作者简介：黄祖辉（1952—），上海人，浙江大学中国农村发展研究院首席专家，求是特聘教授、博士生导师，主要研究方向：农业产业组织、农民合作社、农村土地问题；李懿芸（1991—），女，新疆乌鲁木齐人，浙江大学管理学院博士生，主要研究方向：农业产业经济、农村金融；毛晓红（1965—），女，浙江江山人，浙江省农业科学院农村发展研究所副研究员，本文通讯作者，主要研究方向：农业技术经济、农村土地问题。
基金项目：国家自然科学基金项目“易地扶贫搬迁的社会经济与环境影响评估”（71861147002）。
本文原刊于《江淮论坛》2022年第4期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：我国人口众多，但耕地资源相对匮乏，要想将中国人的饭碗牢牢端在自己手中，耕地保护任务压力大、责任重。通过细化分析全国耕地基本情况及其“非农化”“非粮化”演变特征，发现我国耕地以中等地和旱地为主，耕地经营偏细碎化；“非农化”呈扩大态势，且非农建设重心向东南沿海区域转移；“非粮化”现象经历大幅扩张期和稳定期后，2016年起粮食播种面积占比又现下降态势；非粮作物中蔬菜、药材等占比提升，果园、茶园面积也有大幅上涨。研究进一步提出了人口增长、产业结构调整、种粮净利润低等推动耕地发生“非农化”“非粮化”转变的多重驱力，并在此基础上为优化耕地保护工作提供对策建议。
关键词：耕地保护；“非农化”；“非粮化”；粮食安全
耕地是人类赖以生存和发展的基础性资源，是粮食和生态安全的基石。相较于21世纪初，21世纪中叶全球粮食需求预计增长一倍，这对全球粮食生产构成了巨大挑战，确保农业和生态系统可持续发展至关重要。当前，国际局势动荡、地缘政治风险加剧，且新冠肺炎疫情影响持续不散，导致全球粮食供给紧张，国家粮食安全面临更严峻的外部考验。着眼国内，随着国家经济迅猛发展、城市扩张加速，经济社会发展对农用耕地资源的挤压加剧。如何保护和利用耕地，确保粮食安全，实现农业可持续发展，已是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家安全的全局性重大战略问题。2020年，国务院办公厅连续发布《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，明确提出，要采取有力举措坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，切实稳定粮食生产，牢牢守住国家粮食安全的生命线。习近平总书记对我国粮食安全和耕地保护极为重视，多次强调要采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度，确保“农田就是农田，而且必须是良田”。
学界对我国耕地资源情况及其“非农化”“非粮化”问题已有一定讨论。研究发现，1978年以来，我国总体耕地数量下降明显，尤其东南地区肥沃的土地急剧减少。其中1986至2000年间耕地转为草地和林地现象占耕地减少的47%。有学者利用江苏省昆山市的数据分析得出，工业化、城市化、人口增长和国家经济改革措施是土地利用变化的四个主要驱动力，后又有研究进一步证实了城市化对耕地“非农化”的影响。虽然将草地复垦为耕地等办法可以一定程度上缓解耕地减少的压力，但学界认为这将对生态可持续性构成不良影响。农业内部种植结构调整即耕地“非粮化”方面，罗必良等利用2015年初来自9省的调研数据研究发现，中国农业种植结构调整的“非粮化”具有阶段性特征，在家庭农业劳动力充裕时更易发生。毕雪昊等同样利用调研数据发现，当家庭劳均经营规模小于门槛规模时，经营规模扩大会促进农户种植经济作物，导致耕地“非粮化”。高延雷等提出，农地转入促进了种植结构的“非粮化”调整，该调整效应具有异质性，且农户的风险偏好会强化这一影响。另有学者利用杭州数据分析发现，桑树和苗圃等非粮作物主要通过占用粮食耕地实现面积扩张，家庭层面劳动力构成和富裕水平、乡村层面人口密度等是影响“非粮化”种植的因素。虽然设置粮食生产功能区等策略可能对抑制“非粮化”扩张有积极作用，但也有观点认为，在我国当前的农业规模下，既想要增加农民收入又想要增加（稻谷）粮食生产的双重目标是矛盾的。
