作者简介：姜修海（1993—），男，华中师范大学中国农村研究院博士研究生，研究方向：基层治理与中国政治。
基金项目：国家社科基金重大项目（19ZDA124）。
本文原刊于《公共管理学报》2023年第2期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：关于宅基地改革试点政策推进问题，既有研究多从横向维度将“试点”与“政策”分割开来探讨，很少从纵向维度将“试点”与“政策”统一起来考察，忽视了二者相互影响的机制及其表现。本文引入时间因素，以政策变迁的视角对广西A县经验进行历时性分析，从政策与试点关系的时序变化中探讨了宅基地改革试点政策的推进逻辑，并依据案例建构了宅基地改革试点政策“时空交接”的分析框架。研究发现，对自上而下输入的宅基地改革试点而言，政策往往会在时间上经历滞后于情景、超前于情景以及与情景相适应三个不同阶段，其背后隐藏着试点运作转型的两种行动空间，即“应激性转型”和“调适性转型”，这种时间和空间来回切换的发生逻辑可以由“时空交接”机制予以阐释。“时空交接”分析框架的建构，实现了对“试点”与“政策”的统一考察，为长时段的宅改试点政策研究提供了新视角，阐明了试点政策的变迁轨迹及其背后的行为逻辑，对制度堕距理论、制度适应理论和政策“时空适配”观均有所发展。
关键词：政策变迁视角；宅基地改革；试点政策；时空交接
1问题提出
宅基地改革是农村土地“三项改革”的重要组成部分，不仅事关民生福祉和农民切身利益，还事关农村社会稳定和发展大局。2013年，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》从“赋予农民更多财产权利”角度提出宅基地改革的战略构想。2015年，首轮全国宅基地改革试点先后分两批在33个县（市、区）展开；2020年，宅基地改革试点进一步扩大，全国104个县（市、区）以及3个地级市启动实施新一轮试点。在这期间，党中央、国务院及相关部委发布一系列政策文件，不断赋予宅改新的政治势能和政策要求，各试点地区特别是首轮33个试点区对如何推进宅改试点政策进行了大量探索，推动着改革不断走向深入。
如火如荼的改革实践吸引着众多研究者的注意力，其中绝大多数研究聚焦于某一时段的静态分析，从政策的制定、执行、评估乃至环境等视角揭示出宅改政策的运作逻辑、进展成效以及现实挑战等内容。事实上，对政策试点特别是对颇具复杂性的宅基地改革试点而言，其“试”的是政策，且这些政策绝大多数为模糊的、基础的原生型政策，因而在一系列试验过程中，相关政策会发生不同程度的变化，如政策细化、修改、废止等。更为重要的是，这一变化并非凭空产生，其背后往往交织着组织、资源、信息等多重要素的作用，包含着多元主体互动及其行为关系的“治理矿藏”，对这一“矿藏”的挖掘，有利于全面系统地理解宅基地改革试点政策的推进逻辑。然而遗憾的是，已有研究对此均有忽视，导致我们对宅改试点政策的变化及其动因知之甚少。
鉴于此，笔者认为不能仅以共时性的视角（某一时间节点或截面）考察宅基地改革试点政策，还要从过程性视角（历时性）出发，在试点地区推进试点任务的长时段过程中考察试点政策形态及其变化，并在这种变化中探讨主体行为及其关系等多重元素的互动，以获得完整的试点政策推进图谱，形成更完整、更系统的解释。因此，本文将以政策变迁为研究视角，在长时段的时序变化中把握宅基地改革试点政策推进的前因后果。由此引申出本文拟探讨的几个问题：在长时段的试点过程中，宅基地改革政策发生了怎样的变化？为什么发生变化？变化的背后体现出宅基地改革试点政策怎样的推进逻辑？
研究宅基地改革试点政策的推进逻辑，将其还原至某个典型案例当中予以观察，有助于归纳出某种内在的关系、原因或机理，实现相关理论建构并促进知识发展。鉴于此，本文将以A县经验作为案例分析对象，在政策变迁过程中尝试打开宅改试点政策何以推进的“黑箱”，并通过案例分析导出整合性解释框架，实现与既有理论的对话。
2文献回顾与研究方法
2.1普遍意义的试点政策研究
相关研究多关注试点政策的试点机制，较少关注其政策属性，呈现出试点与政策相分割的现象，大致可将既有研究分为以下两类。
一类研究聚焦“试点”，将试点政策中的“试点”视为一种治理机制。这一类型的研究可谓汗牛充栋，相关研究普遍认为试点是一种治理手段或机制，对国家和社会治理具有基础性作用，并将其视为塑造中国奇迹的基础性机制。已有研究既从规范意义上梳理了试点的概念、类型、特征及功能，也从具体运作的角度分析了试点的动力、过程、机制以及结果差异。虽然关注议题、研究层次不一，但均将视角置于“试点”上，将其视为一种独特的治理机制。
另一类研究则聚焦“政策”，将试点政策中的“政策”视为探讨政策执行的新对象。该类型研究虽然较少，但在近几年成为一个新的增长点。相关研究认为，应当关注试点政策的政策属性，即试点型政策，其是一种特殊的政策类型，其执行不同于常规政策的科层化治理。为此，已有研究聚焦于政策属性，将其看作政策执行研究的新对象，既从央地关系的视角探讨试点型政策的“软政策执行”，阐明政策执行偏差的根源；又从政策模糊性出发，探讨行为主体何以在多重约束下推动政策成功执行，或者探讨主体行为何以在科层体系中导致政策执行失败。
