作者简介：印子，中南财经政法大学法学院。
基金项目：中央高校基本科研业务经费项目“社会规范建设及其与法律的协同模式研究”（编号：2722021EK034）。
本文原刊于《农业经济问题》2022年第8期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：农地制度在演化过程中持续强调农地的规模效益，在地权配置上偏重农地的经济功能，缺乏对农地社会功能的正面回应。华北农村“小农户家庭经营”案例显示，农地的养老功能得到增强，还在农业机械化社会服务水平提升中，延展出重要的家庭发展功能。宏观上，农地对于国家发展战略层面的社会稳定功能还将长期存续。在《民法典》时代，农地制度在回应社会发展中的地权诉求上存在诸多不足。未来农地制度配置应该强化有助于夯实土地集体所有制的政策配套，优化并探索土地经营权转让的制度安排和制度创新，妥善解决“小农户家庭经营”与农业现代化“大生产”之间的有机衔接机制问题，为农地社会功能的维系、发展和生长提供良好的产权基础。
关键词：农地；社会功能；农地制度；产权基础
一、文献回顾与问题的提出
近二十年来，我国城镇化进入快速发展期。城镇化给农业发展带来的后果是长期为理论界和政策制定者所关注的“谁来种地”的问题。这个问题通常被拆解为两个具体方面，一是务工经济兴起所带来的青壮年劳动力的大量外流，新生代农民工的生活预期开始城市化，不会种地也不愿种地；二是留守在农村的老年人被认为不适合耕种土地，老年人种地被视为一种落后的生产方式。为此，农地制度在演化过程中将解决问题的希望寄托在以农业企业为代表的新型农业经营主体上。与之相配套的制度举措，便是不断深化农地制度改革，在强化农民稳定享有承包权的同时，不断放开农地流转的制度通道。“三权分置”的农地法律制度创新更是将土地经营权单独设立出来，并将土地经营权赋予抵押的权能，力图进一步将农地市场化、金融化。
农地制度改革的总体取向包含了一个重要的理论前提，这便是作为现代农业发展中重要的生产资料的土地资源需要由市场来加以配置，以此方式来充分释放土地资源的经济价值。在社会效果上，农地产权交易的市场化，不仅能够促进农村劳动力的转移，还能促进现代农业的蓬勃发展。这在农地制度的法学理论上被表述为土地承包经营权的物权化。在农业经营形态上，大规模的农业经营，例如大棚农业、养殖业等，都是这种强调以规模效应为主的农业现代化理论和农地制度理论的农业经营样态。在农业经济学视野中，土地是一种最为基础的生产要素。可是，“三农”问题是一个“资源禀赋制约”下的特殊整体，不可能将农业问题从“三农”问题中抽离出来。如果仅仅强调农业生产，不考虑农村社会系统在城镇化进程中的阶段性特点和变迁趋势，无疑存在理论盲区，进而可能衍生出“三农”政策上的误区。
为此，不少学者强调从农村社会结构层面分析农地的属性，不仅将用于农业生产的土地视为生产要素，更将其界定为重要的不可替代的生活要素、社会保障要素、社会保险要素乃至伦理要素，初步形成了一种农地的社会功能理论。所谓农地的社会功能，主要是指农地在农村社会中对农民生活需要的满足。这些学者强调，农地是农民的安身立命之本，不仅有助于为农民折抵市场化生活消费的货币支出；而且可以为农民提供基本的社会保障，甚至能够帮助农民应对市场风险，为农民提供进城失败后退守农村的社会空间。更进一步地，农民在土地上寄托了一种传统的生活价值，是生活意义的来源。
农地既是农业经济中的生产资料，也是农村社会中的福利资源。这使得，注重农地经济价值的观点和农地的社会功能理论，在农地制度问题和农业政策的讨论上不可避免地存在张力。反映在农地权利制度上，便是用益物权和身份性权利共存的二元权利结构。“三权分置”的制度创新，就是希望分置出所有权、承包权和经营权，将附着在农地上的财产性权利和身份性权利予以拆解，以缓解两种权利之间的冲突。从“二轮”延包时期农地制度强调对承包关系的稳定，再到现阶段农地制度改革后的“三权分置”制度体系，农地制度一直强调在农地上配置更多的财产性权利。这说明，农地制度在权利配置上更加偏向于农地的经济功能，在一定程度上忽视了对农地社会功能的积极回应。
从现代社会发展中的农业经营实践看，“三权分置”制度还存在进一步调整、完善和丰富的空间。现代社会对大规模的高效现代农业存在强大的内生性需求。我国日常生活消费结构中不断增加的肉、蛋、奶等农产品，仅仅依靠小农户家庭经营无法规模化地提供，而必须要依靠以农业企业为主的农业经营主体来完成。这决定了，农地经济功能的增长是必然趋势，农业政策对农地经济功能的刺激具有合理性和科学性。但是，通常为农业经济理论和农地制度改革理论所忽视的农地的社会功能，也需要引起足够的重视。按照黄宗智最新的数据推算和质性估算，小农户而非规模化农业，依然是我国农业经营的主体。以农户家庭经营为主的农业经营方式，无论在土地耕种规模还是农业经营规模上，都远远高于大规模的农业经营。这使得，农地的社会功能理应在农地制度层面上被重新思考和认真对待。
