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刘英杰 李姗姗 刘山峰|中国农地产权制度的百年探索与变迁逻辑
2023-01-04 17:09:07 本文共阅读:[]


作者简介:刘英杰(1976—),男,河南郑州人,河南财经政法大学公共管理学院副教授,硕士生导师,研究方向:中华人民共和国经济史;李姗姗(1998—),女,河南平顶山人,河南财经政法大学经济学院研究生,研究方向:经济思想史;刘山峰(1998—),男,河南周口人,河南财经政法大学经济学院研究生,研究方向:中国经济改革与发展。

基金项目:国家社会科学基金项目(22BKS176);河南省哲学社会科学规划年度项目(2022BJJ020);河南省高等学校哲学社会科学创新团队项目(2019-CXTD-06)。

本文原刊于《管理学刊》2022年第6期,注释已略,如需引用请核对期刊原文;仅限学术交流用途,如有侵权请联系后台予以删除。


摘要:在党的百年奋斗历程中,农地工作始终内在地存在于党的各项事业中。本文系统梳理了建党百年来农地产权制度的变迁历程与逻辑。研究发现:第一,党对我国农地产权制度的探索经历了新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期,并迎来了中国特色社会主义新时代。第二,党针对不同阶段情况和出现的问题,相应地提出新的观点和思路,形成了内容丰富、见解深刻且独具中国特色社会主义特点的百年农地产权理论。纵观农地产权制度的百年演进历程,农地产权制度变革取得了以下经验:一是始终站在农民的立场上,维护农民的利益;二是调整农地产权制度,解放和发展农业生产力;三是立足基本国情,推进具有中国特色的农业现代化。新时代我国农地产权制度的发展方向是充分吸收建党百年以来农地产权制度改革的历史经验,从而推动我国农地产权制度向更高层次、更高水平迈进。

关键词:中国共产党;农地产权制度;农业现代化;百年演进


一、引言

中国共产党成立100年以来,一直肩负着为亿万农民谋幸福的责任和使命,在农村工作中发挥着核心领导作用。农村土地问题不仅涉及农民权益及其生活水平,也关乎农业生产的发展与农村社会的稳定,更与当前国家重大发展战略和经济社会的转型密切相关。中国共产党始终以维护农民的切身利益为土地制度改革的最终目标。回顾党的百年农地产权制度改革历程,中国共产党根据不同时代背景,通过适时做出农村产权制度合理调整,对我国的农地产权制度进行多次创新发展,探索出了具有中国特色的农地产权制度。

近年来,关于农地制度变迁的研究吸引了众多学者。从研究内容上看,农地制度研究包含了农地流转、产权关系、制度创新、农民权益与绩效分析等众多内容,研究农地的产权关系是探究土地制度变迁的重要内容;从研究时间上看,学者们研究了改革开放40年以来、新中国成立70年以来以及建党100年以来等不同时期的土地产权制度变迁历程、演进逻辑与基本经验,总结出农地产权制度变迁要在切实维护农民利益的基础上进行“渐进式”的改革;从研究视角上看,学者们分别通过“乡村振兴”“经济发展”“国际国内环境”“中央政府”等视角与农地制度进行有机结合分析了中国农地产权制度变迁的逻辑脉络与动力机制。目前,我国的农地产权制度研究呈现出由“点”到“线”再到“面”的多层次研究。

回顾党的百年历程,中国共产党走过了新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期,并迎来了中国特色社会主义新时代。党在实践探索中,针对我国农村地区在不同发展阶段出现的问题,提出了一系列新观点并实施了多次新变革。在这漫长的奋斗历程中,农地产权制度改革始终内在地存在于党的各项事业中。整体而言,我国农村土地产权制度大致经历了从单一产权到二级分权再到现如今三权分置的演变历程。本文系统梳理了中国共产党领导我国农地产权制度百年变革的历史脉络,有助于为我国加快农业发展现代化的步伐提供理论指导,有助于明确新时代我国农地产权制度的发展方向。