2.2宅基地改革试点政策研究
相较于普遍意义上试点政策研究对“试点”的重视，宅基地改革试点政策研究却更倾向于关注政策属性，相对忽视了试点的作用。总的来看，相关研究多聚焦于政策不同环节的分析，可分为以下四类：（1）政策系统的视角。政策系统包括政策、政策主体和政策环境，宅基地改革政策的实施，既要注重协调不同政策主体的利益预期，平衡利益分配格局；又要注重政策环境的协同，将改革融入新农村建设、环境整治、城乡经济循环和乡村振兴大局。（2）政策执行的视角。宅基地作为一项封闭性公共池塘资源，科层治理难以有效入场并展开行动，激活乡村自治组织的自主治理是较为现实的选择。依托于“人情式政策动员”和“宅基地管理自治模式”，结合行政体制的嵌入式治理，有利于形成行政和自治的多层级治理，从而使政策目标适应情景，实现宅改政策有效执行。（3）政策评估的视角。宅基地改革政策实施成效如何，应当以权能是否得到扩展以及扩展程度作为衡量标准，特别要以“三权分置”的实现形式及其程度为主，兼顾政治维度上的社会治理效果，但也要警惕“三权分置”存在的集体所有权的落实风险、资格权的机会风险、宅基地使用权运行风险。（4）政策工具的视角。宅基地改革政策的实施不仅处于政策系统的塑造之中，还对政策系统特别是政策环境具有反作用，有利于缩小产权的不完全性，增强农民对产权的行为能力，提供完整的权能和健全的市场，进而畅通城乡人口、资本等要素双向流通渠道，实现城乡经济的有效循环。
2.3将试点和政策统一起来：已有研究的检视与反思
上述研究为我们认识普遍意义上的试点政策以及宅基地改革试点政策的全貌提供了基本遵循，但也存在一定不足：既有研究多将试点与政策分割开来、分而述之，特别是宅基地改革试点政策研究更是忽视了试点的作用，基本上就政策而谈政策，对政策的具体承载（试点）关切不多。这导致两个研究局限：一是政策的研究中不见试点。既有研究多将宅基地改革政策作为一种新的观察对象，从中探讨央地关系、基层治理以及权能拓展等业已存在的议题，试图从宅基地政策执行中发现不一样的治理图景，或者就宅改政策的实然而谈政策的应然，未在试点的具体运作中考察政策。二是试点的研究中不见政策。试点政策的核心在于“试”政策，关注试验过程中形成的制度创新，而已有研究多倾向于把试点看作主体互动的治理机制，遗漏了试点的政策性，忽视了政策本身在试验过程中所发生的变化。
鉴于此，有必要将试点与政策统一起来，探讨二者的相互影响机制及其表现，以形成对宅基地改革试点政策的整体性认识。为此，本文引入以时间为据的政策变迁视角，将试点与政策统一起来，从长时段的时序变化中展现试点与政策互相型构的过程及其转变逻辑，以探究宅基地改革试点政策在不同历时状态下发生了哪些变化以及为什么发生变化，从而获得系统的宅改试点政策推进图谱。
2.4研究方法与案例介绍
本文采用案例研究方法，案例研究有利于在宅基地改革试点这个中国特有的情境中探讨中国问题，深入挖掘研究对象的中国意义。本文以广西A县为案例研究对象，通过对该县三个试点村实践经验的纵向历时分析，探索宅改试点政策的推进逻辑。
A县毗邻粤港澳大湾区，总人口150余万人，经济指标稳居全省县级前列，承担着国家级“三块地”改革试点工作。该县农地入市规模排名全国前列，多项试验成果实现了国家层面政策转化。相较于其他试点区域，A县根据自身人地关系紧张、山地多平原少以及迫切发展第二产业的现实状况，在前期农地入市的基础上，大力开展宅基地改革，走出一条“政府主导、市场参与、村社协同”的改革路线。从其实践历程来看，作为首轮第二批宅改试点的A县，既有首批试点作为政策学习对象又有农地入市经验加持，理应快速打开宅改局面、取得预期成效。但现实并非如此，A县宅改试点发展一波三折，其政策先后经历了从缺失到悬浮、阻滞再到调整、推进的非线性动态变化过程，试点的具体运作也作出多次调整。这种复杂变化为本文从政策变迁的角度探讨宅基地改革试点政策推进逻辑提供了鲜活的经验素材。
本文的案例材料全部来自于2021年8月下旬至9月上旬在A县所做的田野调查。为了提高研究的建构效度，研究采用了访谈、文件、官方网站、直接观察等多种资料收集方法，获取资料共27份9万余字。其中，访谈对象主要包含试点办主任1人、试点办干部3人、镇分管领导2人、镇包村干部3人、村两委干部6人、理事会会长3人、公司负责人2人、党员和群众6人。
3试点制下的宅基地改革政策变迁历程
公共政策是政府为实现特定目标，以行政手段解决社会问题、实现有效治理的制度安排，其贯彻实施的关键在于与情景的适配程度，适配性不足往往构成政策调整或变更的依据。从政策与情景关系的角度看，可将试点制下的A县宅改政策变化过程划分为三个阶段。
3.1政策滞后于情景阶段（2012年-2018年4月）：政策缺失难以应对宅基地管理困局
以2012年为观察起点，一直到A县于2017年12月开启宅改后的五个月时间里，内生于乡土社会的宅基地使用行为不断突破既有边界，造成了宅基地管理困局，而这一困局在缺少政策的约束下，呈现愈演愈烈之势。
