林超（1987-），男，陕西宝鸡人，博士，山西财经大学公共管理学院，山西财经大学乡村振兴与土地发展研究中心，副教授，硕士生导师；吕萍（1962-），女，内蒙古呼和浩特人，中国人民大学公共管理学院，教授，博士生导师。
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目（21YJCZH128）；山西省软科学研究课题（2018041004-4）；山西省社会主义学院课题（SYKTZB2021095）；山西省哲学社会科学规划课题（2020YJ100）。
本文原刊于《中国土地科学》2022年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：研究目的：比较、剖析试点地区宅基地资格权实现形式案例并进行理论阐释，为宅基地资格权立法与改革提供参考和借鉴。研究方法：理论研究法，案例研究法。研究结果：运用“经济—社会”产权理论分析义乌、湄潭、余江农村宅基地资格权案例可知，不同发展阶段下村庄内经济产权与社会产权的主导作用不同，造成资格权认定、行使等实现方式方面差异明显。义乌资格权偏向于财产性权利，实现方式更加灵活，善于运用市场方式运作。余江资格权则是偏向于内部成员的身份性权利，是原住村民的福利资源，依赖村庄内部的宗族血亲关系来实现。湄潭资格权则是介于二者之间，在实现对本地村民福利保障基础上，适度向外来人口开放，以稳定流动人口所带来的经济效益。研究结论：从立法层面，宅基地资格权立法应将底线思维与动态灵活性相结合。从理论层面，可以从动态性视角去理解宅基地资格权的多种实现形式。从实践层面，各地要依据村庄发展实际，搭配不同的资格权认定与行使政策工具才能符合现实的生产、生活需求，使宅基地资格权真正服务于乡村发展。
关键词： 农村宅基地；宅基地资格权；三权分置；社会产权
1 引言
2018年中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，对落实乡村振兴战略做出具体部署，提出探索农村宅基地“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权，强化乡村振兴制度性供给。2020年中央一号文件再次强调宅基地“三权分置”改革。同年，由农业农村部牵头在全国104个县（市、区）和3个地级市开启新一轮宅基地制度改革，重点目标就是探索宅基地“三权分置”实现形式，为这一政策表达建立起完善的制度。其中，宅基地所有权、使用权都是《民法典》中已有明确规定的权利类型，资格权则是首次出现的权利类型，尚未有明确的概念与界定，所以对于宅基地资格权的理论内涵、认定、实现方式等就成为宅基地“三权分置”研究的学术热点，也是各地改革试点的重点难点，因此有必要对其进行深入探讨，以期进一步丰富农村宅基地“三权分置”理论，也为改革实践提供理论参考。
目前学者关于宅基地资格权理论的研究主要有以下几类观点：（1）成员权说。该说认为宅基地资格权就是农民作为集体经济组织成员的应有权利，是农民初始申请宅基地的资格，用以获得作为集体成员的基本居住保障的权利，是成员权在宅基地取得阶段的体现，具有宅基地分配请求权、费用豁免权、优先受让权、退出补偿权等权能。（2）剩余权说。宅基地资格权是宅基地使用权人在让渡有限期限土地使用权之后享有的剩余权，到期后有要求返还的请求权，以及剩余权的处分与收益权。（3）宅基地使用权说。宅基地资格权是设立次级使用权后受到限制的宅基地使用权。（4）用益物权说。该说认为资格权是专门为农村集体经济组织成员而设定的人役权，应当被认定为用益物权，具有收益、处分等权能。（5）类所有权说。该说认为宅基地资格权应是具有“类所有权”性质，享有取得、占有、使用、转让、收益、处分、继承等几乎所有权能，包含转为建设用地指标的土地发展权。