郑永君，西北农林科技大学人文社会发展学院；王美娜，华中师范大学中国农村研究院；李卓，西北农林科技大学人文社会发展学院。
基金项目：西北农林科技大学博士科研启动基金项目“乡村振兴中农地流转纠纷的发生机制与协作治理研究”（编号：Z1090220196）；教育部人文社会科学研究青年基金项目“制度变迁视角下的农地流转纠纷治理研究”（编号：20YJC840029）。
本文原刊于《农业经济问题》2021年第5期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：本文引入经纪理论，通过赢利经纪、保护经纪和行政经纪的概念构造出“复合经纪机制”的分析框架，基于湖北省B镇4个土地股份合作社的实践案例，对乡村振兴中土地股份合作社的生成机制、土地股份合作社促进乡村有效振兴的运作机制以及乡村振兴对基层治理结构的形塑等一系列问题进行分析。研究结果表明：（1）自上而下的政策势能、地方政府的基层创新和村两委的功能不足是土地股份合作社产生的原因；（2）土地股份合作社作为关键性中介组织，通过复合经纪机制将政府、农户、企业、村两委联结起来，并形成多元合意的利益共同体，进而促进乡村有效振兴；（3）乡村振兴战略的实施促使政府项目进村和企业资本下乡，因土地股份合作社在组织农户和整合土地中的功能优势，成为村级项目承接和市场对接的替代性组织；（4）乡村振兴中通过复合经纪机制形塑而形成的多元合意的利益联结共同体是乡村振兴中的基层治理新结构。
关键词：乡村振兴；土地股份合作社；基层治理结构；复合经纪机制；多元合意的利益联结共同体
一、问题的提出
土地股份合作社作为新型集体经济组织，不仅有助于盘活农村资源，促进农业增效、农民增收（吴亚玲等，2019；肖端，2015），也成为发展农村集体经济的新型实体、创新农村社会管理的有效组织载体（孔祥智，2018；赵翠萍等，2018）。乡村振兴战略规划中强调“发展多种形式的股份合作，发挥村党组织对集体经济组织的领导核心作用，发展新型农村集体经济，完善紧密型利益联结机制”，工作机制上要求党政一把手是第一责任人、五级书记抓落实。自上而下的政策势能，成为农村发展和土地股份合作社创新实践中的基本政治原则。2020年中央“一号文件”从现代农业设施建设、发展富民乡村产业两大方面，强调了农民合作社的重要性，明确将股份合作制改革作为农村重点改革任务来推进。在山东、湖北等地，出现了一大批村级党支部领办土地股份合作社，以其为组织载体吸纳和整合政策优势、市场资本与乡村生产要素，形成利益共同体，推动乡村振兴的同时也对基层治理结构产生了重要影响。
学界对该议题的研究，主要从制度性组织机制与主体性结构功能两种路径展开。制度主义范式之下的组织理论层面，黄增付（2014）认为，土地股份合作社运用其在规约治理、利益分配制度上的主动性，通过社民互动博弈形成成员间的共同利益与价值认同，推进村庄内部成员的组织关系重构；通过与村两委及基层政府和非社员村民间的利益博弈，完成村际经济社会共同体的整合。因此，合作社村庄整合是建构村庄善治图景的有效路径。夏添（2013）从土地股份合作社的组织过程出发，反思精英主导下的合作社为何走向失败，主张以平等协商为原则、以合作为依托、以利益为导向，推进基层协商民主治理。徐汉明等（2012）则强调应建构合适农村社会生态的商议协调机制、纠纷解决机制和退出机制，保障农民直接参与和行使基本政治权利。
在结构功能主义范式之下，研究者主要通过“国家—社会—公民”三个层次对基层治理结构展开分析。何玲玲等（2020）将基层治理主体结构分为基层公共权力组织体系、嵌入性群体体系、内生性个体体系三大类，进而以角色职能对多元化乡村治理主体进行合理定位。杨嬛等（2015）在得出“资本主导的外生型要素整合是目前推动农业生产要素整合和规模经营的主导路径”的前提下，提出土地股份合作社的发展对农民主体地位与农村社会结构具有破坏性。刘灿等（2017）则以外嵌性要素市场为前提分析了合作社内外部治理结构，认为农户主体地位的实现对合作社稳定性具有重要影响。雷望红（2017）将政府、合作社、农民三方引入“依附型农民合作社”运作机制，强调政府介入合作社的方式与界限的重要性，以保证农民主体性和基层组织的政治信任度。
