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仇叶|土地开发权配置与农民市民化困境——对珠三角地区农民反城市化行为的分析
2020-12-16 11:15:46 本文共阅读:[]


仇叶,武汉大学社会学院。

本文原刊于《农业经济问题》2020年第11期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:土地开发权的合理配置与农民的市民化进程密切相关。基于珠三角地区的经验,本文发现,土地开发权的过度转移将普遍诱发农民反城市化的行为模式,这使农民不断割裂自身与城市体系的多重关联,最终导致其市民化能力受损并陷入城市融入的困境。市民化能力是农民实现高质量市民化的关键,只有当土地开发权维持公平发展权属性时,土地权利才真正有助于提升农民的市民化能力,进而保障他们进入到更深层次的市民化阶段。土地的特权利益则以土地权利的不均衡分配为特征,它使小部分农民陷入反城市化困境,也削弱大部分农民市民化的基础保障,影响国家整体的城市化进程。这表明,应当进一步强调土地开发权的公平发展权属性,在为农民提供基础保障的前提下,将强化农民的市民化能力作为地权配置的重要方向,让农民真正成为具有自主能力的市民化主体。

关键词农民市民化;土地开发权;反城市化;城市化进程;土地股份制


一、问题的提出

城市化是国家迈向现代化的重要内容,也是推动社会转型与经济转型的基本动力。作为城市化的重要主体,农民的市民化直接影响国家城市化的整体进程。中国的乡村人口基数大、分布广,让农民逐渐具备市民化的能力,真正完成从“农民”到“市民”的转变,是当前国家面临的重大考验。在农民的市民化进程中,土地制度扮演着关键角色,如何进一步理解土地权利与农民市民化的关联构成了重要的理论与实践命题。

在城市化快速发展时期,土地开发权构成了土地制度的核心权利,与农民的市民化密切相关。城市的空间扩张使非农开发的土地能够分享城市经济发展带来的收益,形成远高出一般农地的增值(王小映,2002)。因此,土地开发权的合理配置是农民共享城市发展成果的基础条件,将对农民的市民化产生重要影响。正如华生(2013)概括的,“以耕者有其田”为核心的“老三农”问题已经基本解决,土地开发权成为“新三农”问题的核心,影响着农民市民化的进程。基于土地开发权的重要性,越来越多学者指出,应当深化我国的土地制度改革,打破国家对土地增值收益的垄断,赋予农民土地开发权,使其直接参与土地增值收益的分配(郭晓鸣等,2013何芳等,2019)。文贯中(2014)周其仁(2004)等学者更是将赋予农民更大的土地开发权看作是推进国家城市化进程的关键。他们指出,土地开发权的国家垄断是制约农民快速城市化的根本原因,只有增加农民的土地财产收入,才能为农民赋权赋能,推动其市民化进程,打破中国城市化的瓶颈。

综上所述,在学者们看来,土地开发权的赋权程度与农民的市民化进程直接相关,并认为土地开发权的分配不足是引发农民市民化困境的主要原因。这一判断揭示了农民市民化过程中的某些问题,但仍然是片面的。原因在于,大量经验与实践研究表明,在城市郊区与沿海农村,农民在事实上享有一定的土地开发权,并以地租的形式获得大量土地增值收益。然而,权利增加并未推动农民快速的市民化,相反,对地租经济的过度依赖使他们长期依附村庄,难以建立与城市密切的关联(仇叶,2018)。稳定的地租收入更使其追求安稳的生活,不断“落入到土地食利者利益固化的陷阱中”(贺雪峰,2017),甚至激发大量社会越轨行为与边缘心态,与真正的市民生活与市民人格大相径庭(刘伟文,2003)。有学者概括,“在这里滋生了一种特别的经济和社会综合症”,他们享有特权但“相对落后的价值观念和‘反城市化’行为,使得城市化的内在动力衰竭”(黄向阳,2001)。

可以看到,明显存在一种学界尚未深入讨论的土地开发权配置与农民市民化的新类型。由此,如何理解这些地区农民市民化过程中的反城市化行为,如何解释土地开发权的转移与农民市民化能力弱化的悖论,就构成了重要问题。对这些问题的解答,不仅表明土地开发权的过度赋权将同样损害农民的市民化能力,更为反思土地开发权与农民市民化的一般关联提供了重要基础,有利于真正揭示土地开发权的合理配置模式。市民化能力是影响农民市民化进程与质量的基本变量,本文将以“市民化能力”作为分析重点,逐步解释上述问题,厘清土地开发权与农民市民化之间的内在关联。本文将首先阐释“市民化能力”与“反城市化”的基本内涵,进而分析特定土地开发权的配置下农民反城市化行为的样态与逻辑,最后反思土地权利与农民市民化的一般关联机制。

总体而言,农民的反城市化行为在大多数地租经济密集的城市带地区都相对普遍,但在珠三角表现得更典型。珠三角地区的股份制改革使本地农民能够合法享有土地增值收益,发达的区域经济又进一步增加了这部分收益的规模,因而,本地农民享有的土地开发权更充分,农民的反城市化行为也更凸显。笔者自2015年起,先后在深圳的宝安区,广州市、东莞市、中山市下辖的多个乡镇展开驻村调研。由于珠三角的土地制度与农民城市化行为模式具有区域共性,本文将总体性地论述珠三角农民行为模式的一般特征,分析其中的内在机制,并将调研获得的经验材料作为本文的论证基础。

