作者简介：鲍海君（1977-），第一作者，男，浙江台州人，教授，博士生导师，主要研究方向为空间规划与空间治理；韩璐（1982-），通讯作者，女，辽宁沈阳人，副研究员，硕士生导师，土地政策与城乡治理。
基金项目：浙江省哲学社会科学规划“高质量发展建设共同富裕示范区”重大招标课题（强化乡村振兴制度性供给的农民土地财产权体制机制创新研究）；国家自然科学基金项目（42271267，72274166）；浙江省哲学社会科学重点研究基地（浙江财经大学经济行为与决策研究中心）课题（20JDZD022）；教育部人文社会科学研究规划基金项目（21YJA630022）。
本文原刊于《中国土地科学》2022年第11期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：研究目的：基于浙江省象山县的案例分析，探索宅基地“三权分置”改革促进共同富裕的路径。研究方法：案例研究法，交易成本分析法。研究结果：（1）通过象山县纵向案例分析，提出了“确权—赋能—活化—保障”宅基地“三权分置”促进共同富裕的演化模型；（2）运用交易成本理论，聚焦宅基地社会保障属性与财产功能属性的动态平衡，揭示了宅基地“三权分置”改革促进共同富裕的路径。研究结论：宅基地“三权分置”促进共同富裕的实现，可从巩固共同富裕制度运行基础、放活共同富裕制度内生动力、拓宽共同富裕财产增收渠道、构建共同富裕红利分配体系4条路径整体推进。
关键词：宅基地；三权分置；共同富裕；浙江省象山县；案例分析
1 引言
“治国之道，富民为始”，中共十九大对扎实推进共同富裕做出了引领性的战略部署。当前，地区、城乡和收入三大差距是实现共同富裕的主要障碍，而“促进共同富裕，最大的难点在农村”。土地历来是农村最基本，也是最重要的资源，农村土地制度改革对实现共同富裕至关重要。作为农村土地集体所有制的重要组成部分，宅基地制度因关乎农民基本权益，一直为顶层设计所重视。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出宅基地“三权分置”改革。2020年，中共中央、国务院先后发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，2022年又发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，把土地放在生产要素之首，强调放活土地的资产潜力。宅基地一直以来是农民的核心资产，在农业农村发展呈现出新业态的今天，如何运用宅基地“三权分置”破除空心村难题，激发闲置土地资源禀赋，探索宅基地改革促进农民增收，实现共同富裕成为了当前农村土地制度改革的重点。
宅基地制度改革一直是学界关注和研究的重点领域，取得了丰富的成果。当前对宅基地“三权分置”的研究可分为理论研究和实践探索。理论研究主要集中在“三权”内涵、权能困境、权能复合、权益保障以及配套设计等方面。宅基地“三权分置”可以概括为两个学说，一是社会保障学说。过去农民抵御风险能力较弱，收入结构单一，土地承担着部分包括养老在内的社会保障功能，作为农村土地的重要组成部分，宅基地自然延续了土地的社会保障职能。目前，在“二权分立”向“三权分置”转换的大背景下，欠发达地区在宅基地“三权分置”中仍倾向于发挥其兜底保障功能。二是财产学说。宅基地“三权分置”改革的重点在于推动宅基地功能复合，实现宅基地功能从社会保障属性向财产功能属性的转变。新时代宅基地“三权分置”改革应从顶层设计出发，重构宅基地三权权能，释放宅基地财产功能，实现农民增收，进而促进共同富裕实现。基于宅基地的试点探索，实践中侧重保障体系以及收益分配的构建。事实上，由于我国发展的不平衡，不同地区处于差异化发展阶段，只有当农村集体的社会保障和福利水平大大提高以后，宅基地的社会保障功能才会逐渐消退。因此，宅基地制度改革必须弥合两个学说之间的鸿沟，在理论指导实践的基础上，因地制宜、因时制宜地平衡宅基地的财产和社会保障功能，最终促进共同富裕。