目前来说，多数学者认同宅基地资格权是成员权，或是成员权的子权利、衍生权利，但是对于这种权利性质仍存在不同的争议。一部分学者认为这是基于集体经济组织成员的专属身份性权利，因此获得宅基地是无偿的，是不可交易的。另一部分学者则认为其是一种身份性和财产性复合型权利。从已有研究可以看出，对于宅基地资格权的法理内涵、性质等理论认识尚未取得统一。在这种情况下，现实中各地试点的实践却已不断涌现出来，对于资格权的认定、行使进行了大量创新，这些做法甚至走在了理论之前，突出反映了农民对资格权的认知，以及资格权在真实农村社会中的行使状态，这不仅为相关立法工作提供了实践依据，同时也为宅基地资格权理论研究提供了现实样本。但是理论界对于这些资格权实践的反馈还不充分，因此，本文尝试构建“经济—社会”产权理论去诠释、比较、总结和理解试点区宅基地资格权的不同实现形式，以期为后续宅基地资格权立法与改革提供支撑。
2 宅基地“经济—社会”产权理论框架构建
农村宅基地“三权分置”改革是对农村宅基地产权制度的重大调整与创新，因此从产权角度分析有助于理解现实做法背后的理论规律。产权是经济学研究的核心概念，被认定为对稀缺资源的排他性使用权利，更关心的是人与物之间利用关系的调整。由科斯定理可知，通过“产权清晰认定”来减少交易成本，就可以优化资源配置效率。这种经济学产权角度是对产权外生规定，以追求明晰的私有产权来激励与约束各个主体行为，从而达到资源利用均衡状态。但是，这种经济产权理论对于我国农村集体土地产权实践无法完美解释，因此，许多学者提出产权的社会学视角，认为产权不仅仅是“一束权利”，也是“一束关系”，产权的认定是一个社会学建构的过程，是产权主体与周边社会规范不断调适的过程，是嵌入社会机理的地方性知识。因此，中国农村土地产权本质上是一种经济产权和社会产权的复合产权，它不仅仅是追求私有经济产权属性下的土地配置效率与财产收益，同时也具有社会产权视域下的社区性、道义性，是农村居民家庭繁衍生息的社会保障。
农村宅基地产权是我国农村土地产权制度的重要组成部分，兼具居住保障和财产功能，同样不仅仅是一种经济财产权利，而且还是镶嵌于农村社会伦理、习俗的社会产权，是一种“经济—社会”复合产权。那么，宅基地资格权的认定与行使自然同时受到经济产权和社会产权的复合作用，实践中由于村庄内部结构、土地资源稀缺性、村庄产业发展等条件造成不同区域、不同阶段下主导产权不同，因此可以划分为经济产权主导型、经济—社会产权兼顾型、社会产权主导型三类村庄（表1）。每种类型村庄的宅基地产权都是复合型产权，只是在一定阶段某种产权的调节作用更为明显。对于经济产权主导型村庄，主要是东部、大城市周边的发达农村，社会结构、生计方式、居住方式都已与传统农村社会不同，更加依赖城镇现代化发展。因此，资格权认定除了考虑传统农村社会的血缘、地缘、业缘关系，对于外部人口更具有包容性，农户更看重的是经济产权所能带来的财产权利收益，资格权行使更多地靠市场治理手段，目的是追求宅基地配置效率。对于社会产权主导型村庄，多是一些中西部人口净流出的传统农区，村民普遍依赖跨地区的务工经济，属于半耕半工的生计方式，仍比较依赖传统乡土社会规则。资格权的实际认定与行使较多考虑村内的亲缘、宗族，各个主体在行使产权权能时深受村庄内部社会网络影响，对外来人口更加谨慎，更加突出产权所能带来的社会稳定关系，往往低成本的乡村内部自治可以取得更好的治理效果。经济—社会产权兼顾型村庄则是介于二者之间的一种过渡型农村社会，依靠一定的外部经济辐射，或是本地具有特色资源、产业支撑，可以提供充裕的非农就业市场，农民既可以选择务农，也可以选择在本地务工，但仍居住在农村，生活仍要受到农村社会规则的影响，宅基地资格权在优先满足原村民居住保障前提下，也会适度谨慎向外部开放，但是会与村庄发展、区位等因素紧密相关。综上，基于“经济—社会”产权视角可以为解读宅基地资格权实现形式提供一个新的理论视角。
