠型扶贫措施中获得相应的利益。扶贫搬迁的反哺规模更是超出了其他帮扶措施,搬迁户不仅获得了安全住房,还有可能获得必要的生计保障措施。但是在具体的实践过程中,扶贫资源的输入对农村基层治理并不一定完全是正向作用,也有可能带来新的政策风险——不同于普惠型扶贫措施,扶贫搬迁属于特惠型扶贫措施,只有无安全住房的贫困户能够获得财政支持,其他群体无法享受。同时,扶贫搬迁的财政支持力度又非常大,不同群体之间的政策落差超出了农民能够接受的范围,其他没有获得政策支持的群体很可能会因为政策差异产生“相对剥夺感”,出现“从嫉妒到怨恨”“从不公到怨恨”的现象,进而引发农民和基层政府之间的矛盾纠纷。

A县位于陕南秦巴山区,是国家级扶贫开发重点县。2017年4月之后,A县重新进行搬迁户识别,全县符合易地扶贫搬迁条件的贫困户共有5080户。之后A县紧锣密鼓地开展土地征收、安置房建设、搬迁户选房入住、宅基地腾退等工作。到2019年初基本完成了全县的扶贫搬迁,在集镇周围建立集中安置小区20个,建安置房3965套;在86个村布点建设交钥匙工程安置房1130套。在这一轮扶贫搬迁中,搬迁户所享受到的政策优惠力度确实比较明显——按照A县《搬迁建房补助资金兑付办法》中的标准,“搬迁贫困对象人均自筹资金不得超过2500元,户均不得超过1万元”。“交钥匙工程安置房”则是完全免费交给低保户以及无劳动能力的残疾人。为了奖励搬迁户能够及时腾退原有宅基地,当地政府还提供奖励性补助,“所有国家建档立卡贫困户,只要腾退了原有宅基地,就能获得人均1万元的奖励性补助,在没有腾退之前,也可以先期兑付3000元。”

对于这种政策扶持,5080户搬迁户绝大多数是非常满意的。以一个四口之家的搬迁户为例,这一搬迁户支付1万元(人均2500元)就可以购买1套100平方米的住房。除此之外,这一搬迁户还可以获得4万元的宅基地腾退补助(人均1万元)。但其他没有享受到这一政策的群体在纵向和横向比较的情况下,就可能产生较为严重的不公平感,围绕扶贫搬迁农民群体和基层政府出现各种类型的矛盾纠纷。以2017年A县扶贫领域的上访案件为例,当年省级交办案件有9件,其中涉及扶贫搬迁的有2件;市级交办案件有12件,其中涉及扶贫搬迁的有4件;县级交办的案件有76件,其中涉及扶贫搬迁的有23件。三个层级的上访案件加总,涉及扶贫搬迁的上访案件就占到A县2017年扶贫领域所有上访案件的1/3(见表1)。除此之外,还有一些矛盾纠纷并未激化到上访的程度,而是体现为“日常性抵抗”,农民对基层政府牢骚埋怨,对扶贫搬迁政策和扶贫干部冷嘲热讽,说一些“酸话”“怪话”。对此基层干部也有切身的体会,他们认为“现在搬迁引发的矛盾成了扶贫里面矛盾的核心。修路,大家都受益;自来水、电,是全覆盖的;医疗、教育,大家都有,这些事情没什么矛盾。现在主要就是这个房子,矛盾太大了,引发矛盾也最多了。有些人会上访;有些人不上访,他就是嘟嘟囔囔、骂骂咧咧”。