二、理论分析框架

历史上,王朝的兴替大多是社会矛盾的积累所致。新王朝一般通过对土地产权进行重新分配达到维持社会总体稳定的目的。解放前,全国60%~70%的耕地被全国人口10%的地主富农所垄断,在这样的背景下,中国共产党开展新民主主义革命,主张将地主土地私有制变革为农民土地私有制,中国共产党因此获得了广大农民的支持,从而取得革命的胜利。随后,新的问题出现:农业生产效率不高以及小规模经营导致农业抵御自然灾害的能力弱。此时,农业生产合作社和人民公社的先后建立进一步巩固了革命胜利的果实。农业生产合作社和人民公社实行集体所有制,目的是维护社会稳定,避免出现私有制下的两极分化,但集体所有制对社员进行生产经营的激励不足,运行效率不尽如人意,农业生产率不高。中国共产党在农地产权制度中不断向着增进社会福利的方向探索,在低效率的农地产权制度的基础上进行帕累托改进(见图1)。家庭联产承包责任制可以同时发挥出集体的优越性和农户的积极性,使农民和土地的关系得到调整。

农地政策的调整和改革涉及多方利益,新制度或者新政策的变迁对农民有承诺效应,它的预期收益关乎农业发展以及国民经济增长。通过农地产权的变革,产权确定之后可以把不同利益主体间博弈的时期拉长,把短期行为变成长期博弈,使约束条件下的资源配置达到最优,同时,产权强化也会激励农民的生产能力。

三、中国共产党成立100年来农地产权制度的演进探索

百年以来,中国共产党针对不同时期不断变化的时代主题,提出新观点并进行实践探索。本部分将这一百年划分为四个主要时期,并在每个时期进行更加系统的梳理。

(一)新民主主义革命时期的探索(1921—1949年)

新民主主义革命时期中国共产党对中国农地产权制度的探索可细分为以下四个时期:

1.建党初期与大革命时期(1921—1927年)

在当时半殖民地半封建的中国,小农经济受到了封建主义、帝国主义与官僚资本主义的层层剥削,地主通过出租土地收取高昂的地租来剥削农民。此外,小农经济的脆弱性使得农民生活拮据,中国农村长期处在贫困的状态,社会矛盾不断升级,因此,迫切需要建立起平等分配的土地制度。

中国共产党成立之初就密切关注农民的土地问题。中共一大通过的《中国共产党第一个纲领》就提出了要消灭私有制,没收土地等生产资料以实现公有制。1922年中共中央首次提出“农业是中国国民经济的基础”这一重要思想,把解决农民的土地问题作为党的现实纲领。在大革命期间,中国共产党提出了“耕地农有”的政策,提出土地应该由农民使用,并成立了一系列的农民协会来维护农民的利益,这实际上是赋予了农民土地的使用权,农民使用土地不再向地主缴纳地租,有利于农民摆脱贫困。

2.十年土地革命时期(1927—1937年)

土地革命时期,中国共产党在与封建势力的不断斗争中,为了充分调动农民参与革命的积极性,结束当时半殖民地半封建社会的现状,取得新民主主义革命的最终胜利,提出了“以革命为主线”的农地产权制度。中国共产党认为只有赋予农民土地所有权,解决土地问题,才能充分调动农民的生产积极性,保障革命胜利。为此,党提出了“没收地主土地,分配上实行的是抽多补少,抽肥补瘦”的政策。1927年通过的《中国共产党土地问题党纲草案》提出“一切土地归苏维埃劳动平民所有”,这说明中国共产党开始实施由土地归国家所有向土地归农民所有的转变,实际上是将土地所有权赋予了农民。1928年中国共产党领导的湘赣边界工农兵苏维埃政府发布了第一个土地法《井冈山土地法》,以立法的形式肯定了农民通过革命手段来获取土地,因此,轰轰烈烈的“打土豪分田地”在革命根据地开展起来。农民通过革命的手段获取土地的所有权,这极大地调动了农民的积极性和对苏维埃政权的拥护。1931年《中华苏维埃共和国土地法》和《土地登记法》为土地的没收分配和确权登记发证提供了法令基础。1933年苏维埃政府下发的《关于实行土地登记的布告》正式规定以土地证的方式确定农民对土地的所有权。这些法律政策为以后的农村承包确权颁证制度奠定了法律基础,为农地产权制度的变革提供了经验。