制度主义的阐释充分强调了合作社组织的自我管理机制、利益分配机制和协商退出机制对基层治理路径的形塑作用，而结构功能主义则强调了土地股份合作社适应农民主体诉求与治理模式转型的根本要求。但需注意到，上述研究仍有进一步推进的空间。第一，以往聚焦于合作社产业绩效与治理困境的研究，具有一定滞后性，对土地股份合作社促进乡村振兴的内在逻辑与机制缺乏更加深入的讨论；第二，已有研究主要是在制度或结构视角下进行的行为与策略研究，缺乏将其作为组织性社会主体建构的总括性理论研究；第三，已有研究在一定程度上关注了土地股份合作社对乡村振兴的影响，但尚未关注到这一过程对乡村基层治理结构的影响。
本文注重从组织机制的角度提出问题，考察土地股份合作社如何促进乡村振兴？在推进乡村振兴的过程中又如何影响基层治理结构？基于此，引入国家经纪理论，通过梳理“保护型经纪机制”、“赢利型经纪机制”和“行政型经纪机制”这些概念，建构“复合经纪机制”这一概念，同时分析乡村振兴背景下湖北省B镇土地股份合作社不同环节中经纪机制的优先顺序与相互作用，由此建立复合经纪机制及其运作的分析框架，回答复合经纪机制是如何塑造基层治理结构的。
湖北省土地股份合作社在农地流转与土地规模经营实践中具有普遍性，B镇以花卉、林果、蔬菜三大特色农业生产为主，重点扶持土地股份合作社10多家、规模经营大户78户、新型家庭农场18家、农业专业合作社32家。作者基于长期调研所积累的人脉关系，在全镇范围内选择50位农户、9位村干部、6个土地股份合作社进行开放性田野观察、精英焦点式访谈、农户半结构式访谈、直接或间接性参与观察等，以便于充分描述和解释组织行为过程中参与者的利益与行为，最终共收集访谈录音50小时，整理出访谈资料14万字，获取一手可靠资料。因此，本文主要采取个案研究方法，选取经营规模相当、持续时间较长和行为主体全面的四个典型案例。
二、复合经纪机制及其运作：一个分析框架
国家经纪理论是理解国家与乡村社会关系的重要理论，学界普遍认为“经纪体制”是一个国家或地区由“传统精英政治体制”向“现代官僚政治体制”过渡的必然阶段（赵泉民，2009）。进入以村民自治为契机的村政重建阶段后，村干部成为“补偿型经纪”（吴晓燕等，2020）、社会组织服务中心充当“保护型经纪”角色（彭善民等，2019）、乡贤成为“内生型经纪（殷民娥，2018）等。湖北B镇田野调查发现，土地股份合作社成功将政府、村两委、农户与市场多行为主体吸纳进一个集体经济组织，以股份化利益联结机制为核心，融合性地承担了“保护型经纪机制”“赢利型经纪机制”和“行政型经纪机制”角色，并呈现出明显的优先顺序与互相作用的复合经纪逻辑。
（一）保护型经纪机制
杜赞奇提出的“保护型经纪”是指不具有正式官僚身份，却具有治理与资源汲取能力，又充分代表和保护乡村利益一方的权威性群体。吴毅（2001）认为，当前作为“经纪人”的村委及村干部而言，重要的是学习和掌握“踩钢丝”与“摆平衡”的游戏规则。田野观察发现，村两委首先须保证农户保有土地权益并自愿加入合作社，才能领办并掌握合作社的经营管理权，这从制度化组织运作程序上保障了农民意愿权利、乡村社会治理秩序基本稳定。上级政府为完成招商引资指标而忽视村庄现实状况时，合作社也为村两委作为行政性自治主体却拒不执行上级行政命令提供了组织层面的借口。其次，在土地规划、流转和市场主体选择过程中，通过民主协商会议的形式接收了农户意志的输入、尊重农户的多元化利益诉求，形成完善的多主体协商机制。再次，以合作社为组织依托，通过与村民大会、城乡土地交易流转平台等正式组织机构完成协议签订、制定章程、财务及民主决策制度，以制度和法律来明确和保障农户与合作社的责任与权利，有利于形成长期稳定的“利益共享、风险共担”的利益联结机制，这也有效规避了“退社自由”对农户利益与合作社经营稳定性的风险（文婷等，2020）。相较于政权内卷化带来的官方治理与乡村社会之间的分离，合作社从组织层面保障和提升了农民的主体性地位，为乡村社会整合奠定了组织基础。