二、市民化能力与反城市化的基本内涵

作为农民市民化基础的市民化能力

农民市民化是农民从乡村社会融入城市系统,与城市建立积极关联的总体过程。一般来说,市民化包含三个维度的基本内容,一是职业的转变,即农民逐渐从农业产业向非农产业流动;二是居住空间的转移,即从乡村空间向城市空间聚集,对农民来说则是要在城市购买商品住房,实现城市定居;三是在主体层次上强调农民的市民化,即农民的生活方式、价值观念、文化心理逐渐与城市相融合,完成市民身份的塑造(文军,2004)。这三个层次的市民化本质上都是农民逐渐融入到城市经济、社会、文化等多层次系统的表现。

市民化的内涵与层次都较为明确,对农民而言,关键问题在于,其是否具备了市民化的能力。农民市民化能力是指,农民实现深度城市融入、完成市民身份塑造的一系列能力。这一能力既依赖国家的赋能,更需要农民在城市参与过程中自主习得。正如郑杭生(2005)指出的,农民的市民化必须“发展出相应的能力,学习并获得市民的基本资格、适应城市并具备一个城市市民基本素质的过程”。事实上,市民化的三个层次都依赖农民市民化能力的提升。职业转换要求农民具备基本的市场参与与竞争能力,实现劳动力价值的最大化;居住空间转换需要农民承担城市购房与城市生活的基本成本;而市民身份的塑造更是农民真正融入城市,习得作为城市人口基本素质的过程。可以说,市民化能力是农民实现自身生活方式、生存能力、和身份认同等方面现代化转型的基础,农民的市民化本质上也正是其市民化能力提升的自然结果。

在上述三个层次市民化能力中,农民的职业转型与市场能力提升是最基础的市民化能力。它的基础作用表现在,其一,市场能力是农民展开城市生活的基础条件,居住空间转移、生活方式转变,都需要农民具备足够的市场竞争能力,获得稳定收入来源。事实上,受限于劳动力素质,大部分农民无法进入主流劳动力市场,难以提高收入水平与社会保障,这仍然是制约农民实现市民化的主要障碍(李强,2005)。其二,市场能力是农民实现城市融入、形成现代生活方式的关键。波兰尼(2007)就将市场化视为推动现代化的关键力量,正是广泛的市场参与使社会成员逐渐“嵌含到它所能发挥最高作用的市场中去”,并形成新的社会关系与社会组织模式,推动了社会的现代化转型。对农民而言,深入参与市场的过程也将形成新的社会关系与生活模式,逐渐完成自身的现代化转型。从这一角度,市场能力是农民市民化能力的核心能力,市场能力的损耗也将最终导致市民化能力的衰减。

农民市民化进程中的反城市化行为

城市化的过程既可以向前推进,也可以向后回转,是一个可逆的过程。城市化的逆转与反向就可以称为“反城市化”,它是相对于正向城市化的一种状态。城市化是一个渐进的过程,对农民而言,它在表层是农民就业、居住、习惯多个层面不断地进行城市融入,在深层则是农民市民化能力的逐渐增长与发展。因而,“反城市化”表达的正是农民市民化进程处于相对惰性的状态,农民无法按照正常的轨道向更深层次的市民化演进,反而出现进程逆转的反向行为,在严重的情况下,农民将不断向传统村落生活、社会组织方式退缩,逐渐弱化与城市的关联,最终导致市民化能力受损。

同时,与市民化的基本维度相对应,“反城市化”同样表现为三个基本层次,一是市场就业与市场参与出现“逆市场化”,表现出明显的市场退出;二是居住空间的村落化;三是社会关系与生活方式的乡土化。这三者都与农民市民化的目标相背离,且通常相互交织影响。总体而言,反城市化在一开始很可能是农民基于理性考量自主选择的结果(李翠玲,2011),农民尚且拥有重返正向市民化进程的能力,但一旦形成某种特定结构,尤其是农民的市民化能力被持续损害,反城市化就很有可能成为一种排斥性结构,阻碍农民实现高质量的城市融入。因此,反城市化行为的出现是农民市民化陷入低水平阶段而难以持续演进的体现,将对国家整体的城市化进程产生严重的负面影响。

需要注意的是,对“反城市化”的分析天然包含了对农民市民化价值的肯定。原因在于,这是农民完成现代化转型的重要内容,农民的城市融入是强化自身经济与社会能力,适应现代社会的重要过程。同时,城市化更是整个国家经济转型的基础,人口的城市聚集与市民化是推动城市经济发展的重要条件。华生(2013)以各国经济发展史为经验基础指出,发展中国家只有达到一定的城市化率,才能够越过中等发达国家陷阱,真正迈向经济现代化与社会现代化。因而,并不是要将市民化作为农民生活的唯一目标,但它的确关系到农民福祉与国家的发展。这是本文讨论的基本立足点。