近年来，随着国内城市化进程不断深入，耕地资源利用情况也随之发生变化。在此背景下，本文仔细梳理了全国耕地资源禀赋现状及截至最近年份的耕地“非农化”“非粮化”演变特征，相较于既往文献多以一省或一市数据为例推进分析，本文将从全国层面，多维度分析耕地发生“非农化”“非粮化”转变的驱动因素，为政府部门制定差别化的耕地保护政策提供参考，推动实现我国耕地总量动态平衡和可持续利用。
一、我国耕地资源及其“非农化”“非粮化”现状
我国人口基数庞大但耕地资源相对匮乏，为了在有限的耕地上增加粮食产出，将中国人的饭碗牢牢端在自己手中，耕地常年高强度利用，加之化肥、农药不当使用等因素，导致耕地地力下降、中低产田占比高等问题逐渐显现。与此同时，实际耕地灌溉面积不足、耕地经营细碎化等生产经营问题也给耕地保护和粮食生产带来更多挑战。
（一）耕地资源基本情况
根据2021年8月公布的第三次全国国土调查数据，全国各类土地面积120.20亿亩，其中耕地19.18亿亩，占总土地的15.96%，人均耕地面积仅1.36亩，不足美国人均耕地的1/5，人地矛盾十分突出。耕地质量方面，1978年以来，我国农业生产中的化肥施用量经过迅速的增量期，自2007年后常年维持在5000万吨以上的较高水平。化肥的大量使用给耕地资源造成了酸化、板结、地力下降等问题，化肥使用效率降低，化肥投入产出率（粮食产量/化肥投入量）一度由34.48%降至9.87%，后稳定在10%～13%。根据最新公开发布的《全国耕地质量等级情况公报》，耕地按质量等级由高到低依次划分为一至十等，全国耕地平均等级为4.76等，其中基础地力较高的一至三等优质耕地面积6.32亿亩，占耕地总面积的31.24%；四至六等耕地面积9.47亿亩，占耕地总面积46.81%；耕地基础地力相对较差、生产障碍因素突出的七至十等耕地占21.95%。从分布区域看，一至五等较优质耕地均主要集中于东北区、长江中下游区、西南区和黄淮海区，其余华南区、内蒙古及长城沿线区、黄土高原区、甘新区及青藏区等大片国土区域均以中低等耕地为主，区域平均耕地等级不到五等。
从生产经营条件看，全国耕地面积中，旱地占比50.3%，远超水田（24.6%）和水浇地（25.1%）。2020年耕地灌溉面积10.37亿亩，其中实际耕地灌溉面积8.75亿亩，仅占耕地总面积的45.64%。另一方面，全国农户经营耕地规模普遍较小，经营10亩以下农户数占比最多，为73.30%，未经营耕地农户数及经营10～30亩农户数各占比约10%，经营30亩以上中大规模耕地农户数占比不足5%。耕地经营细碎化导致粮食生产难以通过规模化经营形成比较优势，成本高而效益低，制约了农户将耕地用作种粮的积极性。
（二）耕地“非农化”情况
耕地“非农化”显性表现为农用地及耕地总面积的减少。近年来，即使有占补平衡，全国耕地及人均耕地面积仍呈下降趋势。耕地面积由2009年的20.31亿亩降至2017年的20.23亿亩，最新国土“三调”数据调整后，2019年全国耕地面积是19.18亿亩。耕地面积占比也有大幅下降，2009年耕地面积占土地面积比重19.62%,2019年耕地面积占比则已降至15.96%。
其中，建设用地对耕地的占用是耕地发生“非农化”转变的最重要因素。在经济高速发展期建设用地需求扩张的背景下，由于缺乏严格且有效的耕地保护机制，地方政府存在征用土地并出让土地使用权、依赖土地财政获取资金和政绩的动机，推动了耕地“非农化”的进程。《中国城市建设统计年鉴》数据显示，2006—2020年，随着经济发展和城市化程度加深，全国建设用地占用耕地面积在波动中上升，平均每年征用耕地面积116.65万亩，新冠肺炎疫情暴发前，达到峰值178.39万亩。