表1 A县2017年群众反映扶贫领域信访事项统计

交办层级

总数

扶贫

搬迁

申请

救助

申请贫困

户名额

违规

腐败

表述

不清

省级交办

9

2

-

-

1

6

市级交办

12

4

2

1

1

4

县级交办

76

23

6

28

3

16

共计

97

29

8

29

5

26

这些涉及扶贫搬迁的上访案件以及尚未案件化的牢骚埋怨大多和扶贫搬迁安置房的分配有关。如果根据具体的事由进行归类,大体可分为三种亚类型:一是在纵向比较下,以往的搬迁户会对政策前后变化表示不满。A县位于山区,之前就有陕南避灾(扶贫)搬迁的项目,到2013年前后依然有一些贫困户采取了避灾(扶贫)搬迁的政策。但是当时避灾(扶贫)搬迁的政策补偿并不高。按照《A县陕南避灾扶贫搬迁建房补助资金兑付办法》的规定,“(1)分散安置的每户补助3万元;(2)特困户周转房由县、镇共同筹资建设,县上负责建房(基本入住条件,不含装修)补助,镇上负责土地征用及平整费用,县级建房补助以实际建房面积、单位造价全价补助到镇;(3)划地集中安置的每户补助4万元;(4)多层安置的每户补助5万元;(5)高层安置的每户补助5.5万元”。2014年精准扶贫开始以后,每年都下发脱贫指标。到2016年底,扶贫搬迁的补偿标准还是延续了2013年的标准。在这种情况下,在2016年之前享受扶贫政策的搬迁户最多只能获得5.5万元的补助,其他支出需要自行承担。但是仅隔1年时间,到2017年4月以后,精准扶贫的帮扶力度骤然加大,扶贫搬迁享受到的扶持力度也出现了明显变化,从上到下都开始执行“1万元买1套房子”的新政策。在前后政策的对比下,以往那些没有享受到新政策的搬迁户就有很大的意见,到镇政府、县政府“要说法”,要求补偿前后政策之间的“差价”。在重大利益分歧之下,这些搬迁户和基层政府之间的矛盾几乎到了没法解决的地步。对此基层干部也是颇有怨言:“前面我们还有陕南移民搬迁的,他们当时可是贷款10万、20万买的房子,这1万块钱买1套房子的政策一出来,你说这前面的人咋办?他的贷款还还是不还?……前后政策的差别太大了,弄得下面我们这些具体干活的就很被动。”

二是在横向比较下,危改户会对政策差异感到难以接受。在这一轮扶贫工作中,国家政策对危房改造也提供了各种财政补贴,但是相较异地搬迁而言,危房改造的财政补贴支持力度要小很多。按照具体的文件规定,农村危房改造项目的补助标准为“C级危房改造户均不超过1.5万元,最高不超过2万元。D级危房翻建、新建的补助资金户均2.6万元。根据工程量大小,每户最高可申请3万元的贴息贷款,3年以内(含3年)实施优惠利率,按照月利率4.75%执行贴息”。这个标准勉强能够覆盖C级危房的修缮加固费用,但是无法完全覆盖D级危房的翻建、新建费用。这就导致有些D级危房的贫困户面临了新的问题——在翻建、新建住房以后有了安全住房,但是却可能背负了新的债务。在这种情况下,一些D级危房的危改户就会“后悔”当初的选择——异地扶贫搬迁和危房改造属于二选一,享受了危改政策就不能再享受易地扶贫搬迁政策。部分D级危房的贫困户在进行政策选择时,考虑到进城入镇的生活成本、生活习惯,没有选择异地搬迁,而是选择进行原址翻建或者就近新建。但是自己在原有宅基地上翻建、修建新的住房,却需要花很大的成本,甚至还需要负担一些债务。与之形成鲜明对比,选择异地搬迁的贫困户却享受了更优越的政策,既没有担负新债务,还获得了1套住房。两相对比,就很可能出现攀比的问题,一些选择危改的D级危房贫困户就会到政府反映情况,要求重新享受扶贫搬迁的政策。当诉求没有得到有效满足,他们就有可能会到镇政府吵吵闹闹,或者到县政府上访。

