作者简介：王燊成（1992—），男，安徽黄山人，博士，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部讲师，研究方向：社会保障与社会政策；刘宝臣（1986—），男，山东泰安人，博士，山东建筑大学法学院副教授，研究方向：社会救助、社会福利。
本文原刊于《世界农业》2022年第11期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：“一户多宅”不仅是“土地”问题治理，更是一项重要的农村基层治理议题。通过鲁西南D县4个村庄的实地调查，研究发现D县“一户多宅”治理在自上而下的增减挂钩的政策红利下迎来了新的发展阶段，形成了县级政府、乡镇政府、村级组织、土地发展集团等多元主体参与且多赢的行动者网络。不过，受限于村庄治理环境的复杂性，一体化的治理路径在村级层面却产生了差异化的效果。研究发现，这种差异背后主要源于两方面影响因素：一是预期收益和风险影响村级组织推进治理工作的积极性，二是村干部与少数关键村民之间的能力对比影响治理成效。D县在4个村庄的“一户多宅”治理实践体现了重视农村社会治理形势的复杂性。为此，本文建议开展农村社会治理，除了优惠的政策红利，还应在细微处下功夫，梳理顺畅基层中的动力阻力机制，以保障政策实践的预期效果。
关键词：“一户多宅”；社会治理；宅基地；土地增减挂钩
1 问题的提出
随着中国城镇化和工业化进程的快速推进，大量农村人口转移到城市和非农部门。在直接流转受限的背景下，转移到城市和非农部门的农村人口难以流转所持有的宅基地使用权，使得宅基地资源利用出现闲置低效的情况。该情况与农村继承、分户等情况叠加，进一步衍生出“一户多宅”问题，为农村治理带来了诸多挑战。比如农村空心化和土地资源闲置；又比如大量农民进城居住，但老宅不退，会出现“外扩内空”“人减地增”等问题；再比如可能会出现“新户无宅”的情况，损害其他社会成员的居住权利。《中国农村合作经济统计年报（2020年）》的数据显示，2020年全国“一户多宅”的比例为8.7%，全国闲置宅基地总综述占全国宅基地综述的4.7%。
对农村居民来讲，宅基地使用权具有社会福利性质和社会保障功能。清理“一户多宅”具有重要的社会意义，既能盘活存量集体用地助力乡村振兴，又能提高土地资源利用效率。在中国“三农”建设中，农村的宅基地治理长期以来都是一项重要议题。2004年，《国土资源部印发〈关于加强农村宅基地管理的意见〉的通知》（国土资发[2004]234号）指出 ，“坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不能超过省（区、市）规定的标准”“对‘一户多宅’和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（中办发[2014]71号）提出，要改革完善农村宅基地制度，对因历史原因形成超标准占用宅基地和“一户多宅”等情况，探索实行有偿使用。2015年，国家选定33个县（市、区）开展宅基地制度改革试点，积极引导各地探索盘活农村集体建设用地的有效举措。2016年，《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）提出，要结合实际依法处理“一户多宅”问题，宅基地使用权应按照“一户一宅”要求，原则上确权登记到“户”。2018年，《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》明确提出，要探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制。在这些政策文本的指引下，地方基层也开展着各种“一户一宅”的改革实践。