3.全面抗日战争时期(1937—1945年)

随着抗日战争的爆发,中国社会的主要矛盾转变为中华民族与日本帝国主义的矛盾,因此,中国的土地政策也进行了调整,我党在《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》中将当时土地政策由“没收地主的土地”调整为“减租减息”。减租减息的土地政策不仅降低了农业生产成本,缓和了地主与农民的阶级矛盾,也为巩固扩大抗日民族统一战线提供了支撑。减租减息的政策是在当时民族矛盾深化的背景下,中国共产党提出的“渐进式”的土地制度改革,它为以后的农地产权制度变革提供了相应的经验。

4.解放战争时期(1945—1949年)

随着抗日战争的胜利,联合广大农民群众消灭剥削、推翻国民党反动统治进而解放全中国成为这一时期的主要目标。中共中央1946年颁布的《关于清算减租及土地问题的指示》指出要由抗战时期的“减租减息”政策向“没收地主土地”转变,再一次拉开了土地改革序幕。1947年中国共产党颁布了《中国土地法大纲》明确指出要废除封建地主土地所有制,实现“耕者有其田”的土地制度。这是真正反封建反剥削的土地革命纲领,封建土地的根基得到废除。在解放区实施的“耕者有其田”的土地制度有助于团结广大的农民群众,扭转敌强我弱的形势,各解放区由此掀起了土地制度改革的高潮。

(二)社会主义革命和建设时期的探索(1949—1978年)

1949年中华人民共和国成立,中国共产党作为执政党领导了农业社会主义改造。社会主义革命和建设时期中国共产党对农地产权制度的探索可以分为以下三个阶段:

1.新中国成立初期(1949—1953年)

新中国成立初期,为恢复国民经济、推动生产力发展、调动农民生产积极性,1950年中华人民共和国中央人民政府通过《中华人民共和国土地改革法》,提出废除封建剥削的地主阶级土地所有制,实现农民土地所有制。这次农地产权变更彻底地摧毁了封建土地所有制,提高了农业生产率,为新中国的工业化奠定了坚实的基础。1952年,除台湾省和部分少数民族聚居的地区外,全国的土地改革基本完成,农民真正实现了“耕者有其田”的美好愿望。1953年,面对新中国成立初期物资短缺、城镇人口迅速增长、对农产品的需求扩大的情况,党中央决定在全国实行“统购统销”的政策,即借助政权的强制力量,由国家收购农民生产的粮食,计划供应全社会的需要。“统购统销”政策的实行对当时稳定粮价和保障供应发挥了重要的作用。

2.农业初级合作社时期(1953—1956年)

新中国成立后的土地改革使中国农民拥有了土地的所有权与经营权,农地产权归于农民。但小农经济存在着不可忽视的弊端。农民获取生产资料的方式有限,技术落后,工具匮乏,再加之受到自然灾害等因素的影响,无法发挥出农业经济的规模效应,与当时的工业化进程和向社会主义过渡的现实不相适应。为了促进农业发展,中共中央肯定并支持了“互助组”的形式。1953年颁布的《关于农业生产互助合作的决议》指出,土地仍是农民私有,农民拥有对土地的完整产权,产权界定是明确的,但由农民进行互助劳动,土地所有权与经营权开始分离。在自愿的原则下,农民进行共同劳动可以有效促进农业生产资料的交换,对生产工具进行有效分配,这就增强了农民的抗风险能力,提高了农业生产率。由于互助组存在着组织结构的松散性,初级农业合作社便应运而生。1955年《农业生产合作社示范章程》出台,农民以土地的形式入股并进行分红,将劳动工具等生产资料交给合作社进行统一管理,再根据实际情况分配土地。在初级农业合作社中,农民对土地进行统一的经营管理,并按照自己的劳动和土地股份等要素进行分红,在一定程度上促进了农业生产的发展,但这也使得农民的经营权与所有权相分离。农民是土地产权的主体,但是由于农民让出了土地的经营权,这在一定程度上也消弱了农民的生产积极性。总体而言,成立初级农业合作社对新中国初期的农业发展具有积极意义,是一种比较稳定、有效的产权制度。