从分布情况看，2020年各省（市、自治区）建设占用耕地面积中，除辽宁、福建、甘肃等12地外，其余各省（市、自治区）征用耕地进行“非农化”建设的面积均较之2015年有所增长。整体来看，我国耕地“非农化”呈扩大态势，且“非农”建设重心逐步向东南沿海区域转移。值得一提的是，这一现象在新冠肺炎疫情暴发前更为明显，2020年度稍有改善，但是否为当年疫情影响下的单期回调，仍待更新数据发布后观察研究。
（三）耕地“非粮化”情况
广义的耕地“非粮化”指土地用途在农用地内的结构调整，包含由耕地用途转向林地、园地等情况。调查数据显示，“从过去10年的地类转换结果来看，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩”。本文主要聚焦狭义的耕地“非粮化”：即相对非粮作物来说，粮食播种面积占农作物播种面积比重有所下降。1978年以来，全国粮食播种面积占比变迁主要经历了两个阶段，第一阶段系“非粮化”扩张阶段，粮食播种面积占比大幅下降，由1978年的80.34%降至2005年的67.06%，全国农作物种植结构变化显著，粮食作物与其他作物之间比例关系失调，其他农作物对粮食作物存在替代效应。2005年后进入稳定阶段，粮食播种面积占比下降趋势得到改善，稳定在农作物播种总面积的约70%，但值得注意的是，2016年后“非粮化”又见扩大态势，粮食播种面积占比由71.42%逐年下降至2020年的69.72%。
以各省（市、自治区）2016年粮食播种面积数据作为基期数据，我们进一步计算了当地2020年粮食播种面积相对2016年的变化情况。其中，浙江、吉林、青海、黑龙江等9省2020年粮食播种面积与2016年数值相比未有减少，其余西北、华中多地均有不同程度的粮食播种面积缩减情况。从粮食播种面积占农作物播种面积比重变化来看，则有更多省（市、自治区）出现了相对“非粮化”现象，除粮食主产区的黑龙江、内蒙古、吉林、山东，及天津、浙江、海南外，绝大多数省（市、自治区）在2016年至2020年间粮食播种面积占农作物播种总面积比重有不同程度降低。
（四）品种结构变迁情况
从粮食种植结构变迁来看，我国谷物（含稻谷、小麦、玉米）占粮食播种面积比重最大，达80%以上。其中稻谷占比有小幅降低，但整体稳定在粮食播种总面积的25%～26%；小麦占比降幅明显，由1995年的26.2%降至2020年的20.0%；玉米占比增幅最大，由20.7%提升至35.3%；豆类占比先降后升，2015年仅占粮食播种面积的7.1%；薯类占比缓慢降低，2015年后基本维持在6.1%上下（图1）。同时，我们需注意到，作为主要的饲料粮品种，2020年我国玉米进口量1124万吨，玉米产量26066.5万吨，自给率仅95.87%，仍未实现基本自给，不能仅因其播种面积占比有所提升而丧失对玉米品种的关注。
从非粮作物种植变迁来看，1995年以来，全国果园、茶园面积显著增加，二者合计扩增9985.5万亩，增幅72.31%。蔬菜、药材和瓜果类播种面积占比均有不同程度的上升。其中蔬菜播种面积由1995年的14272.5万亩增加至2020年的32227.5万亩，占比由6.35%翻倍至12.83%。说明蔬果、茶叶、药材等附加值较高的作物品种是全国“非粮种植”中的主要增长品类。
根据各省（市、自治区）2017年及以后的第三次全国农业普查结果修订后数据，各地非粮作物中，占当地农作物播种面积比重有所提升的主要是蔬菜、油料和瓜果类。尤其蔬菜，共有25省（市、自治区）播种面积占比提升最多的非粮品类为蔬菜。其余湖南、河南、浙江和辽宁4省的油料作物，内蒙古的糖料作物，新疆的棉花，系当地非粮作物中占比提升最多的。4年间全国茶园面积增长552.0万亩，主要集中在南部省份，尤以湖北、云南、四川等省增长最多；果园面积增加2265.6万亩，共26省（市、自治区）果园面积有所增长，其中贵州、新疆、广西、四川增长最多。
