作者简介：米运生，华南农业大学经济管理学院教授、博士生导师；徐俊丽，华南农业大学经济管理学院博士研究生；罗必良（通讯作者），教育部“长江学者”特聘教授，华南农业大学国家农业制度与发展研究院院长、教授、博士生导师。
基金项目：国家社科基金重大项目“乡村振兴与深化农村土地制度改革”（项目号：19ZDA115）的阶段性成果；
本文原刊于《江海学刊》2023年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：农业的现代化需要建立一个与之相适应的土地经营权制度。中国土地经营权改革要充分体现国情农情，同时在权能结构和改革路径等方面参考他国经验。为改造传统农业和提高生产效率，人地关系紧张和推崇人文关怀的爱尔兰，通过由浅入深、由易到难的改革，最终建立了以双重所有权为核心的现代土地经营权制度。作为在所有权与经营权分离的基础上通过经营权改革推进农业现代化的先行国家，爱尔兰案例对乡村振兴背景下的中国土地经营权改革有诸多借鉴：基于国情建立中国特色的土地经营权；通过试点改革，探索经营权的权能内容及改革次序；在推进路径上，以地方试验总结普遍规律，把政策创新上升为制度安排。
关键词：乡村振兴；土地经营权；爱尔兰；双重所有权
引 言
中国式现代化强调在吸收人类文明发展经验的同时，更要基于国情，走中国特色道路。就中国的现代化事业而言，党的二十大指出，“最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的新时代，乡村振兴战略是中国共产党“三农”工作的总纲领。乡村振兴战略的实现，需要坚实的制度保障，其中，土地制度是基础。作为新时代中国农村土地的基本制度，“三权分置”被视为家庭联产承包责任制之后农村改革的又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善；而“赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键”。土地经营权之于农地制度的重要性，是毋庸置疑的：不仅是“三权分置”的核心，也是中国农地改革的主要走向与关注核心。无疑，土地经营权改革对于完善农村基本经营制度、健全中国式现代农村土地制度乃至乡村振兴来说都具有重大意义。不同于西方资本主义国家的私有制，中国乡村振兴以农村土地“三权分置”制度为基础。在“三权分置”制度框架下，基于国情探索出具有中国特色的土地经营权改革道路，不仅是中国特色农村土地制度强大生命力的体现，也是中国式现代化在农业领域的具体实践，更是对人类农耕文明新形态的不断丰富和发展。基于公有制（具体为集体所有制）经济的中国特色土地经营权制度，不但有助于提升中国的制度自信，而且可以为其他社会主义国家提供宝贵的经验借鉴。
创设土地经营权的主要目的是盘活农村土地要素，通过规模化经营等促进农业高质量发展。土地经营权的创设是“三权分置”改革最重要的成果，并取得了法律地位。但是，关于权利性质、权能结构及其内容等重要方面，由于主客观因素的制约，尚未被明确规定。制度的不完善，使各地在实践中难免出现经营者因产权界定不清而处于博弈劣势的问题。这不仅不利于土地要素的激活，也难以吸引人才、资本、技术等现代要素向农业集聚，有碍于城乡要素的有序流动和全国统一大市场的建设。投资激励不足和规模化经营滞后，也阻碍着农业农村的高质量发展与乡村振兴战略目标的实现。明确经营权的权能结构，夯实权能的具体内容，实现集体、承包方与受让方的激励兼容，根据科学路径和次序，逐渐完善农地经营权，是深化土地制度改革、建立健全现代农地制度的关键环节。
基于国情农情，实现所有者与经营者的激励兼容，建立现代经营权制度，是传统农业向现代农业转型所必须完成的历史进程。英国、法国等成熟经济体，也曾探索符合其国情的农地经营权制度，分别形成了“地主—农业资本家—农业雇佣工人”三层经营结构的大地产制度和在小农土地所有制基础上弱化所有权、强化经营权的适度规模家庭农场经营制度。相对于英法土地经营制度的改革，爱尔兰的改革兼具独特性与复杂性。19世纪的爱尔兰人，作为土地租佃者，面临着占有权不稳定、租金不断上涨和投资收益得不到保障等诸多问题。投资不足、规模偏小和劳动力外流等因素使爱尔兰的农业效率难以提高，贫困及其引发的社会问题非常严重。但是，经过长期且深入的土地经营权改革，爱尔兰有效解决了上述问题，并促进了农业投资、规模化经营和生产效率的提高。