3.高级农业合作社与人民公社时期(1956—1977年)

随着三大改造的完成,中共中央致力于改变落后的中国向社会主义过渡。由于当时受到共产主义理想化意识的影响,中国共产党对社会主义建设缺乏正确的认识,希望通过土地的集体经营制度来促进中国经济的发展。1956年《高级农业生产合作社示范章程》颁布,在高级农业合作社下,我国的农地产权制度也有了根本改变,农民的土地和主要的生产资料所有权收归合作社所有,农民不再享有分红,并且得不到任何补偿,我国农业生产资料的产权由农民私人所有制转变为农民集体所有制,土地的所有权、经营权等权利都归合作社所有。虽然成立高级农业合作社的初衷是好的,但这一做法却脱离了客观现实,这种生产关系显然与当时的生产力不相适应,极大地挫伤了农民从事农业生产的积极性。随后我国建立了“一大二公”的人民公社,不仅土地所有权、经营权归人民公社,就连农民的其他生产和生活资料都归人民公社,实行了平均分配的政策。但是,人民公社是虚幻的界限主体,产权的界定不明确使得我国农民的生产积极性和农业生产率下降。中共中央认识到当时农业存在的“左”倾思想,根据当时客观条件建立了“三级所有,队为基础”的土地产权制度,土地和其他生产资料由生产队掌控与核算,农民进行集体经营,这虽在一定程度上缓解了当时的平均主义问题,但本质上来讲仍然是“公共产权”,产权界定比较模糊,这与当时的生产力不相适应,存在着效率低下的问题,因此一场新的变革也势在必行。

(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期的探索(1978—2014年)

人民公社中,由于生产技术的限制,农业不能进行标准化生产,而土地的集体经营使得生产者与决策者相分离,农业生产缺乏灵活性,再加上农业生产监督的缺失,农业生产效率不仅没有显著提高,反而严重伤害了农民生产的积极性。于是,农地产权制度的变革势在必行。1978年12月,党的十一届三中全会通过了《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》,该政策文件是对农业发展和农地产权问题顶层创新设计,对农地产权进行了较为清晰的界定。首先,纠正并清理了农业发展进程中“左”的思想和政策措施,重申执行“各尽所能、按劳分配的原则,多劳多得,少劳少得,男女同工同酬”,坚决纠正平均主义;其次,提出按照定额计算工分,在按时记工分基础上加评议,由生产队统一核算和分配,包工到作业组,以产量计算劳动报酬,实行超产奖励等具体分配措施;最后,提出恢复并扩大生产队自主权,生产队社员可以民主讨论并决定种植计划、劳动组织、农活安排、计酬形式和收益分配,强调减轻农民不合理负担等。这些措施的实施对提高农业产量确有成效。然而,真正意义上的农业改革是农业去集体化及家庭联产承包责任制,其核心在于土地产权的分置,即将土地产权分为所有权和经营权,土地所有权归集体所有,土地经营权由集体经济组织采用户均分包的方式由农户自主经营、自主管理。家庭联产承包责任制的推行在一定程度上有助于纠正农村土地产权制度长期存在的管理过度集中和经营方式过分单调的偏差,赋予农民由单纯的劳动者向生产者和经营者转换的双重身份,调动了农民生产积极性,提高了劳动和土地等生产要素的利用效率。