因此，本文所述保护型经纪机制，是指土地股份合作社在面对政府命令、市场主体和农户核心利益时，选择尊重和保护农户土地利益实现；作用机制表现为，通过农户意愿优先机制、多元主体民主协商机制、稳定性的利益联结机制，层层递进和因时因势，共同形成对农户土地利益的保护。
（二）赢利型经纪机制
“赢利型经纪”原指民国政府时期国家政权内卷化，使得地方劣绅占据乡村资源的支配权与汲取能力，成为代表国家政权、远离乡村利益联结的“国家经纪”。伴随乡政村治结构与土地制度的双重变迁，作为村民自治当家人与政府代理人的村干部（徐勇，1997）受到外部政策与利益刺激，极大催发了“理性人”角色的形成（付英，2014）。田野观察发现，合作社成为联结村干部与农户的组织载体，管理执行性主体角色成为掩盖其实现自身经济利益的屏障。首先，村干部以行政身份、精英关系和乡村威望的便利性，形成精英共营团体，既可以避免被政府和农民贴上追求私利的政治标签，又可以使自己的赢利行为具有合法地位。这种心理动机与行为选择也被称为“精致利己主义”（龚春明，2015）。其次，通过担任农民务工头、参选村民小组长和加入中国共产党等方式，将核心农户吸纳入社并成为村庄劳动力的组织者与供给者，将精英团体成员尽可能吸纳进村党组织，凝聚相关利益主体的资本、土地、劳动力和民意支持，使其合理合法地助力于合作社的经营与发展。
因此，本文所述赢利型经纪机制，是指村干部在合作社整合土地与规模经营中的优势地位，使得合作社总是优先最大化地实现村干部主体的经济利益。这既是合作社的运作过程，也是村干部与农户间核心经济利益的组织与链接过程。作用机制表现为村两委通过精英共营机制主导合作社的组织管理，实现村两委对合作社的组织性嵌入；通过劳务合作社、村民小组干部、党员吸纳等成员组织化方式实现农户对合作社的组织认同和支持。二者相辅相成，共同完成合作社的建立、运作与合法化，成功将村干部合理合法地嵌入到合作社组织中并实现其利益诉求。
（三）行政型经纪机制
行政型经纪是以“行政单元”为组织特征出现的经纪统称（原超，2019），以村干部作为行政型经纪的核心主体，以服从和完成上级政府的政策和政令。田野观察发现，在行政型经纪机制中，合作社不仅是以赢利为目标的经济组织，更是政府与农户之间的行政桥梁，行政性政策执行与土地经营管理工作要求土地股份合作社必须坚持稳定性原则，使其具备稳定的行政组织功能。首先，无论政府引进的市场主体是否最佳，合作社作为功能性组织都必须接受上级指令并开展市场主体考察和后续工作。其次，合作社进行政策目标拆解时，从行政程序、法律程序与社会网络意义上，都必须审慎组织和划定土地流转经营区域，在不影响乡村秩序稳定的情况下帮助推广市场主体的相关信息，以求在最稳定的社会状态下，以稳妥的行政办法实现最大化的政策目标。最后，在农户对政府政策或市场主体产生反对言论和行为时，合作社作为中介性组织也会面临权威消褪、执行能力弱化的问题。合作社就农户与自身权益保障问题，也同样有义务支持甚至代表农户向上级政府进行自主上访或组织性申诉。
因此，本文所述行政型经纪机制，是指土地股份合作社成为承接上级政府引导资本下乡、项目进村等政策工作的行政主体，成为推进国家政策实施、链接国家与农户的中枢组织。主要遵循三个原则，即维持合作社行政组织功能稳定、国家政策与政府目标的稳定推进，从而保障农户权益与乡村治理秩序稳定。
（四）三种机制的优先顺序和相互作用
解释复杂多变的组织行为背后的机制逻辑，须充分把握机制逻辑的单一性与多重性，把握多重逻辑的条件性（练宏，2016）。合作社作为整体性的组织，运作中必须兼顾政治上合规、民意上合情、自身组织利益实现作出综合考量，并不能被一种经纪机制所切割。
第一，完成上级政府行政命令与要求是合作社的首要职能，保护农民权益与民意是维护合作社组织合法性的关键，以合作社平台进行资本储备和资源积累，才能真正促进产业振兴、农民增收与村干部获利。因此，必须在制度和形式上遵循“行政型经纪—保护型经纪—赢利型经纪”的行为逻辑，才能保证土地股份合作社自身的政治正确和长远发展。