三、土地开发权转移与珠三角的反城市化现象

土地开发权转移与农民的地租收益

改革开放初期,珠三角成为全国招商引资的核心地区。为推动区域经济发展,地方政府积极鼓励村一级参与到资本引进的工作中,允许其对集体土地进行非农开发。由此,大规模的集体土地在不被征用的情况下成为经营性建设用地,并在事实上推动了土地开发权从国有土地向集体土地转移。20世纪90年代,珠三角地区进一步展开全域的土地股份制改革,其核心是将集体所有权分割为财产性的股权,实现集体所有制的“个人化”(姚洋,2000)。这使得土地开发权进一步向农民转移,农民作为股权所有人开始合法享有土地增值收益的剩余索取权,并能够以股份分红的形式将其转化为排他性财产。正是在这个意义上,珠三角的农民区别于只享有承包经营权的普通农民,在事实上获得了土地开发权的核心权能。

农民与土地权利关系的变化,深刻改变了农民的家计模式与收入结构,地租收益成为农民家庭收入的重要组成部分。总体而言,农民的地租收益由两部分构成,一是集体经济的分红收益。依托珠三角发达的区域经济,集体经济保证农民能够获得相对充裕的分红收入与集体福利。2017年,珠三角的集体经济收入达到4954.9亿,每个行政村的平均收入为9043万,当中的大部分都以分红或福利的形式转化为农民的财产性收入。二是农民宅基地的租金收入。基于较为自主的土地开发权,珠三角的宅基地分配普遍突破我国“一户一宅”的政策要求,本地农民通常拥有多处宅基地且多为高层建筑,能够带来非常可观的收入,这部分收入在不少地区都超过分红收入。珠三角农民的地租收益随区域经济的发展程度呈现出差异,但总体而言都能因土地开发权的转移具有一定的规模。

地租收益的增加直接提高了珠三角农民的收入水平。以调研四地中经济水平较弱的中山市为例,2017年该市集体总资产达到412.79亿,当年分红金额为25.13亿,全市6.07万股民平均分红收益能达到2600多元,户均分红超过1万元。事实上,珠三角农民已经高度依赖地租收益,这是其维持与普通农民不同生活模式的重要经济基础。不过除部分经济发达的核心区,大部分农民获得的地租收益仍然不足以应对高质量生活需求。农民一般仍然要进入市场谋求就业机会,实现劳动力的价值转换,农民的家计模式也因此呈现出典型的“半租半工”的模式。事实上,这也是本地农民必须进一步提升市民化能力的基本原因。

村庄的再嵌入农民深度的反城市化行为

土地开发权转移带来的地租收益构成了珠三角农民独特的经济优势。但是增加的土地权利并没有转化为农民市民化的动力与能力,大量的反城市化行为在珠三角出现,并表现在多个层面,它们相互作用使农民日益嵌入到村庄的结构中。在多维的反城市化行为中,地租经济诱发的“逆市场化”行为居于核心位置,并诱发了其他的反城市化行为。

1.劳动力的有限市场化与不充分就业。改革开放早期,基于外资进入提供的丰富就业机会,珠三角农民在20世纪90年代就已经完成了非农化。农民积极涌入市场,通过进厂打工或经营各类小作坊,成为高度市场化的主体。然而,随着外地资本与劳动力的不断积聚,土地增值收益快速上涨,尤其在2000年以后,各个村都有了较为庞大的集体经济收入,大大增加了农民的地租收益。这些收益逐步推动农民疏离与市场的关联,并突出表现为从充分就业向不充分就业的转变。

首先,农民的市场参与率降低。不同于一般农民最优化劳动力配置提高收入水平的逻辑,珠三角农民的就业率普遍偏低。在普通三代家庭中,年轻夫妇的就业率较高,但也有不少年轻妇女在结婚生孩子后就退出市场,担任家庭主妇;父母一辈很少有超过55岁仍然持续工作的,妇女的退休年龄通常更早,一些中年人在50岁左右就提前进入到养老状态。不仅如此,充足的就业机会下珠三角几乎各个村都有不完全就业的中青年人,被本地农民戏称为“周游人”,即无所事事到处闲晃。本地农民的就业率与地租收益水平高度相关,地租收益越多,农民市场退出越明显。以一个集体经济在珠三角处于中上游水平的村为例进行说明。

案例1:东莞C村2017年的集体经济收入达到1亿元,全村户籍人口5470人,人均分红6000元左右。大部分家庭也都有出租房,每月房租收入在3500元左右,一个家庭的年地租收益能够达到7万元。该村农民的市场退出行为非常明显,全村3000名劳动力参与就业的仅1700人次,就业率只有57%,地租收益是农民家庭的主要收入构成。全村家庭收入超过20万的有20%,大部分农民仍居住在村,10多户在城市买房。

其次,劳动力自主选择低端就业或福利性就业。相比劳动力价值最大化,珠三角农民更倾向追求有较多闲暇的工作,且为了保持闲暇宁愿降低收入水平。中年人一般都不愿从事工资较高的重体力劳动,以及需要频繁加班、任务量大的工作;年轻人则主要选择各类低工资的文职、销售、村集体聘用人员等工作。大量在其他地区由边缘劳动力担任的工作,都成为珠三角中青年争抢的好工作。此外,市场中的闲暇就业机会有限,本地农民普遍要求村集体提供工作岗位。在农民的压力下,绝大部分村都设置了大量超过实际需求的福利性岗位,产生了规模庞大的治安队、保洁员、管理员队伍,这些都属于典型的福利性就业。