一是占地性行为的产生与常规性政策的缺位。长期以来，三个试点村因山多地少的先天性制约，在人口快速增长过程中面临着突出的人地矛盾，不少村民因此频繁突破既有制度约束。同时，因宅基地为封闭性的集体资源，以村庄自治管理为主，国家仅在土地性质、权属界定等作出原则性规定，留予乡村较大的自主操作空间，这在很大程度上成为上述突破性行为的推动力。对此，北村党总支书记谈道：
“十多年来，村里人口增加到1300户5200人，村里山地多，宅基地不够用。全村超过一半农户因人口增加、子女分户等问题选择违建、超建。”（访谈记录：20210824CTQW）
二是变易性行为的产生与经营性政策的缺位。随着市场经济的发展，三个试点村因具备较好的地理区位优势，在城市化浪潮中获得大量工商业、建筑业等发展机遇，由此产生大量建设用地需求；部分村民因需要资金、移居城市等情况主动出让宅基地使用权。这一民间内生的供需关系，推动了宅基地私下交易。然而，这种行为始终没有相关政策依据，一直处在违法边缘且难以保障农民合法权益。对此，东村党总支书记谈道：
“老百姓也都知道私下买卖是不合法的，但他们认为土地管理法等法律到打官司时才能用到，只要买卖完成、不出岔子就没啥问题。那时候村里基本上也不管。”（访谈记录：20210821XCWDF）
三是空置性行为的产生与控制性政策的缺位。在A县，宅基地建房后空置的现象也屡屡上演。调查时发现，仍有个别远离交通要道、靠近大山的偏僻、老旧房屋被遗弃在原地（此现象在改革以前更为常见），其原因一方面在于这些宅基地利用价值较低，在私下买卖市场上无人问津，另一方面在于宅基地腾退、置换等政策缺失，加之“占用即永久”的观念，村集体很难做出调整。
3.2政策超前于情景阶段（2018年5月-2019年11月）：政策更新超出基层执行能力
一般而言，一系列政策的有效执行离不开与政策要求相匹配的执行能力（人力、权力、资源和技术等），并且要特别注意政策之间的先后关系，理顺政策执行顺序。2018年，A县依托府际学习机制从外部引入一系列政策文件，但由于这些复杂政策下移的同时并未赋予基层相应的人力、资源和技术，远远超出了基层执行能力，导致基层权责失衡问题加重，使这些政策未能得到有效落实。
一是政策制定府际借鉴多、实地转化少。自上而下的宅改试点任务是赢得上级注意力、谋求政绩的绝佳机会，驱使该县生成快速推进改革的冲动。仅在第一年，A县密集派出党政干部赴首批试点县市学习，试图通过府际学习移植先进经验做法，以快速打开改革局面，形成宅基地改革、农地入市改革双轮驱动效应。该县进行府际学习的重要表现之一就是引介相关政策。县试点办作为政策草拟主体，以府际学习得来的政策为样本，未主动对接基层实际情况，逐级报送给主管副县长、县长、县委书记批阅后，通过公文渠道下发。可见，在政策制定初期，该县没有摆脱行政体制惯性，未认识到宅改面临的复杂现实，仍采用常规办法处理。对此，西村书记认为：
“当时县发到镇，镇再发给我们，文件的内容很多，有宅基地退出、有偿使用、流转、收益分配、历史遗留问题等等。说实话，当时政府对宅改没有理清楚，我们也没法干。”（访谈记录：20210829MACST）
二是政策执行机制梗阻多、体制优化少。A县从外部植入政策的做法使基层遭受“不可承受之痛”。首先是未能理顺不同事务之间的复杂关系。宅改包含宅基地审批、退出、流转、有偿使用和历史遗留问题等众多子任务，不同的任务之间有特定的执行顺序关系，如宅基地退出在流转之前，历史遗留问题又在退出之前等。县级制定政策时未明确考虑不同任务的连带关系，致使不同政策之间存在断裂感，给基层带来巨大挑战。其次是单一的执行主体要应对复杂的治理事务。宅改的众多任务牵涉县、镇、村和群众等不同利益主体，夹杂着行政压力、法律规范、人情道义等不同要素。而该县宅改初期主要由驻村干部、村两委干部等负责落实，就他们的能力而言，也只能做到让群众知悉宅改事项，对具体业务则无能为力。最后则是压力体制的惯性约束基层创新的活力。该县改革初期的部署沿用科层制向下转移，任务下达的同时连带考核压力一并移交，基层干部只能在条条框框内小心行事，政策执行在基层遭遇阻滞。
三是政策反馈淤积基层多、向上转移少。改革初期，村民怀有较多质疑，原因在于村庄存在大量占地性、变易性和空置性行为，既有外来购地购房入住和经商的农户，亦有搬迁至城市后空置宅基地的村民，还有大量违建现象。既得利益者均对宅基地改革持消极态度，由此引发的村民舆论一时间给基层带来巨大压力。但由于此时的宅改任务仅仅被作为常规行政工作予以安排，专业力量薄弱、上级意图模糊、政策复杂要求、行政资源匮乏以及群众质疑等困境全部积压在基层一线，基层缺乏与主要领导沟通的渠道，上述问题很难得到回应。
3.3政策与情景相适应阶段（2019年12月-2020年9月）：政策调整契合基层实际工作需要
上一阶段无绩效产出的意外后果及上级政策压力、横向政绩竞争的加强，倒逼该县作出回应。从2019年底至该轮试点结束的2020年9月，A县从县域治理的高度，在体制与机制上采取一系列举措，逐步将政策制定、执行与反馈等环节与基层执行情景结合起来，既提升基层执行能力，又直面群众利益诉求，从而实现政策与基层实际动态适配。