三是在同类对比下,农民对“帮懒不帮勤”的政策偏差感到心理失衡。其中存在中央政策设置和基层政策执行之间的偏差。按照国家的政策设置,“有无安全住房”是贫困户的识别指标,只要没有安全住房就会被纳入贫困户系统。但是“有无存款”并不是贫困户的识别指标。在这种情况下,基层一线的政策执行者就会面临一种错位:有存款无住房的可以认定为贫困户,能够享受扶贫搬迁政策,有住房无存款的不能纳入贫困户系统,不能享受扶贫搬迁政策。这种识别方式看似很客观,但是在实践中会引发后续的问题——有一些农民在易地扶贫搬迁政策开始之前,辛辛苦苦到外地打工,然后凭自己的努力建起了安全住房,但是却花光了所有积蓄,甚至还因为建房背负了债务。到扶贫搬迁政策执行之后,因为有安全住房,就不能再享受国家扶贫搬迁或危房改造的扶持政策。另外一些农民可能属于好逸恶劳的懒汉,或者是选择将收入储蓄起来没有建房子,最后却因为没有安全住房成为贫困户,享受了国家优惠政策。这种情况并不符合农村社会对公平正义的基本标准,很容易引发不公平感,诱发农民对国家政策和基层政府的不满。按照基层干部的说法:“你说咱俩可能就住在一个院子。你可能省吃俭用,自己有点积蓄,再跟亲戚朋友借点钱或者到银行贷款,修了房子。你房子有了,那政府就不管了,你贷款你自己还,我们政府知道也假装不知道。我好吃懒做,或者我把钱到银行存了,你又不知道他在银行存了钱。一夜之间,我这分了1套房子,你啥也没有,还有一屁股债。你说这公平吗,他不来找你政府才怪了!就这你给他做工作,你说能做的通吗?”

上面这三种情况虽然并不是扶贫搬迁的主流,而且农民表达诉求的形式也较为温和,一般会到乡镇政府反映情况,或者到县政府上访,远没有达到资源汲取背景下暴力抗争、群体事件的程度(因此笔者使用“纠纷”而不是使用“抗争”)。但是这些纠纷的社会影响却依然值得重视。应星曾经针对中国农村集体行动的发生机制提出了“气场”的概念,并将气场分为结构问题层、道德震撼层、概念信念层、次级刺激层、情景动员层和终极刺激层等6个不同的层级。其中结构问题层是指由结构性利益失衡造成、弥散在事发地区的“气”。因扶贫搬迁而产生的“嫉妒”“不公”即可能成为结构问题层的“气”,在没有引燃的情况下只会表现为一种社会氛围,但是当以后出现新的“抗争点”时,这种结构问题层的“气”就可能为群体事件提供动力来源,演化为激烈的冲突与抗争。

三、“分配型纠纷”的生成机制

对于上述农民和基层政府之间矛盾纠纷的产生,如果按照以往“反哺-谋利”的研究思路,很容易将之归咎到农民的谋利心态。这种观点并非没有道理,很多基层扶贫干部也有这种看法,毕竟“争当贫困户/搬迁户”“要求分配安置房”“要求享受政策补贴”,这些诉求的确带有明显的“谋利性”。但这种观点将关注点放在了农民的主观因素上,没有关注客观的资源分配过程。事实上,扶贫搬迁过程中体现出来的这些“谋利现象”更像是“结果”,而并非是产生矛盾纠纷的“原因”。从社会结构的角度讲,之所以会发生分配型纠纷,很大程度上即源于国家权力介入乡土社会之后,标准化的公共政策与非正式化的乡土社会之间存在分歧,政策执行中不同主体的行为逻辑存在差异。资源分配的偏差最终引发了资源反哺的副作用,农民出现“谋利行为”,争当搬迁户,要求享受扶贫搬迁政策,进而开始与基层政府发生矛盾纠纷。具体而言,在微观机制方面,扶贫搬迁过程中的资源分配在三重维度(精准识别、精准帮扶、精准管理)上都因“国家-农民”之间的行动逻辑冲突,出现了一定程度的失衡,诱发了后续的分配型纠纷(见图1)。