案例2:深圳市大部分村集体都设有厂长制,股份合作社要求每个租赁集体土地的企业都要配备一名本村村民担任的“厂长”,工资由集体负担,每月在2000元左右。“厂长”的工作清闲,一般只需要协助村一级进行安全、环境检查等工作,全天工作时间不超过2个小时。“厂长”是本地农民争抢的重要工作岗位,一般只有与村干部关系较好的村民才能获得。

就业选择是农民的自主权利,但关键在于不充分就业阻碍了家庭的有效积累,使农民难以真正提高市场能力,在市民化的进程中获得相对优势的地位,案例1就非常典型地表明了这一点。正是在这一意义上,农民的市场退出是一种低水平的市场退出,它使农民停滞在低水平的收入与市场化能力的阶段,难以向更优的发展阶段演进。

2.居住空间与社会生活的村庄嵌入。市民化的过程伴随着农民居住空间的转移,珠三角地区的城乡一体化程度较高,村落空间有密集的工业与商贸业,但这仍然不属于城市空间。由于开发时间较早,珠三角的村庄一般都缺乏合理规划,密集的外来人口与工厂进一步加剧了村庄用地的混乱,村落环境与基础设施配套并不健全,具有一定的“城中村”的特征(魏成等,2006)。因此,大部分本地农民仍有实现居住城市化的强烈诉求,但长期不充分就业使农民的家庭收入大量耗散。

有限的工资收入下,农民的地租收益要承担父母提前退休带来的成本,低工资、高闲暇就业的年轻夫妇通常入不敷出,他们需要租金收益填补买车、养小孩等一系列支出。事实上,地租成为农民不完全市场化的收入补充,农民家庭的积累能力并没有得到真正提高。因此,大量农民并不具备购买城市住房的能力,不得不居住在村落空间。

案例3:广州南海P村主要以商铺出租为主,集体经济收入充裕。2017年村组两级集体经济收入达到1.6亿元,据村集体估算,农民的房租收入在1亿元左右,户均地租收益能够达到10万元。但是,全村1537户在城市购房的仅占20%左右,且几乎都是早期占了地段较好或面积较大的宅基地,有大量地租收入的家庭,大部分普通农民并没有能力在城市购房。

与之同时,随着就业市场的相对退出、居住空间的村庄集聚,农民的生活与社会关系进一步被嵌入进村落。一方面,由于缺乏基本的市场参与和竞争动力,农民很少与村庄外的社会群体建立关系,即使有跨村庄关系,规模也相对较小,且都以本地人为主;另一方面,低度市场化产生的大量闲暇进一步复兴了村庄的公共生活,强化了村落社会共同体关系。村民们以村落为基本单位展开密切互动,村庄中有丰富的喝茶、麻将、聊天等休闲活动。不仅如此,村落的公共活动也逐渐增加,当前珠三角各村普遍有中秋节、老年节等各类聚餐活动,不少传统节日与仪式也应农民的需求被复苏,请天公、祭拜祈福、宗族仪式等活动日渐增多。这些公共活动不仅是农民消磨闲暇的重要方式,更成为了村庄的公共事件,一般不接纳村外人员参与,由集体经济负担活动成本,全村村民共同参与且高度常规化。

村庄社会关系的发达能够丰富农民的生活、增强社会资本,但关键在于这些关系不应当与农民的市民化相对立的。在珠三角,村庄社会关系不仅成为农民嵌入的主导关系,更使农民逐渐丧失向外扩展关系的动力,反而不断投入到各类闲暇生活中。不少村民为了参与村庄的公共活动频繁向工厂、公司请假,更进一步将充裕的闲暇时间视为寻求工作必须满足的条件。吉登斯(2011)将社会关系的脱域视为现代社会的基本特征,“社会关系从彼此互动的地域性关联中,从通过对不确定的时间的无限穿越而被重构的关联‘脱离出来’”,正是在这一过程中,个体解除了小共同体的桎梏,进入到更普遍的社会系统与社会关系中,完成现代人的塑造。珠三角农民的社会关系网络显然不具备“脱域”的特征,相反,其仍然维持了封闭性与地方性的特征,农民不仅没有融入到城市社会关系网络中,相反进一步陷入到村落共同体中。随着村庄嵌入程度的加深,农民与城市建构社会关联、习得城市生活的动力被弱化,并形成与市民生活截然不同的组织与生活惯习。

四、反城市化结构的形成与农民市民化困境

农民的反城市化行为由地租收益诱发,具有一定的自主选择性。但随着这一行为不断普遍化,反城市化逐渐成为一种刚性结构。这突出表现为针对本地劳动力的客观市场排斥结构形成,以及以“消遣经济”为前现代性的特征经济伦理的生产。这两者不断切断农民与市场和城市的关联,削弱了农民的市民化能力,尤其削弱了农民的市场化能力,这使农民结构性地陷入到市民化困境中,被城市体系所排斥。

