作者简介：惠建利（1974-），女，陕西富平人，博士，副教授，从事经济法、土地法研究。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“‘三权分置’背景下农村宅基地利用主体制度创新研究”（21BFX085）。
本文原刊于《兰州大学学报（社会科学版）》2023年第5期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：全体人民共同富裕的关键是农民共同富裕，农村集体经济组织是促进农民共同富裕的重要经济组织。实践探索表明，在中国大多数地区，农村集体经济组织在宅基地“三权分置”等农村改革中定位不清、功能发挥不力，影响农业农村的发展和农民收入的提高，制约了农民共同富裕目标的实现。基于“实践探索+实践反思+制度完善”的研究思路，实现农民共同富裕的研究视角，盘活利用闲置宅基地的实践场域，提出实现农民共同富裕，需着重发挥农村集体经济组织的“造富”与“分富”功能，并将“造富”作为当前阶段的首要任务，强化农村集体经济组织的私法主体身份，赋予其集体土地的管理、处分权能和部分收益权能，构建更加具体的法律制度，完善配套制度，改进相关机制，充分调动其主动性、积极性和责任心，推进乡村振兴，实现农民共同富裕。
关键词：农村集体经济组织；共同富裕；乡村振兴；闲置宅基地；宅基地
全体人民共同富裕是中国式现代化的根本要求，实现全体人民共同富裕的关键是全体农民共同富裕。农村集体经济组织是促进农民共同富裕的重要主体，作为中国特色的农村组织，农村集体经济组织的宗旨是实现农民共同富裕，维护社会主义公有制。进入新时代，农村集体经济组织得到更大发展，功能持续增强，在发展农村、服务农民、促进农民共同富裕中成效显著。但从全国范围看，农村集体经济组织壮大集体经济、全面推进乡村振兴、促进农民共同富裕的能力有待提升，相应制度仍需完善。
实践是制度完善之基。当前试点中的宅基地“三权分置”实践是农村集体经济组织制度迈向成熟的“磨刀石”和“检验石”。宅基地“三权分置”改革是一种财产秩序重构，其中，所有权处在核心地位。根据《中华人民共和国民法典》，宅基地归农民集体所有，农村集体经济组织代表农民集体具体行使所有权。但在闲置宅基地盘活利用中，农村集体经济组织应具备何种权能，是否具有收益权能等问题，法律规定欠缺，地方试点不一。这不仅影响农村集体经济组织促进农民共同富裕功能的发挥，甚至已成为促进农民共同富裕需攻克的现实难题。如何在宅基地“三权分置”改革中发挥功能，提高农民收入水平，是新发展阶段农村集体经济组织制度完善的应有之义。
鉴于此，本研究立足实践，统合中央政策法律，以制度实证、司法实证和社会实证为主要分析工具，基于“实践经验+实践反思+基本制度构建”的研究思路，以实现农民共同富裕为分析视角，专注于农村集体经济组织的功能定位及制度变革。尝试将农村集体经济组织、闲置宅基地盘活和农民共同富裕三个紧密相关的要素与实践有机融合，全面、立体地呈现现阶段农村集体经济组织的功能定位，探讨农村集体经济组织制度变革的基本路径。此外，《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》将“促进共同富裕”作为立法宗旨之一，规定了农村集体经济组织是促进共同富裕的重要主体，但立法中对此宗旨的其他回应尚不明晰，本文尝试在此方面有所突破。
一、“农村集体经济组织功能定位”研究述评
无论是2016年启动的农村集体产权制度改革，还是2018年启动的农村宅基地“三权分置”，农村集体经济组织的功能定位问题都是各学科讨论的热点话题。学者们从不同学科角度进行了广泛讨论，展开了富有理论启发意义的对话，形成了较为丰富的研究成果积累。虽然《民法典》规定了农村集体经济组织的特别法人身份，但关于其功能定位仍存在诸多争议。
（一）关于农村集体经济组织身份的研究
围绕农村集体经济组织身份的讨论，学术界的争议焦点有二：一是“本体认识争议”，二是“法律属性争议”。
