作者简介：雷芳，西北师范大学。
项目基金：甘肃省教育厅2020年度高等学校创新基金项目《乡村振兴战略背景下移风易俗的治理困境与对策研究》（编号：2020A-169）。
本文原刊于《农业经济》2022年第11期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：农村土地承包经营权有序流转，能够扩大农业经营规模，提高农业生产效率，是现代农业的必由之路。本文以我国西部地区为研究对象，发现农村土地承包经营权流转存在诸多问题：补偿标准偏低，流转机制建设滞后，土地流转市场混乱等。原因在于农村土地承包经营权流转市场的供需不平衡，市场机制不健全，土地价格核定困难。基于此提出促进农村土地承包经营权有序流转的措施，加大财政的扶持力度，将农村土地纳入金融市场支持体系范畴，建立农村土地承包经营权流转的各项保障体系。
关键词：农村土地；农地流转；流转机制；西部地区；
一、引言
促进农村地区土地承包经营权实现合理、有效流转，能够扩大农业经营发展覆盖面，成为发展现代农业的必由之路。近年来党和国家陆续出台的一系列重大政策都对农村土地流转的方式、规模予以说明。2013年，十八届三中全会正式提出如何在后阶段应对深化改革过程中面临的重大问题，其中强调在新农村建设中，需合理确定征地范围，进一步优化征地程序，健全失地农民保障机制。此外我国陆续出台多项政策，对土地租赁、转让等市场交易行为做出规范，引导农户通过参与土地流转的方式提高在农业生产中的地位，从而推动农业生产规范化、专业化和长效化建设。2015年我国在与推动改革创新、加速农业现代化发展的文件中指出，在新时代背景下需积极构建与新型农业建设有关的经营发展制度，在农村产业化发展中需强调以农户家庭经营为主体，积极推动土地经营权流转，在制度完善、信息公开、监管透明的基础上创新经营方式，并提升农民组织化程度，为乡村振兴战略实施提供助力。同年国务院颁布与“加快转变农业发展方向”相关的意见性文件，其中强调农村改革试验区属于新经济形势下的创新之举，需鼓励非农人员、城镇居住的农户在自愿知情的基础上实现土地承包经营权流转，这也可以为农村未来发展提供一定支持。
2021年1月20日农业农村部出台《农业农村部关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》，明确指出要通过土地流转等方式推进撂荒耕地的利用，并强化政策扶持来引导农村居民将撂荒耕地进行合理使用，土地流转已经成为“十四五”规划之中重要的土地改革政策之一，这为我国全面深化土地改革绘就明确的路线，但完整的一系列制度设计仍在探索中。基于上述背景，本文定位于西部地区这一特定环境，全面分析了该区域土地承包经营权的流转问题，以期能够从源头层面推动农村地区土地流转工作有序进行，为城乡经济整体建设带来参考。
二、新中国农村土地承包经营权发展阶段
（一）诞生阶段
新中国成立之后，农村地区土地市场发展较为缓慢，这主要是因为农村民众其自身水平的影响导致生产力水平的低下，理想的流转市场并未马上出现。农村人口贫富差距悬殊。1978年，我国实行了家庭联产承包责任制，开启了农村土地流转的新篇章，农村土地流转应运而生。家庭联产承包责任制这一制度的出现为农村土地流转市场呈现新动态，家庭联产承包责任制带来了诸多优势，合作经营在当前形势下呈现出积极的一面，但有效监管机制的缺乏，农村土地承包经营权流转市场增长并不迅速。
（二）起步发展阶段
2000年以后，家庭联产承包责任制的长期经营使土地生产的规模和效益发生两极分化，经营妥善者不断有扩大规模的需求，一些经营效益低于预期的人逐步丧失参与农村土地经营的热情。在此情形下，农村承包经营权土地出现较多流转。在社会经济发展的过程中，农村土地承包经营权流转已经成了重要的农村土地经营方式，也成为农村经营管理的一项重要内容。而农村土地承包经营权流转过程中也暴露了一些不规范的问题，例如相关规范措施及专业指导匮乏，流转状态混乱，造成了土地利用效率低下。2008年，党的十七届三中全会提出要确保当前土地承包经营权能够处于稳定状态，在长效发展中为农民群众带来更多政策支持，为进一步完善农村土地基本经营制度奠定坚实基础。
（三）规范鼓励阶段
