朱新华 吴舒心 韩沛岑，河海大学公共管理学院。
基金项目：江苏省社会科学基金“宅基地三权分置改革下农户行为响应、资源配置效应与政策改进策略研究”（编号：20GLB019）；中央高校基本科研业务费（编号：B200202151，B200207027）。
本文原刊于《农业经济问题》2022年第3期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：以L市宅基地资格权择位竞价为案例，聚焦宅基地所有权和资格权分置过程中产生的错配问题，揭示宅基地农户资格权保障的创新举措与现实困境之间的裂隙及改进思路，为构建宅基地农户资格权保障机制提供借鉴。研究发现，农户资格权保障的现实诉求、地方政府政绩导向、乡贤精英“乡土情结”回归以及乡村治理结构转型要求，共同驱动着L市宅基地资格权择位竞价模式的形成。但在实践过程中，由于资格权权能不清和收益分配机制不完善等政策失灵和市场失灵，产生了资源、身份、权益错配等问题。因此，建议深化宅基地资格权研究，强化政策供给；优化择位竞价操作方案，完善市场机制，以矫治宅基地所有权和资格权分置改革中的错配问题。
关键词：宅基地资格权；择位竞价；错配；保障机制
一、问题的提出
农村宅基地制度改革，不仅是新时期土地制度改革的重点，更是打通城乡经济循环梗阻、促进乡村振兴、构建新发展格局的关键解锁点（冯淑怡等，2021）。2018年中央“一号文件”《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，通过创设宅基地资格权，构建宅基地所有权与使用权之间的桥梁，为农村宅基地制度改革开启新的篇章。
学界有关宅基地资格权的权利性质及权能、与使用权的关系、实现形式等尚存“百家之言”。（1）在权利性质及权能上主要有四种观点。一是成员权。资格权乃通过成员身份取得，具有显著的福利性和社会保障性（韩松，2011）。按照现行法律法规，宅基地资格权合法取得须以农村集体经济组织成员这样一个特殊身份为前提，且要满足必要的立户条件。二是用益物权。即资格权是具有人身依附性的、仅具有收益和处分权能的用益物权种类（徐忠国等，2018）。这种看法显然未将农户的宅基地资格权与使用权进行分离，仍然停留在“两权分离”的语境下。三是剩余权。资格权是宅基地使用权人在让渡一定年期的使用权之后，原有宅基地的剩余权（张力等，2019）。这种看法将资格权看成使用权之衍生权能，并未触及权利的本质。四是宅基地使用权。与持剩余权观点的学者相同，他们认为资格权是指现行法律上的宅基地使用权，这样才会不改变现有宅基地使用权人的权利和利益状况（向勇，2019）。（2）资格权与使用权的关系。“两权分离”背景下，宅基地使用权取得必须以本集体经济组织成员为前提，而且转移也仅限于本集体经济组织成员之间，其被赋予社会保障和财产价值双重属性。“三权分置”中，资格权承担了原宅基地使用权的社会保障属性；而使用权是解绑的、可放活的用益物权，是可以突破本集体经济组织成员范围进行交易的一种权利（胡向东等，2021）。（3）在实现形式上，理论上应该以“一户一宅”方式实现宅基地资格权。但事实上，近些年来相当多的村庄已经处于无宅基地可批的状态，一些地区甚至多年未新分配过宅基地。因此，一些试点地区在传统的“一户一宅”基础上，通过农民住宅小区、公寓、城镇住房、城镇购房补贴、货币补偿、择位竞价等多种方式实现农户宅基地资格权（宋志红，2021；张雨榴等，2020；韩文龙等，2018）。总之，上述分歧足以说明合理界定宅基地资格权的理论内涵非常必要。本文认为宅基地资格权作为申请分配宅基地的资格，是通过分配方式取得宅基地使用权的前提，但本身并非一种实体财产权利，不同于宅基地使用权。囿于现实中无地的窘境，在实现形式上鼓励大胆探索，始终坚持保障农户宅基地资格权的价值导向。