爱尔兰所处的国际环境和社会制度，与中国截然不同；改革的起点亦相去甚远：前者是租佃惯例，后者是由相关法律设置的土地经营权。但在具体问题上，两国有诸多相似之处。改革目标相似：完善经营权，促进农业的现代化发展。关键问题相似：爱尔兰人并不明白租佃惯例准确的法律含义，中国法律也未明确土地经营权的性质和权能。约束条件亦类似：内部复杂的利益纠葛、观念冲突和国外模式对农业现代化道路的诱惑。由此衍生出第四个共同点：需要通过实践探索彰显经营权发展规律，并通过动态优化的博弈渐次完善土地经营权的内容。由此看，剖析爱尔兰案例的成功经验，对于如何通过明确主要内容和次序选择，深化中国农地经营权改革，颇有借鉴意义。鉴于此，本文将对爱尔兰土地经营权改革历程与成效进行梳理和归纳，并据此探讨其对乡村振兴战略实施背景下中国土地经营权改革价值取向、内容和路径的启示。
一、乡村振兴视域下土地经营权改革的必要性
（一）土地经营权在乡村振兴战略中的重要地位
乡村振兴战略是中国共产党基于对新时代中国社会主要矛盾的深刻认识而作出的重大决策部署。乡村振兴，产业振兴是核心与关键。产业振兴的前提是要素的有效流动和优化配置。在农村，土地是最基础的农业生产要素。土地制度关系到乡村人才、资金、技术等要素的流动。“三权分置”改革将原有的“土地承包经营权”分为“承包权”和“经营权”；土地所有权归农民集体、土地承包权归承包户、土地经营权则归经营者（承包地转入方）。这是中国特色社会主义土地产权的重构，体现了农村土地产权安排从强调归属向重视利用的转变。作为中国新时代农村土地制度的基本架构，“三权分置”成为关乎乡村振兴成败的制度基础。
在“三权”中，集体所有权和农户承包权分别发挥着管理和保障功能，体现的是稳定农村社会秩序和促进社会公平之目标；土地经营权被赋予推进规模化经营、提高农业生产效率的重要功能。农村要在稳定土地关系的基础上提高生产效率，就要聚焦到土地经营权。土地经营权的放活，一方面，有助于改变农村承包地地块固化、分散、细碎的现状，化解小农经济的“内卷化”困境。另一方面，通过土地经营权流转盘活土地要素，对于解决农村劳动力“离乡不离土”“弃用不弃权”的问题，促进资金、人才等现代要素回流农村，推进农业现代化，至关重要。作为适应新时代中国农业发展要求而创设出来的新型权利，土地经营权创设的初衷之一就是解决农村承包地人地分离格局下经营者（特别是新型农业经营主体）的积极性问题。
（二）乡村振兴视域下平等保护土地经营权的制度性障碍
作为一项新型权利，土地经营权不仅需要理念的导向、政策的重视，还需要法律的确认。随着“三权分置”改革的实施，土地经营权与承包权的分离已是必然趋势。为完善适合国情的农村基本经营制度，2018年《中华人民共和国农村土地承包法（修正案）》（以下简称《承包法》）和2020年《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一次将土地经营权纳入法律规范。土地经营权从此成为重要的权利束，可以独立于集体所有权和农户承包权而存在。但是，土地经营权的性质、内涵等基本法律要义仍处于模糊状态，并导致土地经营权与承包权之间关系混乱。
就土地经营权的性质而言，《承包法》仅规定了土地经营权的产生方式——出租（转包）、入股或其他流转方式（第36条）,未对其性质进行界定。但不同的流转方式所内涵的经营权性质是不同的。按照一般法理规范逻辑，出租属于债权性流转，入股则属于物权性流转。如此，土地经营权的性质便具有了复杂性。如果土地经营权为债权，那么作为用益物权的土地承包经营权出租后并不影响本身的性质与内容，因而也就不存在“土地承包权”的问题和土地经营权派生于土地承包经营权的表达以及土地经营权的物权性抵押融资。并且，《民法典》虽然将土地经营权纳入“物权编”,但其具体规定却前后矛盾。基于文义、体系和目的等各种方法，不同学者对土地经营权的性质有着迥异的理解，并形成了物权论、债权论、二元论等莫衷一是的理论纷争。