农地的社会功能通常被认为是一种保底性功能，是城镇化进程“稳定器”的重要构成。城市经济的发展带来务工经济的兴起，农业科技的进步解放了农村的劳动力，催生了“半工半耕”的农民生计模式。有研究表明，国家颁布《中华人民共和国农业机械化促进法》之后，我国农业生产的机械化水平进入快速提升时期，极大地改变了农业生产的面貌。那么，农业科技尤其是农业机械化水平的持续提升，是否赋予农地以新的社会功能?随着现代农业科技的飞跃式发展，农地的社会功能是否依然停留在保底性阶段?对这些问题的探究需要在透视“小农户家庭经营”的微观案例中予以重新审视。进一步地，如果农地具有丰富的社会功能，那么在农地权利配置上，农地制度改革如何给予正面回应?这都值得在理论上予以重点关注。
本文将尝试从社会学的角度理解农地上所承载的社会功能，尝试在此基础上建构农地权利配置的制度优化方案。以下将从“小农户家庭经营”的微观案例切入，对农地的社会功能给予系统分析，着重讨论农地的社会功能在不同面向上的强弱变动。在此基础上，结合学界中流行的农地制度改革话语，辨析和展望农地制度在“三权分置”制度框架下的理论前景。为了便于研究的展开，笔者在河南省S县开展了驻村调研，调研时间是2021年3月18日—4月6日，重点调研了靠近乡镇中心的刘村和白村，以及距离乡镇中心大约5公里的张村。河南省S县是典型的华北平原粮食主产区，以种植小麦和玉米为主，农村中务农的大多是50岁以上的中老年农民。调研期间，重点访谈了不同种植规模的农民和村“两委”成员，并访谈了少量乡镇政府的基层干部。
二、研究进路与操作思路
（一）农地制度的社会学研究进路
农地制度研究的方法主要包括经济学界侧重于定量的研究方法和法学界侧重于法条分析的研究方法，前一种方法具有浓厚的实证研究传统，突出了农地的生产要素属性，着重论证了农地产权状态和农业生产之间的因果关系；后一种方法具有突出的法律解释学传统，突出农地作为权利客体的权属状态，着重论证了农民土地权利的法治保障状态，对于完善农地法律制度具有重要意义。相较而言，从社会学的角度研究农地制度，更注重制度实践的过程和机制。当前，农地制度的社会学研究主要偏重于讨论农地流转制度和建设用地制度，缺乏对与农业经营直接相关的耕地制度的学术关注。少量研究主要从宏观的历史视野和政策/制度话语切入，缺乏具有微观经验基础的中观机制分析。
农地不仅包括建设用地，还主要是指与绝大多数农民的生活联系更为紧密的耕地。耕地是农民社会生活中的生产资料，它和乡村社会紧密关联在一起。农民种地不仅是一项经济行为或是行使自己土地权利的法律行为，农民种地中所涉及的产权状态也不仅是一种社会学意义上的“关系产权”。农民种地，首先是农民日常生活中“日出而作”的习以为常的一部分，是一种牵扯到自己家庭生计的社会行为。从农地的社会功能来看待和理解农地制度，便与其他的视角有所不同。对于农民而言，农地不仅贡献了最基本的农作物，而且能够在很大程度上转化为多元化的社会资源，这些都是通过农民能动的微观社会行为体现出来的。进一步地，如果说农地对于农民而言具有社会功能，农地制度也就不可能只是一种农地权利的逻辑化呈现或是法条化的集合，而应该是土地之社会意义的制度化承载。
如此，农地制度的社会学研究，便具有重要的意义。在理论意义上，这种研究思路有助于深化对农地制度中的财产排他性理论预设的讨论，强化对农地规模效应制度意图的反思，尤其是有助于揭示农地制度运行的社会基础，丰富和完善农地的社会功能理论。在现实意义上，这种研究有助于决策者深化对农民地权诉求的认知，为农地政策的设计积累更多经验方面的思考。
（二）研究的操作思路
本文采用了将微观的田野个案与功能—制度分析相结合的思路，其中微观的田野个案主要是为了呈现“小农户家庭经营”的内在逻辑，文中的很多表述是以多个访谈案例作为基础的，而只有在必要的时候才摘选具体案例以供分析；而功能—制度分析则是意图将微观个案中蕴含着的农地的社会功能抽离出来，展示和论证农地的社会功能所具有的一般性制度意义。同时，本文也借鉴和综合了农业经济学、法学方面的方法，将农地的社会功能对接到现有的农地制度运行层面。最终，在既有理论研究基础上，尝试为农地权利配置的政策分析提供理论论证，本文的具体操作思路包括三个层次。
1.“小农户家庭经营”的经验分析和结构性把握。在现代农业科技的推动下，“小农户家庭经营”的经营成本—收益结构发生了重要变化，进而带来农地对于农民社会意义的重要变化。为此，有必要从微观个案中展示这种变化，并剖析这种变化形成的内在机制，为有效讨论农地的社会功能提供基础。