宅基地资格权作为改革中的关键一环，理论上“三权”的权利架构是否适应改革的实践要求？“三权分置”的改革导向与实践摩擦是否会产生资格权与其他权利的交叉错位？资格权的设置最终是否契合了分置的价值目标？对于上述诸多理论难点，本文试图从L市宅基地资格权择位竞价案例入手，聚焦宅基地所有权和资格权分置过程中产生的错配问题，揭示宅基地农户资格权保障的创新举措与现实困境之间的裂隙，从而为构建宅基地农户资格权保障机制提供借鉴。
二、一个分析视角：错配
借鉴外部性理论，从经济学视角剖析农村宅基地所有权和资格权分置中产生的错配问题。如何矫治错配问题，则需要在外部性内部化的思路下，通过深化宅基地资格权研究，强化政策供给，克服政策失灵；通过优化择位竞价操作方案，完善市场机制，克服市场失灵。
（一）宅基地利用外部性与政策失灵、市场失灵
新中国成立以来的实践表明，中国特色的农村宅基地使用制度为我国工业化发展、农民安居乐业、农村社会稳定发挥了历史作用（李谦，2021）。然而，这种无偿、均分、带有福利性质的农村宅基地利用与管理体制也逐渐暴露一系列问题，比如无法共享土地增值收益、利用效率低下、农村居住环境恶化等。上述问题的根源在于宅基地承载着社会保障功能，即宅基地资源利用中存在正的外部性，这种正的外部性使得宅基地制度制定不能遵循一般资源高效配置的路径，进而导致政策失灵和市场失灵。确切地讲，宅基地产权主体不明、权能残缺构成了政策失灵；而农村土地市场发育滞后、收益分配机制缺失则构成了市场失灵。
（二）市场失灵、政策失灵与要素错配
市场体系不完善必然产生要素错配问题（刘明辉等，2019）。从农村宅基地问题研究来看，存在的要素错配主要体现在以下方面。其一，“人—地”错配。新增宅基地申请需求的农户与无存量建设用地的村庄之间的“人—地”不匹配。其二，权能错配。宅基地资格权作为取得宅基地使用权的前提条件，只是必要条件之一，并非充分条件；在宅基地资格权前提下要获得宅基地使用权，需要具备一些条件：村庄有存量建设用地可供分配、经过法定的申请和审批程序。现实情况是，绝大多数村庄无存量建设用地，因此存在较多的有资格权无使用权的错配问题。其三，身份错配。在城镇化过程中，部分农业转移人口虽在城镇暂时有稳定居所，暂时不需要农村的宅基地，但中央明确强调不得以退出农村土地作为农民进城落户条件，农民进城落户后在一定期限内会继续无偿享有集体土地“三权”，自然不能丧失集体成员资格（高海，2020）。但是，进城落户者暂不丧失集体成员资格，仅仅是延缓丧失集体成员资格，不能永久保有集体成员资格并享有宅基地“三权”。目前，如何解决这一问题，在政策层面上不仅缺乏实质标准，而且缺乏具体认定程序。从成因上来看，信息不对称、竞争不充分及其造成的竞争性价格机制失灵以及产权制度不完善、利益集团的存在造成的政策调控失灵（Bartelsman等，2013）是要素错配的两大原因。具体到宅基地“三权分置”上，可概括为宅基地集体所有权行使机制不完善、资格权保障机制未建立、使用权流转市场机制不健全。
（三）完善市场机制、强化政策供给与矫治要素错配