第二，赢利型经纪极易于隐蔽于政治体制与自治组织中，并以前台行政型经纪的角色成功将自己嵌入到合作社组织中去，以实现身处后台的自我利益的最大化。合作社作为中介性组织替代性承担行政任务，不得不首先谋求行政组织功能稳定、国家政策与政府目标的稳定推进，以巩固和维持自身的政治地位与角色。因此，村干部总是在实际运行中遵循“赢利型经纪—行政型经纪—保护型经纪”逻辑角色的“扮演”。
由此，土地股份合作社的多重行为逻辑以前台“行政型经纪—保护型经纪—赢利型经纪”为辅，以后台“赢利型经纪—行政型经纪—保护型经纪”为主，两套行为逻辑的融合并用构成了复合经纪机制的全貌。前文已经明确，对土地股份合作社的多重逻辑不能割裂研究，而精英共营机制与成员组织化机制为合作社在前台行政和后台赢利提供了契机，三大稳定原则又为合作社在前台保护、后台行政提供了指导性支持，意愿优先、协商和利益联结机制为合作社在前台赢利与后台保护提供了坚实的社会基础。进一步对比研究发现，土地股份合作社复合经纪机制中，后台行为逻辑的运作实际上占据着主导地位。
三、乡村振兴中土地股份合作社的运作实践
（一）土地股份合作社的生成：政策势能与基层创新
2017年，JZ市委一号文件中明确提出要按照“龙头企业+合作社+农户”的发展模式，鼓励农户通过股份合作加快多种形式规模经营，同年5月发布《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》，要求重点引导和鼓励社会资本参加农业绿色发展、高标准农田建设、农产品物流与交易平台等领域。GA县由副县长亲自挂帅招商引资工作，要求乡镇主要负责人至少完成1个亿元签约项目，每季度必须落实1个签约项目，指明“要激发县镇村三级党员干部参与，深化全员招商，建议乡镇建立以村为单位的外出务工人员工作台账，邀请其中成功人士担任村副主任一职，指导本地经济发展”。
2017年，B镇将全面推进农村土地流转、成立土地股份合作社和大规模引进市场主体作为重点工作内容。具体包括：第一，在各村全部正式注册以村主任或村支部书记为法定代表人的村级土地股份合作社，村主任或副主任专管日常管理工作，由全体社员会议制定相关章程、财务与民主决策等多项制度，成立社员代表大会、理事会、监事会等。第二，镇政府召开各村组整体会议，将土地流转过程中的调、换、并和纠纷进行妥善安置，向农户宣传土地入社政策。第三，B镇政府选取交通便利、水田比重大的D村、C村为高标准农田建设村，为省级深度贫困村S村制定一系列产业项目、基础设施建设项目、引进专项农企资本。第四，引导各村组干部成员与市场主体进行考察、沟通和接洽，对于不支持流转土地的村干部予以内退，重新选任有管理、运营农民专业合作社经验的成员担任。最终，D村、C村、S村分别在政府引导下与通威公司签订协议，依照虾稻共养池的农业产业化需求，对三千余亩土地进行高标准农田建设，打造B镇的“双水双绿”生态农业科技园。到2018年年底之前，B镇四个土地股份合作社全部农户入社并签订土地流转合同。
（二）土地股份合作社的运作：乡村振兴中的经纪组织
2017年，只有D村在镇政府的既定工作计划之内，由村委原班人马完成了合作社管理层的选定。镇政府为推动县委县政府下达政策的执行，甚至免去了C村原村主任OYQ在合作社工作中的主导权，积极鼓励有能力的返乡者LJR担任J村主任，鼓励HLJ担任S村主任统筹村庄土地调并、入社和对外流转等一切工作。
D村合作社因市场主体的经营模式问题陷入财政困境，农户权益受到损害，而J村与S村两个村主任吸取经验教训，召开村两委会议，邀请村内农民专业合作社、家庭农场、代耕代种大户等人参与讨论，共同商议是否与通威公司合作、如何调转村内已经规模经营的土地和市场主体如何选定等问题，多次带领村庄精英和意愿农户共同外出进行市场考察。基于此，合作社依附于村民自治组织与管理架构来开展工作，两委与村庄精英共同参与，经过村组干部会、党员会、村民代表会和户主会，每个村委村干部有约60户的包组分配任务，村委干部牵头包组会议，成功制定农户参股认定和分红机制等。