“本体认识争议”主要体现在对农村集体经济组织与农民集体的本体认识上，存在三种观点。观点一主张二者实际上是一个主体，认为农村集体经济组织对集体土地享有完整、独立的所有权；观点二主张二者实际上是两个主体，认为集体土地所有权属于本集体成员集体所有，农村集体经济组织非集体土地所有权主体，只是代表农民集体具体行使集体土地所有权；观点三主张二者既可以是一个主体也可以是两个主体，认为针对资源性资产，二者是两个主体，农村集体经济组织只是代表农民集体行使所有权，而针对经营性、非经营性资产，二者是一个主体，农村集体经济组织取代农民集体作为所有权主体。总体而言，“本体认识争议”的三种观点都认同农村集体经济组织是集体土地的经营管理者，分歧主要在于其是否能够成为集体土地的所有权人。
“法律属性争议”主要体现在对农村集体经济组织的主体法律属性方面。亦有三种观点：多数学者认为，农村集体经济组织拥有私法和公法两重属性；部分学者认为，其仅具有私法属性，应将其定位为营利法人，推进其法人化改造，使其成为真正的市场竞争主体；另有部分学者认为，农村集体经济组织是位于营利法人和非营利法人两者之间的特别法人，对外开发经营，对内追求成员相助共益，具有营利性，更多表现出集体利益保障性。
（二）关于农村集体经济组织功能的研究
围绕农村集体经济组织功能的讨论，学术界形成了两大研究视角：一是从宏观层面进行“目的性”分析；二是从微观层面进行“实践性”分析。
“目的性”分析视角着重从主体存在的目的维度阐释农村集体经济组织的功能，认为只有首先探讨农村集体经济组织的价值目标，才能正确定位其功能。有学者基于农村集体经济组织追求平等、自由的目标，提出其主要具有政治功能、经济功能和社会功能。近几年，有学者结合促进农民共同富裕目标，提出农村集体经济组织是促进农民共同富裕的重要主体，要强化其乡村发展主体功能，建议在未来立法中规定农村集体经济组织维护其集体成员权益、实现共同富裕宗旨的方式等观点，但研究缺乏农村集体经济组织何以具有此类功能的本源性理论阐释。
“实践性”分析视角观点又有分歧，主要有：1）“经济功能为主”说。该说认为，经济功能是农村集体经济组织的首要功能，先于其公共服务功能，应避免过多强调其非经济功能，否则会影响农村集体经济组织经济功能的发挥。2）“综合功能”说。多数学者认为，农村集体经济组织应发挥多重功能，包括政治、经济、文化、社会等功能。“综合功能”说的学者结合实践，从不同视角阐释观点。有学者结合最新地方规范性文件的规定，认为农村集体经济组织承担多重综合功能。有学者结合乡村产业振兴，探讨农村集体经济组织的功能。“经济功能为主”说更切合当前农村改革现状，“综合功能”说的主要缺陷是未对农村集体经济组织的功能做出主次区分，导致其定位不清，进而影响功能发挥。
（三）本研究分析思路
农村集体经济组织的功能定位极为复杂，已有研究虽不乏真知灼见，但也存在两个明显不足：
一是研究视阈有局限。主体功能制度构建始终围绕着一定目标展开，已有研究很少从实现农民共同富裕角度全面讨论农村集体经济组织的核心内容与功能，因而难以揭示农村集体经济组织的属性，得出的观点不可避免地带有局限性和陈旧性。新发展阶段，讨论农村集体经济组织功能定位问题还需尝试转换视角，考虑制度实施的共同富裕目标。本研究认同，共同富裕集“富裕和共享”于一体，拥有发展性、共享性、可持续性等元素，需循序渐进、分阶段促进。认为从迈出共同富裕的坚实步伐角度看，农民共同富裕有“发展造富”与“分富共享”两个关键点。促进农民共同富裕，首先要“发展造富”，通过发展提高农民的收入、财产和集体公共服务；其次是“分富共享”，在富裕基础上实现共享，由成员共享收入、财产和集体公共服务。共同富裕具有长期性、艰巨性、复杂性，共同富裕中“发展造富”与“分富共享”不可能截然分开，而是一个有机统一体。发展不仅是实现共同富裕的前提，也是共同富裕的内容。在农民普遍不富裕的情况下，重点是“发展造富”，在发展中逐步推进“分富共享”；在农民普遍富裕的情况下，仍需在“分富共享”中促进可持续性的“发展造富”。与农民共同富裕的两个关键点相对应，农村集体经济组织的功能可分为“造富”功能和“分富”功能。在闲置宅基地盘活利用中，此两项功能主要表现在农村集体经济组织与其他主体之法律关系中，如与社会主体之间因闲置宅基地盘活利用而产生的入股、租赁等权利义务关系、与农户之间因闲置宅基地盘活利用而产生的具有团体内容的监督管理法律关系等。