然而，“一户多宅”清退治理工作不是一蹴而就，也并非一帆风顺，在实践中面临着诸多挑战。虽然政策方向已定，但依旧没有一套普适方法得以遵循，如何有效地开展农村宅基地改革，仍然考验着基层部门的治理智慧和能力。基于此，本文拟以鲁西南的D县X镇为个案研究对象，以参与式观察法围绕农村“一户多宅”治理工作推进的具体路径、实践成效及其影响因素等议题进行深入剖析。参与观察法是一种典型的质性研究方法，强调通过与研究对象持续而广泛的互动来获取所需的资料，尤其适用于与一定的社会文化背景相关的研究。本文之所以选择D县X镇作为个案研究的主要场域，主要出于以下两方面考虑：一方面，D县是一个典型的农业县，X镇作为D县的下辖镇，共有54个行政村，106个自然村，行政区域面积104.81千米2，耕地10万余亩。截至2019年年底，X镇户籍人口54 000余人，镇村两级财力较为薄弱，产业发展、基础设施等存在较大差距和短板。2018年9月，省委组织省直单位有关同志组建省派D县乡村振兴服务队，在土地增减挂钩政策背景下围绕“一户多宅”治理等展开服务工作。作为省派服务队的目的地，D县X镇在农村宅基地治理中动力与阻力兼具，利益主体及其关系较为凸显，因此具有较好的典型性与代表性。另一方面，如何进入现场，是使用参与观察所要解决的一个关键问题。笔者于2020年10月至2021年11月有幸以省派“加强农村基层党组织建设”工作队员身份到X镇驻点工作，得以“顺利”进入现场。在将近一年多的工作周期内，笔者参与了X镇的“一户多宅”治理工作，开展了广泛的入户调查，对乡政府干部、村干部以及普通村民开展访谈20余人次，组织座谈会2次，搜集到县、乡、村三级组织发布的与之相关的文件资料，获得了相对详细的一手材料。
2 文献综述与分析框架
在全面实施乡村振兴重大战略背景下，农村宅基地治理问题由于其特殊性和复杂性，得到多个学科领域的关注。现有研究主要体现在以下三个方面。
第一，有关宅基地治理的制度研究。一是从制度历史的角度，探讨宅基地制度演变的历史脉络、内在逻辑以及未来的政策取向。杜焱强等将宅基地制度划分为农户私有、集体公有、制度适度调适、腾退机制探索和“三权分置”改革五个阶段。高圣平对不同时期的宅基地制度改革进行了政策梳理，建议在国家行政审批制度改革的背景下，未来应下放宅基地审批权限，减少审批环节，缩短审批周期。董新辉考察了宅基地使用权流转制度的历史演变，所反映的立法思想、治理体系以及权利属性的转变。刘守英和熊雪锋则通过案例研究分析了宅基地制度改革的内在需求和动力。二是在“三权分置”的框架下，探讨宅基地法律属性及其制度构建。温世扬和梅维佳认为，“三权分置”改革旨在确保集体所有权保障功能的同时，释放宅基地使用权的融资功能。严金明等提出，乡村振兴战略下应在坚持集体所有权不动摇的前提下，以放活宅基地使用权实现资源市场配置优化和农民财产价值显化。郑尚元指出，在城市化背景下，宅基地适度流转才能使制度不致僵化，亦不致因“自由”流转而发生大的社会动荡。
第二，有关闲置宅基地及其盘活利用策略的研究。宅基地和房屋的闲置现象在农村已经相当普遍，达到较高的规模和比例。据李婷婷等开展的全国典型村庄调查发现，2018年全国村庄闲置程度平均为10.7%，且在东部、平原地区更为严重。艾希分析了宅基地闲置的原因，包括建新房不拆旧房、外迁、老宅基地过剩、继承等。现实中，闲置宅基地的盘活利用成为农村宅基地整治的一项重要内容，多地开展闲置宅基地盘活利用的创新实践，学者们也积极对这些实践开展研究。张勇等通过案例研究，提出统筹考虑村庄区位条件、资源禀赋和产业基础等，因地制宜选择盘活利用模式。杨璐璐和王航航对五种宅基地整治盘活模式进行比较分析，发现实践中不同程度地面临资金、退出意愿、产权认定等发展难题。还有学者研究了宅基地盘活实践中面临的障碍，张勇提出了“人的障碍”和“地的障碍”双重制约因素，严金海探讨了由产权设计与治理结构的内在缺陷导致的集体、农户与市县政府之间的土地利益冲突。