S村是省级深度贫困村，镇政府为村庄引入通威公司是战略性的，必须按照规定的时间节点完成任务，否则会被认定为工作不力，也会影响精准扶贫政策的整体执行进度。因此，S村在此基础上与市场主体、农户分别作了协商和担保，一方面保证普通农户收益权，另一方面保护市场主体对土地的要求，同时还能保障贫困户成为新兴主体的劳动力来源。为解决农户对市场主体资质与经营状况的担忧，S村村委与合作社每年都要对农户入股流转意愿做摸底调查，允许农户自愿进入和退出。
整体而言，B镇土地股份合作社的运作模式以“龙头企业+村级土地股份合作社+农户”为核心，入社流转土地的农户享有大约84%的土地经营权收益，享有16%村级合作社股份分红收益。另外，企业除支付土地流转费用之外，还应向村级合作社支付特定管理费用，这也将用于村级合作社维护日常管理。
（三）土地股份合作社的绩效：农户脱贫与产业振兴
J村主任LJR主持制定了2900亩旱地改造水田计划：农户将水旱田分别按照市场价格流转入社，合作社运用高标准农田建设与市场主体的投资，将旱地统一改造为市场主体需求的水田类型，然后统一按照水田价格流转，差价和市场主体的管理费就是改造土地的资金与收益。同时，农户可以选择“仅流转”或“流转+入股分红”，合作社有了村庄集体经济收入，市场主体可以免除土地基础性改造的成本。按照这种模式，J村与JZ市专营小龙虾养殖销售公司签订了540亩流转协议，另外改造完成的500亩土地也已在县乡村三级联网的土地流转交易中心上挂出，准备继续签订新公司的引进协议。第三期改造工程正在进行。
S村与市场主体签订协议时，基本前提是市场主体进村之后的所有劳动用工必须通过村庄劳动股份合作社，该合作社有专职村民负责全村劳动力调配，且始终坚持以贫困户劳动力为先的原则。2017—2019年两年间，S村完成了140万元农村旅游基础设施建设、60万元便利农副运输的公路建设、40万元光伏发电设施，帮助贫困家庭创收，与滨湖肉牛养殖、九源生态养殖公司分别签订了千余亩土地折价入股，分别为40万元，每年可以分红12万元。
相比之下，C村在村主任GZH主持土地股份合作社挂牌之后，实际运作仍然是XL农民专业合作社，所占土地、流转费用、管理费用和分红机制都处于虚置状态。合作社所用劳动力多为固定合作劳动力，没有果木种植技术或社会关系的人无法成为雇工。这也导致GZH在村民中的权威与公信力下降，而前任村主任OYQ虽然被政府内退，却仍在执行政府指令并维持村庄秩序稳定，GZH反而成为土地股份合作社这一专职代表。D村则因为TW公司的经营失败成为最大的村庄负债者。
（四）土地股份合作社促进乡村振兴的内在机制
内生性土地股份合作社发展壮大集体经济，为乡村振兴奠定基础；乡村振兴战略实施为土地股份合作社规范化经营带来外源性资源注入。主要表现为以下三个方面：
首先，多元平等协商机制保障农户利益的有效实现。复合经纪机制的最大特征就是通过土地股份合作社将政府、村集体、新型市场主体和村民等多元主体组织化，农民通过自身意愿的平等参与和民主协商成为乡村治理的实质主体。农户对土地经营权保有最大的处置权，在合作社对乡村生产要素重组过程中，多元主体的意愿被同等重视，这是乡村产业振兴发展的必然产物。
其次，利益联结共同体与村干部利益的有效嵌入。利益联结是合作共治的经济基础，合作共治是合作社组织参与和改变乡村治理内部结构的宗旨。村两委与村干部以合作社和村干部为组织与行为中心，与村庄精英、农户与市场主体形成共荣共生的利益联结共同体，对合作共治局面的形成具有根本作用。一是联结村庄精英的经济资源与组织关系，二是联结普通农户的土地资源与确立认同，三是保障新型市场主体的基础设施和政策优势。
最后，上下组织联动，保证国家政策的有效落实。以合作社为中枢组织，以对上签署合约式行政任务、与村民自治组织整合、与精英和农户的联席协商会议来实现组织联动，成为实现乡村振兴与有效治理的组织载体。一方面，政府在引导企业资本下乡时以签署三方协议为准，对合作社的职、权、利作出明确规定，公开、透明地保障多元主体的利益，切实有效地完成市、县、乡政府下达的政策指令；另一方面，合作社推动村庄精英透过传统体制性门槛走向村庄治理的中心，提升经济精英在村两委会议、村组会议、村民大会中的占比和政治地位。由此，提升村庄治理绩效的同时，农村土地制度改革政策也能顺利和平稳地推进。
四、土地股份合作社对基层治理结构的形塑