2013年，十八届三中全会中进一步提出加快构建新型农业经营体系。维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持其长久不变，明确农民对于承包地的使用、抵押、流转以及经营等权利。十九大会议指出需结合时代发展和乡村振兴需要，在应对“三农”问题的过程中应逐步建设新型农民队伍，并积极培育满足市场经济发展的农业经营主体。该模式是发展我国农村经济建设、实现农业现代化，促进农民增收。农业税费的取消使农民的负担变轻，从事生产积极性大大加强。随着经济的发展，年轻化的农民已不满足于专门从事农业生产，大量农民外出务工导致大批农用地并未真正投入农业生产，农村土地承包经营权的流转也随之发展起来。此外我国陆续出台多项政策，对土地租赁、转让等市场交易行为做出规范，引导农户通过参与土地流转的方式从而推动农业生产规范化、专业化和长效化建设。
三、西部地区农地承包经营权流转发展概述与存在的问题
我国西部地区整体经济建设相对缓慢，从农村土地承包经营权流转过往情况来看，从诞生阶段、起步发展阶段到规范鼓励阶段，虽有挫折和失败的经验教训，但这无疑为我国建立更好的农村土地承包经营权流转市场奠定了夯实基础。我国西部地区农村土地承包经营权流转过程也是此基础上发展起来的。
（一）西部地区农村土地承包经营权流转发展概述
西部地区幅员辽阔，耕地、林地、草原等土地资源和煤、石油、天然气等矿产资源都较为丰富。人口较多，总人口数量占全国人口数量的四分之一。同时，西部地区的少数民族人口较多，少数民族人口数量占我国少数民族人口数量的75%。虽然人口数量占我国人口数量的比重较大，但是西部地区的人均国内生产总值仅相当于全国平均水平的60%，经济增长缓慢。进入二十一世纪以来，为了能更快地发展西部经济，缩小与东部发达地区的贫富差距，大部分西部地区都采用了粗放式的农业生产经营模式以求实现经济的迅猛发展。因而，这种盲目求发展的方式带来了一系列的生态环境问题。耕地的过度开垦和不合理的种植方式导致土地的质量下降，土地出现盐碱化现象；大面积的森林砍伐导致水土流失严重；过度放牧和将部分草原改变为耕地的现象导致草原被过度开发和使用，草原沙漠化现象严重。因而，采取可持续型发展战略迫在眉睫。
随着我国经济逐步走向可持续发展，为了长远地发展经济，党中央、公务员在做出一项重大举措即实行西部大开发战略。在此期间，国家大力投入对生态环境的治理，相继实施了退耕还林、退牧还草等一系列的生态建设工程并初步取得成效。为了改善农村产业发展模式，由粗放式经营向集约式经营转变，党的十七届三中全会提出“要以家庭承包经营为基础，稳定和完善农村基本经营制度”。西部地区也在逐步实施土地制度改革，以便适应现代农业发展需求。多个地区都在引导农户走规模经营、土地规范化流转发展之路。不同省市都设立了在有关农村土地承包经营权确权登记、土地承包经营权规范化流转、农村土地纠纷调处仲裁等试点。其涉及范围较广，为我国西部地区今后的农村土地承包经营权流转奠定了良好基础。然而，随着农村产权制度的改革，西部地区农村承包经营权流转过程中遇到的一些问题也相继暴露出来。
（二）西部地区农村土地承包经营权流转发展存在问题
1.补偿标准偏低，农地供给市场发育缓慢。农村地区目前土地承包经营权流转所获得的实际收益相对较低，难以满足农户实际生活需要。农民对其发展前途信心不足，偏向于自身参与农业生产，农户转出农地的积极性和意愿较低。相关数据统计表明，我国西部地区对应的农村土地承包经营权流转一般以转包途径、出租途径实现，以转包和出租形式流转土地面积占流转总面积的74.9%和12.6%。在农户的角度看来，他们把农村土地承包经营权流转过程中所带来的收益视为主要生活来源，表示需要满足自身基本生活来源。受此影响，当地农村土地承包经营权流转出现一定困难，整体供给量较低。
2.农村土地承包经营权流转的就业渠道没有稳定的发展。随着农村土地承包经营权流转的进程加快，农村土地中自我管理农用地较少，迫使农民从事其他产业用以解决基本生活问题。但由于其长期从事农业的生产，其他技能相对薄弱，使得依靠土地赖以生存的农民生活愈加困难，农民在离开其最擅长的生存环境后没有其他技能和生计资本，很难进入城市经济发展体系来维持自身的生存和发展，从商业分工的角度更找不到适合自身水平的岗位。因而，农地流转后，很多农民到了举步维艰、生活窘迫的困境，甚至给社会带来了负面影响。