第三，有关宅基地整治中农户宅基地退出行为的研究。农村宅基地整治的政策实践，某种程度上依赖于农户退出宅基地的选择，尤其是对闲置宅基地和“一户多宅”等不合理占用宅基地情况的退出。对农户宅基地退出行为的研究，大部分围绕退出意愿及其影响因素展开。彭长生和范子英在安徽的调查发现，在一定的前提下，有90%的农户愿意退出宅基地。陈霄利用重庆的调查数据、张慧利和夏显力从农村劳动力流动的视角、杨玉珍从行为经济学视角分别考察了农民宅基地退出意愿的影响因素。这些研究显示，农户退出宅基地的意愿，既受到微观层面个体因素的影响，也受到市场、制度及社会等层面风险的宏观因素影响。
可以看出，围绕农村宅基地整治问题，已经取得许多重要的研究进展。这些研究回应了农村宅基地改革中的许多理论和实践问题，不仅有利于明确农村宅基地制度改革推进的重要背景、现实意义以及未来方向，而且有利于准确理解农村宅基地整治工作取得的成绩及面临的挑战。然而，当前绝大部分研究只是把宅基地问题作为“土地”问题来研究，较少有研究将其作为一个农村基层社会治理问题来讨论，在分析视角上存着“重微观、轻宏观”的不足。事实上，在基层社会治理场景中，与其他乡村治理问题一样，对闲置宅基地的整治盘活以及对“一户多宅”宅基地治理，实际上涉及多行动主体之间复杂的谈判与讨价还价议程，遵循基层社会治理的内在逻辑。虽然也有学者关注到宅基地整治的“社会治理”面向，比如刘锐和张弼格探讨了如何从“三治”的角度化解农村宅基地纠纷，吴业苗关注到乡村空间治理情境复杂性对合村并举的影响。但总体上看，尚缺乏研究深入到具体的农村宅基地整治过程，探求基层政府、村集体、农户等不同行动者的行动选择及其对宅基地整治成效的影响。本文尝试通过对4个村庄宅基地整治案例的分析，进入到具体社会治理情境之中，以探究：在土地增减挂钩的政策红利背景下，基层政府何以动员村级组织发起宅基地整治项目；村级组织又是如何组织和推动宅基地整治项目实践；在村一级层面，宅基地整治项目的治理效果如何；宅基地治理效果何以在村庄层面出现差异。
基于上述的研究问题，本文的逻辑分析框架如图1所示。本文的主体论证部分主要围绕四个研究问题依次展开，厘清宅基地治理的现实背景，理顺宅基地治理的主体互动关系，评估宅基地治理的政策效果，分析宅基地治理的动力阻力兼具的治理条件。
3 增减挂钩政策红利下“一户多宅”的治理背景
近年来国家实施了增减挂钩的土地政策。国务院于2004年发布《关于深化改革严格土地管理的决定》规定，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2008年，国土资源部开始推行城乡建设用地增减挂钩政策试点。2010年，国务院下发《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，要求各地严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作。2016年，国土资源部印发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，明确按照应保尽保的要求，加大对扶贫开发及易地扶贫搬迁地区增减挂钩指标支持。2017年，国土资源部进一步印发《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》，明确省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。2020年，中央一号文件——《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出，要优化城乡建设用地增减挂钩支持政策，全面完成脱贫任务。