土地股份合作社作为关键性中介组织，以合作社组织为节点，形成了稳定的利益联结共同体。那么，复合经纪机制之下的土地股份合作社又对乡村振兴中的基层治理带来了何种冲击呢？
（一）制度背景：乡村振兴中村两委的功能缺失
乡村振兴战略实施后，资本下乡与项目进村成为地方政府推动农业现代化和提升乡村治理能力的两大重要抓手，一方面推动土地规模化经营，另一方面提升农村公共产品供给水平与质量。同时，也面临着交易成本困境、公共资源配置困境和利益再分配困境（王海娟，2020）。
本文认为造成上述困境的原因有三。首先，农民组织化功能缺失。受村两委权威消退、组织能力不足和自治组织虚置等原因的影响，村两委与基层自治组织难以将农民动员并吸纳到土地资本运作与基础性改造项目中来，由此造成资本下乡与项目进村受阻或失败。其次，土地规模性整合功能缺失。村两委及村干部一旦无法获得村民的信任和支持，无法将农民通过村民小组会议、村民大会和党员大会等组织起来，以土地要素为核心的土地流转与规模经营将难以为继，村内的集体性公共资源将缺乏统一的标准与规则。最后，多元主体利益共享机制缺失。受村财乡管体制、村级治理体系和土地流转规模经营模式不健全等因素影响，村两委作为村民自治的执行与管理主体，难以对市场主体、上级政府进行有效牵制，无法在市场、政府与农民之间达成共识性的利益分配与再分配机制。
上述分析表明，村两委与村干部在大规模资本下乡与项目进村的背景下，已经难以独立扮演“村庄公共或行政事务的组织者、执行者和推动者”角色（韩艳，2016）。因此，村级土地股份合作社开始成立并作为统筹村庄土地资源的中介性集体经济组织，形成复合经纪机制来实现对市场主体、政府、村两委和农户之间的有效协调。
（二）土地股份合作社：作为村两委的补充组织
乡村振兴时期，不断调整的农业产业政策与市场变化、不断加大的行政考核与乡村社会变迁带来了更高层次的治理需求（廖彩荣等，2020）。田野调查发现，村级土地股份合作社组织不仅可以将外部嵌入性的国家行政力量吸纳到农业产业化发展中来，还可以将内生型自治力量以利益共建共享的逻辑吸纳到土地规模化经营中来，为农民组织化、土地经营规模化和利益联结共享机制建设奠定组织基础。
一方面，土地股份合作将村支两委、村庄精英、乡贤等治理主体的力量整合起来，补充村两委对农民组织化功能上的缺失与不足，极大降低了原始利益纠纷或能力不足导致的村两委威信低带来的不利影响。另一方面，以土地股份合作社组织为中介，贯通市场主体、政府、村两委和农户间的平等沟通与利益分配，是对村两委壮大集体资产和农民增收功能的补充。土地股份合作社作为中介性经纪组织，具有独立的市场化经营能力与平台，是村级集体经济的基本核算单位。S村在政府引导资本下乡与项目进村过程中，增强对市场主体用地的适配性、基础设施的配套性和政策倾斜性，以此换取了在土地流转费用、管理费用和劳动力用工上的主动性。
此外，乡村社会内生发展乏力、法治观念缺失、治理主体单一、治理能力弱化是我国乡村治理中面临的现实困境（吴玲玲等，2020）。土地股份合作社一方面作为直接对接承担乡镇及上级政府引导的资本下乡与项目进村工程的村级组织载体，另一方面与村民自治组织的管理与组成成员具有较高覆盖性，因而成为补充村两委功能的重要组织。
（三）多元合意的利益联结体：乡村振兴中基层治理新结构
土地股份合作社通过整合土地构建了较强的利益联结机制，对农民进行了再组织化，并进一步将政府与农民、企业与农民、村两委与农民重新链接起来，成为乡村振兴中最重要的中介组织和经纪机制，形塑出以利益联结为内在机制、以土地股份合作社为组织中介的基层治理新结构，其关系结构如图1所示。