3 “经济—社会”产权视角下宅基地资格权实现形式的理论解释——基于义乌、湄潭、余江改革案例
2020年开启的新一轮宅基地“三权分置”改革，旨在探索宅基地资格权多种实现方式，各地已有比较多的尝试，本文运用“经济—社会”产权视角来剖析、解释三地案例，以期为理解宅基地资格权在实践中的不同实现形式提供思路。
3.1 浙江义乌：经济产权主导型宅基地制度改革
义乌作为我国著名的商品贸易中心，民间市场经济起步早，商业经济氛围浓郁，传统的农村社会被严重冲击，流动人口是户籍人口的两倍多，外来人口甚至外国人大量涌入义乌，许多村民以房租和个体生意为主要收入来源，农村宅基地及住房财产价值不断上涨，农村物理形态及村民心态上都更加开放。加之，义乌土地资源有限，农民宅基地私下交易买卖比例高，因此义乌率先提出宅基地“三权分置”，恰恰呼应了这种需求。义乌试点探索在村庄有机更新中将宅基地资格权固化，允许宅基地资格权分割登记行使，每户宅基地审批面积可分为居住部分和商业经营部分。居住部分可以由村民选择自建房、高（低）公寓等不同形式，商业经营部分可以按照一定的容积率折算成产业用房进行出租。如果村民无力建房，还可以拿出部分宅基地资格权面积有偿调剂给其他村民。同时，村集体可以将村内全部退出或部分退出的宅基地面积统一收储起来进行跨村安置竞拍。凡是义乌市内所有农村集体经济组织成员可以携带自身宅基地资格权指标，补交宅基地基准地价区位差价后，竞拍其他村的宅基地资格权。由此可以看出，义乌农村社区开放程度高，村民对于宅基地资格权的经济价值预期高，宅基地资格权更多地被认为是一种农民的财产性权利，因此，政府充分调动宅基地市场价值预期，积极盘活宅基地财产价值，鼓励农民自由处置实现其权利，进一步推动城乡融合，实现城乡共同富裕。
3.2 贵州湄潭：经济—社会产权兼顾型宅基地制度改革
湄潭作为西部山区农业县，不沿边、沿海，外出务工仍是当地村民的重要生计来源，但是近十几年来全县大力发展茶叶、烤烟等经济作物种植，茶叶产业成为重要支柱性产业，2020年湄潭被评为全国茶业百强县第一名，已经形成“遵义红”“湄潭翠芽”等知名品牌，并且成为福建、广西、四川等全国茶叶批发零售市场的供货来源。一些经营规模较大茶叶种植户、合作社或公司为了扩大生产能力，会大面积流转茶园，雇佣周边村民务工，使得县内村与村之间人口流动性较强，在一定程度上瓦解了传统村落的封闭性，村民对于外来人口具有一定的接受性。因此，许多村庄为了稳定外来劳动力长期发展，允许非本集体经济组织成员通过有偿使用方式获得宅基地资格权。以湄潭龙凤村为例，该村允许在本村从事农业生产三年以上的外来农业人口，可以有资格通过有偿使用方式获得50年宅基地使用权。当然，程序上还需要获得三分之二合作社股东同意且需要签订长期承包地流转合同。这个条件意味着真正能获得资格权的外来村民不是简单的外来务工人员，而是已经长期在本村生产生活，与周边村民熟识，大家对其品行、信用、能力有了一定程度了解，这样才有可能获得股东的绝大多数同意，实际上已经接受将外来户纳入到本地社会关系中。与此同时，湄潭宅基地资格权认定时还考虑到本地村民的历史亲缘关系，对于当初为了子女在城镇上学购买的蓝皮户口成员，尽管其户籍已经转为城镇户口，但其生产生活关系依然在本村，所以，仍被认为是本村人，理应具有宅基地资格权。
3.3 江西余江：社会产权主导型宅基地制度改革