市场能力弱化与市场的结构性排斥

市场能力是农民市民化能力的核心内容。市场按照竞争原则进行资源配置,能够提供最优服务与最低服务定价的主体将具备更强的市场能力,并自然边缘化其他较弱的市场主体。从这一的角度,农民的市场行为不仅不是无意义的,相反是一种有价值的稀缺资源,能够对经济发展造成巨大影响。舒尔茨(1990)就明确提出人力资本的概念,将劳动力素质置于经济发展中的核心位置,“人的行为决定着一段时间内人民获得的人口质量的类型和数量”。对大部分农民来说,其经济态度,能够忍受的劳动辛苦程度、工作长度等都构成了劳动力的核心竞争优势,具有重要经济价值(徐勇,2010)。在劳动力充足的情况下,市场必然选择更优的劳动力资源,并排斥相对较差的劳动力。

珠三角的就业机会充裕并向全国劳动力开放,本地农民与外地农民工处于统一的劳动力竞争市场。在地租经济的支持下,本地农民有强烈的闲暇偏好,不仅不愿意牺牲周末、假期,且一般都不接受加班;他们难以忍受工作的辛劳,工作进度相对较慢。与之形成鲜明对比的则是外地农民工在城市化目标的激励下,更愿意接受高强度的工作时间与工作量,不少农民都希望有更多加班机会以增加经济收入。因此,无论是基于劳动力素质还是劳动力的实际定价,外地农民工的竞争力远超本地农民。尤其是在全国劳动力汇集的珠三角地区,市场竞争更为激烈,大部分企业都优先招收外地劳动力,即使是本地人开设的工厂很多也不愿意招商本地人。这都增加了本地劳动力的就业难度。可以看到,本地农民试图获得高闲暇的工作,但不完全的市场参与最终导致市场对这部分劳动力的结构性排斥。

案例5:以东莞市为例,在企业对外地人口的用工偏好下,本地的四零五零人员就业率较低。为了解决这一问题,2016年东莞市颁布《东莞市人力资源局就业困难人员认定办法》,对就业困难人员进行补助,同时以各种方式强化本地农民的就业能力,动员企业加大对本地劳动力的吸纳。

事实上,不仅是普通的就业领域,在一些更优质的经济机会中本地人也越来越难以取得优势。20世纪80年代到90年代初期,本地人仍然有较强的市场动力与能力。不少农民依托区域优势开办了工业小作坊或是成为中层管理人员,享受较高的工资待遇。但随着农民反城市化行为的加剧,在市场激烈竞争中,这些优质的经济机会空间逐渐被外地人口捕获。挤占这些经济机会的不仅是拥有技术或经济资本的高质量劳动力,不少外地农民工通过长期工作积累也能够成为管理层或建立小规模作坊,实现对本地人口的替代。

案例6:中山市的S镇是全国服装产业的重要集聚地之一。改革开放以来,大规模服装企业的进入不仅带来了技术,更产生了大量订单,本地农民基于这些经济机会也开办了不少服装加工小作坊。2000年以来,越来越多的外地农民工通过积攒技术、老乡合伙等方式创办小作坊。外地人能吃苦,通常可以提供更低定价,工作效率也更高。在市场筛选下,外地农民工的小作坊逐渐完成了对本地作坊的替代,当前本地小作坊仅占总量的10%左右。

这进一步说明,即使本地农民拥有一定的初始优势,但在竞争原则下,与城市体系相对脱离的劳动力将被市场逐渐边缘化。正如上文指出的,在珠三角的大部分地区,农民仍然需要通过市场参与增加家庭收入,实现更深层次的市民化目标。但当他们试图依靠租金保持对市场的不完全参与时,市场却难以对这些“半劳动力”进行包容。从根本上来说,这是农民市场能力损耗的集中表现,由此,本地农民自主的市场退出最终成为了自身进入市场的壁垒,其在市场中日益处于边缘位置,对农民的市民化产生了严重的负面影响。

消遣经济与市民化能力的多重受损

市场的排斥性结构构成了农民市民化的外在阻力,经济伦理的异化则将更全面的影响农民市民化的内生动力,形塑出一种显著的自我边缘化结构。经济伦理区别于个体性的经济行为,它是一种稳定的价值伦理,具有对主体进行规范与引导的强大力量,且一旦形成很难改变。对珠三角农民而言,对地租经济与闲暇生活的长期依赖,使其形成了以“消遣经济”为特征的经济伦理。消遣经济“很容易使人少劳作,少消费,空着时间,悠悠自得,无所事事地消遣过了”(费孝通,2006)。从根本上来说,这是一种弱化农民市场与城市参与动力的经济态度,在这一经济态度下,即使经济水平不高,为了追求闲暇,农民宁可相对压缩消费需求,以实现有限劳动。

在珠三角,消遣经济不仅表现在农民对闲暇生活的普遍追求,且已经成为了一种社区价值与规范。尤其是随着村庄公共闲暇生活的兴起,享受闲暇逐渐被视为体面生活的表现,积极参与市场、疏于闲暇活动的人则被视为“不开窍,不通人情,不会生活”。农民开始广泛认同闲暇本身的价值,否定劳动与市场参与的价值,并对背离这一经济伦理的村庄成员进行舆论批判。从这一角度,市场退出已经不再是个体的自主选择,而是与社区面子和公共生活方式相联系。因此,消遣经济的形成意味着农民更深层次的市民化困境。