2.提炼农地社会功能的多元构成。分析农地的社会功能在以“小农户家庭经营”为主的农业经济发展中所发生的变化，论证农地功能不同层次的强弱程度，重点分析农地的养老功能得以增强的社会学机制，分析农地家庭发展功能的形成机理。在既有农地社会功能理论的基础上，展望农地在国家发展宏观战略中的社会稳定功能，讨论这种社会稳定功能的可持续性及其重要意义。
3.提出优化农地制度的政策方案。立足农地的社会功能和现有农地制度的不足，从夯实土地集体所有制、优化土地经营权的实施机制等方面，论证“三权分置”制度优化的可能方向，具体包括选择性开展农地政策试点，积极探索夯实土地集体所有制的政策配套，创新土地经营权的制度运作机制。
三、华北平原的“小农户家庭经营”案例及其分析
（一）“小农户家庭经营”的生产方式及其成本—收益核算
河南省S县位于华北平原南部，靠近秦岭淮河沿线，相较于华北平原北部拥有更多降水，地势平坦，耕地面积广袤且集中连片。当地人地关系较为紧张，人均耕地面积不到1亩，户均耕地面积为4～5亩。农业种植结构以小麦和玉米为主，兼种花生、棉花等经济作物，庭院经济则包括种养主要供农民日常生活消费的蔬菜和鸡、鸭、鹅等家禽。在大宗农作物的生产周期上，小麦的种植周期是每年的10月份开始耕种，次年的6月份收割；玉米的种植周期是每年的6月份耕种，10月份收割。从20世纪90年代开始，当地的农业种植逐步实现机械化，一开始主要是小型收割机，逐渐发展为全面机械化。农业机械化开始普及后，农业种植环节纷纷被机械所替代，农业种植中的劳动力投入大大降低。
“小农户家庭经营”通常给人的印象是利用传统的农业生产工具甚至是依靠肩挑人扛来经营农业，其所带来的农业种植高单产，主要是因为农民沿袭了以不计成本的方式投入了自己劳动力的生存伦理。近十多年来，“小农户家庭经营”的内核正在发生快速改变，农业科技逐步嵌入到“小农户家庭经营”的生产方式之中，在大大提升农作物产量的同时，也重构了“小农户家庭经营”的成本—收益结构。
1.“小农户家庭经营”生产方式的现代化。
在华北平原S县的农村，农民种植小麦和玉米实现了稳定的高产，这主要得益于种子、化肥和农药等方面的技术进步。在种子方面，目前农民选用的种子经历了多次的更新换代，优质良种带来了农作物产量的提升。根据实地访谈得知，2010年的种子平均可以实现小麦500公斤/亩左右的产量和玉米400公斤/亩左右的产量，而现在的种子可以实现小麦600公斤/亩左右的产量和玉米550公斤/亩左右的产量。此外，种子技术的发展也使得农作物更能抵抗病虫害和防止倒伏，收割时农作物的品控也相对均衡，十分便于机械化收割。在化肥的使用上，农民除了单独使用尿素、氮肥、钾肥和有机肥，复合肥的使用也更加普及，这确保了农作物产量的逐年增加。在农药的播撒上，农药的含毒性成分更低，农药效果也更好，这不仅有助于提高农作物的质量，减少病虫害，而且能够减少农民在喷洒农药过程中对毒性成分的吸收，提高了农民开展农业种植的安全性。
总体而言，华北平原农业种植中的劳动力投入相对于农业资本投入和农产品产量都已经大大降低。在2010年以前，无论是种植小麦还是玉米，犁地、耙地、施肥、播种、收割都或多或少依赖人工；而在2010年之后，农业种植的各个环节开始逐步实现农业机械化服务的高水平替代。目前，除了田间管理和农作物搬运还零星需要劳动力投入，农民在农业种植上的劳动力投入已经很少。正是农业机械化的发展，使得农民在农业生产上实现了劳动力投入的轻量化。可见，农民的劳动力在农业种植环节下降到一个很低的比重，农业科技尤其是农业机械化服务在农业经营中发挥了巨大的支撑作用，农民种地不再是传统意义上的重体力劳动过程，“小农户家庭经营”在生产方式上已经和现代农业科技牢牢捆绑在一起。华北农村的“小农户家庭经营”已经属于一种现代化水平较高的小规模农业经营方式，成为中国农业生产力发展的一个缩影。
2.“小农户家庭经营”成本—收益结构的特点。
正是“小农户家庭经营”的生产方式包含了较为丰富的农业科技，这些农业科技在带来农作物稳定高产、降低农作负担的同时，也提升了农业种植的成本。从华北平原S县农村的调研情况看，“小农户家庭经营”的成本估算如表1所示。
计算下来，如果不计入农民自己投入的劳动力成本，每亩农地耕种的全年成本是857元。如果按照小麦亩产600公斤，玉米亩产550公斤来计算，同时参考两者的收购价为2.1元/公斤和1.8元/公斤，这样每亩两季农业种植的净收益为1393元。即便是在小麦和玉米收购价格上涨的年份，每亩耕地全年的净收益能够达到2000元左右。可见，“小农户家庭经营”生产方式的变化，一方面在确保粮食高产的同时，并没有显著增加财产性收入；另一方面，在单纯的经济收益之外，农民种地中的劳动力投入因农业机械化的普及而实现了革命性的降低。对“小农户家庭经营”变化的解释，需要结合乡村社会结构的特点，才能最终透视农地所蕴含的社会功能。