二是实践研究需扩展。现有部分研究虽然能够结合社会变迁，从某个专门领域或视角结合实践对农村集体经济组织的功能进行研究，但尚缺乏从闲置宅基地盘活利用实践考察农村集体经济组织功能的系统分析。全面推进乡村振兴，促进农民共同富裕，引入现代化发展元素不可或缺，如企业、人才等，这就首先需要通过闲置宅基地的盘活利用，激活土地资源价值，改善村庄居住、公用服务等条件。因此厘清农村集体经济组织的功能定位，还需在闲置宅基地盘活利用实践进程中予以检验，揭示宅基地“三权分置”实践中，农村集体经济组织促进农民共同富裕的实践权能和主体地位的变化。
综上，本研究拟以闲置宅基地盘活利用实践场域为切入点，从实现农民共同富裕视角，对农村集体经济组织的功能定位进行理论研究，以期为相关法律制度的构建提供理论基础，同时探索其实践历程，为理论研究提供反思与创新的“试验田”。在理论分析和实践探索的基础上探讨如何通过法律制度创新，使农村集体经济组织在闲置宅基地盘活利用中发挥更加积极的作用，充分调动其主动性、积极性和责任心，促进农民共同富裕。
二、农村集体经济组织盘活利用闲置宅基地的实践探索
农村集体经济组织是闲置宅基地盘活利用之基本主体，实践中各地已探索多种方式盘活利用闲置宅基地。经由闲置宅基地的盘活利用探索，农村集体经济组织的功能定位得到了更为具体、完整的体现，同时也显露出一些问题。全面理会农村集体经济组织的功能定位，从闲置宅基地盘活利用实践场域观之，是一条值得探寻的路径。
（一）现行政策法规关于农村集体经济组织功能定位的规定
若干个人之所以形成一个团体，只是因为一个规范性秩序在调整着他们的相互行为。农村集体经济组织作为一个团体，必须有一个规范性秩序对其进行调整。
现行有效的“法律”层级的规范性文件中，多部法律对农村集体经济组织的功能做出规定。公法层面，以《宪法》规定农村集体经济组织具有经济权能为基础，《土地管理法》《农业法》《乡村振兴促进法》等都围绕农村集体经济组织的经济权能进行具体化规定。如《土地管理法》规定其功能主要是开发经营和管理集体所有的土地，《农业法》规定其主要功能是管理、利用、保护集体资产，《乡村振兴促进法》规定其主要功能是管理集体资产、开发集体资源，服务本集体成员生产生活。私法层面，以《民法典》为核心，明确了农村集体经济组织的特别法人民事地位，确定其具有管理集体资产的权能。综上，无论公法抑或私法，都重视农村集体经济组织的经济功能。
国家部委相关政策文件对农村集体经济组织的功能也做出规定。如《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016年）规定，农村集体经济组织代表农民集体，对集体资产行使所有权，具有市场主体地位，同时亦是特别的经济组织，具有服务集体成员、管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济等功能。该规定与既存法制相契合，强调了农村集体经济组织的经济功能。
一些地方通过立法，对农村集体经济组织的功能做了进一步具体规定。譬如，西安市高陵区支持村集体充分发挥作用，在盘活利用闲置宅基地中积极带领农户，吸引社会资本，壮大村级集体经济。天津市提出村集体经济组织要采取多种方式，牵头闲置宅基地的盘活利用。北京市鼓励、支持村集体通过自营、合作或统一组织对外出租等方式开展经营，充分发挥村集体的组织引导作用。江苏省鼓励农村集体经济组织带头成立合作社，对闲置宅基地进行盘活以发展乡村旅游等特色经济。三亚市更是对农村集体经济组织盘活利用闲置宅基地做出专门规定，明确其可通过出租、入股等方式，将收回、退出及整治的宅基地进行盘活。可以看出，地方在实践探索中，越来越认识到明确规定农村集体经济组织经济功能的意义，强化了农村集体经济组织的经营管理功能。
（二）农村集体经济组织盘活利用闲置宅基地的社会实证调研
自宅基地“三权分置”试点探索以来，虽然国家政策法律、地方规定重视农村集体经济组织在闲置宅基地盘活利用中的功能发挥，但在闲置宅基地盘活利用实践中，除了一些国家或省级试点地区，农村集体经济组织发挥的作用极其有限。以本研究所做的以下两种实证调研为例：