其一，政策制定根据基层实际动态调整。为使试点政策适应基层实际，A县在政策制定环节作出两方面的调整：首先发挥基层自主性。除原则规定以外，该县不再严格要求试点村步调一致，鼓励在县试点办指导下自行制定符合村庄实际的制度，以“一村一策”方式最大限度保留地方适应性，三个试点村两委干部、村民代表均同县试点办干部通过召开联席会，制定了符合村庄实际的制度规定。其次将政策制定视为多元主体的共同事务。在政策制定时，试点村吸纳试点办干部、村干部、村民代表、法律和资政人士等多元主体，成立“政策制定讨论会”，将不同声音包罗进来，减少政策制定的盲目性。
其二，体制机制优化促成政策执行。首先是宅改工作力量的整合与配备。县试点办指定3～5人专项工作组定点联系试点村，镇政府在原有驻村工作队的基础上加派包村镇领导和聘用制协管员，同时还引进ZJ、QY公司成立宅改项目部，形成“县镇村+资本”的工作格局。其次是宅改制度规定的宣传与动员，试点村采取村民代表、户主大会、板报、宣传单等多种方式，形成了全覆盖的宣教体系。最后，该县建立宅改工作责任分配体系，按照属人、属事、属地的逻辑分解各项任务，形成了多方联动的工作机制。
其三，上下贯通式互动畅通政策反馈。首先是领导直接对接试点。除前述提及的专项工作组、包村干部外，省市县主要党政领导直接面对试点，县级领导每个月听取一次汇报、每三个月进行一次现场调研。其次是采用信息直报制度。专项工作组和理事会等主体将基层难以解决的矛盾纠纷等事务上报给县改革领导小组，由领导小组召开专项会议统筹解决问题。最后则是服务下沉吸纳群众诉求。在试点村，以自然村为单位成立了村民理事会，在党群服务中心专设“宅改咨询窗口”，由专人坐班提供咨询，同时还广泛发挥党员先锋作用，确定每名党员包联农户的宣教任务，及时回应群众诉求。
4政策变迁中的宅基地改革试点转型逻辑
观察上述变迁历程，可以发现在试点制的作用下，宅基地改革政策依次发生了三种形态的变化。那么，这三个阶段中间的两次转型（即试点运作的转变）何以实现？换言之，政策是如何从相对缺失转变为复杂更新，又转向适应性调整的？这需要从试点的具体运作中寻找答案。
4.1内在矛盾、高位推动与唯府际学习催生“应激性转型”
前述政策首次变化的背后隐藏着压力型体制下多重任务的强制性动力，以及回应自身需求的诱致性动力。在双重驱动下，A县开始主动推进宅基地改革试点的运作，使宅改政策从第一阶段的相对缺失转变为第二阶段的庞杂更新。
4.1.1基层内在矛盾呼唤宅基地改革运作
近年来，A县城郊村面临人口增长、劳动力外流和集体经济来源单一等严峻考验。从土地的角度来看，背后隐藏着一系列制约村庄发展的难题。
第一，人地矛盾日益突出。首先表现在前述宅基地无序使用、缺乏管理上。其次是耕地变“闲地”。农地确权以后，村民对农地的话语权变得有力，大量外出务工和定居的农户选择将耕地“有”在那里，村庄耕地闲置率达40%以上。第二，人居环境问题尖锐。近年来，宅基地的粗放使用产生了较多意外性后果：首先是“五堆”“四乱”等现象频发（“五堆”即柴堆、粪堆、土堆、石堆、建筑垃圾堆；“四乱”即乱贴乱画、乱堆乱放、乱排乱放、乱焚乱烧），挤占公共空间、破坏村容村貌，村内道路、沟渠污染较为严重。其次是缺失规划与管理，分布杂乱、建设无序、形态各异的自建房制约乡村面貌的根本改善。第三，集体经济遭遇瓶颈。宅基地“先占为主”原则所形成的事实排斥，使村庄陷入“双重挤压”：一边是新增人口索要更多宅基地，一边是原有宅基地的闲置与浪费。这种“旧的不能动、新的无法给”的宅基地利用困局导致集体并无可支配土地，难以借势发展集体产业。可见，突出的人地矛盾构成了当地政府改革行为的诱致性动力。
4.1.2顶层高位推动下移宅基地改革压力
就首轮前后两批的宅基地改革试点而言，它们所处的制度环境和体制压力并不相同。相比于首批试点，作为第二批的A县开展改革的门槛更高，面临更为明确的试点要求和治理压力（见表1）。
依据表1，可将试点地区所处制度环境和体制压力划分为两个阶段。第一阶段多为原则性、基础性要求，主要强调保护农户权益，试点内容基本限定在财产权保障、有偿退出和转让等基础性层面。不仅如此，在这一时段，首批试点地区还较少面临科层治理压力，中央直接赋予试点区先行先试的权力，省市两级政府除在国土部门增设机构外，并没有针对宅基地改革明确提出任务指标、督导考核等科层化治理手段，试点县市推进改革试点的弹性空间较充裕，创新的自主性较强。而在第二阶段，中央政策要求更具操作性，不仅强调保护农户权益，还要维护集体权益，对试点地区提出推进宅基地“三权分置”、集体收益处置、统计调查摸底、完善土地规划、加强管理审批以及盘活利用土地等具体要求。试点地区因之面临着更为复杂的改革任务，需要统筹兼顾集体和农户两个方面，既要确保农户住房权益又要盘活利用土地资源以增加集体经济收入。从行政体制来看，该期间宅改试点因国家机构改革而整体移交至农业农村部，明确了农业农村部门及其主管领导的宅基地管理职责。在这种情况下，A县所在省市两级政府不仅在农业农村部门设置专门指导机构，还专门印发了《关于宅基地“三权分置”的实施意见》《关于加强农村宅基地管理的通知》等文件，实施季度汇报、年度总结的工作办法，市级政府更是直接为A县明确宅基地腾退、复垦或交易的任务指标，科层治理压力逐渐凸显。相较于第一阶段，上述压力的传导压缩了A县改革的弹性空间，创新的自主性也大为缩小，这种由顶层高位推动、地方逐级加码而来的政策压力，构成了县级政府不得不为的强制性动力。