（二）“小农户家庭经营”的社会构成
“小农户家庭经营”并不是一个独立的农业经营模式，而是一套嵌入乡村社会系统的内在组成部分。本部分将从华北S县农民的日常生活出发，呈现“小农户家庭经营”的社会学面向，为讨论农地的社会功能提供重要基础。在“小农户家庭经营”的社会结构中，老人农业占据了重要部分。具体地看，在小农户中青壮年劳动力进入城市务工后，老年人便自然留守在农村中耕种全家承包的土地，形成了“半工半耕”的经济—社会结构。老年人的日常生活来源除了主要依靠耕种承包地，然后就是在菜园地上种植蔬菜，利用菜园地经济来满足一年四季的蔬菜供应。农业机械化普及后，老年人耕种农地的体力耗费大大降低，即便是家中有老年人因病无法种地，只要有一口人的劳动力能够投入到农地中，全年的温饱问题便能够解决，基本生活需求也能够得到满足。
家住河南省S县张村的胡国平的家庭情况反映了这一点。胡国平今年66岁，有3个儿子，自己患支气管扩张多年而丧失劳动能力，68岁的妻子一个人种植家里的全部7亩耕地。除了种植耕地，还有一块约2分的菜园地。为了不给子女增添负担，胡国平不会将收获的小麦全部卖掉，而是储存在自己二儿子家中。等到家里的面粉快吃完时，便会选择拿出一袋小麦去小麦加工站置换面粉。这样，利用小额置换口粮的方式，胡国平在口粮上能够节省一点货币支出。得益于集体分下来的菜园地，胡国平全年基本不用外出购买蔬菜，这方面也实现了自给自足。
胡国平长年需要吃药，平时买药的钱由自己负担。为此，如果胡国平需要购买药品，就会选择一个小麦价格略微上涨的时机，卖掉几袋小麦，用这些零钱来购买药品。在访谈中，笔者曾问到“为什么不一次性地将小麦售出，这样获得的货币也可以用来买药。”胡国平回答道：“如果手里有了钱，就会想做其他的事，比如就会想着隔几天去割点肉来吃，这样钱就不知不觉地花掉了。家里没钱，但总不会为了吃肉而去卖一袋麦子，这样小麦就能够节省下来用于救急。”显然，胡国平所采取的是一种极为克制自己消费欲望的生活方法，这蕴含了农民的“生存理性”。值得注意的是，贯彻这种勤俭节约的生活方法的关键，是需要将粮食储存起来作为一种基本的生活储蓄。这种以粮食实物作为生活储蓄的生活方法决定了，只有在最需要用钱的时候，胡国平才会将粮食进行售卖。
对于华北平原的农民来说，玉米显然不适合作为主食来食用，一般在自留一部分用作辅粮后，其余的玉米在收获后便会被直接卖掉。卖掉玉米后获得货币，一方面是用于自己平时的生活开销，然后就是用于走人情。对于生活在农村一辈子的农民而言，走人情是一项不可能拒绝的社会仪式，也是家庭参与社会生活、维系家庭社会生命的基本方式。另一方面，在当地农业生产方式上，玉米的收入是后续农业种植购买农资的来源，它成为一个农民家庭持续开展“小农户家庭经营”的物质基础。
以上描述可以发现，在农民的日常生活中，小麦和玉米并不仅仅是农业经济知识体系中的农产品，而是对于自己的日常生活具有丰富社会意义的社会构成之物。农民对待耕种收获物和收入性货币的日常处置，勾勒出如表2所示的“小农户家庭经营”的社会构成，即“小农户家庭经营”在农民社会生活中所扮演的结构性角色。
从表2可以看出，无论是小麦还是玉米，都不是简单的物化了的农产品，而是对于农民的日常生活而言具有重要结构性意义的社会产品。在农民的日常生活中，小麦显然不仅仅是小麦，而是具有如表2中所表示的多种生活作用的社会功能之物，玉米和菜园地也是如此。
除此之外，如果从更大的农村社会结构来看，“小农户家庭经营”还具有重要的社会再生产意义。正如前文所揭示出来的，得益于农业科技的进步尤其是农业机械化的全面普及，农民并不需要花费太多的时间和精力，就能够获得农田和菜园地之上的农产品。那么，原本被束缚在土地上的农民，实际上就地被释放出了劳动力。这些被释放出来的劳动力，就使得农村社会中的老人和中年人有机会重新依据个人情况灵活地进入到本地的非正规就业市场，在本地经济体系中灵活开展兼业。例如，当地乡镇和农村正在进行不少乡村振兴项目，还有不少农民在重新修建房屋，这些市场经济对老年人就业都相对友好，为老人获得零星的市场收入提供了重要机会。如果每月工作20天，一个月大概能有1000～2500元的收入。如果身体允许，留守在农村中的老年人除了能够在家种地，还能灵活地在本地就业。如果家中有小孩，老年人还可以将更多时间和精力，投放在家庭的再生产过程中。对于中年农民而言，在种地不累的情况下可以选择就地或就近务工，既能够获得可观的务工收入，又能够很好地兼顾家庭。这些，都应当被视为从“小农户家庭经营”实践中自然延展和生长出来的社会事实。