研究发现，上述基层治理结构的形成，是因为在行政型经纪机制、保护型经纪机制和赢利型经纪机制相互交织、相互影响和相互塑造下，共同形成了复合经纪机制。首先，行政型经纪机制的关系路径是从政府到土地股份合作社再到农户，其利益实现机制是：对单个农户进行再组织化后与政府有效链接起来，并通过合作社中介作用和经纪机制促进国家政策有效落实。其次，保护型经纪机制的关系路径是：从下乡企业到土地股份合作社再到农户，其利益实现机制是，以入股的方式整合农户碎片化土地，使单个小农通过合作社的再组织实现与市场的有效对接，促进农户土地利益在市场中实现。第三，赢利型经纪机制的关系路径是：从村干部到土地股份合作社再到农户，其利益实现机制是村干部领办的土地股份合作社通过整合土地，促进农地从细碎化到规模化，有经济实力和社会关系的村干部可以自身流入土地进行规模化经营，村干部的经济利益合法、合理、合规地嵌入于土地股份合作社参与乡村振兴的过程中。最后，复合经纪机制是针对于不同的情景和场域，依据前台与后台、中心任务与一般任务的差异，三种机制发挥出不同的效力。复合经纪机制的关系路径是政府、村两委、企业和农户以土地股份合作社为节点的多元关系。其利益实现机制则是政府政绩、村干部个人利益、农民土地利益和企业经营收益的共同实现，是一种乡村振兴中多元主体利益都能实现的基层治理结构。
（四）复合经纪机制：乡村振兴中基层治理结构的形塑
案例实践中，通过构建土地股份合作社来承接村两委的功能缺失部分，进而整合土地、组织农民和推进乡村振兴。那么乡村振兴是如何形塑基层治理结构的呢？
第一，乡村振兴为何需要土地股份合作社。土地股份合作社是因循乡村政策制度的变迁而产生的。农地确权政策和三权分置制度的实施为其提供了制度基础，而农地细碎化和分散化不利于也不能形成有效的农地规模经营。单纯以村两委来整合分散化的小农户土地面临合法与合规、利益整合、农户信任和收益分配困境。因此，需要通过某种主体对小农户分散化的土地进行整合后才能有效流转，引入新型规模经营主体，进而实现土地价值。在中央自上而下积极推动农业规模经营的政策背景下，地方政府感受到了自上而下高位推动的巨大政治势能和政策势能（贺东航等，2019）。这激励了地方政府积极采取治理创新来应对自上而下的政策势能，政绩激励盖过稳定约束。土地股份合作社正是中央政策势能与地方治理创新共同作用的结果。
第二，土地股份合作社如何促进乡村振兴。土地股份合作社作为新型经纪组织，通过行政型经纪机制、保护型经纪机制和赢利型经纪机制共同塑造形成的复合经纪机制来促进乡村有效振兴。具体而言，行政型经纪机制通过组织农户和链接政府，使得国家政策有效落实、地方政府政绩得以实现；保护型经纪机制通过组织农户、整合土地和对接市场，使得农户空闲土地的经济利益得以实现；赢利型经纪机制则使得村干部将个体经济利益合理、合法、合规地嵌入乡村振兴实践之中。因此，复合经纪机制是土地股份合作社促进乡村有效振兴的内在机制，通过土地股份合作社的多重中介作用，将政府、村两委、企业和农户关联起来，并在乡村振兴中使得政府政绩、村干部个人利益、农民土地利益和企业经营收入纳入其中并得以实现。第三，乡村振兴如何形塑基层治理新结构。政府和企业是乡村振兴战略实施中最为重要的两类外源性主体，建立土地股份合作社前，项目进村和资本下乡都是以村两委和村干部作为承接主体，进而造成了农民缺乏参与、利益干部俘获和政策目标偏离等乡村振兴中的农民主体性困境。其后，在政策势能和地方创新的双重作用下，基层政府推动在行政村层面成立土地股份合作社，并为保障土地股份合作社的公共性而由村干部领办和运营。土地股份合作社通过股份化的利益关联机制整合小农户闲散土地，并以此将去组织化的农户再组织化。政府的项目进村和企业的资本下乡可以通过土地股份合作社的中介作用与经纪机制有效输入乡村，使得农民能够真正分享到乡村振兴的利益。在乡村振兴中，土地股份合作社因为其复合经纪机制成为了比村两委更有效率的中介组织，成为基层治理新结构的关键节点。
五、基本结论与议题讨论
随着乡村振兴战略的逐步推进，湖北、山东、河北等地都兴起了以建立土地股份合作社来促进乡村有效振兴的实践。土地股份合作社成为乡村振兴中链接政府与农户、市场与农户最为重要的中介组织之一。基于经纪理论视角，本文梳理行政型经纪、保护型经纪和赢利型经纪的概念，构建了“复合经纪机制”的分析性概念，通过对湖北省B镇4个典型土地股份合作社参与乡村振兴的案例进行比较分析，回答了乡村振兴为何需要土地股份合作社、土地股份合作社又是如何促进乡村振兴，以及乡村振兴如何形塑基层治理结构等问题。研究表明，自上而下的政策势能、地方政府的基层创新和乡村振兴中村两委的功能不足是土地股份合作社产生的原因。土地股份合作社作为关键性中介组织，通过复合经纪机制将政府、农户、企业和村两委联结起来，并形成利益共同体，进而促进乡村有效振兴。乡村振兴战略的实施促使政府项目进村和企业资本下乡，而土地股份合作社能够更好地组织农户和整合土地，成为承担项目和对接市场的替代性组织。以土地股份合作社为关键节点的利益联结共同体就是乡村振兴中的基层治理新结构，其形塑机制是复合经纪机制。