浙江省象山县地处改革开放前沿，率先开启了宅基地“三权分置”改革，以“明晰权属”为基础，以“适度放活”为主线，实现了农民财产增收，相关做法获得农业农村部的高度肯定，不仅入选了全国新一轮宅基地改革试点，而且被评为中国改革开放40年地方改革创新案例，具有一定的理论研究价值与实践借鉴意义。因此，本文选取象山县宅基地“三权分置”作为案例研究对象，采用案例研究方法，从共同富裕目标出发，提出象山县宅基地“三权分置”改革促进共同富裕的动态演化模型，运用交易成本理论等工具，分析象山县宅基地“三权分置”改革促进共同富裕的深层逻辑，揭示宅基地“三权分置”改革促进共同富裕的路径。
2 研究方法
2.1 研究设计
本文采取纵向单案例研究方法，原因在于：第一，案例研究可用于回答“为什么发生”和“如何发生”这类问题，从而挖掘象山县宅基地“三权分置”背后的理论逻辑，探索“三权分置”促进共同富裕的实现路径。第二，相比于多案例注重的跨案例抽象性，单案例研究倾向于保持研究情景的连贯性，更有利于把握事物的脉络。考虑到宅基地改革过程中可能存在的多阶段特征，运用单案例研究可以充分展示案例内容以及蕴含的意义，从而厘清宅基地“三权分置”促进共同富裕背后的理论以及实现路径。第三，本文聚焦于宅基地“三权分置”促进共同富裕这一动态演化过程，而纵向案例研究的核心在于突出情景的发展过程以及揭示现象背后的动态机制，有利于构建理论框架，进而深化理论认知，厘清理论脉络。
2.2 案例选择
本文遵循典型性原则，选取象山县宅基地“三权分置”改革作为研究对象。其原因在于：第一，2018年以来，象山县结合自身特色，不断细化宅基地“三权分置”制度，实现了村集体和农民的增收，并形成具有低门槛、可推广的宅基地“三权分置”促进共同富裕的经验。第二，象山县位于浙江省共同富裕示范区，拥有良好的政策环境和共同富裕基础，有利于明晰外部环境对“三权分置”促进共同富裕的影响，为建立共富型土地制度提供新思路。第三，与当前我国部分农村地区相同，改革前期象山县存在农村空心化以及一户多宅等困境，后期通过一系列改革成功激活了闲置宅基地资源禀赋，对其他类似地区具有借鉴意义。
2.3 数据收集与分析
数据收集阶段，本文通过一手资料与二手资料相结合方式来获取多源数据，通过多样化数据来源丰富资料的完整性，实现提升研究信度与效度目的。一手资料通过问卷、访谈等形式获得。其中半结构化访谈为主要信息来源，针对政府官员的访谈主要集中在宅基地“三权分置”改革的思路、举措以及效果。针对村委会干部的访谈主要集中在改革落实的细节。针对村民的访谈主要集中在收入改变情况以及政策满意程度。二手资料主要来源于政策文件、会议记录等内部资料以及政府网站信息、宣传册、新闻媒体报道、论文报告等公开资料（表1）。
数据分析阶段，本文运用扎根理论，从大量的原始资料中进行概念抽象与聚合，采用初始编码—轴心编码—概念抽象三段式编码来形成研究的运行逻辑。为确保编码的科学性，本文作者均参与数据处理过程，力求在原始数据处理阶段对抽象逻辑进行完整归纳与分析。当意见相左时，课题组采取线上连线以及线下会议相结合方式开展深入探讨与研究。对于始终存在的疑问，课题组采取电话联系等方式对案例资料重新求证，最终形成初始编码。
（1）初始编码。本文通对一手和二手材料的书面以及语音记录进行详细分析，梳理宅基地“三权分置”改革中的具体措施，并形成编码体系（表2）。
（2）轴心编码。根据初始编码指标进行概念归纳以及概括，并对抽象后的结果进行排序。例如，将a1一户多宅整治、a2农房权属调查以及a3房地一体登记概括为A明晰全域房地权属。以此类推最终形成轴心编码（表3）。