华北平原的农业经营案例显示，“小农户家庭经营”在微观社会生活场景中对农民个体具有多元的社会意义，而非只是体现为狭义的农业经济收益功能。这种社会意义的结构化集合，便聚合为农地的社会功能。从关注农地制度发展的角度看，进一步讨论和分析农地的社会功能便具有重要的制度意义。
四、农地社会功能的三层面向及其强弱变动
早期农地的社会功能论主要关注农地为农民提供基本的生存保障和社会保险。通过前文对“小农户家庭经营”的特点及其社会构成的分析可以发现，农地的社会功能出现了新的变动，不仅在显性的养老功能上得到了增强，而且还新生出重要的家庭发展功能；而在稳定社会层面上的隐性功能，还将长期存续。
（一）农地的养老功能得到增强
农地的养老功能通常被理解为农地能够为农村老年人的日常生活提供最基本的物质基础，这其中最重要的是解决老年人的温饱问题。在粮食亩产没有达到500公斤之前，农地基本也就只能为农民解决吃饭的问题。可是，现在1亩土地的粮食产量一年能够稳定地达到1150公斤。产量上的巨大变化，为农地养老功能的增强提供了重要的物质基础。如果按照华北农村社会中一对老年夫妻的口粮需求来计算，大概是每天0.5公斤白面，这样一年的口粮只需要不到200公斤。显然，一亩地两季的收入，已经远远超出了老年人吃饭所需要的粮食。因此，农地的养老功能绝不仅仅体现在解决农民的吃饭问题上。
反驳的观点可能是，农民在土地上产量的增加，很大程度上被农业生产中的农资投入折抵掉了。但在“半工半耕”的农村社会结构中，老年人的农业种植不是仅仅依靠自己来完成的。访谈中发现，即便农村家庭在城镇化进程中普遍面临巨大的生活压力，子女还是会定期给老年人一点零花钱。这些零花钱不多，可能只有2000～3000元。可是，这些现钱是老人可以直接开支的，其中就有一部分现钱被用于购买农资。
也就是说，在农民的生活算计中，现钱总是可以被自由而灵活地支配，对于老年人就更是如此。城市经济体系中的收益，就这样通过家庭内部代际之间的微观互动，被反哺到农村的“小农户”经济的循环中。这样整体性地计算下来，农民从土地上收获的粮食，具备了更多用于其他日常生活的可能性。从华北S县的调研情况看，这种可能性就包含了上文提及的生活储蓄、应急支出、日常生活开销和走人情等等。需要注意的是，农民的养老不可能只是吃饭的问题。老年人身处在乡村社会关系网络之中，尤其是在华北农村，老年人是社会生活的参与者，他们走人情要一直走到自己“走”不动的那一天。这使得，土地上的产出越多越稳定，通过代际反哺来降低自己在农业经营上的投入，农民在生活面向上的自给就越顺畅，老年人的社会生活就越有意义。
农地养老功能的增强，无疑得益于农业科技发展所带来的粮食增产，即农村家庭收入中务工的部分被用于折抵农业生产的资本化成本，而农业科技又使得土地的收入大大增加。更为重要的是，农民对土地上的产出又按照一套独特的“小农”逻辑来加以处置，使其转化为自己在日常生活中的社会资源，服务于自己的社会交往，维系自己的社会价值。总的来看，农村家庭中来源于城市的资源被反哺到乡村，支撑了“小农户家庭经营”的再生产。正是在以家庭为基本生产单元的城乡二元结构的微观运行中，农地的养老功能在农业生产力发展的过程中被大大增强了。
（二）农地新生出家庭发展功能
从“小农户家庭经营”生产方式的变化可以看出，农村中老年人一年花费在土地上的时间和精力已经大大减少，农业生产已经进入到劳动力轻量投入时期。后果是，有一定劳动能力的老年人可以选择就近务工，在县城或是乡镇中获得临时的经济机会。这种灵活的经济机会可以给老年人提供大约一年几千元的收入，这笔收入在人地关系紧张的华北农村，有效地弥补了种地收益的不足。更重要的是，老年人因为生活在乡村，除了就近获得临时收入，还有大量的时间和精力投入到家庭的再生产过程中。
上文提及的张村的胡大爷就为儿子抚育着孙女，老人每天为自己的孙女提供早饭和晚饭，并负责接送。在白村居住的张菜花也是如此，这里提供张菜花一天在照顾孙子上的时间安排。每天早上6点半准时起床为孙子做好早饭，然后骑电动三轮车送孙子去乡镇小学上学。到了下午4点，再去学校接孙子回家，下午6点为孙子做晚饭。晚饭后，开始督促孙子写作业，晚上9点照顾孙子洗漱和睡觉。等到了周末，张菜花还会接送孙子到乡镇上参加学习补习班和兴趣培训班。访谈中，很多老年人普遍表示现在种地很轻松，可以充分地照顾小孩的生活和学习。如果像以前那样种地，需要投入大量的体力劳动，根本就没有时间和精力来照顾小孩。