要素错配具有很强的传导性和扩散性，由此造成了一系列经济结构性矛盾和问题。矫治要素错配，克服市场失灵和政策失灵是关键切入点，其中产权是基础、市场是重点、流转是途径。2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中指出要充分发挥市场配置资源的决定性作用，推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化；与此同时，也要更好发挥政府作用，不断完善政府调节与监管，做到“放活”与“管好”有机结合。因此，一要深化研究宅基地“三权”的权利结构，特别是宅基地资格权的性质、权能、实现形式以及与使用权的关系等，为市场机制的发挥提供产权基础。二要构建城乡统一的建设用地市场，充分发挥市场机制在农户宅基地资格权实现中的调节作用，探索权益调剂、资金调剂的多种实现形式；同时，明确市场交易规则和不同主体间的收益分配比例，降低市场交易费用，优化要素配置。
三、案例解构：L市宅基地资格权择位竞价
2020年9月，包括L市在内的全国104个县（市、区）以及3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置形式。其中，L市“勇争先、快行动、抓落实”，在探索宅基地农户资格权保障机制过程中，创新探索出宅基地资格权择位竞价模式，即通过健全民主决策机制——“资格审查、程序、价格、收益监管都由村民代表大会决策”、明确参与主体资格——“初期是行政村具有宅基地资格权的农户，后期扩展到本市具有宅基地资格权的农户+原籍是L市的相关人才”、发挥市场机制——“择位竞价”，显化了宅基地财产属性，解决了人地不匹配的问题，探索了宅基地所有权和资格权的有效分置形式，但同时也带来了身份、权益和资源错配等问题，具有典型性，值得深入剖析。
（一）L市宅基地资格权择位竞价的实施过程
1.政策供给。根据《深化农村宅基地制度改革试点方案》和《中共L市委、市政府关于探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现形式的实施意见（试行）》等文件精神，L市S镇制定并出台了《S镇宅基地择位竞价实施办法（试行）》《S镇宅基地制度改革人才加入实施办法（试行）》。
2.市场机制：择位竞价。为了满足危房户的农房改善需求以及无存量建设用地村庄的农民建房需求，S镇将通过增减挂节余的建设用地指标调整到H村，并紧邻镇区划定了面积约60亩的农房集中建设区（一期和二期各30亩）。集体经济组织先行从国资平台借到一笔资金，用于集中建设区的五通一平等基础设施建设。由于集中建设区规模有限，而意向申请者众多；同时集中建设区内地块的区位有差异（邻路抑或邻水），因此只能选取一种相对公平的市场竞争方式，即择位竞价。通过择位竞价获得的土地收益，一方面平衡建设用地指标购买资金和基础设施建设资金，另一方面满足危房户的农房改善需求以及无存量建设用地村庄的农民建房需求。
所谓择位竞价是指同时有多名符合条件的申请者对同一块宅基地提出申请的，实行“面积控制、零元起拍、价高者得”的投标选位方式，户均占地面积不超过120m2。竞价现场委托第三方竞价机构竞价以及市司法局公证处进行现场公证。按照分步推进的方式，在首期竞拍中，报名对象限定在本集体经济组织成员。竞价公告发布后，H村累计收到27份书面报名表，经过宅基地资格权初审、原宅基地房屋现场复审、联合终审后，确认通过报名审核的共21户。审核通过的需在接收通知起三日内缴纳5万元保证金方可参加竞价活动。最终确认符合现场竞价资格的共19户，H村开放的8处宅基地均被成功竞得，竞得价在15.2万～47.4万元不等。首批择位竞价实施后，已经完全解决本集体经济组织成员的宅基地资格权保障问题。对于剩余的土地，为了最大化的实现土地增值收益，在二期竞拍中，报名对象扩大到全市范围的资格权人以及原籍为L市籍的高精专人才。为了吸引优秀人才，又不触碰“严禁城镇居民到农村购买宅基地”的红线，S镇预留了一个吸引人才的创新通道——原籍为L市籍的高精专人才可采用与集体经济组织合作建房的方式，报名竞价。S镇的所谓“创新”其实是模糊处理，存在两个无法解决的问题：一是原籍为L市籍的高精专人才不享有宅基地资格权；二是不动产权证办理时以集体经济组织或者人才为主体去申请，都存在障碍。如此，便出现了本文所提出的身份错配、权益错配问题。