1.家庭联产承包责任制的演进

农业去集体化及家庭联产承包责任制是自下而上展开的,农民和地方政府分别扮演了发起者和推动者的角色。中国最早实行包产到户的地方是四川省蓬溪县群利镇一个名为“九龙坡”的小山村。其公社党委书记邓天元与一群干部在激烈的辩论后,决定先将一部分土地采用包产到户的方式来尝试解决集体耕种中的经营和激励问题。在“试验田”取得了很好成效后,更多的生产队加入了包产到户的行列,到1978年党的十一届三中全会召开之前,包产到户已经遍布整个公社。然而,更为知名的是安徽省小岗村实行的改革,但小岗村改革发起人不是地方干部,而是农民自己。家庭联产承包责任制是农村生产力与经济发展停滞、土地产权关系严重失衡和农村生产关系矛盾激化的大背景下的必然产物。家庭联产承包责任制的广泛推行经历了包产到组、包产到户、包干到户等一系列过程。

这段时期的农业改革并非单指去集体化及家庭联产承包责任制,从另一个角度来讲,农民获得的经济自由对农村经济的发展意义重大,去集体化将农民从生产队和公社的体制下解放出来,它所带来的经济自由是人心所向,这也是家庭联产承包责任制能够在全国迅速推开的原因之一。

2.土地家庭承包经营权内容完整化

家庭承包经营权的内容不充分不完整不但不利于承包农户行使自身权利与发挥农业生产积极性,还会导致土地使用随意性和农地流转障碍,最终对农民集体和承包农户的合法权益造成不同程度的伤害,有悖于两权分置的初衷。从权力实施角度出发,其内容不完整的主要原因在于承包经营权是基于合同产生的,但双方签订承包合同的客体并非法定权利,而是相互之间约定的权利。由于软约束的存在,农地承包经营权缺少有效的法律层面的界定。同时,农村土地承包合同是独立于第三方的双方当事人签订的契约关系,承包关系的土地权益缺乏第三方有效监管,承包户的土地权益得不到充分的保障。

1986年制定并颁布的《中华人民共和国民法通则》首次以立法形式确立了农民承包经营权。随着1988年《土地管理法》进一步修订,2002年《农村土地承包法》出台,农村土地承包经营权在顶层制度设计层面得以充实完整。我国土地家庭承包经营权内容由不完整、不充分逐渐趋向系统化、完整化。农地承包经营权内容在法律层面的不断充实完整为土地承包经营权物权化创造了有利条件。

3.土地家庭承包经营权期限的长久化

土地家庭承包经营权的期限长久化就是确保农户农地承包期长期稳定,至少50年不变,保证两代人能够收回投资。根据各国农业发展经验,农地承包使用权期限与农地利用率成正比。中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》提出:“农村土地承包期一般应在15年以上,其中生产周期长和开发性的项目承包期应当更长一些”,即“第一轮土地承包”。1993年《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出:“为了稳定土地承包关系,鼓励农民增加投入,提高土地的生产率,在原定的耕地承包期到期后,再延长三十年不变”。1997年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》明确指出,“在第一轮土地承包即将到期之前,中央就明确宣布,土地承包期限再延长30年不变”,即自1998年新一轮土地承包,期限一直到2028年。1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出:“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权”,全国迅速开展了延包工作,这就是通常所说的1998年二轮延包。2008年中共十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。可以看出,土地承包期限还会继续延长,这有利于避免农村土地承包经营权频繁调整带来的不稳定因素,提高农民对农业生产投入的积极性,也有助于提升农地流转效率和利用率。

从产权角度看,家庭联产承包责任制在全中国迅速发展具有客观必然性。它以农户或小组为承包单位,既扩大了农民的自主权,发挥了小规模经营的长处,克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和分配平均主义的弊病,又继承了以往合作化的积极成果,坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能,使多年来新形成的生产力更好地发挥作用。通过建立健全承包合同制,把国家对农产品的收购同对农民的生产资料、生活资料供应结合起来,进一步完善了农业生产责任制,有利于正确处理国家、集体、个人三者产权关系。家庭承包责任制的建立和发展打破了人民公社时期土地所有权、承包权和经营权三权合一格局,微观效率得到提升,产权关系进一步明晰。