清晰界定其属性是必要的。但性质界定的焦点不应在于土地经营权本身，而在于由经营权产生的效果，即能否帮助经营者形成稳定的经营预期和有利于农业现代化建设。不同于小农经营的需求，经营者以收益为目的转入土地。这意味着经营者对土地的使用方式不同于传统小农。在不同的土地使用方式下，土地经营权产生的效果亦有不同。《承包法》规定土地经营权可再流转、可抵押、可对土地进行投资改良和建造设备设施。这是经营者以使用和收益为目的对他人土地的直接支配，表现的是对土地这一财产的利用关系。由此，若经营者进行了再流转、抵押、投资改良和建造设备设施，那么无论流转方式如何，此类土地利用方式的土地经营权应属于用益物权。但是，若经营者无上述活动，将土地经营权统一界定为用益物权也是不适宜的。所以，法律就没有必要将土地经营权强制规定为何种性质。因为，经营权的性质是相机的，即主要由其产生方式而定。
土地经营权性质的模糊，导致其权能的不完善。《承包法》规定“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地”（第37条）,但在既没有对承包户违约收回土地的强制性法律规定，又没有相关违约仲裁机构的情况下，经营者的占有权是难以得到保障的。获取收益是经营的目的，而不稳定的收益权也会反过来使占有权处于虚置状态。对于收益权，《承包法》仅指出土地经营权人可获取收益（第37条）,并没有对限制租金上涨和合理租金等问题作出任何规定。这与现实中解决普遍存在的通过租金上涨侵占经营者收益问题的需求，显然是脱节的。不合理的租金也会使土地使用权备受限制。特别是在中国农业现代化转型下，需要配之以相应的设备设施，引进现代化技术。但《承包法》规定经营者的农业投资需经承包户同意（第43条）,这就给予承包户以此要挟经营者提高租金的机会，导致使用权被虚置。进一步，《承包法》不仅未明确因生产需要进行投资所形成的财产归属，也未明确投资补偿的情形：征地补偿、契约到期补偿、契约未到期补偿等，仅将其简单设定为“按照合同约定”进行合理补偿（第43条）。产权主体不明、补偿情形不清和承包户具有产权身份和地理垄断优势等因素，使实现公平合理补偿的笼统规定难以落实。作为经营权的关键与核心，处分权更是模糊不清。关于处分权，《承包法》规定经营者可将土地经营权再流转（第46条）和融资担保（第47条）,这对提高经营者融资可得性以激励其投资和更大程度上实现土地要素的优化配置，无疑是有益的。但《承包法》在赋予经营者这一权利的同时添加了诸多限制——需要经过承包户同意和向发包方备案。前置性条件的限定较大程度上削弱了经营者的处分权能。土地经营权处分权能受限，还体现在法律对土地经营权再流转的具体方式未做明确规定上。根据“三权分置”的目标和土地经营权的特点，经营者从承包户处取得土地经营权后，作为一项独立的权利应当允许经营者转让经营权。但《承包法》并未将转让作为土地经营权流转的形式。更为重要的是，由投资而形成的地上物是经营者合理收益的重要部分，但《承包法》也没有任何关于地上物可转让的规定。这不仅导致土地经营权处分权能的虚化，还不利于厘清土地经营权与土地承包权的关系。《民法典》对土地经营权权能的规定仅仅沿用了《承包法》第37条内容。并且，由于土地经营权性质不明，因而对于《民法典》中的物权规定是否适用于土地经营权，也是模糊不清的。
性质和权能的模糊性，使法律规范难以实现《意见》的如下政策目的：“在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权。”这不仅难以起到立法的统领和减少纠纷的作用，也使实践者无所适从。缺乏保障的经营权，也不利于规模化经营和农业效率的提升。当然，制度的完善是一个螺旋式上升的过程，现阶段土地经营权的法律化仍然处于起步阶段，缺乏实践经验支持，也需要进行更多的理论探索以达成更多的共识。学习其他国家的已有做法或可为消除中国农村土地经营权平等保护的制度性障碍，提供有益借鉴。
二、爱尔兰土地经营权改革的历程与成效
爱尔兰土地问题根源于英国在殖民期间（特别是16世纪）对其土地的没收和将与爱尔兰传统观念相异的土地制度——绝对财产权的土地制度——移植到爱尔兰及其对爱尔兰原有土地制度、法律和惯例的破坏。这使爱尔兰人在只能向外来的地主租佃本国土地开展农业生产的同时，还要备受与其观念相悖的绝对土地所有权的压迫与剥削。爱尔兰租佃者普遍面临土地占有不稳定、使用权受地主干扰、租金不断上涨、处分权缺乏和投资收益无法保障等问题。存在严重缺陷的租佃权不仅限制了农业资本的形成，使以农业为主的爱尔兰经济落后，还引发了佃农失业、贫穷和游民等社会问题，甚至导致了反抗地主的土地运动等政治问题。这使解决爱尔兰土地问题成为实现协调土地所有者与经营者利益、提高农业生产率、民族独立多重使命的必然选择。为此，19世纪中后期爱尔兰以恢复传统惯例——阿尔斯特惯例——为基础，通过动态博弈开展了长期的土地经营权改革，最终实现了惯例的合法化并建立起以双重所有权为核心的现代土地经营权制度。