可见，老年人的劳动力被释放出来后，一方面老年人自己可以获得农地之外的更多经济收入，服务于自己的养老需求，让农村家庭的父代依然具有较为稳定而可观的经济来源，将父代家庭维持在低水平的发展阶段，延缓了衰老周期；另一方面，老年人可以有更多的精力照顾孙代，为子孙后代的生活和教育投入更多的时间和精力。客观上看，这就将老年人转化为重要的家庭抚育资源，并且确保家庭抚育资源的质量得到了很大的提高。即便需要为了家庭的发展投入相当多的时间和精力，农村中的老年人依然能够获得不少闲暇时间，可以在力所能及的情况下按照自己的生活方式体面地生活在村庄中。
老年人在家庭发展中的社会角色一般具有很强的附属性和被动性。但是，当老年人从农地上被解放出来时，老年人在家庭发展中的角色逐渐发生了改变，他们在家庭发展中具有了能动性，在实现经济相对独立的同时，成为家庭发展中积极的抚育资源。如此，在农村家庭面对城镇化压力时，农地便新生出重要的家庭发展功能，这显然与一般意义上的养老功能有所不同。值得说明的是，农地的家庭发展功能既具有微观层面，也具有宏观层面。在微观层面，农地的家庭发展功能使得城镇化进程中出现的三代直系家庭结构的维系更具有发展性，老年人在其中因具备一定的自主性经济能力而获得更多的能动性社会空间和社会闲暇；在宏观层面，农地的家庭发展功能有助于支撑城镇化进程以更加积极的方式有序地完成，其在城镇化进程中不仅仅是发挥“稳定器”的功能，而且扮演了“助推器”的作用。
（三）农地维持社会稳定的功能将长期存续
农地的社会稳定功能主要是从宏观的城乡二元结构角度作出的判断。农地之所以能够发挥社会稳定功能，是因为城市的经济比较容易受到国家战略、宏观经济形势、国际环境的影响，农地能够在城市经济不景气时为庞大的乡村流动人口提供最基本的社会保障，防止因经济波动而带来的社会不稳定。以新冠疫情防控为例，我国正是拥有广袤的乡村，9亿农民在乡村共同体中可以在和外界暂时隔绝的情况下稳定地生活下来。这足以说明农地对于我国社会稳定的战略意义。
从这个角度看，农地即便不发挥经济功能，甚至是在利用上处于闲置状态，对于国家和社会而言也是一笔重要的社会财富。对于国家而言，农地是应对重大经济危机甚至是战乱的不可替代的治理资源。短期来看，农地在社会稳定上的功能是趋于弱化的，这主要是因为我国城市经济一直处于飞速发展状态。由于全球经济体系之间关联度的增强，我国甚至出现了向东北亚、东南亚、非洲等国家输出劳动力的现象，在“一带一路”倡议建设中，这种劳动力向外输出的程度只会进一步增加。可以预见，随着全球疫情形势的好转，我国农村劳动力的国内流动和国际流动都会大大增加。这些都将在短期内弱化农地在社会稳定功能上的直接发挥。
我国正处于伟大复兴之中，而经济结构又处于深刻的调整期，这为我国制造业的发展带来了很大的不确定性。从长远看，为了确保我国经济运行的稳定性，防止因经济结构的规模化调整而带来的就业危机，农地将成为2.8亿农民工保持基本生活资料的坚实基础。即便是我国城镇化进程基本完成时，农村人口依然可能会有5～6亿。这些农村人口依然需要农地来提供基本的生活资料，这种情况的存在一定是长期性的。当城市人口在我国总人口中的比重高于农村人口时，农地维持社会稳定的战略意义依然存在。理由是，城市的生活物资对农村形成高度依赖，到时的格局是5亿农民中可能3亿农民在城市经济体系中就业，为城市经济提供廉价的劳动力，而生活在农村的2亿人口将为长期生活在城市的12亿人口提供生活物资和工业原材料。一旦城市经济出现危机或出现周期性不稳定，则是2亿在村的农民为城市经济和城市社会提供最基本的物质保障。
总体上看，农地的社会稳定功能是隐性的，不能因为宏观经济的良性运转而忽略农地的战略功能。即便国家能够为农村提供高水平的养老保障，以及农地在城镇化进程结束后家庭发展功能出现弱化，农地的社会稳定功能也将长期存在。基于以上分析可以认为，农地的社会功能不仅不会因为农业现代化水平的提升和宏观经济形势的持续良好而弱化，反而在微观、中观层面释放出更为重要的社会功能，在宏观层面存在战略性的社会稳定功能的巨大潜力。甚至从解决我国“三农”问题的战略层面来考虑，农地在当前和未来的社会变迁和宏观政治经济形势中所体现出来的社会功能，甚至比经济功能本身更为重要。如此看来，农地制度改革必须认真对待农地所具有的显性功能和潜在功能，需要通过更为科学的农地制度设计，维系、激活和释放农地的社会功能。
五、农地制度在社会回应性上的不足及其优化
合理的制度配置有助于发挥农地的经济功能和社会功能。当前，农地制度改革的主要方向侧重于通过在既有的农地权利体系上设置更多的财产化权利，以激活农地的经济功能，对农地在社会发展中出现的社会功能变化并未予以足够的正面回应，体现了农地制度在社会回应性上的不足。从上文分析看，农地的社会功能客观存在并且在城镇化进程中持续增强，农地权利配置理应加强不同层次的制度创新，以便于更好地发挥农地的社会功能。
（一）农地制度在社会回应性上的不足之处