余江地处江西省内陆地区，属于传统农区，缺少特色支柱性产业，不能为本地农村提供大量非农就业。周边也缺乏大城市经济辐射，不能形成对余江经济资源的外部输入。因此余江仍主要依靠农业生产，本地人绝大多数以外出务工为主要收入来源，几乎没有外地人进入，一个村往往只有一、两个大姓，甚至对隔壁村的同姓村民都无法接受，因此余江农村属于比较传统的农村社区，内部较为封闭，思想较为保守。宅基地及农房对于农户来说只是居住保障，不存在大规模交易市场需求，土地价值不高。因此，余江宅基地资格权被严格认为是一种身份性成员权，是对村民的基本居住保障，而且对于资格权认定主要依赖血缘和地缘关系，只要是本村出生的，户口即使不在本村，村民也普遍认为应当给予宅基地资格权，并且绝大多数村民认为这种成员身份不可以交易，认为宅基地是本村的福利资源，不能轻易分配给外地人。由此可见，余江宅基地是以乡土宗亲、血缘亲疏为核心的社会产权为主导，因此才能充分调动宗族影响，发挥以村民理事会为组织核心的村民自治优势，以人情动员等非正式制度推动宅基地制度改革，才能实现余江无偿退出宅基地面积占到总退出面积76%的成绩，这在上述两地是根本无法想象的。因此，余江宅基地改革最重要经验不是在于追求宅基地财产权利显化，而是通过资格权实现对村民居住的基本保障，提高村民自治能力，实现宅基地规范管理的社会效应。
3.4 三地案例比较
从三地对比来看，义乌宅基地资格权实践是带有明显的财产权利形态。这种权利的初始获得依赖于特定的集体经济组织成员身份，当这种权利获得批准后，所有的行使与实现方式更像是财产权利，可分割、可买卖、可抵押、可置换、可以非居住使用，除了无法与城里人交易这个红线没有突破之外，其余权能几乎都已实现，因此这种宅基地资格权更侧重于经济效应，其治理更依赖于市场手段。余江试点则是将宅基地资格权视作身份性权利，认为这种特定的身份资格与血缘、地缘紧密相关，是不能够自由交易的。宅基地资格权更侧重于社会产权效应，其治理更依赖于村民理事会等农村社会内部力量，依靠宗族权威、人情往来等手段治理。湄潭试点则是介于二者之间，村庄具有一定的开放性，村民思想相对没有那么封闭传统，因此资格权不仅考虑村庄内部的居住保障，同时也考虑到资格权可能为村集体发展带来的经济收益，因此对长期生产、生活在村内的外村人，允许以有偿使用方式给予资格权。
与此同时，也应看到经济产权与社会产权之间不是相互割裂的，单一作用的关系，两者是一体两面，相辅相成，不断演变的关系。比如义乌农村宅基地虽然突出经济产权的财产价值，但是义乌农村从传统乡土社会演变为新型农村社区，新的城乡社会关系在逐渐形成，社会产权所发挥的作用也在逐步转型服务于这种新型的、更加开放的社区关系。余江目前虽然以传统农村社会为主导，宗族人情等社会观念较重，但是也在不断探索着能够激发宅基地经济利用价值的路径，许多区位较好、返乡有为的村书记也希望能够引入外部市场力量发展本村，更多地发挥宅基地经济产权价值，以盘活农村土地资源，服务乡村发展。
4 对于宅基地资格权的思考与启示
4.1 立法层面：宅基地资格权立法应当坚持底线思维与动态灵活性相结合的原则
由上文的案例对比与理论分析可知，宅基地资格权在各个试点的做法差异显著，究其原因正是改革开放四十年来所造成的村庄之间发展阶段的巨大差异，许多村庄在工业化、城镇化的冲击下，已经由过去静态、封闭的传统农业社会变为动态、开放的新型农村社区，农村的人口、产业、土地用途、居住形态、居民需求都发生了巨大变化，使得不同区域村庄内“经济”“社会”产权的主导地位不同，宅基地资格权改革必须嵌入到当地真实的社会经济文化发展状态中，才能成为有效制度设计。如果还是坚持过去的“一刀切式”的宅基地制度思路，显然不能满足不同地区农民差异化的宅基地权益需求。从义乌、湄潭、余江为代表的三类宅基地资格权试点做法来看，三地代表了不同发展阶段的农村，都肯定了资格权属于成员权，区别在于这种基于成员身份申请宅基地的权利是否可以交易、是否有偿、是否有期限等行使手段的差异。因此，对于宅基地资格权立法工作启示在于，应当坚持基本的底线思维，将宅基地资格权确定为基于集体经济组织成员身份取得的基本居住保障权利，标准面积内无偿取得、无期限使用。除此之外的资格权其他处置，包括对象范围、取得方式、使用期限、使用用途、实现方式等皆应由各个地区根据自身情况来灵活确定，这样既实现了宅基地资格权对农村居民基本居住保障的改革初衷，同时也为基层乡村治理留有灵活空间，使制度设计更好地嵌入到当地的社会经济环境中，促进乡村振兴。