4.1.3唯府际学习促使宅基地改革政策涌入
在农地入市试点上，A县排名全国前列，多项试验成果实现了国家政策转化，这无疑给该县提供了较强的行政激励，加之上述政策压力，该县产生快速打开宅改局面的政绩冲动。2018年，A县密集派出党政干部赴首批宅改试点考察学习经验做法。但事实显示，A县的府际学习仅仅局限于政策复制与模仿、机构简单增设等层面，试图依托于常规科层制渠道将宅基地改革推行下去，而未深入结合当地基层实际逐步推行改革任务，即“唯府际学习”。唯府际学习的典型表现便是从外部大量引入政策，在未作因地制宜、循序渐进的规划安排下，将十余种改革政策打包转移至基层手中，并通过科层制向下施加行政压力。在这一过程中，县级政府采取“目标管理责任制”的方法对试点目标进行逐级下达和分解，分别给三个试点村划定改革任务指标，如要求北村最低腾退宅基地120亩，打造新农村集中居住安置区；要求西村拆旧复垦、平整土地100亩，引入旅游公司开发田园旅游产业。然而，由于科层层级所限，行政资源高度集中于县级及以上政府，面对财政、人力、技术等行政资源的紧缺，基层无力应对这些庞大的改革责任。治理责任与治理能力的失衡，导致基层压力过载。乡、村特别是村一级只能在上级要求下做能力范围之内的宣传动员、台账统计等浅层次事务。调查发现，三个试点村除了在组织党员、户主、村民代表宣传宅基地改革、了解村民意愿以外，其余改革任务基本未能展开，改革被迫遭遇阻滞。
概言之，试点的第一次转型，实际上是在第一阶段宅改政策缺失的背景下，上级试验压力、基层内在矛盾以及政绩追求的组合效应，这一组合效应的结果便是“唯府际学习”。此次转型只是简单植入外部政策，而没有为基层赋予或构造相应的执行基础（如执行能力、资源、技术等），基层责权失衡加剧，使得政策悬浮于基层社会。这一转型的实质是A县对制度环境、内在矛盾以及组织绩效的过激性反应，本文称为“应激性转型”。
4.2结构重组、体制整合与项目化治理实现“调适性转型”
以中央2019年发布《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》为节点，A县开始从党政体制层面采取措施，逐步化解改革僵局，实现试点第二次转型，促使宅改政策从超出基层执行能力转向提升基层工作能力、直面群众利益诉求的适应性调整。
4.2.1基层结构重组实现宅基地改革分工负责
在“政策超前于情景”阶段，基层无力应对的主要表现在于治理结构的单一。A县试点政策的再转型首先在治理结构中展开。一是完善自治结构。试点村积极动员乡贤和村民代表，联合成立以村书记、主任为负责人、退休干部或退役军人为会长的村民理事会，作为宅基地改革专有力量。各村民小组依托党员组建党小组，由党小组牵头成立小组村民理事会和户主代表会，由小组长（党员）担任小组理事会和户主会会长，实现“党建+自治”的村组自治结构。此外，试点村还通过联系宗族长老、姓氏头人，借由其名义在村组内部组建姓氏理事会、家族理事会，实现对全体村民的关系式动员。二是完善德治结构。试点村针对宅基地改革修改了村规民约，在其中增加规范使用宅基地的规定。同时，试点村还通过广播和星级户评选等活动开展德治教育，发挥道德规范对宅改的促进作用。三是完善法治结构。宅基地改革离不开法治的约束，试点村依托于“三官一律”制度，成立法律服务团队，向群众宣教法律法规，提供必要的法律援助。四是完善资本共治结构。A县为试点村引进公司参与宅改，由公司承担先期有偿退出、土地平整工程费用，后期在宅基地对外流转和集中安置区宅基地有偿使用中获取收益，同时免除公司税收作为激励，由此解决改革资金和技术难题，实现试点与市场联动的工作格局。
4.2.2党政体制整合促成宅基地改革上下互动
宅基地改革作为一项系统性工程，需要县级政府在体制上予以倾斜，以便政府权力、资源和信息能够快速进入基层场域，统领推进宅基地改革。就此而言，A县主要从两方面整合体制以促成上下互动。一是自上而下的跨层级治理，即县委书记作为第一责任人，一个试点由一名县级主要领导挂帅、一个部门包保、一个专班蹲点主抓、一套实施方案推进，加之驻村工作队，形成上级工作力量的全面下沉。对基层试点而言，A县党政领导能够利用其权威影响形成高度组织化动员，在短时间内整合可利用的块块资源投入试点，推动试点的社会组织化程度。而县域职能部门的对接，也能够提高各部门对宅基地改革试点的重视程度。同时，专项工作组的进入能够提高宅基地改革试点的科学性和准确性，减少信息不对称、能力不足造成的政策执行梗阻。二是自下而上的跨层级治理。相较于上级干部下沉至基层，基层干部也可借助政策培训和直接报告的交流机制，进入上级工作场域并直接对接上级，从而使其更加有效理解上级工作意图。A县利用党校、专题会议等阵地，分层分类对基层党组织书记、工作专班、驻村工作者、理事会、群众代表等开展专题培训。同时，试点村还可通过直接报告制跨越科层的时空限制，直接将改革问题上诉至县党政领导，实现宅基地改革政策的有效推进。