二、耕地“非农化”“非粮化”的驱力分析
耕地是否用于农产品和粮食生产，是多层面因素共同作用下产生的结果。借鉴耕地“非农化”“非粮化”影响因素的已有研究成果，本文聚焦人口增长、经济发展、土地流转及种粮净利润等核心驱动因素进行重点分析。
（一）人口增长及高人口密度驱动耕地“非农化”
正如上文提及的，耕地“非农化”主要来自城镇建设用地对耕地的占用。而建设用地对耕地的征用压力受多重因素影响，其中当地人口增长水平以及已建成建设用地对人口的承载能力至关重要。已有研究指出，未来农村人口进城和人口向东部地区转移具有必然性，我们认为，人口增长迅速，且单位现有建设用地人口密度相对较高的地区，其耕地“非农化”的压力也相应较大。
从全国范围省级数据来看，我们计算了近5年各省（市、自治区）的常住人口平均增长率（见图2），发现有15个省（市、自治区）近5年人口增长率超过全国平均水平，其中值得注意的是，浙江在5900万人口基础上，广东更是在1亿人口规模上维持着年均1.55%以上的人口增长率，在高基数上仍不断增长的人口给现有建设用地面积带来了一定的扩张压力，对城镇相邻区耕地资源的征用需求客观存在。
与此同时，除人口增长因素外，当地已建成区人口承载能力也是重要的参考指标。我们用单位建设用地面积人口密度作为该地建成区人口承载能力的代理指标，其中：
单位建设面积人口密度（ρ）=常住人口/建设用地面积
如图3所示，北京、上海、广东、福建、浙江等省市当前单位建设面积人口密度较高，远高于全国平均水平。相较于人口密度较小的省（市、自治区），前述省市建设用地扩张、进而导致耕地资源发生“非农化”转变的驱力更强。
结合人口增长情况来看，近年人口增长迅速、同时单位建设面积人口密度较高的省（市、自治区），如广东、浙江、福建、重庆等，其耕地“非农化”的驱力最强。对于这类省市，应正视其城市发展压力，因地制宜、因城施策，科学合理地推进耕地“非农化”治理。
（二）经济发展及产业结构调整强化耕地“非农化”
一方面，人口的绝对增长、居住条件改善及随之而来的建设用地需求增加会推动耕地“非农化”；另一方面，随着当地经济不断发展，人均富裕程度加深，产业结构发生变迁，劳动力向二三产业等高收入行业转移，进一步强化了耕地“非农化”现象。
如图4所示，我们用建设用地征用耕地面积占当地耕地总面积比重体现耕地“非农化”程度，用人均GDP体现当地人均富裕程度，用第一产业从业人员数占就业人员总数比重体现产业结构，由2020年全国各省（市、自治区）数据可看出，各地耕地“非农化”程度大致与人均富裕程度呈正相关关系，而与第一产业从业占比呈负相关关系。也即是说，大体来看，人均越富裕的地区及劳动力向二、三产业转移越充分的地区，其耕地越容易发生“非农化”转变。
这是因为，经济发展水平较高的地区通常伴随快速的城市化和工业化，城市发展建设和工业园区建设形成对土地资源的占用和消耗，大城市的“虹吸效应”导致耕地“非农化”面积扩大。同时东南沿海地区农村二、三产业发展对建设用地需求也在不断增长，耕作用地和农村建设用地的用途差异带来的经济价值差异显性化，驱动耕地被动“非农化”转变。劳动力层面，随着区域非农产业发展，许多优质青壮年农业劳动力在非农就业需求旺盛、工资提高，农业生产利润较小且存在机械化替代和挤出的情况下，选择进城务工以改善家庭生活。1978—2020年间，全国第一产业从业人数占比由70.5%降至23.6%。青壮年劳动力的流失一方面直接导致了耕地抛荒等现象的发生，另一方面对新型农业经营主体的发展构成要素约束，间接压缩了粮农收入增加的潜力。与此同时，因耕地的经济、社会、生态综合价值难以准确评估，其流转价格可能远低于其实际价值，工商资本得以低廉的资金租赁农用地，其逐利属性进一步导致了耕地的“非农化”开发。
（三）土地流转扩大耕地“非粮化”种植比例
十八届三中全会提出加快构建新型农业经营体系，以期通过土地流转解决农村劳动力转移问题，实现粮食生产规模化经营。然而，随着土地流转的深化，耕地“非粮化”现象更为突出。杨瑞珍等对浙江、河北的调查研究表明，流转转入耕地的非粮化率是原有耕地的5.0～5.6倍。