村庄的男性成员更容易受这一经济伦理的规范。大量50多岁的本地农民,为了能够与其他村民一样参与社会交往,每天有足够的时间早茶、打牌、谈天,都会选择提早退休;青年人如果没有能力找到较为轻松的工作,为了保持闲暇和体面,一部分也会选择做“周游人”。更为重要的是,部分家庭负担加大的中青年男性也不愿意承担工作,甚至将租金收入中的一部分抽取出来专门用于消遣11。事实上,一些地租收益整体较少的村庄也普遍受到消遣经济的侵染,农民就业比例相对较高但也普遍追求闲暇,并主要通过喝茶、聊天、拜佛、煲汤等消费较少的方式打发时间,但同样在对时间的消耗中获得满足感(费孝通,2006)。

案例7:广东南海区S村的张天今年52岁,因早年家庭条件有限只盖了一栋三层的宅基地,能用于出租的只有一层,年收入在1万元左右。儿子结婚时,集体股份已经固化,儿媳妇和小孩也没有拿到股权,全家只有3股股份分红。张家在S村属于中下层,且儿子儿媳的工作情况也一般,两人的月收入仅有3000元,又有小孩要上学,家里的经济相对吃紧。但张天还是在50岁时就选择退休,并把自己的股份分红用于日常消遣,“别的老人早就不工作了,我那么大年纪了再去还要不要脸”。

可以看到,不仅“消遣经济”本身与市民化的行为方式、价值准则背道而驰,更为重要的是,在消遣经济下,农民逐渐将享受消遣作为社会性的面子,强化市场退出的意愿,农民的家庭经济收入也在消遣的过程中被进一步消耗掉。这一经济伦理实现了对农民生活样式更加深刻的规定与价值规范,它将农民稳固地嵌入进传统的价值规范与生活模式中,弱化了农民市场竞争与市民化的敏感性与能力,进而与城市体系的关系变得更为疏离。因此,消遣经济牵扯到农民多个层面的市民化,是市民化动力与能力被进一步削弱的表现:在它的引导下农民的市场化能力、家庭积累能力、社会关系建构能力都被损耗,并被锁定在村庄共同体的结构中。正是在这一过程中,城市的客观排斥与农民的自我排斥结构不断强化,农民的反城市化从一种主体的自主选择变为刚性结构,其市民化进程也陷入到了深层次困境。

五、土地开发权与农民市民化的一般关系

珠三角的经验表明,当土地开发权过度赋予农民时,大量的土地租金将进入到乡村社会,成为农民的财产性收入,然而,地租收益滋养的却是与市民化相逆的反城市化结构。因此,需要进一步在一般层面,分析土地开发权与农民市民化的关系,并为反城市化行为的形成提供理论解释,其核心在于明确土地开发权的基本性质及其与市民化能力的差别。本文的核心观点是,土地开发权只有在转化为农民市民化能力时才能发挥积极作用。

土地开发权与市民化能力的性质辨析

土地开发权属于典型的再分配权利的范畴。土地是基础性的生产资料且具有不可再生产性,因此,土地权利从来都是国家实现再分配的重要手段,即通过对这一生产资料进行不同的赋权实现财富再分配。在我国,土地被作为公共共享的生产资料,土地开发权的再分配权利属性更为明显。原因在于,土地增值收益是整个城市经济发展带来的“成长性增值”(王小映,2002),包括珠三角在内城市带地区农民的地租收入本质上都是分配了社会共同生产的发展收益,是原本由国家统筹的土地开发权在一定程度上向农民转移的结果。这一权利的取得并不是纯粹的市场行为,它是权利的界定与分配的政治过程,通常涉及到国家与利益群体的政治互动(图洛克,2017)。从根本上来说,再分配权利是对现有存量经济的结构性调整,并不直接产生经济增量,通常也不需要主体直接的经济参与。

因此,当农民获得土地开发权,这一权利能够带来租金收益却无法直接转化为市民化能力。显然,合理的再分配权利是农民市民化能力的重要组成部分,是农民参与市场竞争、融入城市的基本保障,但是,再分配的权利无法完全替代市民化能力的产生。原因在于,市民化能力的提高依赖农民主体实践性的市场参与城市融入。农民只有不断与整个城市经济体系、社会文化体系进行密切互动,才能够在这一过程中拥有稳定的经济收入、更高的劳动力素质,习得市民生活方式,并真正多维地嵌入到城市体系中,彻底完成市民化的塑造。可以说,再分配权利强调的是外部赋权,但市民化能力却要求塑造一个更为积极能动的市民化主体。它的实现以主体积极的市场参与、城市融入为前提条件,农民只有真正在竞争性的市场环境中获得逐步成长,具备自立性,才能够实现高质量的市民化。在这一过程中,农民得以实现价值的生产与自我的再塑造,摆脱依附性地位。

由此,再分配权利与市民化能力就在取得方式、经济性质、主体特征上都呈现出巨大的差异(见表1)。这深刻表明,作为再分配重要手段的土地权利,并不能够通过简单的权利增加发挥作用,它必须通过合理配置,将土地权利真正转化为农民市民化的能力,提高农民的自主性,才能够加快农民的市民化进程、提升中国的城市化质量。