(四)中国特色社会主义新时代的探索(2014年至今)

为进一步激活农地使用效率,化解人地矛盾,推动实施乡村振兴战略,顺应农村生产关系变革,在农地所有权与承包权“两权”分置实践基础上,中央创新性提出了集体土地所有权、农户承包权和土地经营权的“三权分置”。2013年7月,习近平总书记提出:“深化农村改革,完善农村基本经营制度,要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间辩证关系”。2014—2018年的“中央一号文件”中提到既要加快推进农村承包地确权登记颁证,又要稳定农户承包权,放活土地经营权,保障农地承包关系长久化,进一步探索“三权分置”思路。

1.“两权分置”向“三权分置”发展的背景

在农地产权制度的改革实践过程中,随着农业发展时代背景的变化,“两权分置”本身的制度弊端逐渐显现,主要表现为:第一,“两权分置”容易造成农地分配过程的平均化和碎片化,难以适应现代农业集体化经营的需要。第二,农地产权关系不明晰,农地集体所有制实现困难,农户承包经营的农地产权期限较短,这造成农地承包经营权不能得到较好的保障,在三方博弈过程中容易侵犯农民的切身利益。第三,土地要素得不到优化配置,农地平均分配、经营流转不畅导致土地、资本要素和劳动力资源之间无法获得最优配置和最佳组合,从而导致土地生产效率和农村生产力水平较低。第四,土地对农民身份转化形成制度“钳制”,“两权分置”在一定程度上扩大了可供农民选择进城务工或从事其他非农生产的自由,然而,广大农民受制于农地承包经营权,只拥有有限的占有权、使用权、收益权和抵押权等部分处置权,在很大程度上仍然无法摆脱土地的束缚,难以适应城镇化进程中广大农民保留承包权进行流转经营的时代需求。

土地是农村经济发展的基础性生产要素,土地产权问题作为土地制度的核心在农村经济发展过程中具有重要意义。土地问题不仅涉及国家、集体、农户和经营者各方利益的协调,而且关系到乡村振兴和社会稳定。实践经验表明:“三权分置”能够清晰有效地界定农地所有权、承包权和经营权三者的边界,有利于正确处理并坚定落实农地所有权中的处置权、农地承包权中的财产权、农地经营权中的收益权。“三权分置”适应了中国特色社会主义新时代农村生产力发展的要求,进一步激发了农村土地要素和生产经营活力,有利于“后现代农业”的可持续发展。

2.土地承包权与土地经营权分置

2016年10月出台的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》标志着制度化常态化的“三权分置”运行机制基本形成。“三权分置”将农地占有、使用、收益、处分等各项权益做了清晰界定,保障农地经营流转顺畅,实现生产要素优化配置。“三权分置”的实质就是要重构集体所有制下的农村土地产权结构,具体包括产权主体结构、产权形态及其权能结构、物权结构,具有归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的产权特征。首先,农地承包权与经营权分离,进一步向农户赋权。“三权分置”的关键是将土地承包经营权分为农户承包权和土地经营权,并由此产生相互分离的物权法效应。土地承包经营权分为农户承包权和土地经营权以后,有效激活了农村土地生产积极性,促进了农村生产力的大发展。土地承包经营权分离为农户承包权与土地经营权,给予农民双重权利,他们既有权利承包经营土地,也有权利承包流转土地。其次,重构集体所有制下的农地产权结构为农地产权结构赋能。通过“三权分置”实践形成集体所有权、农户承包权和农地经营权三种独立的农地权利形态,并在此基础上向三种土地权利形态赋能。农村集体因为拥有农地所有权而衍生出农地处分权能,各乡镇村集体或村委会可以通过农地发包、收回、调整、监督等方式对农户承包权和经营权进行约束指导。将农户土地承包权分离为承包权能和经营权能,使农民不仅具有承包土地法定主体及财产收益权人合法地位,而且具有获得或退出农地承包的权利。