最新数据显示，全国各省（市、自治区）转入耕地的经营主体“非粮化”种植的比例普遍高于同年当地非粮食作物播种面积占比10个百分点以上。2020年，全国家庭承包耕地流转总面积53218.92万亩，转出耕地用于种植粮食作物的有31324.69万亩，未种植粮食面积占比41.14%，同年全国非粮食作物播种面积占比30.28%。各省（市、自治区）当中，北京流转耕地未种植粮食作物的比重最高，高达86.83%，除上海、湖北、湖南、新疆四地外，各地转入耕地的经营主体均更倾向于选择比较收益更高的“非粮化”耕种方式。
一方面，我国法律和政策规定对土地流转的用途不够明确，没有出台与土地承包经营权配套的法规来约束土地流转的用途、程序、风险、规模、责任追究等，缺少“粮田必须种粮或必须保障一定比例种粮”的硬性规定。另一方面，在实际耕地流转中，大量使用口头约定形式或仅签订非正式的短期合同，合同也极少对耕地用途作出规定，导致承租方即便改变了耕地用途，也不需要承担法律责任，为耕地“非农化”、“非粮化”提供了便利。同时，较高的流转交易成本，使得土地流转并不充分，导致耕地经营仍较为细碎化，无法实现土地连片规模化经营，降低了种粮的收益能力，耕地“非粮化”倾向进一步加剧。
（四）种粮净利润低加强“非粮化”种植倾向
《全国农产品成本收益资料汇编》（2021）数据显示，在不计补贴情况下，三种粮食平均净利润经常为负值。其原因主要来自成本和收益两方面共同作用，一方面投入要素价格上升，提高了种粮成本。2015年以来，三种粮食每亩平均物质与服务费用由425.07元上升至468.01元，雇工费用由31.47元上升至41.11元，包括流转地租金和自营地折租在内的土地成本则由217.76元上升至238.82元，生产成本和土地成本的升高蚕食了种粮农户的盈利能力，且较高的成本会提高农户对土地利用经济效益的要求。与此同时，粮食作物与非粮作物相比，每亩产量、产值、净利润均不占优势。粮食生产和非粮生产之间巨大的利益剪刀差，直接影响耕地的用途选择，从而诱发耕地“非粮化”。有学者在典型地区的调研显示，同样的耕地，种植景观苗木每亩每年的纯收入可高达20万元，而种植水稻的纯收入仅为一两千元。以广东省数据为例，种植晚籼稻每亩主产品产量393.94公斤（柑橘2841.49公斤），每亩主产品产值1363.08元（柑橘11221.65元），在相似的土地成本下（晚籼稻每亩209.42元，柑橘每亩190.85元），晚籼稻每亩净利润仅13.10元（柑橘3420.32元）。出于利润最大化考虑，农户更倾向于种植经济效益更高的非粮作物。
另一方面居民消费结构升级，膳食结构趋向多元化，制约了口粮收益。2001—2020年，全国居民家庭食品类消费占总消费支出的比重（即恩格尔系数），由城镇37.9%、农村47.7%，降至城镇29.2%、农村32.7%。居民膳食结构也有所调整，口粮消费量下降，非粮农产品消费上升。2013—2019年，全国人均口粮消费量年均减少1.53%（城镇）、2.35%（农村），人均肉（猪牛羊）、禽、蛋和水产的年消费量总和年均增长2.32%（城镇）、4.09%（农村），2020年受疫情影响口粮消费有所回升，肉禽蛋水产消费亦有小幅增长。居民消费结构的升级及膳食结构的转变，推动了农业种植结构调整，导致改种水果、茶叶等高效益的经济作物、挖塘养殖等耕地“非粮化”现象的发生。
三、耕地“非农化”“非粮化”治理的对策建议