（一）爱尔兰土地经营权改革的主要内容与次序选择
第一阶段：固定租约，稳定租户占有权。在19世纪的爱尔兰，为避免被驱逐出土地而失业，固定租约、稳定地占有土地是佃农的首要诉求。这一诉求的初步尝试，是1860年《地主和租佃者（修正）法案》。该法案首次在法律层面上将地主与佃农间关系建立在合约的基础上，规定地主与租佃者之间的租赁协议须以书面形式签订且有明确期限。以租约为准的规定，在一定程度上规范了地主与租户之间的租赁关系，承认了租户占有土地的正当性。但是，在地主与佃农在政治、经济和社会等方面处于优劣两级地位的情况下制定的租约，并不是真正公平。租户虽然得到了租约，但问题并没有就此消失。相反，以简单合约为基础的租赁实际上加强了地主的绝对所有权地位，租佃者被驱逐的现象更为普遍。
学者对爱尔兰土地问题的关注、爱尔兰党人在议会中影响力的扩大以及爱尔兰土地同盟为获得租佃权的斗争，迫使英国政府调整爱尔兰土地法。英国方面，资产阶级在政治领域的影响力也逐渐增强，尤其是1868年自由党人格莱斯顿（W. E. Gladstone）执政后，自由贸易原则得到强化。格莱斯顿认为只有坚持自由主义原则，才能解决爱尔兰社会动荡的根本问题。1870年，英国议会通过《爱尔兰地主与租佃者法案》。该法案是稳定占有权的新尝试：只要支付租金并遵守租约，租户即可受该法保护不被驱逐。更重要的是，该法案承认了阿尔斯特惯例的合法性。这意味着地主土地所有权的绝对性被削弱，租户权利得到一定强化。该法案的颁布也成为爱尔兰租佃权乃至土地制度改革的标志性事件。
第二阶段：规制租金，保障租户收益权。1870年法案对收益权进行了规定：凡禁止租户为适当占有土地以及租户为进行耕作而对土地做出所需改良的租约，均属无效。但是，1870年法案遗漏了一个关键问题即租金的规制。法案对租户收益权的排他性和有界性的规定是不足的。因为地主可以通过将租金增加到租户难以负担的程度来剥夺其租佃权，而不支付租金则使租户在被驱逐时无权获得赔偿。在这种情况下，不是由市场而是由地主为维护其私有财产决定的租金，往往趋于上升。这不仅有损于租户的收益，还降低了占有权的稳定性。尤其是，19世纪70年代末，在国际粮价下降、遭受灾难性天气导致连续三年作物歉收等冲击下，1870年法案的弊端完全暴露出来。租户因无力支付高昂地租再次被大量驱逐。可见，“较之没有租佃期限保障的租约，（1870年法案规定的租约）同样是靠不住的，甚至是更危险的”。
公平租金的问题逐渐引起了理论反思。受斯密的经济自由和有限政府原则、边沁的功利主义等理论的影响，19世纪英国政治家经常以自由放任原则为借口漠视爱尔兰土地问题。他们认为，租金问题应由市场调节，或将其考虑到地主与佃农之间订立的合同中，无需依靠外界干涉。然而，爱尔兰并不存在公平竞争的土地租赁市场。尽管1870年之后佃农产权强度有所提高，但还远不足以对抗地主的绝对所有权地位。甚至可以说，爱尔兰的土地市场是由地主垄断的。在这种背景下，自由放任的不作为原则，无疑会加剧土地矛盾。引入第三方势力来干涉即由国家立法等改革土地制度，是必须且必要的。
19世纪后期，英国古典自由主义思想开始发生变化。穆勒认为功利主义原则应该更多注重社会情感和公众利益，而非建立在利己主义的基础上。穆勒反对毫无限度地实施自由放任原则，因为这可能有弊于社会情感和公众利益。霍布豪斯也认为，国家必须对“在双方条件不相等的情况下订立的契约予以控制”。思想的变化影响了英国自由党政府的决策。在修正的自由主义原则影响下以及为平息爱尔兰土地战争造成的混乱，二次执政的格莱斯顿政府于1881年颁布了新的爱尔兰土地法案。该法案不仅进一步稳定了租期即明确规定15年的固定租期，还规定了土地租赁的公平租金：租金数额由土地法庭根据主佃双方利益、土地情况和该地区情况确定，租约到期或续租时可调整租金。在法定租期内，租户不得被强迫支付高于租期初始租金，也不得被迫离开租赁土地，除非租户违反法律规定。公平租金的定义低于“李嘉图租金”,这保证了租户农业生产经营的收益。