（3）概念抽象。基于前文对概念的归纳与总结，本阶段的重点在于对轴心编码的结果进行概念抽象、同类项合并以及维度整合。例如，将A明晰全域房地权属与B产权登记制度完善聚合为确权范畴。以此类推，最终抽象为确权、赋能、活化以及保障4个理论维度（图1）。
3 案例分析
象山县在宅基地“三权分置”过程中建立了一系列明确的规章制度，实现了宅基地管理的规范化。根据象山县的案例，本文提出了“确权—赋能—活化—保障”宅基地“三权分置”促进共同富裕的演化模型，具体的改革效果与演化路径如图2所示。
3.1 确权
产权理论认为，清晰的产权是市场交易的基础。确权能够明晰宅基地产权，进而提高土地在市场中的流转效率，充分发挥土地财产属性，促进共同富裕。一方面，基于“一户多宅”整治和详细的农房权属调查，象山县明晰了全域房地归属，完成了农村房地一体登记确权。另一方面，象山县结合产权改革，完善了不动产权证登记制度，在2018年颁发《关于推动农村宅基地“三权分置”的实施意见》，即在明确村集体是所有权人的前提下，资格权人登记为宅基地资格权和房屋所有权，使用人登记为宅基地和房屋使用权，并于2018年4月颁发了浙江省首本“三权分置”不动产权证，打消了投资者的后顾之忧，改变了过去“想投资又不敢投资”的现象。该县小百丈村村民也凭借该证书与“安可乡建”团队签订协议，获得一次性收入8.5万元的租金，整个租期预计获得租金34万元，村集体预计获得投资7 000余万元。可以说，象山县通过确权颁证厘清了“三权分置”各方的权责边界，在明确了宅基地的基本保障职能的同时，也为宅基地的财产功能实现提供产权依据，避免后续因产权问题而产生的纠纷，巩固了共同富裕制度运行基础。
3.2 赋能
在明确“三权”归属主体的前提下，象山县通过创新权益边界实现对宅基地改革的赋能。一是资格权多样激活，2019年出台了《象山县农村宅基地资格权管理暂行办法》，多样化资格权获取、保留和退出机制。资格权的获取，除了村集体经济成员申请外，还允许成员与返乡人员共同建房。资格权的保留，在符合相关规定的前提下，资格权人可通过拆迁安置、法拍参与等方式异镇建房。资格权的退出，对于有退出意愿的农户，既可采取“经济补偿”的方式，以“125平方米为基，140平方米为限，超出部分另算”的办法进行补偿，将资格权转化为现金收入，也可通过城镇住房保障衔接体系申请保障房。二是使用权金融创新，创设使用经营权保障投资者重建翻新宅基地资格，同时创新推出“民宿贷”等贷款品种落实使用权抵押制度。如宁波安可旅游公司在获得宅基地的使用权后，凭借使用经营权证，向象山县当地信用联社申请抵押贷款，得到20万元的专项放款，缓解了下乡资本的资金链紧张问题。从宅基地属性上看，资格权多样激活就是宅基地社会保障属性多样形式的体现，使用权金融创新就是宅基地财产功能实现的创新表达，通过两方面的创新成功拓宽了资格权和使用权的权益边界，在改革中均衡了宅基地的两种属性，放活了共同富裕制度的内生动力。
3.3 活化
为充分运用市场手段凸显宅基地财产属性，拓宽农户的财产增收渠道，象山县探索推动有效市场和有为政府更好结合。一是构建完善市场机制。象山县政府将年度用电量低于200度，年度用水量低于30t的宅基地标识为闲置宅基地，通过基层网格员上门询问等方式判断宅基地是否具有流转意愿，建立了宅基地资源数据库。然后，将闲置宅基地数据进行统一登记，建立动态宅基地流转系统，实现省级乃至国家级土地市场的信息辐射，减少信息不对称，象山县宅基地的租赁价格也从过去每年50～80元/平方米提升到了现在的100元/平方米左右。同时，象山县积极创新宅基地合作方式，农户可以采取租赁、入股、合作等方式经营，获取长效的收入来源。例如象山县墩岙村村民回乡成立望乡旅游开发公司，根据不同投资模式进行分红或支付租金，农民年均收入增加6万余元。二是优化审核服务流程。基于“最多跑一次”改革，象山县建立数字化一站式快速审批机制，构建了产业全流程服务体系，缩短了宅基地相关产业申办在程序上所需要的时间，相比于之前的“多部门、多表格”的审核流程，优化后的系统将原来审批时限的60天降低到了现在的15天，综合流转效率提高90%。象山县通过完善交易机制以及优化审核流程，让农民根据自身条件选择适合的，更为高效的流转方式，通过入股等多种方式实现宅基地的基本社会保障，也创新了宅基地财产属性的实现方式，解决了因模式单一而积极性不足的困境，拓宽了共同富裕农民财产增收渠道。