本文利用《中国统计年鉴》等公开数据分析发现：（1）全国耕地占比15.96%，人均耕地仅1.36亩，耕地资源以中等地和旱地居多，实际耕地灌溉面积仅占耕地总面积的45.64%，且耕地经营细碎化，经营10亩以下农户数占比73.30%，经营30亩以上中大规模耕地农户数占比不足5%。（2）近年来，国内耕地“非农化”面积有所增长且非农建设重心向东南沿海地区转移，人口快速增长、人均较富裕及劳动力向二、三产业转移较充分的省份耕地“非农”转变压力大。（3)2016年后耕地“非粮化”又现扩大态势，长期来看粮食品种中小麦播种面积占比降幅明显，蔬菜、药材、瓜果、茶叶等是“非粮种植”中的主要增长品类。（4）流转耕地的非粮种植比例更大，普遍高于同年当地整体非粮作物播种面积占比10个百分点以上，种粮净利润低是耕地“非粮化”的核心原因。
基于上述分析并结合实地调研结果，我们提出如下对策建议。
（一）加强制度建设，因地制宜治理“非农化”
一方面要加强耕地保护制度建设，落实监管主体责任。尽早对粮食生产功能区保护等立法立规，进一步厘清自然资源部门、农业农村部门等政府单位的责任领域与执法权限，避免因职责交叉、任务不清导致监管越位或缺位。将土地利用监管纳入县、乡（镇）日常土地巡查范围，利用“田长制”等制度办法，建立自下而上的监控管理体系，对违法违规用地做到早发现、早报告、早查处、早制止。充分发挥村集体在优化和完善土地资源配置中的作用，通过村集体返租倒包、统一管理，在降低个体农户土地流转交易成本的同时严格限制耕地流转后的用途。政策上既要创新激励机制，按照“谁保护，谁受益”原则，提高地方政府及其他主体增加耕地保护投入的积极性，也要规范工商资本行为，做好企业流转耕地的资格和项目审查。探索建立农用地流转风险保障金制度，预防流转主体私自改变土地用途。另一方面推进耕地“非农化”治理需因地制宜。应正视东南沿海省份耕地“非农化”压力较大的现实，如广东、浙江等省，人口增长较快、现有建设用地人口密度相较于全国偏高，且二、三产业就业吸纳能力强（一产就业占比均低于5%），其城市建设面积扩张一定程度上符合经济规律。如仅靠强制禁止耕地“非农化”，则可能“治标不治本”，一旦监管放松，建设用地占用耕地情况又将重回市场。一是要合理规划城市发展规模，依靠数字化、智能化技术对城市需求和供应能力、承载能力进行系统分析，提高全域土地综合利用率。二是可利用中心城市的辐射带动能力，加强城市群建设，充分发挥周边卫星二线城市功能，综合缓解单一城市的用地压力。对于人口增长缓慢或负增长省份，推进城市发展重点由“规模扩张”向“功能建设”转变。着力构建集约型城市，控制城镇用地扩张规模，完善城乡统筹规划，减少用地浪费，尤其要严格防止城镇周边、交通沿线等优质耕地被非法占用。
（二）助力粮农降本增效是“非粮化”治理核心
第一，要加快建设高标准农田，改造提升中低产田。加大对粮食主产区和各地粮食生产功能区的资金投入，完善农田水利等基础设施建设，扩大有效灌溉面积，通过旱涝保收提高粮食产量。开展粮田宜机化改造，推动农机农艺相结合，降低因人力成本上升或生产条件不足导致的成本攀升。探索推进农业“标准地”改革，通过永久基本农田集中连片整治项目等改善耕地细碎化问题，并对调整后的永久基本农田、粮食生产功能区等明确“标准地”定级分类，全域层面合理规划各类“标准地”用途，通过控制性指标对耕地使用设置约束，进一步优化农业生产力和产业布局，提升耕地综合产出效益。第二，要加强职业农民和新型农业经营主体培育，发展适度规模经营。政策补贴应向懂技术的种粮大户等新型农业经营主体倾斜，并给予其信贷融资、农业保险等金融支持，最大限度发挥其人力资本和技术优势。同时逐步扩大农业生产社会化服务，降低农机边际使用成本和中小粮农的要素约束，为其提供技术服务与指导。协助种粮主体推进耕作模式创新，建立“精耕细作”技术体系，利用遥感技术等信息技术，实时采集和管理田间信息，提升高产高效栽培技术、新材料技术和新型农药化肥的利用率，利用技术迭代升级促进粮食增产增收，提升粮农劳动生产率。第三，在稳定粮食生产的前提下，推进稻鱼、稻鳖、稻虾共养，食用菌-水稻、鲜食玉米-水稻、草莓-水稻轮作种植等“千斤粮万元钱”综合种养模式创新和绿色种植制度构建。对定级分类后可弹性调控的耕地区域，明确不破坏耕作层和农田基础设施的合规食物类作物清单，适当拓宽农户种植权限。通过拓展稻田功能，延伸水稻产业链，实现稻作全产业链融合发展，并结合农耕体验、乡村生态旅游等打造集多功能于一体的一二三产业融合田园综合体模式，全面提升耕地资源利用率，增加粮食综合生产效益，激发农户种粮积极性。