4.2.3项目化治理助推宅基地改革资源下沉
对试点村而言，尽管具备了治理结构的有效分工以及体制力量的有效嵌入，却更需要上级政府更多的资源输入，这是试点向实践转变的关键环节。该县主要通过三种举措将资源下沉至试点村。第一，将宅基地改革融入乡村振兴大局。近年来，该县通过项目打包，将集体经济发展、农村环境治理、新农村社区建设打包整合进试点，使宅基地改革成为一个“项目集装器”，获得了前所未有的财力支持。县级政府通过整合上级财政转移支付和乡村振兴资金，以“以奖代补”的方式撬动社会资本参与宅改，使土地、财政、产业和公共服务联动起来，形成一个庞大的项目治理网络。第二，集体经济组织项目化经营宅基地改革。A县把原先由县统一经营的土地整治项目交由村集体自主实施，省去前期材料编制、招投标、监理等费用，村集体组织村民参与土地整治项目，产生的利润归属村集体，集体收入实现增长。同时，该县通过“规划归村”，让村民和社会力量共同参与制定村庄规划，经村民代表大会表决通过后，由村民共同遵守。此外，集体经济组织对“一户多宅”、超标使用宅基地等征收土地开垦费，用于乡村风貌提升工程，以实现“取之于民、用之于民”。第三，推动县级服务平台下沉至乡村。主要包括新增宅基地、建房审批权下放至乡镇一级，县职能部门在乡镇设立延伸机构、在村设立便民服务站，通过12345热线投诉、现场填写意见等方式收集群众对宅改的意见建议，以共同推动试点运作。
总之，宅改政策能够转向适应情景的第三阶段，离不开基层分工负责、上下互动以及资源下沉的共同作用，其实质是围绕改革需求从县域整体的高度分别对基层治理结构、行政体制以及行政资源作出的系统性调整，试点的这种调整和转型提高了情景与政策的适配度，促进了政策依实际制定与执行，实现“政策适应情景”。本文将这种转型称为“调适性转型”。
5理论建构：基于案例的整合性分析框架
5.1“时空交接”：政策变迁视角下宅基地改革试点政策推进的分析框架
通过前述分析发现，对自上而下输入的宅基地改革试点而言，其政策往往会经历滞后于情景、超前于情景以及与情景相适应三个不同阶段（时间性），表现出丰富的变化形态。但这一系列变化并非凭空产生，政府、社会和市场多维要素的组合作用机制（空间性）隐藏在其中，促使试点运作发生转型，继而导致政策形态随之改变。这种试点与政策的互相影响过程，在整体上呈现出时间与空间相交接的试点政策推进逻辑。
从A县经验来看，政策内容与情景治理的匹配性问题贯穿试点运作过程，二者间的关系决定政策目标的实现程度。在试点制作用下，宅改政策具有丰富的变化形态，这为从政策变迁角度考察其推进逻辑提供了基础。对宅基地改革试点而言，在试点开展前期及初期，由于农村经济社会的深刻转型，人口、资本、观念、消费等环境变迁速率加快，加剧了农村宅基地管理和使用情景的复杂性，这种复杂的情景超出以往政策规定的范畴，迫切需要完善政策以适应社会情景的需要。这时的宅基地管理政策无论从目标上还是从内容上都无法满足社会治理的要求。
破解时间维度上宅基地政策之于情景的迟滞性，需要打开政策活动的空间，改变政策目标和内容，使政策赶上或超过情景的需要。改变途径有二：一种是试点地区“冒进”，使政策超前于情景治理的范畴；另一种则是试点地区依基层实际完善政策，使政策与情景相得益彰。毫无疑问，A县的“应激性转型”属于第一种类型，其实质是试点内外多维要素的空间组合。在这个运作空间中，顶层设计自带的高位推动光环，经由科层制形成强大的政策压力。这种压力既有可能成为试点地区识别政绩的信号，使试点地区以此压力为支点撬动追求政绩的可能；也有可能成为显化地方社会内在矛盾的信号，使地方深刻认识到这种矛盾已经到了不得不解决的地步。由此，在政策压力催生的政绩冲动与基层内在矛盾的双重驱使下，试点地区为快速追求成效、凸显政绩，常常依托于府际学习机制模仿、移植大量先进的政策和经验做法，而相对忽视了当地基层真实情景的需要。这一系列复杂政策下移的同时，若没有下放相应的资源与权力，则会导致基层采取拼凑应对的模糊执行策略以应对自上而下的政绩考核。如此经过一段时间后，这些政策将面临“悬浮”的尴尬境地。
经历上述阶段，无绩效产出的意外性后果以及上级政策压力、横向政绩竞争的进一步加强，促使试点地区不得不依基层治理情景再次调整政策内容。正如A县所揭示的，若要实现宅改政策与基层执行、社会治理情景的适配，必须从试点的具体运作中统筹兼顾政策内容与情景需要。一方面要通过变革政府治理体制、基层治理结构消解情景中的不确定性和复杂性，理顺试点治理的机理和思路。即首先从下派专项工作组、领导包联、部门帮扶、干部进驻等角度调整行政体制，以超越传统科层治理的鸿沟。在此基础上，重新组织一线的治理结构，对内动员和组织党员、群众组建议事会、理事会和网格等多元自治组织，对外引进企业、社会组织参与试点，实现基层治理结构的重组。另一方面则要基于治理体制和结构的调整，全面把握基层真实情景，实现科学的政策制定与执行。试点任务不同于常规任务，其本身的试验性特点决定了试点必须予以超常规对待。就此而言，项目化的治理方式有助于将多方主体、资源、平台与服务集中到试点上来，在体制力量下沉的情况下，由重组后的基层治理主体合力推进。通过上述“调适性转型”，可使宅改政策契合当地基层情景，实现有效执行与反馈。