增减挂钩的土地政策带有强烈的“指标激励”机制，激励着地方政府通过村庄整理增加建设用地指标。这项政策的关键在于农村建设用地复垦为耕地所增加出来的指标可以转换为城市新增建设用地指标。不过，对于地方政府而言，“土地指标”意味着自上而下的“严控”与“激励”，农村集体建设用地拆旧多少，城镇建设用地便可以新建多少，没有新增建设用地指标也就意味着没有“合法”的土地来源。由于耕地红线不能突破，地方政府想要发展，只有从农村的建设用地着手，以农村土地复垦的方式来增加可以用于城市发展的土地指标。这种政策带来的一个结果就是地方政府“经营土地”的行为从城市和城郊地区扩展到远郊的农村。在中央一轮又一轮的增减挂钩政策驱动下，地方也开始推行符合本地实际的增减挂钩方案，比如重庆市的“地票”交易制度、成都市的建设用地指标交易模式、浙江省义乌市的“三权分置”等。数据显示，截至2020年，除北京、天津和黑龙江以外，已有27个省份开展了城乡增减挂钩，总计面积60.9万亩。
在这样的背景下，D县曾于2012年前后实施过类似重庆的方案，即通过“农村建社区”的方式吸引乡镇驻地附近的农村居民“上楼”集中居住，从而清理出一批拆旧的土地。但是，这种做法过于激进、步子迈的太大，带来一些负面影响，“建社区”的行为没有持续下去。在新一轮增减挂钩政策下，D县于2019年开启“一户多宅”治理，强调通过对农村闲置、非法占用建设用地的清理和村庄布局的微调给村庄“瘦身”，进而将清理出来的土地与土地增减挂钩的政策对接以获取土地指标。D县的“一户多宅”治理是在国家土地增减挂钩政策刺激下推行的一种自上而下的政策行动。D县将“一户多宅”视为整治歼灭战，要求违法“一户多宅”应拆尽拆，强调改变资源要素低配、错配、无序配置的乱象，实现清理整治和拓展村集体发展空间相结合，积极探索走出一条具有D县个性、特色、风貌的乡村振兴道路。在县委、县政府的推动下，“一户多宅”治理也取得了显著效果。2021年，D县共清查“一户多宅”和闲散土地31 000余亩，产生增减挂钩和占补平衡指标13 000余亩。
4 “一户多宅”治理中多元主体共治的实践路径
如前所述，“一户多宅”治理不只是“土地”管理问题，更是一项农村基层社会治理议题。自D县开启“一户多宅”治理以来，各乡镇积极响应，采取措施推进该项工作在村级层面的落实。研究发现，在治理实践中，D县形成了多元主体共治的行动者网络（图2）。
县政府是行动发起者，也是政策制定者。在治理路径中，县政府主要通过开会、发文等行政手段推动工作开展。2019年春节后，县政府多次召开“一户多宅”工作会议，向相关部门和乡镇布置任务，制定下发了《D县农村“一户多宅”清理整治工作实施方案》《D县农村“一户多宅”清理整治工作指导意见》《关于全县加快推进农村“一户多宅”清理整治的八项措施》等多项治理文件。这些会议和文件规定了“一户多宅”清理整治工作的主要政策框架，明确了工作内容、任务目标、工作流程，也对各部门分担的任务作出规定。整体而言，本轮“一户多宅”治理有四项主要任务：一是彻底摸清全县农村住宅底数，建立起全县农村住宅数据库；二是全面拆除农村违法“一户多宅”，应拆尽拆，深入开展乱搭乱建整治、闲散土地清理，不留死角和盲点；三是对于清理整治出来的村集体建设用地，积极对接土地增减挂钩、占补平衡等政策，抓紧立项复垦，尽快形成效益；四是加强对农村宅基地、农村建房的巡查督察，建章立制，完善相关制度和村规民约，形成长效机制。
尽管县政府是发起者，但是促使县政府开展行动的则是土地发展集团。该集团由省政府于2015年成立，其核心业务就是土地指标合作服务，“利用新增建设用地指标等要素，与市、县联合开发土地资源”“以‘指标+资金投入’与地方政府合作，收购优质土地资产”。2018年12月，土地发展集团与D县签订战略合作协议，向D县政府推销了土地增减指标政策和相关操作办法。地方政府实施土地复垦项目，将农村的集体建设用地转换成耕地，每增加一定面积的耕地，地方政府就能够获得等量的可以用于城市建设的土地指标。同时，每亩新增的耕地能够获得一笔复垦补偿金。对地方政府而言，通过农村建设用地的复垦项目，既能够获得建设用地指标，也能够得到现金收入，也就促使县政府积极推动“一户多宅”清理整治工作。
乡镇扮演着县级政府与村级组织之间的“分包商”角色，是政策向村级组织传导的关键一环。按照上级政府要求，乡镇统筹安排辖区内“一户多宅”清理整治的具体工作。他们既负责上传下达，又需要对村级组织进行持续的激励和动员，并通过掌握的各种资源为各村行动提供支持。