第三阶段：使用权与处分权。对爱尔兰佃农来说，他们也需要更多的土地使用权或取得自由的土地使用权，以便于进行土地改良；租约到期之后，土地投资能够得到补偿，租约也可以转让。爱尔兰的土地改良主要由租户负责。在租约期满或退出土地时，土地增值的部分尤其是与地块相连的资产，如建筑、排水设施、农场道路等，实际上都是租户的财产，却被地主无偿占有。随着英国对外政策和自由主义思想的变化以及迫于爱尔兰人为争取土地权利的斗争，英国政府对爱尔兰的土地立法也不断对处分权做出让步。1860年法案规定地主有反对转租的绝对权利。1870年法案在一定程度上承认通过转让获得土地的租户与前租户拥有相同的土地权益，但租户对土地的转租必须经地主书面同意。1881年法案则明确规定租户可以“自由出售”。租佃者在书面通知地主后，可将其租佃权出售给出价最高的购买者。如果租佃者对地主的拒绝出售有争议，则可由法院进行判定。除此之外，法案还赋予租佃者通过遗赠处分其财产的权利。经过上述改革，爱尔兰佃农不但拥有了较强的使用权和处分权，甚至还建立起了双重所有权。因为，爱尔兰租户的处分权不仅包括处分权利本身（对既有权利——租佃权的处分）,还包括对租赁土地（客体物）的处分，即租户可以将土地租佃权连同土地上的投资物，一起转让和出售给其他租户。这为爱尔兰佃农引入了“双重所有权”,即地主和租户共同拥有土地所有权：地主有权从土地中获得租金收入，租户拥有有限的财产权。
（二）爱尔兰土地经营权改革的制度与经济效果
1.爱尔兰经营权改革的制度成效：以生产关系的解放倒逼生产力的释放
爱尔兰的租佃权改革拒绝了英国土地绝对所有权观念和“地主—农业资本家—农业雇佣工人”的三层农业生产关系，是“在一个双方条件相差悬殊的典型事件中抛弃了契约自由”。稳定且权能明晰的土地经营权，给予租户以投资激励，从而促进生产力发展。可以说，爱尔兰是基于内部问题和外部矛盾的特殊性，走出了适应其国情的制度变迁道路，即首先解决了生产关系，继而以生产关系的解放释放生产力。相较于英国的自然形态社会，爱尔兰虽然曾经属于派生形态，但一系列的土地改革使爱尔兰没有走与英国相同的农业资本主义路线，而是选择了另一条通往资本主义的道路，即通过强化佃农经营权进而将佃农转变为独立的土地所有者，在清除地主阶级的同时出现了一个以农民为主体的农村资产阶级。在生产资料私有化和资本主义竞争法则下，通过农民的自由竞争和缓慢演化，爱尔兰逐渐形成了独特的资本主义生产方式（资本主义家庭农场）。
2.爱尔兰经营权改革的经济成效：公平与效率的兼顾
英国资本主义农场促进了农业生产效率的提高，为工业发展提供了充足的劳动力和工业原材料，但同时也带来了不公平并引发了贫困等社会问题。以圈地运动为主的土地集中，使大量小土地所有者和小租地者丧失生产资料、流离失所，并成为资本主义的廉价劳动力。大租地农场垄断地位的加强，又提高了生活资料的价格，贫民的谋生变得更加困难。英国是以牺牲小农利益为代价实现了资本主义租地农场的兴起。与英国不同，爱尔兰追求的首要目标是使农民获得公平占用本国土地并取得相应收益的权利。租佃权改革，产生了预期的效率提升。资料显示，1890—1910年，爱尔兰燕麦、马铃薯和萝卜的种植总面积虽然均大幅降低，分别从122.1万英亩、78.1万英亩、29.5万英亩减少到107.4万英亩、59.3万英亩、27.5万英亩，但产出却分别从1782.7万英担、179.6万英担、425.4万英担增加到1879.0万英担、284.6万英担、462.5万英担。这是土地生产率提高的直接反映。在土地经营规模方面，1865—1895年，小规模土地数量呈现不同程度的减少，其中规模为1—5英亩的土地数量减少幅度达23.09%,规模为5—15英亩的减少了11.38%,规模为15—30英亩的减少了2.41%；而规模为30—50英亩、50—100英亩、100—200英亩的土地则分别增长了2.92%、4.77%、5.02%。
爱尔兰租佃权改革也通过对就业的保障体现了对公平和效率的兼顾。由于工商业发展落后，这就要求尽可能多地实现劳动力的农内就业。稳定且有保障的租佃权，可以使农户免受驱逐而安心进行农业生产；将租佃权转换为所有权更是进一步将农户固定在土地上，以家庭经营的形式，实现劳动力的农业就业。这一作用被1881—1911年农村人口的减少（减少了25%）所掩盖，因而难以直接用农业劳动力数量进行度量。不过，从佃农的土地购买情况来看，20世纪头十年，约4/5的爱尔兰租户成为土地所有者，也可反映出爱尔兰土地改革对稳定农民就业的积极作用。可见，爱尔兰的租佃权改革在追求公平的道路上，兼顾了效率的提升，实现了二者的有机统一。
三、乡村振兴视域下中国土地经营权改革的价值取向