对于具有资格权的农户，需满足三点要求。一是申请人需以户为单位提交申请，不可联合申请，且每个申请人只能选择一处宅基地；二是择位竞价按零元起始价起拍，投价高者中标；三是竞得者需自愿腾退原所在村集体经济组织的宅基地及其范围内的房屋等建（构）筑物、附着物，并签订相关协议。对于原籍为L市籍的高精专人才，需要按服务要求志愿投身S镇提供5年及以上的相应服务。同时，镇人民政府成立加入人才的管理机构，建立健全管理制度，会同村集体经济组织对加入人才履约情况进行考核和监督。加入人才经村集体经济组织考核不合格的予以退出；加入人才服务期满经考核合格并志愿延期服务5年以上的，经村民会议或村民代表会议表决通过，可以成为村集体经济组织成员。具体操作流程如图1所示。
（二）创新探索：宅基地所有权和资格权分置
L市S镇关于宅基地资格权择位竞价的大胆尝试，突破了资格权流动的身份障碍和空间障碍，真正实现了宅基地所有权和资格权的分置。其一，资格权与所有权主体异地分置。将参与竞拍人的范围扩大至L市整个行政区范围，即宅基地资格权人不再局限于本集体经济组织成员，实现了从全市范围内来匹配有需求的资格权人和可利用的存量集体建设用地，提高宅基地资源配置效率。其二，引入市场机制，有效提升了宅基地的价值，能够平衡建设用地指标购买资金和基础设施建设资金，同时增加集体经济组织收入。其三，以宅基地择位竞价为突破点，吸引优秀人才参与乡村建设，以人才带动资金、技术和项目，以项目集聚人才和资金，初步形成了以“宅改”活用土地为纽带，人才（技术）、产业等要素有序流向乡村的良好局面。
（三）操作困境：“人—权—地”错配
当然，对于宅基地资格权择位竞价所带来的负面影响，也必须引起足够重视。基于上文错配的理论分析框架，本部分重点剖析L市S镇H村择位竞价所引发的“人—权—地”错配问题。
第一，资源错配。一方面，竞得方将原宅基地退给原集体经济组织后，并不能得到相应补偿。在H村开展公开择位竞价前，申请竞价的村民需签订相关协议，承诺竞得宅基地后，无条件腾退原所在村集体经济组织的宅基地及其范围内的房屋等建（构）筑物、附着物。同时，需支付竞得的H村的集中居住区的宅基地竞价费用。另一方面，原集体经济组织无偿获得竞得方退回的宅基地，通过整治后可复垦为耕地、园地、林地，也可依法依规调整为集体经营性建设用地并通过招拍挂获得收益，这部分收益并未合理地在原集体经济组织和H村之间进行分配，出现了不同集体经济组织之间的土地收益分配问题。
第二，身份错配。一是集体经济组织成员和非本集体经济组织成员之间的错配。竞价人可以通过价高者得的方式竞得H村宅基地资格权并建造住宅，是宅基地所有权和资格权分置的有益尝试，但是不久的将来面临着办理不动产权证的尴尬，即非H村集体经济组织成员如何办理H村的不动产权证。二是集体经济组织成员和非农户籍人才之间的错配。虽然S镇在设计择位竞价模式时，考虑到了不触碰“严禁城镇居民到农村购买宅基地”的红线，但预留了一个吸引人才的创新通道——原籍为L市籍的高精专人才可采用与集体经济组织合作建房的方式，报名竞价，但仍然面临着上述的办理不动产权证的尴尬。