1.司法判例分析。为全面展现近五年闲置宅基地盘活利用纠纷的司法裁判现状，了解农村集体经济组织在闲置宅基地盘活利用中所起的作用，笔者在“中国裁判文书网”上设置不同条件进行检索，共获得1068份裁判文书。裁判文书的时间选取为2018年1月1日至2022年6月29日。经人工筛选后获得有效样本320份，其中宅基地租赁126份、宅基地抵押150份、宅基地入股10份、宅基地合作建房22份、宅基地退出12份。这些裁判文书一定意义上可以展现目前我国农村闲置宅基地盘活利用纠纷的概况及司法裁判概貌。
从农村集体经济组织在闲置宅基地盘活中的功能视角，观察这些样本案例，发现我国农村闲置宅基地盘活利用司法纠纷主要有两个特点：第一，案件较多集中于宅基地抵押和宅基地租赁纠纷。相对而言，“宅基地入股”“宅基地合作建房”纠纷较少。此数据一定意义上说明，在农村宅基地盘活利用中，矛盾纠纷较多的盘活利用方式是宅基地抵押和租赁。第二，案件主要发生在农户与其他私主体之间。宅基地租赁的出租人多为农户，承租人主要是个人（不限是否农民集体经济组织成员）和企业，租赁用途主要是经营农家乐、经营木材厂、居住等。只有个别案件发生在农户与村委会、村民小组、镇政府之间，且这些案件主要集中在宅基地退出纠纷中。如在山东省济南市章丘区人民法院民事判决书（2021）鲁0114民初8397号中，案件的原告为村民委员会；在江西省进贤县人民法院民事裁定书（2021）赣0124民初2759号中，案件的被告为北坑村村民小组；在吉林省长春市中级人民法院行政判决书（2021）吉01行终57号中，案件的被告为其塔木镇政府。此情形说明，在闲置宅基地盘活利用中，农村集体经济组织作为一方主体没有产生纠纷，原因很可能是农村集体经济组织基本没有参与闲置宅基地盘活利用，没有发挥应有的作用。
2.农村典型地区调查问卷分析。本文以西北两个地区（分别是甘肃省武威市凉州区和陕西省咸阳市秦都区）为例展开比较分析。其中，凉州区是全国宅基地改革试点区县之一，秦都区所辖街道办多处于城市周边，两个区县在闲置宅基地盘活利用中都具有一定优势。选取一个国家宅基地试点地区和一个非国家试点地区作对比，通过村民问卷、村干部访谈方式了解农村集体经济组织在闲置宅基地盘活利用中的功能状况。
2022年7-9月，课题组先后前往两地开展闲置宅基地和闲置住宅盘活利用问题调研。凉州区选取3个乡镇中5个行政村内的各10户，有效问卷收回150份；秦都区选取2个乡镇中7个行政村内的各10户，有效问卷收回140份，共290份有效问卷。本文所引用的数据以此290份问卷为基础素材进行综合分析所得。调查问卷结果显示：
在问题“你们村闲置宅基地盘活利用（包括入股、出租、抵押等）管理主体是？”的回答中，凉州区45.76%选择“农村集体经济组织”，40.68%选择“村民委员会”，47.46%选择“其他”，15.25%选择“镇政府”；秦都区25%选择“农村集体经济组织”，27.5%选择“村民委员会”，62.5%选择“其他”，4%选择“镇政府”。两区相比，凉州区选择“农村集体经济组织”的比例明显较高。
在问题“你认为农村集体经济组织与村民委员会的关系如何？”的回答中，凉州区44.07%认为二者区别明显，各自履行各自的职责；秦都区只有27.5%选择该选项。
在问题“农村集体经济组织对闲置宅基地盘活利用的作用大吗？”的回答中，凉州区30.51%认为“非常大”，42.37%认为“一般”；秦都区20%认为“非常大”，30%认为“一般”。在认为“不大”中，秦都区占比25%，凉州区占比18.64%。在认为“没有作用”中，秦都区占比25%，凉州区占比8.47%。
以上数据对比一定程度上说明，在我国西北地区即便是国家级宅基地试点地区和城郊经济发展较好的区县，在闲置宅基地盘活利用中，农村集体经济组织的作用仍然非常有限（均未达到50%）。首先，凉州区作为国家宅基地试点地区，其农村集体经济组织的闲置宅基地盘活利用功能发挥明显高于非试点区的秦都区，说明农村集体经济组织的功能发挥程度与政府的关注与支持分不开，试点地区先行先试，得到政府更多关注。其次，农村集体经济组织功能发挥没有法律依据和标准，非试点地区相关功能难以开展，类似秦都区这样经济发展较好、离城市较近地区的农村集体经济组织的功能发挥都很有限，那些经济发展一般、地理位置偏远的农村更可想而知。