3.流转机制建设滞后，中介服务功能薄弱。农村土地承包经营权流转的中介组织不够健全。目前西部地区整体情况呈现的土地流转中介机构数量不多、欠缺健全市场第三方机构，导致在实际流转过程中面临规范程度不足、服务效果不佳、流转效率较低、存在自主协商定价现象。与此同时，中介服务组织只是简单地发布信息，不能达到实时更新，并且严重存在发展生命力不强的现象。因此需要健全农地流转机制，对土地租赁、转让等市场交易行为做出规范，引导农户通过参与土地流转的方式提高在农业生产中的地位，从而推动农业生产规范化、专业化和长效化建设。
4.流转方式不正规，土地流转市场混乱。农村土地有序流转，可扩大农业经营发展覆盖面，是发展现代农业的必由之路。但从2020年西部地区各省市对应的农村土地承包经营权具体流转情形可以发现，农户之间出现自发流转的情况较多，农村组织也往往直接参与流转工作，农户间自发流转面积、乡村组织提供信息流转的面积分别占流转总面积的72.93%、4.56%。这样做的弊端就是一旦出现纠纷，双方都没有权威的第三方进行仲裁，就会造成一定的损失。而其中，农村这一主体由于受教育程度的影响，对法律的认知并不充分，法律意识较为淡薄，不能很好地维护自身权益。
四、西部地区农村土地承包经营权流转产生问题的原因
（一）农村土地承包经营权流转市场的供需不平衡
大多数农民对土地的依赖十分强烈，认为只有从事农业生产才能保障自身家庭生活的主要经济来源，因而导致从事除农业生产以外的其他行业的就业率偏低。伴随着雇佣市场需求的多变性，农户往往更倾向于从事稳定的农业生产，这种现象代表着农户对土地的依赖程度会持续上升。受教育程度普遍偏低导致农户依旧持有保守陈旧的思想，加之自身技能匮乏等因素都降低了其在雇佣市场的竞争能力。因此，土地供应市场在诸多不利因素的影响下供给不足。另外，小规模农业生产催生的低效益使农户对实现规模化经营兴趣较小。农村金融市场投入较低，政府并未从实质上鼓励农户实现农村产业规模化发展。多家信贷机构严格控制农村信贷规模，一些金融机构的限制性措施如邮政储蓄银行的“只存款不贷款”政策导致一大批农业资金流入城市，降低了农户对自身农业产业的投入。年龄较小的农户外出打工意愿强烈，对从事农业生产的意愿不强。
（二）农村土地承包经营权流转市场就业不充分
农村人口普遍存在文化水平较低的现象，这是由于农户缺乏对教育的理解认知和重视程度导致的。在这种大环境下，政府并未积极鼓励农户提高自身文化水平，加强其对文化知识的重视程度。为了提高自身的经济效益，许多农户选择种植利润较大的经济作物，部分地区出现种植作物转型的想象。如何能够科学、高效的种植农作物进而获得更多收益无疑是农户最为重视的问题。许多农户在缺乏文化知识的背景下不能更好地理解、掌握更高的农业生产职业技能，这也为实现农作物的增产增收目标设立了一些障碍。人口规模不断扩大和城镇化背景下耕地范围的缩小导致人地矛盾问题日益凸显。大量农村剩余劳动力在耕地范围的缩小的情况下就业不充分，并未积极提供稳定的就业岗位，鼓励、支持农户从事非农产业，大批农村剩余劳动力滞留。
（三）农村土地承包经营权流转市场机制不健全，土地价格核定困难
政府并未出台严格、规范的农村土地流转市场运行机制，相关法律、法规等规范政策并未提供详细、可靠的法律依据。现有的法律法规、相关制度和中介机构并不能够完全处理好更新、发生变化的土地权属等农村土地承包经营权流转过程中出现的一系列问题。农村土地承包经营权流转过程中较随意，并未严格履行程序签订合同，并未意识到农村土地承包经营权规范流转重要性。另外，农村土地定价体系不健全，使得农村土地承包经营权流转市场的流转价格并不能呈现出规范、合理的定价标准。缺乏严格、科学、完善的农村土地估价指标体系。因此产生了农村土地承包经营权流转市场土地价格核定困难等问题。
（四）农村土地承包经营权流转市场不规范
政府的管理模式和理念并未与当地的实际情况相关联，因此制定的相关政策并不能够起到良好的作用，未能达到理想的效果。土地资源配置存在不合理现象。从整体角度而言，农村土地承包经营权流转工作开展缓慢、市场规模较小。农户在法律意识淡薄的情况下，对一些损害自身利益的现象并不能及时维护自身权益，问题尚未解决。少数地方存在政府行为不规范的现象，也损害了农民自身权益。另外，受教育程度普遍偏低导致农户依旧持有保守陈旧的思想，加之自身技能匮乏等因素都降低了其在雇佣市场的竞争能力，因此土地供应市场在诸多不利因素的影响下供给不足。