第三，权益错配。即宅基地竞得人虽然获得了H村的宅基地资格权，但并没有因此转换身份，他仍然属于原集体经济组织成员并享有原集体经济组织的收益分配权，而不能享有H村的收益分配权和民主决策权。特别是，在将来建成后的集中居住区，资格权人并不能享有宅基地规划、分配、监管、收益共享等权益，造成宅基地所有权、资格权、处分权等的错位。
综上所述，针对宅基地利用的外部性所导致的政策失灵和市场失灵，L市S镇勇于创新，出台了《宅基地择位竞价实施办法》等政策文件，明确了“面积控制、零元起拍、价高者得”的择位竞价模式，满足危房户的农房改善需求、无存量建设用地村庄的农民建房需求以及返乡创业人才的居住需求，探索了户有所居的多种保障形式，但同时也带来了资源错配、身份错配和权益错配问题（见图2）。
四、形成机理：户有所居的承诺和追求
宅基地资格权择位竞价实质是宅基地资格权通过市场机制在一定区域内的再配置，集体经济组织、具有资格权的农户、返乡人才、地方政府等都有其自身的行为逻辑和利益考量，从而共同推动了此项创新模式的产生。
（一）农户宅基地资格权保障的现实诉求
长期以来，大部分农村特别是东部地区农村存量建设用地非常有限、审批长期冻结以及历史遗留问题等，宅基地资格权人要求分配宅基地的诉求不能得到满足。据统计，目前L市S镇的大部分村庄一般都有2～9户不等的村民有资格权却无宅基地，包括成家分户、户口迁回原籍并认定为集体经济组织成员等情况。择位竞价改革运用市场机制，打破了限制宅基地在集体经济组织间流转的禁锢，有效实现资格权“点对点”（村内）配置向“点对面”（市域）配置的转变，切实保障了农户的现实诉求。
（二）地方政府“短平快”的政绩追求
试点地区承担着为改革“探路”的使命，政府倾向于采取能够实现“短平快”效果的改革模式。自2021年3月L市“三权分置”实现形式试行指导意见出台后，S镇即选择了突破力度更大、显示度更高、实施周期短的择位竞价改革模式。村集体经济组织整合闲置宅基地资源，并通过市场公开方式向满足条件的宅基地需求者进行流动，实现了流动对象不再局限于集体经济组织内部成员、流动区域不再局限于本集体经济组织，有力地突破了宅基地资格权流动过程中的身份和空间双重障碍。与其他试点地采取的“地票”“房票集地券”等模式相比，择位竞价模式的实施周期短、见效明显。L市从发布竞价公告到竞价完成、签订协议的时间可以控制在20天内。
（三）乡贤精英乡土情结的逐步回归
乡村振兴，关键在人。一方面，国家鼓励乡贤精英到农村去发展。《关于支持返乡下乡人员创业促进农村一二三产业融合发展的意见》提出，“在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房”。另一方面，由于地缘身份认同和“报本反始”精神的存在，部分乡贤精英越来越希望回归乡村。在中国人眼中，“乡”不仅仅是具有清晰地理边界的行政区域，更是“家”的观念的一种地缘性放大，这种地缘身份认同又加强了乡愁情结（姜方炳，2018）。乡贤精英返乡后随之出现的就是居住保障的现实问题。自H村首例宅基地择位竞价活动举办成功后，S镇负责人表示将成立村民理事会受托吸纳新村民，赋予对村集体有突出贡献的科技人才、乡贤、退休返乡人员等群体“新村民”资格及相应权能，即择位竞价的参与主体可扩大到上述乡贤精英。
（四）乡村治理结构转型的创新探索
L市创新探索的宅基地资格权择位竞价模式，夯实了乡村治理“治”的基础——自治。一方面，宅基地资格权择位竞价模式的设计、实施、监督均由农民参与，实行民主决策，体现了宅基地集体所有权的农民集体行使原则，提升了村民参与村级事务的积极性、主动性，有助于激发基层内生自治原动力和新活力。另一方面，人才引进扩展了乡村治理主体。新乡贤参与乡村治理，其积累的技术优势与人脉资源优势将为乡村产业振兴、文化振兴注入新的活力，缓解乡村治理中人才资源削弱化、文化秩序偏差化的问题，助推乡村治理水平提升。择位竞价模式的实践巩固了L市以基层自治为基础的“三治”融合治理机制，为打破现有的乡村治理瓶颈提供了新思路。