土地开发权的配置与农民市民化的关系

那么,需要进一步回答的是,土地开发权在何种配置条件下才能够推进农民的市民化能力。珠三角农民的市民化悖论为解答该问题提供了基础。

正如上文指出的,不同于土地承包经营权的兜底保障属性,土地开发权具有突出的社会剩余属性。城市化阶段,土地增值收益更是社会总体财富的重要组成部分,且一般在经济发达地区集聚(桂华,2017;郭炎等,2016)。在土地私有制国家,政府也必须对土地增值收益征收高额税收,以减少土地权利不均衡分配带来的社会问题。显然,应当赋予农民分享城市经济的发展利益,但直接将不平衡分布的土地开发权转移给农民时,它就成为特定区域农民的排他性财产,违背了基本的公平原则。正如哈耶克(1997)指出的,存在两种不同的保障,一种是维持公平的基本保障,一种是“一个人或集团与其他人或集团相比较相对地位的保障”,特权保障将强化人们对特权依赖,弱化人们进行公平竞争的动力与能力。

珠三角土地开发权配置的问题正在于,土地开发权的过度转移,使本地农民获得了比全国其他地区农民,甚至是比一般市民更高的特权性收益。公平的再分配权利,从来不以消解主体的自主性为目标,其作用恰恰是通过基础保障的提升,激活主体的能动性,增强主体的市场竞争能力。相对的,特权性收益则天然会打破公平竞争的环境,使特权群体在不参与市场与城市化竞争的条件下,获得额外收益,处于更好的经济处境。这必然弱化农民市民化的动力,并最终引发其市民化能力的削弱。更为重要的是,如果主体已经完成了现代化改造,其可能会遵照现代经济原则仍然对获得的资源进行最优市场配置,但农民却正处于现代化的转型过程中,并未彻底形成现代化的经济伦理。这意味着,赋予农民特权属性的土地权利,使农民丧失了塑造自身现代化意识的实践过程,丰裕的特权利益反而提供了滋养前现代性经济伦理的物质基础,使农民变得更为顽固与保守,不断衰竭其内在的市民化动力与能力。事实上,农民的食利化是土地特权利益构筑的最严重的城市化陷阱之一。

因而,珠三角的农民并不具有特殊性,农民的反城市化行为是土地特权利益与向现代化过渡的农民相结合的产物。这一经验更进一步表明,土地开发权要成为农民市民化的积极推动力,必须满足以下两个基础条件,其一,它不应成为特定地区农民的财产,而应作为保障所有农民市民化的重要公共资源,必须强调土地开发权的公平分配,创造农民共享城市化权利的平等结构;其二,它必须为农民市民化能力的强化提供保障,推动农民更深入的城市参与市场能力提升。例如,将土地增值收益用于城市保障房建设,提供城乡统一的公共服务等,其核心就在于使土地开发权成为农民市民化的积极推动力,塑造更公平的市民化环境。这在根本上意味着必须将土地开发权塑造为公平发展权,才能够真正提升农民市民化的能力。

由此,土地开发权与农民市民化的一般性关系得到呈现,即两者的关系取决于土地权利的权利属性。一方面,土地开发权对农民的排斥将导致公平原则的丧失,损害农民的基本生存权与发展权,农民的市民化也将缺乏基本保障,陷入“半城市化”的困境(王春光,2006);另一方面,土地开发权一旦成为一种特权,同样将打破公平原则。这不仅会导致特定地区的农民高度依附土地地租收益,引发反城市化的结构,阻碍高水平的市民化。同时,这也将带来土地利益的分配失衡,损害其他农民的发展权。这两种状态都是土地开发权偏离公平发展权属性时,农民市民化的不良状态(见图1)。因此,正是对土地开发权作为公平发展权属性的强调,使我们能够揭示土地开发权配置与农民市民化关系的多面性与复杂性,走出对土地开发权强化赋权的单向度强调。这也揭示了为什么城市带地区的农民与普通农民会呈现出如此大的差异。

当前中国正处于城市化进程的关键时期,要强化农民市民化能力必须合理配置土地权利,处理好再分配权利与市民化能力之间的关系,使土地开发权始终维持公平发展权的属性,尤其要杜绝土地开发权的特权化分配。否则,失衡的地利分配将使部分群体因土地特权陷入反城市化困境,同时削弱大部分农民市民化的基础保障,使所有农民的市民化能力都无法真正得到强化,影响国家整体的城市化进程。

六、结论与讨论

基于珠三角地区农民城市化行为的分析,本文得出以下结论。市民化能力是影响农民市民化进程、提高城市化质量的关键变量。土地开发权的赋权不直接等同于市民化能力的增长,土地开发权性质的差异将左右农民的市民化能力,影响整体的城市化进程。只有当土地开发权作为一种公平发展权时,它才能够真正增强农民的市民化能力,为农民进行积极的城市化提供动力与保障。这为我国土地制度的完善提供了重要启示,土地制度完善的总体方向在于进一步平衡地利分配结构,形塑土地开发权的公平发展权属性,并具体考虑我国土地非农开发的实践形态。