土地集体所有制下的土地承包经营关系，兼容了农地利用的效率最大化和农地利用的社会福利化两个价值导向，而这两者难免在“共有私用”的产权配置结构下，凸显出经济效率和社会效益的矛盾。为了协调农地制度自身存在的张力，我国的农地制度改革在《农村土地承包法》的修订和《民法典》的出台中，将“三权分置”的农地政策转化为所有权、土地承包经营权、土地经营权分别设立的法律制度。可以将“三权分置”的制度意图理解为在坚持土地集体所有的前提下，持续稳定农民在土地上的承包关系，并积极推动土地利用的市场化。问题是，“三权分置”的农地法律制度创新在理论上源于经济学的产权分置理论，即便经过法学理论的转译，也并未发展为足够精密的足以充分回应城镇化进程中诸多“三农”问题的制度方案，这也是学界对“三权分置”后三种农地权利的法律性质存在不少争议的重要原因。结合华北农村“小农户家庭经营”案例的分析，现有农地制度在释放农地社会功能方面，存在以下三个方面的不足。
1.集体所有权运行因缺乏制度抓手而妨碍农地社会功能的发挥。
在土地集体所有制下，土地集体所有中的“集体”应该是集体成员所有。但是，集体成员可以是抽象的，即指集体成员的总和，也可以是具体的，即指特定的集体成员。在农地利用中，集体除了享有发包权以及在农地流转中以集体经济组织的名义享有同意权，别无他权。“三权分置”对坚持土地集体所有制进行了底线性设定，但是在夯实土地集体所有制方面缺乏具体的制度举措。在华北农村，村集体经济组织对“小农户家庭经营”缺乏有效的产权整合能力，很难为小农户的家庭经营提供有效的农业公共品。从权利分置原理上看，所有权属于母权，土地承包经营权和土地经营权都是从母权中派生出来的次生权利。因此，所有权对土地承包经营权理应具有约束力。然而，在“二轮”延包时，中央强调土地关系的高度稳定，消解了集体调整土地的权利，事实上虚置了土地集体所有权。土地经营权分设后，其属于从土地承包经营权中派生出来的次级用益物权，在权利关系上主要源于土地承包经营权，更加无法和集体所有权发生直接关联。在河南省S县，很多农民反映目前种地都是各自种各自的状态，需要集体经济组织能够在农机、农技、销售等方面提供一定的保障。然而，由于土地集体所有中的“集体”难以在权利行使上落到实处，已经严重影响了农民对生产性公共品需求的实现，这从根本上阻碍了农地社会功能的发挥，其中最为重要的是不利于农地养老功能的发挥，限制了老年劳动力社会效益的增强，同时也对农地的家庭发展功能有所限制，不利于持续降低家庭劳动力在农业生产中的投入程度，不利于增强农民在城镇化进程中的主体地位。
2.土地承包经营权的细碎化产权状态抑制农地的社会功能。
“三权分置”对土地承包关系稳定的强化，延续了原有的“两权分离”的地权结构。这种产权建设思路需要充分考虑我国农业生产力的快速进步，需要将农业科技所带来的土地地力提升的因素更多纳入到农地制度的设计过程中。在华北农村，农业机械化发展的水平很高，小麦和玉米的生产在各个环节都实现了有效的机械化替代。但是，农户的承包地由于早期历史原因依然被分割为较为零散的状态，这种土地产权的细碎化状态，对先进的农业机械化服务形成了较大的限制。一旦生产关系的变动没有跟上生产力进步的步伐，不仅现有生产关系的制度优势无法发挥，反而会阻碍生产力的继续进步。从调研的刘村、白村和张村的情况来看，如果农户的承包地能够实现更为集中的耕种，农业机械化服务就能够发挥出更大的作用，也更加有利于内生型农业机械化市场的形成，有助于更加充分地发挥农地的社会功能。如果土地承包关系的稳定带来的地权细碎化问题陷入无解，这将使得土地无法在更大的规模上实现集中连片耕种，进而导致先进的农业科技尤其是农业机械化的生产力无法充分被释放出来，最终将妨碍农地社会功能的发挥。
3.土地经营权效能释放的市场化导向削弱农地的社会功能。
“三权分置”最大的制度创新是将土地经营权从原有的“两权结构”中剥离出来，其制度预期是便利市场对农地的自由配置。然而，实证研究表明，土地经营权的设立更多的是为资本下乡后的土地流转服务的。具体在老人农业方面，高龄农民难以依据土地经营权来抵御资本下乡所带来的农地规模化，很容易成为事实上的失地农民。在靠近乡镇中心的白村，资本下乡流转土地已经形成一定规模，不少老人本身并不愿意流转土地，但只能被迫接受土地流转的事实。对于无地可种的老年人而言，自己的劳动力又无法在市场上兑现。虽然土地流转的租金能够解决基本的温饱问题，但是土地原本具有的多元化的社会功能却不复存在，这些都极大地降低了农地的养老功能。此外，资本下乡使得乡村中的“中农”群体有所解体，调研的刘村就出现了因资本下乡而被迫外出务工的农民。对于这部分原本依靠农地自发流转而实现适度规模化家庭经营的农户而言，农地的家庭发展功能也被大大削弱了。
（二）农地权利配置的制度优化