五、促进农村土地承包经营权有序流转的措施
（一）加大财政的扶持力度
在农村土地承包经营权流转过程中，各级管理部门应该采取有效措施，制定有关政策，策划详细方案并予以资金支持，加大财政的扶持力度。设立专项基金来扶持农村土地承包经营权流转，使其在流转的各个环节内有条不紊地进行。在过去的时间内，土地承包经营权流转一度出现停滞发展的局面，究其原因，第一是政府政策支持并未完善实施；其二是金融保障不够规模，在今后的农村土地承包经营权流转过程中，要强化服务领域，提高软实力的支持，从思想上认识上解决农民的后顾之忧，使农村土地承包经营权流转真正有效的开展起来，主动为农民提供有效服务。同时，及时制定详细计划，在各个环节中如遇到问题，给予特定的方案并加以资金支持。在农业发展项目上，农村土地承包经营权流转的项目优先支持，并给予引导政策，使其与农业产业规模经营相配套，为农业产业的健康发展提出强有力的支持和推动，保证一定量的农业产业规模，在确定其规模稳定的前提下，加大技术投入，形成自身独特产业，提高农业产业附加值。
（二）将农村土地纳入金融市场支持体系范畴
随着金融市场的不断繁荣，农村土地已纳入金融市场支持体系范畴，如何使流转土地选择收益较高、便于产业化发展、容易形成规模经济的项目已是目前较为重要的考虑因素。能够在金融市场当中占有竞争优势，从而得到丰厚的收益报酬也是重要的考虑因素，使农业产业项目得到信贷支持，与此同时，各金融系统在政府的协调下应优先考虑、扶持农村土地承包经营权流转，使其走向良性发展道路。如西部呼和浩特市多家金融机构已制定扶持农村土地承包经营权流转的金融政策，分别投入数十亿资金作为支撑，保证农村土地承包经营权流转项目的正常运转。以呼和浩特市的土默特旗为例，在目前金融支撑的支持下发展西红柿种植基地，投入了所需资金和技术支持，成为呼和浩特市重点农业产业示范基地。伴随其规模发展，有望成为内蒙古自治区的农业重点扶持项目。这些的发展都离不开各个金融机构的信贷支持和政策技术支持。
（三）切实加大对农村土地承包经营权流转的正确引导
农村土地承包经营权流转工作是我党根据目前土地经营发展水平、农村劳动力状况和社会发展需求制定的一项政策，做好这项工作对农村经济的发展，农民生活水平的提高，全面建设小康社会，全面脱贫致富带来积极影响。农村土地流转是一项系统工程，统一规划、统一组织、统一实施工作势在必行。在这项系统工程中，领导的力量至关重要，所以要建立自上而下的领导体系，层层推进，落实责任。各个环节建立制度，在整体规划部署和实施过程中，统一政策，统一步伐，才能使农村土地承包经营权流转这项工作顺利推进，有序进行，和谐发展。另外，在历年农村土地经营发展过程中，国家出台了一系列政策，充分体现领导作用，使这一政策稳步实施。因此，农村土地承包经营权流转这项工作的开展要纳入各级领导的工作内容、职责范围内，考核各级干部的实施情况，检查各项工作的实施质量。
（四）建立农村土地承包经营权流转的各项保障体系
首先要确立政策保障体系，用政策规范此项工作的开展，用政策促使此项工作的进步，用政策保障农牧民的自身利益；其次，要建立有效的实施体系，从中央到地方建立起管理网络体系，使此项工作在全国范围内协调发展；第三，要时刻不断总结农村土地承包经营权流转过程中出现的任何问题和难题，认真调查研究，深入判断分析，用科学的观点和手段推敲工作的每个环节，发现问题及时改进和调整，及时总结经验并积极推广和交流，使这项工作在不断总结、规范和整改中快速发展；第四，提高网络信息平台的水平。引用智能化、现代化的管理手段，管理此项工作，使此项工作与现代信息产业和工业化发展水平接轨，同时也要做到“互联网+1”。另外，要加大农村土地流转的硬件改善，在过去传统的农业发展过程中，从事农业生产一直是农户的首要选择。在过去低水平的土地经营中，农村土地硬件建设比较落后，不利于规模化经营和生产，致使土地生产经营在低水平、低效益下运转。现如今，农村土地承包经营权流转情况下，要想获得规模化发展和高效运营必须彻底改善硬件建设，向农业的现代化发展买进。只有这样才能保证土地流转可持续发展。
编辑审定：陈越鹏 周崇聪