总体而言,城郊与沿海地区的土地价值更高,土地违规使用与违建的现象亦较为普遍,不少沿海地区更因早期工业化产生了大量集体经营性建设用地;相反,大部分中西部农村的土地价值低,集体土地管理相对规范,非农开发的程度较低。这意味着,由于经济发展与土地非农使用的程度不同,我国的土地开发权与土地增值收益的分配高度不均衡。这使大部分中西部农民处于土地权利的相对匮乏状态,而部分城郊与沿海地区农民则容易陷入到土地特权利益中(贺雪峰,2010)。可以说,在实践领域,土地权利密集地区的反城市化现象与权利匮乏地区的半城市化状态并存。

基于这一客观格局,土地制度的健全应当让更多农民享受公平的土地权利,将土地权利转化为公共服务与发展条件,塑造更公平的城市化环境,推动农民市民化能力的整体增长。土地利益的分配结构一旦形成就很难一次性得到调整,因此,可以根据各地的具体情况,通过多种灵活方式逐渐矫正制度偏差,塑造土地的公平发展权属性。

其一,健全土地管理体制,保障国家统筹土地开发权的能力,减少土地增值收益的无序攫取。在土地增值收益分布高度不均衡的基本结构下,国家的统筹再分配能力就尤为关键。土地管理能力的不足使大量土地价值较高地区的农民通过各种方式的土地违规使用与违建获取附着在特定土地上的增值收益,将社会共享的公共收益转化为私人财产(盖凯程等,2017)。无序的地利攫取不仅会导致区域间土地增值收益分配的分化与混乱,而且将不断强化农民的寻租倾向与依附性的“地租经济”结构,使农民整体陷入到反城市化的困境中。在实践中,当前新增的土地违建仍然在持续增加,随着城市扩张,不良的土地管理将不断制造出新的不合理的地利分配结构。因此,为了防止混乱的地利分配秩序,首先就需要健全土地管理体制,强化国家的监督能力、地方政府的土地执法能力与村级组织的土地管理职能,这是防止公共利益流失,保证国家在更大范围实现土地开发权统筹与再分配的基础条件。

其二,发挥集体经济的再分配功能,强化集体资产的公共属性。集体经济是利益关系的重要协调机制,能够有效调控国家与农民之间的再分配关系。对土地高度开发且已经有大量集体经济收入的地区,应当逐步转变集体经济的分配方式,相对减少财产性分配,逐渐向保障农民公共福利、提高村庄公共服务能力的分配方向演进,增强土地分配的公共属性。这是减少这些地区农民的土地特权,使其权利逐渐与公共权利相接近的重要举措。例如,苏南地区的集体经济就有较高的公共属性,主要用于负担农民的社会保障支出,并为村庄的有效治理提供支持。这些地区通常也是农民工的主要聚集地,集体公共服务与公共治理能力的提高,也有利于农民工享有更好的居住环境。同时,集体经济收入较少的地区,则可以通过灵活的手段赋予这些村集体一定的土地非农经营指标,以增加集体的收入与公共服务能力,提高福利水平。例如,上海、苏州等地的“一村两楼宇”政策,为集体经济薄弱村配置一定数量的经营性土地与物业,以此提高经济薄弱地区的公共服务水平,取得了良好效果。

其三,建立合理的征地补偿制度,规范土地有偿出让收益的使用和管理,使土地增值收益的配置强调对农民市民化能力的保障。国家土地的征收与出让是协调土地增值收益分配、塑造土地开发权性质的重要环节。当前不同区域间的征地补偿差距过大,尤其是一些城郊地区通常出现过高补偿。因此,需要建立更为公平的土地征收补偿制度,将为失地农民提供完善的社会保障制度作为重要的制度方向,减少分化过大的补偿方式(齐睿等,2015)。同时,在当前土地增值收益由国家主导支配的背景下,这部分收益主要用于城市开发建设,用于提升农民市民化能力的各类公共服务与公共物品的供给十分有限(左翔等,2013)。因此,需要进一步调整土地增值收益的分配结构,在增加整体民生支出的同时,重视教育、医疗、社会保障、职业培训、廉租房建设等领域的建设,这些公共服务真正关乎农民市民化能力的提升(夏峰等,2014)。需要注意的是,城市与发达地区的民生支出应当提升对进城务工农民的包容度,尤其是保障农民工子女在城市享受公平教育的权利,这是农民最关注也直接会影响家庭发展能力的公共服务。

综上,通过限制非正规的土地利益攫取,增加集体与国家对土地开发权与土地增值收益再分配能力,能够在很大程度上调整现有的土地权利的分配结构:一方面,这将降低经济发达地区农民的土地特权,提升这部分地区农民权利的公共性,提升土地开发权的统筹层级,由集体与国家保证这一权利在更大范围内进行分配;另一方面,提升对经济欠发达地区农民土地权利的保障,增加集体经济的公共服务能力、建立更为公正的土地征收补偿制度,并强调城市公共服务体系对农民发展需求的保障,使农民同时在城市与农村享受更好的保障与服务。在这一过程中,土地将逐渐塑造自身作为公平发展权的属性,并真正带来以农民市民化能力提升为基础的高水平城市化。

编辑审定:陈越鹏

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