3.4 保障
如何构建合理的分配体系是宅基地“三权分置”促进共同富裕的核心。象山县围绕“三权分置”中各个主体的权益进行了一系列的制度设计，构建了合理的共同富裕红利分配体系。一是保障集体权益。象山县以宅基地“三权分置”为抓手，采取社会资本+集体经济+农民利益相结合的模式，保障村集体经济收益。如象山县溪里方村与社会资本合作，建成了“两棵树”精品民宿以及乡村振兴工作室，除收取流转费用外，还组织特色产品的售卖，实现年均增收60万元。二是保障农户权益。建立合同备案跟踪监管机制，通过大数据跟踪调查，象山县对违背合同等行为进行实时监测以及报备，确保政府相关部门的及时介入，保障农民收益安全。三是保障投资者权益。象山县推出统一的宅基地三方流转模板，在合同中明确权益、配套设施、使用范围和年限，并且纳入乡镇政府监管。例如，象山县墩岙村乡贤通过与村集体协商，在镇政府的监督下，对村内6处宅基地进行协议流转，在合同中明确了15年的流转期限以及流转后的用途，年营收达到了100万元。通过合作模式创新、大数据跟踪以及政府监管等措施保障各主体的收益分配，象山县实现了宅基地社会保障属性与财产功能属性的动态平衡，构建了共同富裕的红利分配体系。
围绕宅基地“三权分置”，通过“确权—赋能—活化—保障”系列改革，2021年象山县盘活和利用宅基地（农房）7.3万平方米，引进乡村产业项目112个，获得投资超20亿元，引进人才600余人。同年，象山县农村居民人均可支配收入为39 077元，同比增长9.9%，城乡居民收入比为1.7∶1。同期，浙江省农村居民人均可支配收入为35 247元，同比增长8.9%，城乡居民收入比为1.94∶1。各项数据均优于浙江省平均水平，象山县农村共同富裕进程迅速推进。
4 进一步讨论
4.1 交易成本理论与宅基地“三权分置”改革
作为新制度经济学的核心概念，交易成本被认定为是“利用价格机制的成本”。威廉姆森则在科斯的基础上进行了细化，认为交易成本主要由资产的专用性、交易的频率以及不确定性三方面所决定。交易成本理论认为，交易成本是制度摩擦下而产生的成本，不同的制度选择会产生不同的交易成本，而宅基地“三权分置”涉及不同发展阶段下的土地权利的让渡，既是一种交易关系，也是制度变迁的结果，与交易成本理论的内涵相贴切。因此，本文运用交易成本理论进一步探讨，从资产的专用性、交易的频率以及不确定性等三方面来明晰宅基地三权分置促进共同富裕的路径。
（1）宅基地的专用性。资产的专用性主要指的是当资产用于特定的交易或用途时，改变用途会降低其价值，或当契约终止时，投资于资产上的成本难以收回。在本案例中，资产的专用性是指宅基地的主属性。过去，宅基地一直被视为保障农民基本住房、生产生活的基础，其主要属性为保障属性，宅基地的专用性程度高。“三权分置”改革后，政策支持与经济驱动相结合推动宅基地的财产属性显化，资产的保障专用性趋于弱化，从而降低宅基地“三权分置”过程中的交易成本，提升土地流转的效率。
（2）宅基地流转的频率。根据威廉姆森的观点，交易频率越高，相对的议价和管理成本也越高。由于缺乏必要的制度支撑，私下流转不能得到法律层面的认可，稳定性差，流转频率高。“三权分置”改革后，制度认同下的宅基地交易会推动各方形成相对稳定的交易关系，从而降低交易频率。