既然农地制度在回应农地社会功能上面临不少现实困境，便需要立足“小农户家庭经营”现状的客观情况，积极开展农地权利配置的制度构想。我国农地制度从“两权分离”到“三权分置”后遇到的现实困境，主要原因是在制度建设上侧重于强化农民的地权，弱化集体的所有权，单向度地强化农民土地权利的制度改革方向，难以系统回应我国农业经营实践中集体统筹不足的问题，也就无法从正面回应农地的社会功能。未来农地制度改革需要立足“三农”问题的现实语境，充分尊重农地存在的社会功能，强化农地权利配置对“小农户家庭经营”模式的维系和优化作用。基于华北农村“小农户家庭经营”案例，《民法典》时代农地权利配置的制度优化，需要着重考虑以下两个方面。
1.强化夯实土地集体所有制的政策配套。
目前，土地集体所有制的运行主要通过集体经济组织主导或引导下的集体股份合作社来完成。在绝大多数村集体经济空壳化的情况下，仅仅依靠集体股份合作社来落实土地集体所有制，往往难以将集体经济和“小农户家庭经营”有效衔接起来。在调研的刘村，虽然在脱贫攻坚时期已经形成了不错的集体经济，但是集体经济组织本身并没有能够和小农户的农业生产形成有机衔接，主要功能还是服务于规模化的农业种养产业发展。而且，这种产业发展也并非真正的市场化模式，而是一种依托扶贫企业的“不愁销路”的乡村产业模式。可见，集体经济组织只有真正为农民解决了生产问题，在“小农户家庭经营”中发挥作用，才能够发挥出集体所有权的权能。为此，在政策配套建设上，集体经济组织对农地所有权的行使需要充分运用村民自治的方法，将基层民主机制嵌入集体土地产权的综合统筹。一方面，可以考虑先开展相关地方性试点，通过创新基层党建，强化动员型基层民主，真正盘活以小农户农业生产为核心的集体经济；另一方面，结合乡村振兴产业发展，在引导农民自主参与农业现代化过程中，因地制宜激活土地集体所有制，为农地养老功能和家庭发展功能的发挥提供一个良好的集体产权基础。
2.推动土地经营权转让的制度创新。
农地的社会功能需要农地制度予以维持和激活。为此，农地制度创新需要充分考虑小农户的地权诉求。基于此，土地经营权转让的制度创新，需要充分回应“小农户家庭经营”在村集体经济组织内部面临的问题。为此，可先在农地政策层面开展探索，再选择将成熟的政策经验予以法制化。
其一，积极探索村集体经济组织内部的土地经营权转让机制。在城镇化背景下，土地经营权在集体经济组织成员之间的转让价格，对农地社会功能的发挥具有重要影响。就此而言，地租价格需要维持原有农地私下流转价格的水平。如果存在农民要价，村集体经济组织需要通过土地集体所有权的管理权能，解决产权整合中的土地利益冲突问题。基于此，有望通过农地政策创新，优化“小农户家庭经营”的农地产权配置格局，为农地社会功能的发挥提供畅通的农地制度通道。
其二，探索土地承包经营权保留下的虚拟转让机制。土地承包经营权需要在集体内耕者与非耕者之间予以调整。为此，需要在保留集体成员中非耕者地权的前提下，充分盘活农地资源，服务于耕者地权诉求的配置，为其提供更多存量农地资源。具体而言，需要通过土地经营权转让制度的机制创新，实现非耕者享有土地承包经营权，而耕者享有非耕者的土地经营权，并且非耕者所享有的土地承包权在权利行使上暂时让渡给集体经济组织，由集体经济组织来统筹配置。当非耕者返乡后，集体经济组织在集体土地范围内为其配置面积等同的土地。如此，通过对土地集体所有权管理权能下不同地权利益主体的权利拟制，实现了农地产权配置的体系化运作，进而推动农地资源在集体内部的高效利用，促进农地经济功能和社会功能的双重发挥，进而促进农地维持宏观社会结构稳定功能的持续发展。
六、结语
农地制度是乡村振兴战略实施中的基础性制度。农地制度的发展关乎到乡村振兴战略实施的成败。从制度演化的逻辑看，我国农地制度在地权配置上偏重农地的经济功能，在制度优化上强调农地的规模效益，缺乏对农地社会功能的正面回应。近年来，国家对“小农户家庭经营”开始给予重要的政策关注，将促进小农户和现代农业发展的有机衔接摆在“三农”政策体系的重要位置，这使得在农地制度研究中关注农地的社会功能变得重要和紧迫。通过透视华北农村“小农户家庭经营”的案例发现，农地不仅具有养老功能，还在“小农”经济发展中延展出重要的家庭发展功能。宏观上，农地作为国家发展的战略后方，将长期发挥重要的社会稳定功能。这些研究发现，在与农业经济学中农地规模效益理论形成良性互补的同时，也发展了农地社会功能理论。在《民法典》时代，我国农地权利配置的制度方向，应该积极回应农地的社会功能，以在乡村振兴战略实施的长时段内，真正妥善解决“小农户家庭经营”与农业现代化“大生产”之间的衔接机制问题，确保农业现代化转型的成功完成，促进农村社会的长远发展。
编辑审定：陈越鹏 周崇聪