各行政村是“一户多宅”治理的实施主体，也是治理行动网络的终端。之所以成为实施主体，一方面因为村庄是农村社会治理的基本行动单元，大部分农村公共事务主要通过村庄内部的互动来解决；另一方面在于中国农村土地的集体所有属性，宅基地归村集体所有，一村的土地清理和整治不会影响其他村庄。换言之，一个村庄“一户多宅”的清退、闲散土地整理以及土地复垦等工作，都需要通过村干部与村民们的持续互动来实现。在村庄层面，各村的行动步骤相似，在宣传动员和摸底排查的基础上，制定出本村的实施计划，然后由村干部分工对需要收回、拆除或者搬移的居民“做工作”。在治理实践中，县政府规定工作任务、提供政策激励，各乡镇政府主导本乡镇的工作推进，而具体的工作开展则交由各村“自由发挥”。同时，这个政策行动网络“向下层层激励，向上层层负责”，激励主要来自预期经济利益。
不过，需要指出的是，D县开展的“一户多宅”清理整治工作，并不是仅仅完成对“一户多宅”的收回和拆除，而是针对农村的“一户多宅”现象开展的综合性整治。实质性治理任务有两项：一是农村集体建设用地清理，把位于建设用地规划范围内的土地清理出来，这是“硬任务”，其中“一户多宅”的清退是核心；二是将空余的建设用地复垦为耕地，并通过项目验收，其中需要满足可复垦的建设用地集中连片、且与基本农田没有阻隔两个条件。但是实际上，即使清退出一定规模的建设用地，也多是插花式分布、散落在村落的各处。承担实际治理任务的村组织要想通过土地复垦项目获得收益，就不得不完成一项隐藏的任务：通过村落的重新规划布局，将零散分布的空地集中化。这就意味着他们要动员部分村民放弃原有的宅基地，在新的宅基地位置建造房屋。这意味着在各村“一户多宅”治理工作推进过程中，不可避免地要出现村干部和村民之间利益博弈和讨价还价乃至矛盾纠纷的情况，使得这项工作成为重要的基层社会治理问题。
5 差异化的“一户多宅”村级治理实践效果
按照谋划，这种与土地增减挂钩政策相结合的农村“一户多宅”清理整治可以实现多方受益：第一，能够增加县域内可用土地面积，提高土地利用率；第二，通过实施土地复垦项目，D县可以从土地发展集团获得土地使用指标和复垦补偿资金；第三，因土地增减挂钩项目收益的分配原则，是县里拿指标，乡镇和村庄分钱。一方面，通过本轮的土地清理整治工作，县政府获得了大量的建设土地使用指标，有利于招商引资，驱动经济发展；另一方面，土地指标交易获得的现金收入，刨除土地复垦成本后，由乡镇和村庄两级组织五五分成，这笔资金将由县财政局设立的专门账户保管。据调查中获得的信息，若能纳入土地增减挂钩项目，每亩复垦土地可以获得35万元的补偿。根据X镇摸底调查的情况，全镇能够清理出的土地有1 883亩，可以产生增减挂钩项目的土地有220多亩。而在编制具体计划时，该镇又将可申请增减挂钩项目的土地增加到350多亩，分三批申报土地增减挂钩项目。如果X镇的计划能够实现，镇政府将获得千万元级的收入，各村也会按复垦土地规模获得不等的收入。如果能够顺利获得这笔复垦补偿金，对于乡村公共事业投资、集体经济的发展，都能起到关键作用。当然，对于村庄而言，即使没有土地指标交易的现金收益，清理和复垦出来的耕地，相较于作为集体福利免费分配给村集体成员的宅基地，出租给村民耕种，也能获得更多的租金收入。因此，整体而言，县、乡、村三级都有获利空间，正向激励凸显，各级领导者也有足够的动力参与治理工作。
不过，研究发现，尽管D县在全域范围内实行一体化的治理路径，但是行政村层面的治理效果并不是并驾齐驱、千篇一律的，反而是一种快慢有别、千村千面的局面。如表1所示，X镇4个村落 “一户多宅”治理工作起步的时间差不多，但在推进的过程中，村庄之间的进展却出现了显著性差异。