图1 分配型纠纷的生成机制

清晰制度与模糊乡土之间的精准识别

精准扶贫政策假定“贫困”是可以清晰识别的客观事实,贫困户和非贫困户之间存在明确的不同,这是精准扶贫的政策前提。扶贫搬迁作为精准扶贫的措施之一,也假定不同贫困户的住房状况存在较为明显的差距,基层干部能够在搬迁户和非搬迁户之间做出清晰的区分。但如果深入扶贫一线就会发现,扶贫搬迁的政策前提并不一定完全符合乡土社会的真实情况。按照扶贫搬迁的要求,“无住房和D级危房”是扶贫搬迁的必要条件,在政策执行过程中,无住房的贫困户较为容易识别,有和无之间毕竟存在较为明显的界限,但是C级危房和D级危房的识别并不是截然二分的清晰状态。农民的房屋条件可能是类似的,凭借日常性的生活感知,很难做出细致的区分。国家行政权力却又必须按照技术化、专业化的房屋鉴定程序,在模糊化的乡土社会当中做出清晰的切割。这种国家正式制度的介入可能符合房屋鉴定标准,也符合国家正式制度的清晰化要求,但并不一定符合农民的生活认知,农民可能并不认可这种技术化、专业化的鉴定结果(特别是一些C级危房的危改户对此表现得最为强烈)。当国家权力做出的切割与农民生活认知不一致时,农民自然会产生各种有根据或无根据的联想,怀疑房屋鉴定过程中存在“优亲厚友”的嫌疑,甚至怀疑中间存在腐败违纪的问题,进而就会不断地到当地政府去“反映情况”。

进一步讲,即使基层扶贫干部能够识别出符合条件的搬迁户,国家正式制度也很难识别出搬迁户是否有“存款/债务”。如前所述,“是否有安全住房”是贫困户的指标,“是否有存款/债务”并不是贫困户识别的指标。面对非正式的乡土生活,基层扶贫干部很难识别出某个农民的存款情况,或者并没有花费多少精力去识别这个问题。但是国家正式政策按照清晰性的要求,不得不在“无安全住房”和“贫困”之间做出硬性捆绑,假定“无安全住房等同于无存款”。但是“无安全住房等同于无存款”在很大程度上也是国家政策想象的产物。事实上社会生活是复杂多样的,“无安全住房”并不等于“无存款”,有一些没有安全住房的农民可能有存款,另外一些有安全住房的农民可能背负了债务。这样也就出现了正式制度与模糊乡土之间的错位,从客观上消解了差异化扶贫政策的正当性基础。

悬崖效应与平均心态之间的精准帮扶

清晰的切割意味着差异化的资源分配。从政治哲学的层面讲,人类历史上存在的不同分配正义原则大都可从差异性正义原则和同一性正义原则两个方面进行归纳和理解。差异性正义原则关注的是不同的人因某些被认可的差异而得到不同的对待;同一性正义原则主要关注人们因某些被认可的同一性而得到相同的对待。对于此次精准扶贫,中央明确提出“不撒胡椒面”,也就是说精准扶贫采取差异化的分配正义原则,要在贫困人口和非贫困人口之间做出差别化对待。客观来讲,在解决安全住房的问题上,采取差异化的帮扶政策是必然的选择,毕竟只有部分贫困户存在“无安全住房”的困境。但是紧随而来的问题在于,国家政策在扶贫搬迁这点上又的确有些“拔高”,在不同群体之间造成的扶持差异太过悬殊,出现了“悬崖效应”——本来大家都是居住在同一个村的农民,各自的住房情况只是存在一些微小的区别,但就是因为这些微小的区别,最终获得的帮扶力度却差别很大。