乡村振兴以产业兴旺为首要和关键，产业发展需要资本支持。在经营权与承包权分离的情况下，如何通过微观机制的设计，协调承包者（委托者）与经营者（代理者）利益，吸引资本回流农业农村，是乡村振兴的基础制度——农村土地制度必须要解决的问题。工商领域的代理冲突，可通过契约以市场方式解决。农业契约的特殊性，使得自由缔约不太可能。高度集中的专用性资产所产生的敲竹杠和套牢隐患加剧了代理问题的严重性。困于契约达成，国家需要立法以保护土地经营权，同时兼顾小农的利益诉求。现实是，有形之手也面临重重困难。因为，要素密集、作物结构、产品专用性的差异，使得不同地区资本与土地、劳动的矛盾关系是不同的。这就要求政府在解决这些问题时，不但要谨慎考虑制度设计的内容，还要选择正确的改革价值取向，即在实现效率目标的同时坚持总体结果公平的基本理念。
1.规范承包权，稳定转入者的占有权
爱尔兰土地经营权改革的最大阻碍是英国的绝对财产权观念。19世纪英国大多数学者把土地私有财产作为其理论的一个基本假设。因而他们将赋予佃农权利视为“掠夺”,并声称这种“掠夺”会“摧毁财产权”,继而“摧毁了社会”。因此，他们反对固定租佃制并主张“土地是地主的，他们高兴出租就出租，高兴收回就收回”。在没有事前通知和诉诸理由的情况下，地主可以对租户进行广泛而随意的驱逐。这导致爱尔兰人要么无地可种，要么成为租期没有保障、任凭地主退租的小租佃者。这种在土地垄断者之间盛行的绝对自由的观念加剧了爱尔兰农业的落后和人民的贫穷，因此引发了学者对绝对土地所有权的激烈批评。以穆勒为代表的学者认为土地财产权永远不可能是绝对的，“土地的占用完全属于某种涉及普遍利益的问题。当土地由私人占有不再有利时，土地私有制度就是不正当的”。马克思也认为绝对所有权是现代农业发展的障碍，因为“同它相适应的形式，是它使农业从属于资本之后才创造出来的”。
中国的承包权与爱尔兰的土地所有权不同。但是，两国所面临的问题有某种相似性。由于农村劳动力大量非农就业并因其“离乡不离土”“弃用不弃权”而使承包地处于闲置、抛荒的状态，中国在政策上鼓励此类农户流转承包地，以提高土地利用率。但现实中土地流转契约往往是短期的，“中国现在的农地租赁契约，往往是一年，三年和五年的期限都不常见”。而且，土地租赁契约也非常不稳定。部分原因是经营不善而提前终止契约。部分原因是许多农民因为市场租金上涨、经营者进行了被套牢于土地的固定投资等原因而要求经营者退还土地。契约的不稳定，在某些方面源于承包户天然的产权身份垄断和产权地理垄断优势，使得土地经营权流转不可避免地依附于承包权。如果承包权权能持续自由扩张，那么经营者对安全、自由和独立的感受以及对土地的热爱都会受到损害。这种损害将会以经营者减少对农业的投入表现出来。这与通过农业现代化实现乡村振兴的目标是相悖的。为提高经营者的生产积极性，使其形成长期稳定的经营预期，就有必要在承包关系稳定的基础上对承包户流转土地经营权的权利进行一定的规范和约束，限制其随意违约要求退还承包地的行为。
2.坚持共赢共享原则，保护转入者的收益权
租金的高低与经营权的事实稳定性是相关的。爱尔兰1870年法案的漏洞就是没有管制租金，从而导致地主可以通过将租金增加到租户无法承担的程度来剥夺租户的经营权。经营权不安全会抑制租户对土地的投资，因为投资会提高土地价值，地主则会借以增加租金。与爱尔兰不同，在城乡融合发展背景下，中国农村土地的财产性功能逐渐凸显，增加农民的财产性收入也早已成为一项政策目标。然而，现实是农地流转市场的发育与发展并未给农民带来显著的财产性收入增长。其中，关键的原因是农户出于对租金收入保障性的担忧而偏向选择固定租金契约（如出租）而非收益最大化的浮动租金契约（如入股）。在以出租为主的固定租金契约下，农户不承担任何生产经营风险便可获取一份固定的租金收入。但与浮动租金相比，农户也就没有分享规模经营溢价和提高财产性收入的机会。进而，为保障并增加租金收入，农户通常不愿签订长期流转合约。如果以利益共享、风险共担的方式（如入股）流转土地，农户便可分享经营溢价，同时风险共担性也会加强农户与经营者之间的联系，使双方形成合作的利益关系。由此，便解决了农户因租金而违约退租的问题。因此，土地经营权改革对租金的管制并不一定是限制租金数额，而应以合作的分配方式体现租金的公平性，并以收益权强化经营者对土地的占有权。
3.根据谁投资谁所有原则，探索“双重所有权”