复合经纪机制及其运作是土地股份合作社参与乡村振兴并形塑基层治理结构的内在机理。理论上讲，复合经纪机制是以传统经纪机制为参照物的。李妮（2016）以传统经纪机制为参照物，提出枢纽型社会组织参与城市基层治理转型的新经纪机制；原超（2019）同样以传统经纪机制为参照物，提出乡贤理事会促进乡村治理现代化的新经纪机制。这两项研究中的新经纪机制与本文复合经纪机制具有较强的关联性和相似性，因而有必要对三者进行对比分析，进而进一步厘清本文中复合经纪机制的概念与内涵。为了方便分析，把李妮提出的新经纪机制命名为新经纪机制Ⅰ，而将原超提出的新经纪机制命名为新经纪机制Ⅱ。新经纪机制Ⅰ、新经纪机制Ⅱ与复合经纪机制的对比如表2所示。
不同于传统经纪机制的三种新经纪机制既有相似性，又存在区别性。其相似性体现为：（1）三者均是为了勾连国家与社会，建立起政府与公众的有效关联；（2）三者均是以某种经纪组织作为关键性中介节点；（3）三者发生的制度背景均是为了解决社会转型导致的新的治理内容和治理困境，其最终目标指向为基层治理体系和治理能力的现代化。三种新经纪机制的区别性主要体现为：（1）发生区域不同。新经纪机制Ⅰ发生在广东珠海城市中，新经纪机制Ⅱ发生在福建泉州农村，复合经纪机制发生在湖北荆州农村。（2）经纪组织不同。新经纪机制Ⅰ的经纪组织是社会创新中心，是一种枢纽型社会组织；新经纪机制Ⅱ的经纪组织是乡贤理事会，是一种文化治理组织；复合经纪机制的经纪组织是土地股份合作社，是一种经济合作组织。（3）运行机制不同。新经纪机制Ⅰ的运行机制是“国家经纪机构”的非行政运作；新经纪机制Ⅱ的运行机制是宗族认同、资源支配和体制合法性；复合经纪机制的运行机制是平等协商、利益联结和组织联动。（4）权威来源不同。新经纪机制Ⅰ的权威来源于政府的行政授权；新经纪机制Ⅱ的权威来源于村庄中的传统文化认同；复合经纪机制的权威来源于强利益联结。
新经纪机制Ⅰ存在于城市社会治理领域，新经纪机制Ⅱ和复合经纪机制均存在于乡村治理领域，因而我们需要进一步比较新经纪机制Ⅱ与复合经纪机制对于农村治理和乡村振兴的不同影响。新经纪机制Ⅱ主要发生在华南地区，以乡贤理事会为经纪组织，以宗族文化和组织为社会基础；而复合经纪机制发生的区域更为多元，华南、华中和华北均存在，以土地股份合作社为经纪组织，以有效的利益联结与整合为社会基础。比较起来，新经纪机制Ⅱ强调文化认同，而复合经纪机制强调利益联结。华南宗族文化浓厚，具有乡贤理事会生存的文化土壤（龚丽兰等，2019），而华中和华北基于宗族认同的乡贤理事会则较少存在。土地股份合作社是能够有效整合土地、组织农民的利益联结组织，在全国范围内都具有较强的生存土壤。因此，新经纪机制Ⅱ更具有特殊性，而复合经纪机制具有普遍性和一般性。但上述分析并非说明复合经纪机制比新经纪机制Ⅱ更好，而是说明了两种经纪机制的区域适用性。
本文认为基于文化认同的新经纪机制Ⅱ和基于利益联结的复合经纪机制并不是非此即彼和相互冲突的，反而具有相互融合与相互补充的需求。利益联结仅仅是乡村有效振兴的必要条件，集体价值共识、重塑社区信任等文化因素同样具有重要作用，单一的经济性、自治性手段不能有效组织农民，社会、政治、经济合一更有助于农民组织化（张树旺等，2020）。因而，在推进乡村振兴过程中，需要在村庄层面建立基于文化认同和利益联结的多元化经纪机制，促进基于文化治理组织和基于经济合作组织的新经纪机制的互动与融合，促进基层有效治理和乡村有效振兴。
最后需要说明的是，本文所研究的土地股份合作社促进乡村振兴实践，只是众多乡村振兴创新实践的一种，仅为我们提供了一条可能的路径。而乡村振兴的最优方式和最佳路径，仍然需要在今后的实践中不断探索。
编辑审定：陈越鹏