在巨大的利益差别之下,农民“不患寡而患不均”、漠视契约精神、见利忘义的性格特征就有可能表现出来,出现“相互攀比”的问题。正如扶贫干部所言:“以前政策差别没有这么大,问题就没有这么严重,但是现在这政策差别有点太大了,危改还是搬迁,两者之间相差几乎有20万元。这20万元可不是一个小数啊,对于一个农村家庭,不说是一辈子,也可以说是半辈子奋斗的心血,差别这么大,你说他能认吗?那不就来闹嘛、要嘛。”在这种情况下,以前贷款购买住房的搬迁户看到前后政策差别如此之大,新政策要比老政策有更大的帮扶力度,就会埋怨政府之前的动员措施,拒绝继续偿还银行贷款,甚至以此为借口要挟政府帮他把欠银行的贷款“抹掉”,以后不再偿还。一些C级危房的危改户羡慕搬迁户的新房子,就可能不认可之前的房屋鉴定结果,或者不认可危房改造的结果。一些选择原址翻建或就近新建的D级危房的危改户看到搬迁要比危改更好,就可能“后悔”当时的政策选择,埋怨扶贫干部当时“没说清楚”,要求“推倒重来”,重新享受扶贫搬迁的优惠政策。

主动应对与避责取向之间的精准管理

作为一项国家政策,扶贫搬迁的执行过程需要基层干部发挥主动性,根据当地实际情况进行一定程度的灵活调整,对各种政策无法预料的情况进行有效应对,防止出现公共政策的“意外后果”。但是在具体实践中,过于严苛的工作压力甚至是形式主义的督查考核挤压了基层干部的自主空间,使之出现了避责取向,忽视了具体情况的复杂性,没有发挥主观能动性衔接国家政策和乡土社会之间的空隙,导致反哺资源失衡的情况并未得到有效解决。一方面是在识别过程中,基层干部本着“不出事”的行为逻辑,过于机械地执行上级文件。事实上,在搬迁户识别过程中,基层扶贫干部很清楚无安全住房与无存款之间存在交叉情况,完全按照国家政策执行会引发后续矛盾纠纷。但是在压力型体制下,事实情况是否存在模糊地带,并不是基层干部考虑的首要问题。在他们看来,调整扶贫搬迁的政策执行方式有可能带来“政绩”,但是也有可能带来风险。相反,只要严格按照政策标准执行,即使后面出现了各种矛盾纠纷也不是他们的责任。在这种情况下,对于搬迁户识别过程中存在的各种模糊情况,基层干部自然是选择“视而不见”,管理方式看似精准实则僵硬。另一方面是在矛盾纠纷发生之后,基层政府依然采取了之前“维稳”的工作思路,并没有根据新的情况、采取新的方式来解决资源反哺背景下的分配型纠纷。A县针对扶贫领域的上访问题,专门出台了《脱贫攻坚信访工作实施方案》,提出了非常具体的工作要求。在信访敏感时期,脱贫攻坚指挥部还会专门下发文件,加强对上访问题的排查、化解,防止出现越级上访、进京上访的行为。这些措施看似很有效果,不管农民上访的事由是真实的还是虚构的,也不管农民与基层政府之间的矛盾纠纷有没有得到彻底解决,基层干部都是按照“组织调查组→开展调查→撰写答复意见书→贫困户签订《息诉罢访协议书》”的流程处理扶贫中遇到的纠纷问题。但是这些措施在很大程度上都可能流于形式,“治标不治本”“治果不治因”,效果并不长远。农民的不满可能只是被遮蔽了,而不是被解决了。按照公共政策过程理论,一项政策包含了设置、执行、对象等多个因素(见图2)。以此来分析上述微观机制就会发现,在分配型纠纷背后,扶贫搬迁的政策设置、政策执行、政策对象三者之间存在较为明显的不协调现象。