为实现“三权分置”的制度目标助推乡村振兴，明确土地经营权的性质，固然是重要的。但在现实中，对土地经营权性质的争论缺乏具体指导价值。因为经营权本身不是一个单维度的权利，而是因流转方式和经营者对土地的利用方式的不同而具有不同的性质取向。一方面，根据法学理论的一般逻辑，以出租方式流转的经营权通常为债权，以入股的方式流转则为用益物权。这是根据事前承包户与经营者之间约定的流转方式所决定的土地经营权性质。另一方面，更为重要的是，根据流转合约签订之后经营者对土地的利用方式确定应赋予经营权以何种属性。
现有政策和法律主要对土地经营权抵押贷款进行了规定，但对土地经营权租约的转让和投资的规定还有很大的探索空间。租约本身具有可转让性，不过土地流转租约是否转让还主要取决于经营者的现实需要。当以出租方式流转的土地经营权在租约未到期前转让时，为保障原有经营者权益，实现其对物的支配，同时也出于稳定新经营者经营预期的需要，土地经营权属性应由债权转变为物权。投资是经营者为增加生产收益，凭借个人知识、能力等作出的合理决策。但现有政策和法律为保障承包户权益，规定经营者对土地投资改良、建设农业附属设施设备要经过承包户同意。这在农村劳动力大量外流、承包户长期与土地分离的情况下，显然是不适宜的。因为农地转出户并不关注投资是否会提高农业生产效率，而更关注投资是否会给其带来损失。因此，在土地经营权改革中为平等保护经营权，应明确并强化土地经营权的使用权特别是处分权。如果经营者对流转土地进行了具有长期性、资产专用性的与地块不可分离的投资，就要按照“谁投资谁所有”的原则，赋予经营者对地上物的财产权（特别是处分权）。相应，土地经营权属于用益物权。这也就在中国土地经营权改革中建立起了“双重所有权”概念。在“双重所有权”下，农户凭借其集体经济组织承包权的垄断地位，可长久获得承包地流转的租金收益。这不是对农户承包权的动摇，相反是对承包关系的进一步稳定。经营者则因租约的可转让性和其在土地上进行的投资，具有在同一土地上的有限财产权，可以将土地经营权连同土地上的投资物一起转让给他人。但经营者在获取这一权利的同时，也要受到禁止破坏土地和农业生态环境等政策法规的制约。
四、乡村振兴视域下深化中国土地经营权改革的内容与路径
爱尔兰对财产的社会观念强调“为他人着想”,强调所有者和雇主的道德义务以及人与人之间的相互依赖。中国自古以来倡导公平观念，在土地问题上更加重视公平。中国的农地集体所有权，更是追求公平的社会主义核心价值观在农业领域的具体表现。显然，中国与爱尔兰农地制度改革的价值取向和目标追求有许多共通之处。中国和19世纪爱尔兰的土地制度改革均强调公平和效率的重要性，即首先通过强权赋能，发挥产权的激励效应和资源配置效应，促进农业经营者增加农业投资，从而提高农业生产效率，推动农业发展。为此，爱尔兰的土地改革需要解决的是土地所有权和经营权之间的矛盾以及所有权的退出问题，而中国需要解决的是土地承包权与经营权之间的矛盾以及承包权的稳妥退出问题。故而，就改革对公平和效率的兼顾而言，爱尔兰租佃权改革的历程和经验可对中国深化农地经营权改革提供有益借鉴与经验启示。
（一）土地经营权改革应选择中国式道路
土地经营权的改革，肇始于资本主义生产方式向农业领域的渗透，具体模式受到国情的深刻影响。面临宗主国英国的政治、经济多重压力和阻碍，爱尔兰不断推进土地经营权改革，探索出了不同于英国的土地制度和经营方式，实现了公平与效率的统一。这是爱尔兰基于历史因素、现实问题、未来发展要求和文化传统进行的改革。作为最大的发展中国家，中国的农业发展也受到西方资本主义国家效率导向的大农业模式施加的竞争压力。无疑，中国土地经营权制度中公平和效率关系的处理，需要借鉴人类制度发展的有益成果。具体选择何种改革模式，需要根据国情农情确定，走中国特色的社会主义发展道路。尤其是，中国各地区在农业经济结构、农地流转市场发育状况、规模化经营方式、对公平与效率的权衡习俗和认知等，都有较大差别。这就要求土地经营权改革在强调国家宏观目标的同时，也要关注微观个体偏好，鼓励探索行之有效的非正式制度安排，并为经营权的制度改革提供经验支持。
（二）深化土地经营权改革的主要内容