GC村的规模在4个调研村庄中是最小的，仅有1个自然村，总共有131户、381名居民，分为3个村民小组。在本次“一户多宅”治理中，GC村被确定为先行村，村党支部书记参加了县里举行的工作会议，在现场领取了工作任务。在X镇的工作计划中，该村被列入第一批土地增减挂钩项目规划。该村的清理重点在于位于房台上2的村庄旧址，目前仅有几户居民。因此，在这4个村庄之中，GC村的进展最为顺利。截至2021年8月，房台上的住户全部迁居，清理出土地面积34.2亩，其中能纳入土地增减挂钩项目的28.2亩。在“一户多宅”治理契机下，GC村实施了村容改造项目，共投入资金200多万元，村容村貌得到极大改善。
DZ村只有1个自然村，但总户数有387户，总人数达到1 426名，下设7个村民小组。DZ村认定的“一户多宅”共有35处，占地10亩，此外，村庄范围以外还有一处养殖场租用的荒片，面积约为10亩。目前，DZ村已经收回了村外的荒片，并种植了大豆等农作物，清理村内多占宅基地8亩。按照X镇土地增减挂钩项目规划，村外的荒片已经纳入第三批申报的项目，但因这块地在原本规划中不属于建设用地，是否能够通过土地增减挂钩项目的验收，还未可知。
SZ村虽然规模不大，只有154户、540名居民，但是有2个自然村，设有3个村民小组。该村认定的“一户多宅”共有10处，占地4.5亩。由于人口流动，村庄空心化情况比较严重，这赋予了村干部比较多的“闪转腾挪”空间。在土地增减挂钩项目申报中，该村申报了7.8亩的项目，主要是SZ-1村边缘的一块闲置的土地。在具体实施中，村委会动员在这块土地附近居住的几户居民搬至村中心居住，清理出来的土地大大超过了原初的计划。目前，该村清理出来的土地大部分集中在SZ-1村，共有40多亩，其中纳入土地增减挂钩的有7.8亩，还有20亩左右的土地可能会纳入项目之中。借此机会，SZ村完成了SZ-1村的重新规划布局，实现了全村内部道路的硬化。但是，在SZ-2村，阻力较大，进展较慢。
ZG村也是一个规模较大的村庄，户数261户、总人数749名，村子由2个自然村组成，分为5个村民小组。从村庄土地使用情况来看，ZG村土地整理的潜力最大。村旧址的房台只有4户居民，预计能够清理出土地24亩。2个村子中较小的ZG-2村，只有10多户居民在居住，如果将这些住户迁入ZG-1村居住，预计清理出土地19亩。原则上，这些土地都能够纳入土地增减挂钩的项目。不过，从进展来看，ZG村的处境却比较“尴尬”，房台和ZG-2村的居民一直未能成功搬出，勉强清理出来10多亩的土地，还多是零星分布的“荒片”。
6 “一户多宅”村级治理成效差异的因素探析
从治理情境角度来看，4个村庄都属于分裂型村庄类型，“一户多宅”治理面临类似的制度结构和社会环境。那么，何以在相似的村庄之间，受到同样的政策刺激，进展却有快慢之分?研究发现，治理行动效果出现差异的主要原因在于动力与阻力兼具的基层实践：一是预期收益和风险影响村级组织推进治理工作的积极性，二是村干部与少数关键村民之间的能力对比影响治理成效。
6.1 预期收益和风险影响村级组织推进治理工作的积极性
对村集体而言，需要对“一户多宅”治理的成本和收益进行评估。虽然政策设计遵循着多方受益的原则，让“一户多宅”治理工作带来较为可观的预期收益，很好地激发乡、村两级组织的积极性。但是，在政策推进过程中，承担土地清理任务的村集体逐渐发现，要想把预期的收益拿到手中并不容易。
第一，村庄“一户多宅”治理的获利空间有大有小。获利空间受两个因素影响：一是村庄内未被占用的土地有多少，土地清理的空间有多大。虽然农村宅基地在很大程度上是村庄集体福利产品，集体成员可公平地要求集体分配宅基地。但因稀缺性带来的排他性，宅基地占有关系的长期存续会形成所谓的“想象的私有化”。在现实中很容易出现“先到先得”“谁占上就是谁的”情况。一旦一块宅基地被“占上”，不管是出于什么原因，哪怕是被认定为非法，想要收回来也要大费周章。二是空闲土地的分布情况。如果村落的空闲土地相对集中，那么土地整理的成本就会相对较低，开展土地整理也会相对容易。比如GC村和DZ村进展顺利，部分原因在于这两个村子空闲土地较为集中，且需要腾退或搬离的户数较少；ZG村则相反，宅基地紧张，无法为房台和ZG-2村搬迁的村民提供新宅基地。