图2 政策过程视角下分配型纠纷的生成逻辑

从图2可以看出,一是在政策设置和政策对象之间,国家政策设置了一些假定的前提,这些前提有些符合实际情况,有些可能并不符合实际情况,这些不符合实际情况的前提很容易在政策落地过程中与政策对象发生冲突,进而引发矛盾纠纷。在政策制定和政策执行之间,中央政府要求基层扶贫干部能够发挥能动性,在执行上级政策和应对实际问题之间做出灵活调整,但是基层扶贫干部因面临过于严格的纪律约束,反而出现了避责行为,没有很好地发挥能动性,这样就导致政策执行失去弹性,不能很好地应对现实世界的复杂性和多样性。在政策执行和政策反馈之间,基层政府与乡土社会同样存在利益上的分歧,农民群体面对政策失衡采取措施表达意见,基层政府在维稳的压力下需要维持地方“不出事”,两者的利益分歧很大程度上激化了后续的矛盾纠纷。

四、比较视野下的分配治理新策略

从比较的角度讲,农民和基层政府之间的矛盾纠纷存在不同的类型。一方面是在资源配置关系上存在差异,“依法抗争/以法抗争”大多处于“资源汲取”的社会背景,因此带有较为明显的“汲取-抗争”特征。而“谋利型上访”和“分配型纠纷”的社会背景已经转变为“资源反哺”。另一方面是在归因上,“谋利型上访”将问题归结到了农民的谋利心态,因此带有较为明显“反哺-谋利”特征。而“依法抗争/以法抗争”以及“分配型纠纷”将问题产生的原因放在政府一方,其中“依法抗争/以法抗争”将之归因为政府的汲取行为,“分配型纠纷”将之归因为政府的分配行为。换言之,从资源汲取阶段的“依法抗争/以法抗争”到资源反哺阶段的“分配型纠纷”,农民和基层政府之间的矛盾纠纷发生了两次转型(见图3)。也正是因为上述双重维度的差异,导致了对“分配型纠纷”的治理不能采取传统思路,需要建构更加适应资源反哺背景的“分配治理”新策略。

图3 农民和基层政府不同矛盾纠纷类型的比较

提高基层政府的认证能力

作为基础性国家能力的重要组成部分,认证能力在很大程度上影响了公共政策的执行。从A县扶贫搬迁的实践过程来看,对搬迁户的识别工作构成了扶贫搬迁政策执行的前提性条件。基层政府可以通过实地观察、村民评议等手段,识别出农民群体有无住房。这些都是相对清晰、客观的认证对象,较为容易做到。与之相对比,贫困户是否有存款抑或者是否背负了债务,就成了国家认证能力的盲区。农民的经济生产是不标准的,他的务工可能是零散的、非正式的,农产品的年产量也可能是变化的,而正式的国家权力对这种非正式的乡土生活,很难做到有效认证。这就导致基层扶贫干部很难准确地计算出农民非正式就业的收入情况,更不好确定某个农民是否背负了债务,这给后续的资源分配带来了很大的隐患。

因此在扶贫搬迁政策落实过程中需要更好地实现“精准识别”的政策目标,特别是对于搬迁户中存在的模糊交叉情况,更是需要做好有效识别,规避后续的政策风险。对此,可以从两个方向入手提高基层政府的认证能力,一方面需要继续强化自下而上的信息传递,充分利用“村民评议”途径,在国家与乡土社会之间形成“接点治理”,以熟人社会为基础构建更为精巧的信息来源渠道,为搬迁户识别提供信息基础。在自下而上的评议过程中,尽管基层扶贫干部无法分辨出“有存款/有债务”的区别,但是村干部和村民代表可以做到这一点。而且在乡土社会当中,村民评议能够提供信息曝光机制,村干部和村民代表的行为会受到乡土社会的舆论和道德约束,能够很好地防止村干部和村民代表优亲厚友。另一方面也可按照自上而下的方式,在搬迁户识别过程中采用“大数据”“互联网+”等现代技术手段,将农民的生产生活信息纳入到网格化、精细化的数据信息系统当中,以精准扶贫大数据管理平台为基础,消除或减少扶贫机制中的信息不对称。