总体而言，在试点制的作用下，上述宅基地改革政策所历经的三个不同阶段实则是政策与情景间关系在时间脉络上的展开，将其串联在一起的则是在行动空间上展开的两次试点转型，进而形成从“时间段①→空间1→时间段②→空间2→时间段③”的时间与空间交接机制。“时空交接”的分析框架不仅完整展现了宅改政策的变迁轨迹，还揭示出政策变迁背后的行为动因，有助于从长时段角度系统性理解宅基地改革试点政策的推进逻辑（见图1）。
5.2理论对话：对制度堕距理论、制度适应理论和政策“时空适配”观的发展
透过A县经验，试点与政策的互相影响机制及其表现，对从纵向时间维度上理解政策与情景（环境）之间的关系，以及认识政策如何在与情景不适配情况下落实的问题具有启示意义，这有助于基于中国场景拓展既有相关理论的讨论空间。
5.2.1“时空交接”框架对制度堕距理论与制度适应理论的拓展
美国社会学家奥格本在《社会变迁：关于文化和先天的本质》中提出“文化堕距”概念，认为与物质文化和科学技术相比，制度与观念等的变迁速度往往更慢，这种迟延现象导致的差距即文化堕距。基于此，学界构建了制度堕距理论，以表示制度对所处环境的滞后性，即制度的目标、文本与制度的真实执行之间的差距即为制度堕距。美国学者雷加诺在《政策分析框架：融合文本与情境》中提出公共政策分析中文本与语境的分离是亟须跨越的鸿沟，应当关注政策制定与实施之间的联系，即制度的文本（内容）和制度的情景要相适应（见图2）。为使具有普遍性的制度文本与特殊的地方情景相适应，需要政策参与者依据现实情况对制度重新加工，以重新塑造出一个更符合当地需求的政策形态。
审视上述两个理论发现，制度堕距理论虽然指出制度目标、文本与其执行状况之间的差距，却没有指出这种差距的来源以及缩小差距的路径。而制度适应理论虽然建立了制度与情景之间的关联，指出从现实情景中完善制度的有益渠道，但并没有就制度文本与其实施情景间的差距状态作出界定和划分，可见二者有着较大的互补空间。同时，还应当看到的是，两个理论对所涉及的具体情景没有进行明确区分，政策所面对的到底是什么样的具体情景？以及这一具体情景对应何种政策形态？两个理论均没有予以正面回应。从二者聚焦于某一时间截面的静态分析逻辑来看，这一缺陷或许是由于它们缺少纵向的时间性与过程性所导致。如果将两个理论纳入长时段分析，其是否仍然具有解释效力还需探讨。
从A县宅改政策的变化来看，“滞后于情景”与“超前于情景”两个阶段展现了政策之于环境的不同差距。首先，依据制度堕距理论，政策对所处环境的滞后性为政策堕距，这与A县第一阶段的宅改政策形态不谋而合。在该阶段，伴随经济社会深刻转型产生的宅基地占用、变易和空置性行为展现出社会环境的复杂性，而宅基地政策的相对缺失难以应对这种复杂社会环境的治理需要，由此产生了政策对于环境的堕距。可见，此时的政策堕距是关于社会治理问题的堕距，表现为政策难以应对复杂的宅基地管理困局。其次，A县经验还显示，宅改政策并不总是落后于情景，还呈现出“超前于情景”的第二个阶段。显然，制度堕距理论并未考虑政策可能会超前于情景的现实问题。从A县实践来看，在这一阶段，该县试点经过“应激性转型”而更新的政策内容，本意在于解决前一阶段的复杂社会治理问题，但意外结果却是政策内容及要求超出了基层实际执行能力，表现为政策对情景的超越性。与上一阶段相比，此时政策所面对的情景也发生了变化，由复杂社会环境转变为基层执行环境。那么，应当如何定义A县“政策超前于情景”的政策形态？
综合上述两方面的探讨，本文认为A县宅改政策“滞后于情景”与“超前于情景”均为政策堕距，前者为“正向政策堕距”，后者为“反向政策堕距”，二者均是政策与情景不相适配的表现（见图3）。从A县经验来看，扭转两种政策堕距的关键在于围绕特定情景展开治理行动，通过“应激性转型”“调适性转型”两个行动空间的递进展开，最终使政策与情景相适应，达至图2所示“无政策堕距”的理想状态。以上分析为政策堕距形态的划分以及不同堕距形态下所包含的具体情景与政策形态作出了经验性解答，并为政策最终走向适应性调整的行为逻辑作出了回答，实现了长时段视野下政策堕距与政策适应理论的互相结合，丰富了这两个理论的内容和形态。
5.2.2“时空交接”框架对政策“时空适配”观逻辑链的延展
关于政策落地的时序问题，吴晓林等认为，一项新政策成功导入既有运作空间的关键在于“时空适配”机制，即“以时间换空间”的行动逻辑，使一项时间上较新的政策超越现有空间的限制而成功导入治理空间，最终实现政策落地。“时空适配”观很好地揭示了政策在超前于基层治理情景的情况下何以能够落实的问题，这与前述对A县“政策超前于情景”经由“调适性转型”而发生转变的分析不谋而合。但强调“以时间换空间”的时空适配观尚未解释的是政策滞后于治理情景时的“以空间换时间”问题。