第二，土地整理成本太高会让村级组织产生畏难情绪，止步不前。清理土地、为搬迁的居民建造新房、复垦土地等，都要花费成本。更何况，这些成本要由村里垫付。虽然政策提供正向激励，但每亩土地的补偿款是固定的，村集体能否获益、获益多少，要取决于土地复垦花费的成本。“你说把人家的旧房子拆了，让人家搬家，得给人家盖新屋子吧?这得花钱吧?盖三间屋就得10万元，不给人家盖上新屋子人家不搬。庄上的地，要平吧，把地平出来了，得耕吧，还得播种，这都是钱，这些钱都得先大队垫上，大队账上哪里有这么些钱啊（访谈资料：ZG-G-1）。”
此外，各村在基层实践中还需考虑承诺兑现的风险。虽然按照县里计划，扣除土地复垦的成本后，收益由乡村平分。但是，这里有两个风险：一是能不能顺利通过土地增减项目的挂钩；二是村与镇政府在博弈过程中能否有效留住补偿款。过往的“失败”经历影响了村干部对镇政府的信任。如果不能将真金白银拿到手，或者对收益的预期减少，村干部推进工作的积极性就会受挫。据SZ村党支部书记透露，该村已经先后垫支20多万元。各村的干部普遍有这种矛盾的心理，既想着借着“一户多宅”治理增加一些集体收入，又怕“竹篮打水一场空”。在调研的4个村庄之中，GC村之所以进展最为顺利，就因为他们土地整治的支出是从镇财政借款的，实施的村容整治等项目，也是由镇里协调的，某种程度上已经落袋为安了。即便如此，GC村党支部书记仍然感到不安。“你说，俺投了这么多钱，万一钱领不到，咋办啊?欠人家工程队上这么多钱，这两天人家跟着俺腚后边要钱哩（访谈资料：GC-G-1）。”
6.2 村干部与少数关键村民之间的能力对比影响治理成效
作为一项社会治理任务，“一户多宅”治理不可避免地遇到一些人为的阻力因素。治理工作能否顺利推进，某种程度上取决于推动工作的力量，能不能通过卓有成效的工作化解这些阻力因素。
第一，那些因为“一户多宅”治理而出现利益受损的家庭，会成为影响工作推进的关键阻力。这些家庭包括：一是被认定为“一户多宅”，尤其是那些被认定为非法“一户多宅”的家庭；二是因为土地集中和复垦的需要，虽然不是“一户多宅”，但需要搬离的家庭。实际上，前一类家庭工作相对容易做通，后一类家庭会更为困难。如果这些家庭中出现“钉子户”，很可能成为阻碍治理进程的关键“否决点”。在访谈中，受访的村干部一致表示农村治理的困难，主要是与村民打交道难。随着农村集体经济的解体，村集体对村民个体的约束越来越弱；外出打工就业活动增多，村民的见识也增加了。
村民有自己的街头智慧。他们对治理工作的抗阻，有“软”和“硬”两种途径。“硬”就是明确表示不合作的，无论采取何种办法劝导，都不为所动。ZG村进展不顺，很大的原因就是碰到一户“硬茬子”，虽然不是“一户多宅”，但房子没有建在排上，如果搬开，能够多出一处宅基地。该户多次明确表态，无论如何也不搬走，而村民委员会也无计可施。当然，现实中“硬茬子”并不太多，更多的是“软钉子”，不直接拒绝，而是以变通的方式达到目的。他们最常用的方法有两种：一是“攀”“咬”其他人，找“挡箭牌”。在彼此的“攀”“咬”之中，处于相似境况的家庭就成为一个松散联盟，谁也不肯先让步，导致治理工作受阻。二是利用法律和政策漏洞，“合法抗争”。传统上，农民会使用乡土规则让自己的行为“占理”。随着农村居民文化水平和法治意识的提升，法律也成为他们维护自身利益的一大利器。比如，本次“一户多宅”治理中，要求将长时间闲置的土地收回集体，ZG村的一户，老人去世后，儿子进城，剩下的宅基地已经无人居住。但在土地清理时，儿子将一车砖堆在宅子里，声称要建新房，结果宅基地无法收回。