协调多重面向的分配正义

分配正义本身是有多重面向的,在扶贫搬迁政策的执行过程中就存在“帮贫”“帮勤”“帮弱”“帮需”之间的区别。国家政策的本意是“帮贫”,基层政府按照国家统一文件,坚持客观化、标准化的分配方式,对符合条件的搬迁户实施帮扶政策,其他不符合条件的群体则被排除在外。但是在扶贫搬迁的过程中,很可能会发生“帮懒”的政策偏差——基层政府并不会考虑农民的道德品质,即使一些贫困户因为好逸恶劳、不思劳作而没有安全住房,也依然会享受国家政策。但是农民的分配正义原则与此不同,他们有较为明显的乡土伦理道德标准,包含了明显的道义性考量。对于真正贫困的、没有安全住房的,勤奋劳作、自力更生的,国家政策如果能够予以扶持,他们并没有意见,但是如果国家政策帮扶了好逸恶劳的群体,反而会引起不满,在农民和基层政府之间形成矛盾纠纷。

对于这个问题,无论是基层政府还是农民都不能固执己见,单纯以一方原则挤压另一方,这样并不会出现善治的结果。在扶贫搬迁过程中,需要注重协调多重面向的分配正义原则,使各方主体都能在心理上接受最终的资源分配结果。例如可以在扶贫搬迁政策的执行过程中纳入“参与式发展”“协商治理”的理念,让农民能够真切地参与到扶贫资源的分配过程中,保证农民之间、农民和基层政府之间能够进行充分协商。这种参与式发展、协商治理的目的并不仅仅只是为了提高村民的参与度,实现资源分配的形式正义,而是意图通过多元主体之间的互动,搭建农民之间、农民与基层政府之间的沟通交流机制,使不同主体能够在制度化的参与、协商过程中进行对话,在程序和实质两方面赋予资源分配以正当性,弥合不同分配原则的冲突,做好不同分配正义原则之间的平衡,最终使农民群体能够真正理解、接受国家扶贫搬迁政策所带来的资源分配结果。

平衡不同政策的帮扶落差

对于农民群体而言,单纯从主观因素入手协调多重面向的分配正义,并不能从根本上避免分配型纠纷的产生。从A县扶贫搬迁的政策实践来看,过高的扶贫搬迁帮扶力度,并不一定带来良好的结果。一方面,搬迁户在住进安置房以后,在缺少外在压力的情况下很有可能会失去继续奋斗的精神动力,既不外出打工,也不到社区工厂劳作,而是天天在安置房里等着政府发放补贴,搬迁户可能出现“物质脱贫但精神不脱贫”的问题。更重要的是,这种方式很可能导致政策失衡,在扶贫搬迁和危房改造之间形成较为明显的帮扶落差——搬迁户满意,但其他贫困户和非贫困户有可能因为这种落差出现心理失衡。

按照公共政策学的基本观点,政策过程是停滞和剧变互相结合、平衡期和重大间断期相互交错的状态,鲍姆加特纳等人将之概括为公共政策的“间断均衡”。在这种间断均衡中,更需要保证公共政策的平衡性,防止出现不同政策之间落差过大、同一政策忽高忽低的情况。因此,对于基层政府而言,就需要从客观角度入手,平衡不同政策之间的帮扶落差,实现不同帮扶政策的统一协调。一方面是要正确看待政策的帮扶力度,严格按照2017年中央经济工作会议的要求,“既不降低标准,也不吊高胃口”。在扶贫搬迁工作中,要严格遵循“两不愁、三保障”的脱贫标准,达到“住房有保障”即可,防止出现层层加码,过度执行。为此可以进行一定程度的政策调整,提高搬迁户承担的费用比例,或者采取“贴息贷款”的方式,让搬迁户承担一部分的贷款,以此激励他们在搬迁以后参加劳动的内生动力。另一方面,需要从政策协调性的角度出发,平衡不同政策之间的扶持落差。既需要强调政策的历史延续性,在新旧扶贫搬迁政策之间做好衔接,也需要提高危房改造的帮扶力度,使扶贫搬迁和危房改造之间不至出现太多的落差。除此之外,还需要以普惠型帮扶措施平衡特惠型帮扶措施,完善贫困群众的生产生活和公共服务体系,保障农村各类群体公平享受各类生产生活设施,实现公共服务均等化。