从A县经验来看，宅改政策通过“应激性转型”从第一阶段的“滞后于情景”转变为第二阶段的“超前于情景”，深刻体现出政策以治理需要为导向而进行的更新，背后隐藏着政策为了回应现实治理问题而更新政策内容的转变逻辑，如针对占地行为而制定宅基地退出政策、针对私下交易而制定宅基地流转政策。A县这一转变逻辑所反映的一般性问题是，当一项长期执行、未作调整的政策在遭遇环境的新变化和新需要时，势必会因落后于实际治理需求而产生管理现实的无力感，这种滞后于情景的窘境会倒逼政策更新和提升，从而使政策获得新的生命力。政策的这种更新和提升其实就是以情景的多元治理空间去置换政策实施的时间（生命力），使政策跟上情景治理的需要，即“以空间换时间”。本文“时空交接”的分析框架其实包含了这一点，即第一时段的“政策滞后于情景”经由“应激性转型”或“调适性转型”行动空间的展开，实现政策的更新和提升，形成“以空间换时间”的运作逻辑。所不同的是，经过应激性转型的政策会超前于治理情景，很可能造成政策的悬浮；经过调适性转型的政策则会与治理情景相适配，从而有效管理实践。
6结论与讨论
本文以A县宅基地改革经验为例，以政策变迁为研究视角，从政策与试点互相影响的时序变化中探讨了宅基地改革试点政策的推进逻辑，并依据案例构建了宅改试点政策“时空交接”的分析框架。研究发现：
第一，对自上而下输入的宅基地改革试点而言，政策的实施始终面临政策内容与实际情景之间的张力，并在试点制的作用下经历滞后于情景、超前于情景以及与情景相适应三个不同阶段。在改革前期和初期，人口、资本、观念等社会环境变迁速率明显快于政策更新速度，这时落后于情景治理需要的宅基地政策难以有效指导实践，由此形成“政策滞后于情景”的第一个阶段。在试点正式开始后，受政绩冲动和内在矛盾的双重驱动，试点地区通过府际学习移植给基层一系列先进政策，政策的复杂性和高要求以及资源不足、群众争议等，远远超出了基层执行能力，基层无力应对并造成政策悬浮，由此形成“政策超前于情景”的第二个阶段。久而久之，无绩效产出的意外后果以及政策压力、政绩竞争的加强促使试点地区依基层治理情景调整政策，通过整合体制、下沉资源和发挥基层自主性等举措使政策内容适配基层实际需要，以此形成“政策与情景相适应”的第三个阶段。三个阶段构成宅基地改革政策的完整变迁轨迹，为理解政策与情景间关系提供了整体性认识。
第二，在上述宅基地改革政策变迁过程的背后，隐藏着试点运作转型的两种行动空间，即“应激性转型”和“调适性转型”。首先，宅改政策滞后于社会治理情景的现实矛盾、自上而下的政策压力以及由此产生的政绩冲动，促使试点地区展开政策更新行动，在未考虑基层实际的情况下移植一系列先进政策。这一转变实质上是试点地区对政策信号及其压力的过激性反应，表现为试点运作的“应激性转型”，推动宅改政策发生转变。其次，因政策超前于情景造成的政策悬浮促使试点地区作出回应，通过确立分工负责、上下互动以及资源下沉等渠道促进宅改政策依治理情景重新制定与执行。这一转变的实质是试点地区对基层治理结构、行政体制以及行政资源作出的适应性调整，表现为试点运作的“调适性转型”，推动宅改政策再次发生转变。
第三，由A县经验导出的宅基地改革试点政策“时空交接”分析框架以试点与政策互相影响机制及其表现为线索，揭示出宅改试点政策所发生的变化及其背后动因，为宅改试点政策研究提供了新的分析模型。本文聚焦试点与政策的相互影响，从A县宅改政策在时间维度上前后三阶段的变化以及试点运作在空间维度上的两次转型中，析出宅改试点政策“时空交接”的分析框架，即“时间段①→空间1→时间段②→空间2→时间段③”的时间与空间交接机制。“时空交接”框架为长时段中的宅改试点政策研究提供了新视角，阐明了试点制下政策的变迁轨迹及其背后动因，对制度堕距理论、制度适应理论和政策“时空适配”观均有所发展。
需要说明的是，尽管本文探讨了试点制下宅基地改革政策的变化轨迹及其背后的行为逻辑，但由于宅改是一个复杂的系统，有很强的特殊性，使本研究还存在一些不足：一是由于本文关注点在于政策及其变迁，因而省略了与政策变化关联较少的选点、宣传动员等试点筹备环节，虽不影响论文分析，但也表明本项研究还需容纳更多要素。同时，由A县经验总结出的“时空交接”分析框架难免有其特殊性，其对于其他宅改试点分析的适用性，还有待进一步考察。二是虽然本文详细解读了A县宅改试点政策的推进逻辑，但由于宅改的复杂性，仍存在为方便分析而简化事实的可能。特别是对政策变迁作出的三阶段划分，虽然能清晰呈现其阶段性变化，但没有深入考察各阶段内部的政策形态及其特征，以至于能否将变迁历程划分为四阶段，还需进一步思考。三是本文以A县这个首轮第二批宅改试点为分析对象，虽然能较典型地呈现出政策的非线性动态变化，达到本文分析的目标。但由于人口状况、资源禀赋、产业发展的不同，以及政府对待宅改态度的区别，不同宅改试点的运作表现出一定差异性，其他试点地区特别是第二轮104个试点县（市、区）是否表现出明显的不同、不同在哪里等问题，均需要跟进其他案例作出对比研究。
编辑审定：陈越鹏