土地经营权属于适应新时代中国农业发展的需要而创设的新型权利，虽然国家在法律层面已进行了相应的解释与表述，但土地经营权的各项权能未能界定清晰。为明晰产权，以租佃权为核心，爱尔兰不断完善租佃权利内容，最终使租户享有包括占有、使用、处分、收益等权能的完整的经营权（租佃权）。在中国，完善土地经营权的权能，也是必要的。但对土地经营权的具体权能，需要深刻了解其制度基础，探寻各权能相互之间的逻辑和互动关系。中国的土地经营权改革，不能局限于对权利性质的抽象讨论，而是要根据各地的农地流转类型和供需双方的利益诉求进行探索。在不同流转方式下，经营权权能的表现形式是不同的。爱尔兰经验为我们揭示了经营权的基本内容：通过对占有权（契约期限）、使用权（特别是农地投资）、收益权（租金）、处分权等各项权能，做出政策导向和原则规定，在坚持、完善和落实农地集体所有权，稳定承包关系的基础上，充分考虑农业投资和提高农业效率的目标，赋予并平等保护土地经营者的各项权能，以此实现农村要素的有效流动和优化配置，推动构建现代土地经营制度。
（三）深化土地经营权改革的次序选择
历史制度主义强调，“不仅考量变量之间的相关性，还要评估变量随时间变化的先后顺序”。经营权的改革，也存在次序选择的问题。爱尔兰租佃权改革，首先是稳定租期，满足租户对稳定占有土地的普遍诉求，保障对土地的合理使用；其次是对租金水平加以规制，保障租户对其农业生产收益的获取；继而，赋予租户转让租约和附着在土地上的投资的权利。显然，从占有权、使用权、收益权到处分权，是租户权利不断扩展的过程，亦是租佃权改革由浅入深、由易到难、由局部到整体的制度变迁过程。在乡村振兴战略背景下，中国深化农地经营权改革也要注意改革优先序的问题。
占有权是土地经营权改革首先要解决的问题，是其他权能改革的基础。占有权不稳定，经营者便无法开展稳定且持续的农业生产经营活动，其对土地投入和投资的回报也就无从实现；继而，更谈不上对土地经营权的处分。
使用权是土地经营权改革的重点。它决定了经营者对土地的利用范围，包括农地非农化、选择种植何种作物以及根据生产经营需要在土地上修田垄、挖沟、打井、修机耕路和修建临时建筑等内容；此外，还包括对相邻土地的通行、汲水、眺望等地役权内容。
收益权是土地经营权改革的核心。取得收益，是土地经营者的必然追求。占有权的稳定也需要收益权来实现。因为高额租金不仅“窃取”了经营者的部分收益，且当租金价格高于经营者边际收益时，会迫使经营者放弃对土地的占有和使用，使法律上的占有权和使用权形同虚置。因此，在固定租期的基础上，要对定额租金进行限额管制，同时鼓励合理的分成租金契约。这既可以使经营者稳定的占有权从法律变为事实，也可以进一步激励经营者增加农业投资。
处分权是土地经营权改革的难点。作为一项资产，经营权是否可再交易（处分）是经营者的关注重点。处分权既包括对土地经营权抵押贷款和转让租约等权利的处分，还包括对土地增加值（附着在土地上的固定投资）和土地上未收获产出等物的处分。为满足生产经营的需要，经营者（尤其是新型农业经营主体）通常会对土地进行投资（土地改良、建筑物等）。那么，在租期结束时，为保护经营者权益，促进农业投资，就需要按照“谁投资谁所有”的原则，赋予土地经营权人以地上权的性质，即享有对附着在土地上资产的取回权和获得补偿权，或将自己持有的权利连同地上物转让给新的经营者。由此，经营者便与承包户共同拥有土地的某些财产性权利，也就是爱尔兰租佃权改革所体现的“双重所有权”概念。显然，经营权的广度和深度，从根本上取决于处分权的广度和深度。
（四）土地经营权改革的渐进式推进路径
借助《承包法》和《民法典》,中国实现了土地经营权的入法。但是法律并没有就其性质、权能等做出明确规定，对土地转入者的权利与义务也没有列举。这固然有思想观念和利益权衡的原因，更重要的是在经营权发展规律尚未充分展示的背景下而采取的权宜之计。爱尔兰的租佃权惯例可以保护土地经营权，但在不同地方租佃权惯例的内容并不相同，租佃权的意义也不清楚。在与地主的立法博弈过程中，爱尔兰人才逐渐明白租佃权到底包括哪些内容，才明白各项经营权权能的难易程度。中国各地农业发展水平、农产品结构、农地流转市场发育状况存在巨大差异，故而，土地经营者与承包户等主体之间的利益冲突尽管有所体现，但全部的内容远未充分展示。不同地区经营权与承包权之间矛盾的表现形式是不同的，不同的经营主体也有不同的利益诉求。经营权有哪些内容，如何协调不同主体之间的利益冲突，既要坚持效率导向的原则（即保护投资者利益）,也要考虑农户与集体的利益。对经营权的性质和权能，不能一刀切地规定。可取方式是，通过试点改革，明确政策导向和基本原则，鼓励各地摸索、探索经验，形成惯例。待条件成熟时，逐渐实现惯例的标准化并上升为成文法。
编辑审定：陈越鹏