强化基层政府的主动回应

当然,从上面这些角度采取措施也并不意味着就一定能够完全防止分配型纠纷的出现,事实上在资源分配之后,农民和基层政府之间依然有可能出现矛盾纠纷。只不过遗憾的是,对于这些已经出现的矛盾纠纷,基层政府并没有建构起更为主动的治理方式,大多延续了传统的维稳思路。在弥散性氛围演化为上访案件之前,基层政府很少对农民的牢骚埋怨进行主动回应,而是等到不满情绪不断激化,出现上访案件乃至越级上访之后再进行“维稳”。“维稳”的思路也多是按照应对“汲取-抗争”或者“反哺-谋利”的方式,要么进行行为约束,制止各种越级上访、进京上访行为;要么进行利益赎买,给予上访者其他的利益补偿以平息诉求。这些措施尽管一张一弛,能解一时之效,但从本质上说这些措施多数都是一种事后的被动应付,而非主动解决,缓和的也只是结果,而非结果产生的原因。

对于资源反哺背景下出现的各种分配型纠纷,还是需要强调灵活性,提高基层政府解决分配型纠纷的主动性。一方面需要在前期政策制定过程中,注重弥合国家正式制度和乡土文化之间的分歧,通过确立更加科学、合理的制度和政策,确认和满足人民群众新的利益诉求,从政策制定的起点降低分配型纠纷出现的可能性;另一方面则是要主动有效地化解各类分配型纠纷,将其消灭在萌芽状态。对此基层政府还需要强化政治回应的力度,在政策执行过程中需要坚持群众路线,动员扶贫干部深入贫困户当中,多了解其具体诉求。在不满情绪尚未案件化之前就提前进行纾解,从根本上消解弥散化气场存在的基础。对于已经案件化的上访行为,也应该区分出合理诉求和不合理诉求,对合理的诉求予以满足,对不合理的诉求要加强政策解释,及时消解农民的不满心理。

五、小结与讨论

从资源汲取到资源反哺,资源配置关系的转型重塑了国家和农民之间的关系。精准扶贫作为一次超大规模的资源反哺政策,给农村社会带来了大量的财政资源,这对农村基层治理而言,既是有利条件又是新的挑战。在有利方面,基层政府将有更充足的资源开展减贫工作,实现“治理有效”的理想目标。在挑战方面,资源反哺并不意味着治理有效,在资源反哺到治理有效之间还存在着资源分配的重要环节,如果分配政策失衡就有可能在农民和基层政府之间引发新的矛盾。因此对于中国农村基层治理而言,就需要完善分配治理新策略,提高基层政府的认证能力、协调多重面向的分配正义、平衡不同政策的帮扶落差、强化基层政府的主动回应,以此来打通资源反哺到治理有效的逻辑链条。

从更宏观的角度讲,当前中国农村基层治理处在从传统向现代的转型过程。无论是在资源汲取阶段还是在资源反哺阶段,国家权力向乡土社会的延伸都面临了双轨政治的结构性冲突。扶贫搬迁同样处在这个结构性冲突当中,面临了传统乡土因素和现代科层因素相互矛盾、相互交织的状态。国家正式权力所体现的外来秩序与乡土社会内生秩序之间的冲突在扶贫搬迁过程中被体现出来,并因此形成了扶贫搬迁后的各种问题。这些问题的解决很可能不是一朝一夕就能完成的,在后续乡村振兴战略推进过程中,很有可能依然还会出现各种因资源分配政策失衡而导致的矛盾纠纷,这将是今后农村基层治理需要面临的重要问题,需要基层政府建立起更为完善的资源分配治理体系,提高资源分配治理能力。

编辑审定:陈越鹏

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