3.三权分置:维护所有权、保障承包权、放活经营权

实行农地“三权分置”的制度设计,是新时代农村生产力发展的必然结果,是顺应农地关系发展变革的理性选择。实践证明,“三权分置”不仅具有产权激励作用,而且兼顾了效率与公平。农地三权分置关键在于政府搭建流转平台,强化土地流转市场动员能力和保障能力,实现农民、村集体、农开公司、经营主体四方共赢,攻坚克难解决农村长期存在的基础设施差、农民增收难、村集体组织“虚置”等难题。农地“三权分置”实践探索,其核心在于维护所有权、保障承包权、放活经营权;它为农村发展解放打开了四把“锁”:一是促进农民增收,二是推进农业现代化,三是壮大农村集体经济,四是助力社会治理和基层党建;为乡村振兴、脱贫攻坚、建设美丽乡村、城乡一体化和农业供给侧结构性改革提供了新动能。

四、农地产权制度百年演进的逻辑脉络

(一)以人为本,维护农民的权益

党的百年农地产权制度的演进始终围绕社会主要矛盾进行,以满足人民的根本诉求(见表1)。新民主主义革命时期,我国社会的主要矛盾是帝国主义官僚资本主义封建主义与人民大众的利益冲突,党在农村团结广大农民群众进行艰苦不懈的斗争,建立了农民土地所有制,彻底推翻了封建地主阶级土地所有制,满足了长久以来受压迫的广大农民拥有自己土地的愿望。社会主义革命和建设时期为解决新中国面临的落后的农业国和先进的工业国之间的矛盾,党推动土地公有制变革,改善了当时基础设施匮乏、生产工具不足的状况,改变了广大农村贫困落后的面貌。改革开放新时期党提出:在社会主义初级阶段,我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化同落后的社会生产之间的矛盾。为了提高人民的物质生活水平,充分调动农民生产积极性,自下而上的家庭联产承包责任制得到了国家的鼓励支持从而不断加强完善。中国特色社会主义新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。党以人民的利益作为根本的出发点和落脚点,深化土地产权制的改革,推出农地“三权分置”,切实保障了农民的利益。中国农地产权制度的百年演进历程蕴含着中国共产党“为人民服务”的根本宗旨,体现了中国共产党维护农民权益,致力于引领农民走上脱贫致富的道路的初心与担当。


(二)调整农地产权制度,解放和发展农业生产力

整体来看,我国百年农地产权制度虽然在不同时期的侧重点有所不同,但解放和发展农业生产力,使生产关系适应生产力的发展这一逻辑主线始终贯未变。为改变封建地主所有制下农业生产发展落后的局面,中国共产党在新民主义革命探索时期领导农民革命战争,使贫穷农民拥有了自己的土地,同时,中国共产党根据形势的变化不断调整农地政策。新中国成立后的土地改革彻底推翻了封建土地所有制,确立了农民私有的农地产权制度,这一新的生产关系的变革极大地解放和发展了生产力。但我国传统小农经济存在许多弊端,不利于农业生产力的进一步发展,在党的领导下历经互助组、初级社、高级社等阶段,农地产权由个人所有转变为集体所有。随着经济社会的发展,集体所有、平均主义已不适应当时的生产力水平,党的十一届三中全会后全国推行家庭联产承包责任制,对农业生产关系进行了重大的调整,有效激发了农民生产的积极性,充分解放了农业生产力。随着新时代农业机械化水平的提高,家庭联产承包责任制下的农地规模破碎显然不符合现代农业发展的需要,为促进生产力进一步发展,党不断推进农地产权制度的深化改革,先后实行了农地确权颁证、三权分置等制度,鼓励农地经营的规模化发展。