4.2 理论层面：动态性视角理解宅基地资格权差异化实现形式
从理论研究可以看出对于宅基地资格权的内涵尚未取得统一，各方意见分歧较大。在实践案例中，各地对农村宅基地资格权的认知、认定与行使也是差异巨大。基于上文“经济—社会”产权理论的分析，可以尝试以一种动态性视角去理解各地差异化的实践形态。因为不同发展阶段下的农村社会，人口流动、生计类型、产业结构等条件使得农民对于宅基地资格权价值与功能认知不同。因此，资格权可以是以社会产权主导下的村民自治方式去行使，也可以是经济产权主导下市场手段去配置，抑或两者兼顾。反之，如果强行采取超越村庄发展阶段的资格权制度反倒会给村庄带来巨大伤害。比如对于传统的农村社区，宅基地资格权就是一个获得福利住房资源的问题，宅基地经济产权价值有限，如果完全依赖市场化手段运作，那么必然会冲击本地村民的居住保障。同样，若在经济发达地区的农村，宅基地资格权仍按照传统社会治理，那么必然会引发大量的违规违法利用行为。因此，各地政府应当充分考虑本地的社会经济发展条件以及农民认知，制定适合当地的资格权条件，贴合农民真正的生产、生活需求，才能体现出宅基地资格权改革价值，让改革红利服务于本地乡村发展。
4.3 实践层面：政策工具视角下的宅基地资格权认定与行使
宅基地产权是“经济—社会”复合型产权，其中社会产权属性主要强调农村社会内部稳定，资格权认定与行使要尊重当地农村社会传统、风俗，宅基地资格权要更多地服务于原住村民的居住保障。而经济产权属性则是看重宅基地的财产价值，资格权的灵活行使方式不仅保障村民居住，而且可以提高农民财产性收益，通过宅基地资格权来引人、引资、引智，促进乡村经济增长，那么从政策工具视角来看，不同地区制定不同的政策目标，就需要不同的工具搭配使用。基于目前各地试点探索的政策工具来看，对于宅基地资格权认定、重获、保留等工作，针对本集体经济组织成员、非本集体经济组织成员、返乡人、城里人等不同人群，可以采取无偿无期限、有偿有期限等不同方式。对于资格权行使则有跨村转让、有偿调剂、分割登记、商业经营使用、抵押贷款、退出补偿等不同工具。因此，各地村庄可以按照自身外来人口流动性、宅基地资源禀赋条件、宅基地市场价值、乡村产业需求等条件，制定不同的政策目标，发挥宅基地经济产权、社会产权的不同作用，以最符合当地发展实际的方式去认定与行使资格权，以服务于本地的发展政策目标。
5 结语
宅基地资格权是农村宅基地“三权分置”改革的核心概念，对其实现形式的探讨与认识有助于进一步丰富我国特色社会主义土地管理制度内涵，也对当前正在进行的试点改革具有重要意义。本文运用“经济—社会”产权理论框架对义乌、湄潭、余江案例进行解释分析、对比与总结，得到以下结论：其一，义乌、湄潭、余江分别代表经济产权主导型、经济—社会产权兼顾型、社会产权主导型地区的宅基地资格权实践，经济产权与社会产权的主导地位不同是造成各地实现形式差异的重要原因。其二，宅基地资格权不应是简单地被外部法律规定的权利制度，也要符合村民的价值认知，嵌入到当地农村社会的“地方性知识”中。其三，由于各地发展阶段不同，对资格权认定与行使可以是不同政策工具的组合，要兼顾先进地区经验与本地农村实际，平衡市场机制与村民自治，最终要使资格权改革更好地服务于当地村民的生产、生活，增加村民的改革获得感。
编辑审定：陈越鹏