第二，村干部的行动能力成为能否化解村民阻力的关键。村干部兼具干部和农民双重身份，因此当前农村治理的任务，必须依赖村干部来完成。村干部的工作能力也会影响到“一户多宅”工作的进展。在集体经济时代，体制给予社队干部很高的权威，让他们能够一呼百应。而如今，这种权威不再，要想说服和动员村民，更多依赖个人的人格魅力和治理办法。当前农村社会治理面临的一个现实情况是，村干部的能力素质极其参差。在所研究的案例中，对比明显的就是DZ村和ZG村两个村的村党支部书记。DZ村党支部书记，绰号“大能人”，而ZG村党支部书记，绰号“三彪子”。他们的绰号能够反映出这两个书记工作风格和办事能力。“大能人”已经连任多届，年龄大、脑子活、办法多，他对于如何说服群众有着自己的心得。“你跟群众打交道，你得动之以情、晓之以理。他们不懂政策，你就跟他说。你也得看情况，你跟他说不听，你就找跟他亲近的人跟他说，他也抹不开面子。该搭东西得搭东西，该搭人情就得搭人情（访谈资料DZ-G-1）。”相比之下，“三彪子”刚刚当选，年纪轻、脾气大、经验少。他在跟村民打交道时，不会灵活变通，因势利导，动不动就是拍桌子、发脾气，往往弄得不欢而散。本村村民对他评价并不高。
7 结论和启示
通过对鲁西南D县X镇4个村庄“一户多宅”治理工作开展情况的考察，本文再现了基层农村宅基地治理的实践图景，系统梳理了增减挂钩政策红利下“一户多宅”治理的实践背景，归纳总结了“一户多宅”治理中多元主体共治的实践路径，多维评估了“一户多宅”差异化的村级治理实践效果，科学探析了“一户多宅”村级治理成效差异的因素，主要得出以下四方面主要结论。
第一，自上而下的增减挂钩政策为D县“一户多宅”治理工作带来了丰富的政策红利。在政策红利的激励下，几乎每个村庄都有可挖掘的土地资源潜力。政府应该积极探索有效途径，挖掘农村空置土地的使用潜力，盘活农村土地资源。实际上，这种利用土地政策挖掘农用地潜能的做法得到了官方的认可，2019年9月份，D县“一户多宅”治理工作被省官方媒体列为七种可复制推广的乡村振兴经验典型做法之一。
第二，D县“一户多宅”治理路径中，形成了多元主体参与且多赢的行动者网络，县、乡、村三级都有获利空间，正向激励凸显，也取得了显著性成效。在经济激励作用下， D县开展的“一户多宅”清理整治工作，并不是仅仅完成对“一户多宅”的收回和拆除，而是针对农村存在的“一户多宅”现象开展的综合性整治。这种经济激励驱动政策实践的机制体现了外来资本输入对乡村治理有着极为重要的意义。当前，许多村庄面临着集体经济弱小的困顿局面，只依靠农村集体自身的力量，想改造乡村面貌非常困难，他们急需乡村振兴的第一桶金。土地指标交易的收入有效地弥补了乡村振兴的资金需求。
第三，D县“一户多宅”治理工作在基层村组织层面实践过程中，成效产生了显著异质性。这种异质性的内在原因在于动力与阻力兼具的基层。村庄是农村社会治理的基本单元。在农村社会，“自上而下”的行政系统与村庄非正式治理结构间相互重叠、勾连。农村社会治理中的许多事务都限定在村庄之中，需要通过村干部与村民的持续互动以及动力阻力的畅通来完成。因此应该正视乡村治理情境的复杂性。
第四，D县“一户多宅”治理效果在村级呈现差异化主要源于两方面原因：一是预期收益和风险影响村级组织推进治理工作的积极性，二是村干部与少数关键村民之间的能力对比影响治理成效。“一户多宅”治理就像是一面镜子，透过它能够窥探到中国农村社会治理的复杂状态。同样的政策，进村时有着迥异的表现，其原因就在于千村千面，每个村庄都处于独特的治理情境之中。村庄既有的土地布局、“钉子户”的多寡和表现、村干部的个人能力，都会影响到“一户多宅”治理的效果，导致不同村庄之间出现快慢有别的情况。
本文研究的重要启示，就是要重视农村社会治理形势的复杂性。开展农村社会治理，单有优惠的政策不够，还应在细微处下功夫，着力解决细节问题。结合“一户多宅”治理工作，需注意以下两个重要问题：一是利益分配和补偿问题。“一户多宅”的治理实质上是农村集体资源的重新分配，如果利益问题解决不好，容易引起纠纷，产生社会矛盾。受惠于土地增减挂钩的政策，土地整治可能会获得一定的收益，从而使各方获益。一方面，要确保村组织能够获得承诺的收益；另一方面，要对利益受损的村民进行补偿，以免对他们的合法利益造成侵害。二是未来治理中应健全村庄合理使用土地收益的机制，不能将土地收益只用于改善村容村貌，尤其对于集体经济弱小的村庄而言，如何利用这笔资金来发展村庄产业和集体经济意义更为凸显。
编辑审定：陈越鹏 周崇聪