（三）着眼长远要深挖科技潜力和推动产业升级
虽然致力提升粮农收益是改善耕地“非粮化”的重要抓手，但也必须认识到，农业收益能力相较二三产业偏弱、且粮食产值在种植业中偏低、产品溢价提升空间相当有限。结合农业劳动力比重偏高、耕地小规模分散化经营仍是我国长期现实国情，在不计补贴情况下，劳均种粮收益短期难以大幅提升是客观事实。长期来看，促进粮农增收、确保粮食安全的出路在于深挖科技潜力和推动产业升级。一是创新育种技术，培育优势良种。支持和鼓励科研院校、种业企业建立种业研究院、博士后工作站等，培育一批专业化、社会化的高水平职业技术员，大力开展技术理论培训与实践学习。在第二、第三代育种技术基础上，推动技术突破和杂交水稻、优质高产小麦等粮食作物品种升级，培育超级粮食作物品种和适于轮作套种、易于机械化作业的优势良种，以种业科技创新提高粮食单产。二是探索升级土壤改良和耕地地力提升技术。针对我国4—10等中低产田、新（复）垦耕地、受污染耕地和退化耕地等，推广应用土壤物理、化学、生物肥力协同培育的耕地地力快速提升技术，创制土壤调理剂、作物专用肥、有益生物菌剂等产品，稳定提升土壤有机质、矫正土壤酸化、改善土壤健康状况，提高耕地综合生产能力。三是全面提升农业机械化、智能化水平。研发推广适应丘陵地形、适应设施大棚的微型化、轻便化、多功能农机装备，打破资源环境约束，充分发挥草山草坡、沿海滩涂在发展木本食物和开展种、养殖业综合经营等方面的作用，以现代农业发展和农机科技创新提高土地资源利用率。四是集中力量深耕高新科技和产业链攀升，解决技术“卡脖子”问题。依托智能制造业等强竞争力产业，创造更多城市就业机会并衍生支撑中高端服务业，通过加强农民非农就业培训，让一部分农户有能力在城市稳定创收，当劳均耕地面积得以提升，留存的“职业粮农”也将利用规模效应实现肥药双减和扩产增收。
（四）在“大食物观”下，推动耕地“三位一体”保护
首先要从仅重视谷物等“粮食安全”向关注“食物安全”转变。客观认识我国资源禀赋条件和居民消费结构变化情况，在“大食物观”下提升我国食物综合生产能力。基于食物消费多源化、营养化等新消费特征，以底线思维重构耕地管控内涵，不仅从耕地，而是面向整个国土资源，从草原、森林、海洋等全方位、多途径开发食物资源，引导新发展的林果业上坡上山，不与粮争地，同时高效利用设施农业等“新型耕地”拓展食物设施化生产的适用空间。从更好满足国民真实食品消费需求和饲料用粮需求出发，推动“粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展”。其次要从仅落实耕地数量保护向推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护转变。当前，虽已有多项政策出台保护耕地质量和生态安全，但实际操作中因部门质量测算标准不一等因素，仍存在“占优补劣”现象。除设立专项资金推进高标准农田建设、排除耕地障碍因子等耕地质量提升策略外，在国际局势较稳定、食物安全有保障的时期，应因地制宜开展轮作休耕。在全国层面系统合理规划轮作休耕区域布局和规模，各地区可根据自身资源禀赋条件选择不同耕地保育方式。此外，需在明晰耕地产权基础上，创新探索耕地质量和生态长效保护的激励机制，如浙江省桐乡市试点实行“耕地地力指数保险”制度，以正向激励激发经营主体养地护地积极性。在完善粮食生产生态补偿和发展权补偿机制基础上，探索耕地生态产品的价值实现路径，建立耕地生态产品市场，完善交易调剂办法，实现生态良田可持续发展。适时构建科学合理的耕地数量、质量、生态“三位一体”保护评价指标体系，逐级明确耕地综合保护目标任务和考核办法，压实地方主体责任，推动形成耕地“三位一体”综合保护新格局。
编辑审定：陈越鹏 周崇聪