（3）宅基地流转中的不确定性。在交易中，不确定性总是充斥在环境的各个角落，从而引起交易成本提升。“三权分置”中，环境的不确定性主要来源于权益保障机制，即各个主体在参与宅基地“三权分置”中，自身利益是否能得到充分的保障。如果制度框架未能赋予一个相对完善的保障机制，相关纠纷的处理成本就会增加，进而抬高整体交易费用。“三权分置”后，制度化下的宅基地交易会健全保障机制，进而降低环境的不确定性，为可能出现的纠纷提供法理解释，降低矛盾解决成本，提高宅基地流转效率。
4.2 宅基地“三权分置”改革促进共同富裕的路径
象山县在宅基地“三权分置”改革过程中，依据交易成本理论，聚焦共同富裕目标，围绕宅基地的功能属性，从巩固共同富裕制度运行基础、放活共同富裕制度内生动力、拓宽共同富裕财产增收渠道、构建共同富裕红利分配体系4条路径出发，寻求宅基地社会保障属性以及财产功能属性之间的动态平衡，从而降低宅基地流转中的交易成本，提高宅基地这一要素的流转效率，实现农民财产性收入的持续增长（图3）。
（1）确权先行，巩固共同富裕制度运行基础。在改革初期，象山县以确权为基础，将宅基地财产属性从制度的束缚中解放出来。通过明确村集体所有权，颁发资格权人和使用权人证进行确权，不断明晰多方的责任边界。从交易成本的视角来看，确权的实质就是在保留社会保障属性的基础上，逐步凸显宅基地财产属性，动态平衡宅基地社会保障属性与财产功能属性，降低资产专用性，进而减少整个流转过程中的成本，为后续改革细化提供制度稳定性保障，从而巩固了共同富裕制度的运行基础。
（2）赋能权益，放活共同富裕制度内生动力。赋能更倾向于在确权基础上明确宅基地权益归属。通过资格权放活以及使用权创新，对各主体权益进行赋能，进一步释放宅基地财产属性的活力，推动宅基地功能属性从社会保障属性向社会保障和财产功能融合属性的转变，降低了资产的专用性。同时赋能能够进一步降低要素准入门槛，在推动宅基地“三权分置”改革的同时，结合地区特色发展其他产业，进一步加快农村三产融合，在增加农民财产性收入的基础上拓展提高其他收入的可能性，放活了共同富裕制度内生动力。
（3）活化机制，拓宽共同富裕财产增收渠道。交易成本理论认为，不稳定的合作关系会产生高额的交易成本。通过构建完善市场交易机制以及优化审核服务机制创设了多样高效的合作方式，实质就是在创新宅基地财产属性显化途径的同时，多样化宅基地保障属性的实现形式，推动宅基地双功能属性的动态平衡。这一机制避免了单一流转模式对交易的稳定性和持续性的影响，帮助交易中各方建立稳固的合作关系，降低了流转频率，提高了各方交流效率。另一方面，可为农民提供更多的增收模式以供选择，让农民能够根据自身情况选择合适的宅基地流转方式，给予农民更多保障途径，拓宽了共同富裕财产增收渠道。
（4）保障为本，构建共同富裕红利分配体系。如上文中所提，制度化下的宅基地流转能有效地降低环境的不确定性，在完善的分配保障体系下，宅基地的财产属性得到了法律及制度的认可，最大程度地避免了过去因合同不受法律保护而产生的纠纷，环境的不确定性得以减弱，从而减少交易成本。宅基地社会保障属性与财产功能属性的动态平衡，能有效保障宅基地改革红利为各方共享，实现收益分配的合理化。
5 结语
本文采用纵向单案例研究方法，探讨了宅基地“三权分置”改革促进共同富裕的路径。象山县宅基地“三权分置”改革实质上就是动态调整宅基地内生属性，推动宅基地社会保障属性与财产功能属性的均衡发展。本文研究发现，宅基地“三权分置”改革可从巩固共同富裕制度运行基础、放活共同富裕制度内生动力、拓宽共同富裕财产增收渠道、构建共同富裕红利分配体系4条路径整体推进，从而实现共同富裕。未来可进一步蹲点观察象山县“三权分置”改革动态，评估改革成效，为其他地区通过宅基地“三权分置”促进共同富裕提供借鉴。
编辑审定：陈越鹏 周崇聪