(三)立足基本国情,推进具有中国特色的农业现代化

立足于基本国情,将马克思主义与中国的实际相结合是中国共产党的优良传统。在百年农地产权制度的探索中,中国共产党始终以马克思主义为指导,不断推进马克思主义基本原理同中国实际相结合,建设具有中国特色的农业现代化道路。马克思主义理论的基本原则是建立公有制,而党的百年探索实践中最为鲜明的标志就是建立了土地公有制,打破了制约农业生产力发展和农民自由的落后生产关系。此外,党立足于我国人多地少的基本国情积极推动农业集约化发展,摒弃广种薄收的粗放发展模式,重视改善我国的农业生产条件。从新民主主义革命时期加强水利建设促进农业增产、开垦荒地扩大耕地面积、改良农业技术优化生产体系,到新中国成立后加强农业基础设施建设、强化农业科技创新、完善相应体制,再到21世纪着力推动农业信息化、智能化、机械化、标准化,中国共产党改革创新、与时俱进,不断探索完善中国农地产权制度,有力促进了农业生产力发展的现代化进程。

五、小结

纵观中国共产党不断完善中国农地产权制度的百年探索历程,我国农业不断向高效、现代化的方向发展,极大完善和丰富了我国农地产权制度理论。党的百年农地产权制度探索留下的经验主要体现在以下几个方面。

(一)农地产权制度的探索必须维护好农民的切身利益。

对农地产权制度的探索要以农民的利益为中心,充分调动农民的积极性。新中国成立以前,中国共产党通过赋予农民农地所有权和经营权,使广大农民从地主的剥削和压迫中解放出来,调动了农民生产的积极性,得到了广大人民群众的拥护,农民群众在抗日战争和解放战争中发挥了巨大的作用。后期的家庭联产承包责任制和农地的“三权分置”维护了农民的利益,调动了农民的积极性,农业生产率得到显著的提高。反观人民公社制度下,农民的土地所有权归公社所有,农民的辛苦劳动得不到相应的补偿,这种平均主义挫伤了农民的积极性,农地产权制度的变化与当时的生产力不相适应,农业的发展停滞不前。因此,对农地产权制度的探索要以农民的利益为出发点。

(二)农地产权制度的探索要有清晰的产权界定。

中共中央通过法律法规完善各主体的权益,土地的经济关系明确化。新中国成立以后我国的农地所有权先后经过了个人所有、国家所有和集体所有的演变。新中国成立以后的土地改革实行农民农地所有制,赋予了农民农地的所有权、经营权等权利,产权界定明晰。而人民公社时期的农地产权归公社所有,公社是宽泛模糊的主体,产权界定不明确造成农民的积极性受挫。在家庭联产承包责任制下,虽然农民没有拥有农地所有权,但是农民拥有对农地的经营权与收益权,一家一户的生产使得产权的界定比较明确,多劳多得提高了农民生产的动力。因此农地产权制度的探索要明确划分产权,明确各权利主体的产权边界。

(三)发挥政府在农地产权制度变革中的引领作用。

中国共产党始终维护农民的利益,在农地产权探索中要发挥政府的引领作用。在家庭联产承包责任制以前,农地产权制度的变迁大多数是政府主导的强制性制度变迁,农地产权的变化体现了政府的意识形态偏好,而家庭联产承包责任制是由农民发起的一种自下而上的变革,政府吸取成功的经验,以点带面逐步向全国推广。由于农村自发性的农地产权制度变革在发展中遇到瓶颈,因此需要政府引领农地产权制度变革方向,突破发展瓶颈,进而实现政府、市场与农民之间的均衡。

(四)农地产权制度的探索要立足实际国情。

中国共产党对农地产权制度的百年探索表明农地产权制度变迁要以生产力水平为基础进行渐进式变革。抗战时期和解放战争时期,中国共产党积极调整农地产权制度调动农民积极性,新中国成立以后的人民公社制度是超出我国的生产力发展水平的农地产权制度。目前要在“三权分置”的基础上,立足于中国现实情况,因地制宜的进行土地产权制度变革与创新。

编辑审定:陈越鹏 周崇聪

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