五、总结与启示
宅基地资格权作为“三权分置”体系下提出的新概念，准确界定其内涵、深刻领会其政策意蕴，对于科学构建宅基地“三权分置”制度至关重要。《深化农村宅基地制度改革试点方案》明确提出“探索宅基地农户资格权保障机制”，旨在解决危房户的农房改善需求以及无存量建设用地村庄的农民建房需求，实现户有所居。以中共中央关于赋予宅基地资格权的政策意蕴和目标为指导，结合实践理性反馈的证成路径，本文试图以L市宅基地资格权择位竞价为案例，聚焦宅基地所有权和资格权分置过程中产生的错配问题，揭示宅基地农户资格权保障的创新举措与现实困境之间的裂隙，从而为构建宅基地农户资格权保障机制提供借鉴。研究发现，农户资格权保障的现实诉求、地方政府政绩导向、乡贤精英“乡土情结”回归以及乡村治理结构转型要求，共同驱动着L市宅基地资格权择位竞价模式的形成。但在实践过程中，由于资格权权能不清和收益分配机制不完善等，产生了资源、身份、权益错配等问题。
基于此，提出如下政策建议。（1）深化宅基地资格权研究，强化政策供给。一是科学界定资格权性质。基于宅基地承担的阶段性社会功能，资格权应定位为受权利主体身份影响、受次级宅基地使用权限制的具有身份性的财产权利。二是积极探索多种实现形式。遵循分类管理原则，对有存量建设用地的村庄，基于“一户一宅、面积限定”原则，做到应分尽分，确保户有所居；对无存量建设用地的村庄，建议宅基地资格权的主体由本集体经济组织成员户扩展至县级行政区域范围内集体经济组织成员户（县域政府是社会最基本的行政治理单元），在整个县域范围内来匹配有需求的成员户和有建设用地供给的村庄，从而解决人和地在空间上的不匹配问题，提高资源配置效率。虽然这不能算是全局最优解，但是能属于在现有约束条件下的可操作的局部最优解。当然，试点地区还可以基于自身资源禀赋、农民意愿等，探索通过农民住宅小区、公寓、城镇住房、城镇购房补贴、货币补偿等多种方式实现农户宅基地资格权。三是正确处理资格权和使用权的管放结合。在严格禁止城镇户口、乡贤、人才等以各种名义获得宅基地资格权的基础上，加大放活宅基地使用权力度，对依法流转的宅基地使用权，鼓励不动产登记机构依法颁发不动产权证（标注宅基地使用权和房屋所有权）。（2）优化择位竞价操作方案，完善市场机制。一是制定宅基地基准地价。宅基地基准地价既能为择位竞价实施方案提供价格参考标准，又能为后续计算增值收益提供依据。二是优化《择位竞价实施办法》。建议S镇调整优化《S镇宅基地择位竞价实施办法（试行）》，严格将参与对象限定在L市范围内具有宅基地资格权人；对于原籍为L市籍的高精专人才，只能通过与集体经济组织签订宅基地使用权流转合同的方式进行探索。三是制定不同集体经济组织间的收益分配规则。不同集体经济组织按照民主协商的原则，确定竞拍收入在扣除相关成本后的增值部分在不同集体经济组织间的分配比例，以解决不同集体经济组织间的地利问题。
值得注意的是，农村并非均质空间，其自然环境、地理区位、资源禀赋、经济水平等禀赋结构上存在较大的异质性。L市S镇的改革尝试是基于地方禀赋结构和村民民主决策内生驱动形成的。其他地区可以积极参考并基于自身禀赋结构和发展优势加以改善、创新。本案例研究目的是对L市S镇实践探索进行符合经验事实的理论抽象，并对其深化改革提出政策建议，试图找出可复制、能推广、利修法、惠群众的宅基地制度改革地方经验。
编辑审定：陈越鹏 XXX