此外，实践探索表明，中国西南地区的四川西昌，作为国家级改革试点地区，在闲置宅基地盘活利用中，存在的主要障碍是农村集体经济组织的集体土地所有权未充分落实，宅基地回收权、规划权、监督权仍处在空白地带。有学者抽样调研我国东部、中部、西部和东北地区10个调研点，调研数据也表明，农村集体经济组织在闲置宅基地盘活利用中的功能发挥有限。尽管各地的宅基地闲置情况非常普遍，但大部分村集体并未开展闲置宅基地盘活利用工作。
以上司法案例和农村社会调研结果显示，在我国绝大多数地区，农村集体经济组织在闲置宅基地盘活利用中所起的作用并不明显，与法律法规和政策文件的规定和期望相差较远。应加强农村集体经济组织在盘活利用闲置宅基地方面的功能。作为宅基地所有权人，农村集体经济组织具有盘活闲置宅基地的身份基础，加强其相应法律功能，可有效避免现行法律对农户流转宅基地的限制问题，有助于闲置宅基地的盘活利用。另需总结试点地区经验，制定明确的法律法规以指导、规范行为主体的行为。目前，一些试点地方还在探索，非试点地区更多处于观望状态，部分地区已针对此问题做出具体部署。2021年12月，北京市农业农村局等五部门发布《关于进一步加强农村集体经济组织统筹引领闲置宅基地及住宅盘活利用工作的函》，突出农村集体经济组织对闲置宅基地盘活的引领作用。2022年3月，天津市发布《关于加快推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的指导意见》，强调闲置宅基地盘活，需由村集体经济组织牵头。
（三）闲置宅基地盘活利用范畴中农村集体经济组织功能定位的实践演变
20世纪50年代末，我国农村集体土地所有权正式形成，其后很长一段时间，集体土地所有权中的管理、使用、收益权能由农村集体经济组织行使，农民个人的集体土地权能一直未得到应有的重视，在权能配置中被正式制度安排所忽视。改革开放以后，自农村家庭联产承包责任制确立以来，农民个人的集体土地使用权受到更多关注，自由得以最大程度的扩张。集体土地所有权呈现不断弱化的态势。党的十八大以来，农村集体产权制度改革持续推进，在农村闲置宅基地盘活利用中，农村集体经济组织开始发挥更加积极的管理经营功能。2018年宅基地“三权分置”试点以来，农村集体经济组织的功能呈现出两个演变阶段：
1.宅基地“三权”平行分置阶段：从“利用”为中心到“分置”为中心。党的十八大报告提出宅基地“三权分置”政策的初衷，主要是以“利用”为中心。2018年中央一号文件的表述也清楚表明这一政策目标是“促进闲置宅基地和闲置农宅的再利用”。即以“坚持农村土地集体所有”为基本底线，盘活闲置宅基地，促进资源的有效利用，避免宅基地及其上农宅成为“沉睡的财产”。
但在闲置宅基地盘活利用实践中，随着宅基地“三权分置”改革不断深化，宅基地所有权主体缺位、主体资格权不规范等问题显现，宅基地“三权分置”出现从以“利用”为中心向以“分置”为中心的转变，呈现出“三权”平行分置结构。首先，集体土地所有权受到重视。在宅基地“三权”中，处在基础性地位的是宅基地集体所有权，进一步产生宅基地农户资格权。从集体土地权利制度之基础理论剖析，宅基地使用权系农民无偿分配取得，具有福利保障性和成员专属性，如果允许农户越过宅基地所有权人盘活利用宅基地，与我国土地权利制度的自身逻辑不相容。其次，集体经济组织成员的资格权开始受到关注。2019年修正的《土地管理法》允许农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励村集体及其成员对闲置宅基地的盘活利用，表明农户的宅基地资格权也受到重视。2019年，农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，指导各地探索农村闲置宅基地的盘活利用。2020年，中央全面深化改革委员会通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，强调探索宅基地“三权”分别被落实、受保障、给放活的路径办法，该方案标志着宅基地“三权分置”走向以“分置”为中心的平行分置阶段。
2.宅基地所有权主体地位增强阶段：从“分置”为中心到“所有”为中心。2017年《中华人民共和国民法总则》明确了农村集体经济组织的法人地位，后在《民法典》中得到进一步确认。作为集体所有权的代表主体，农村集体经济组织的功能是管理经营集体财产。2020年开始的全国宅基地制度试点（第二轮）的核心是对宅基地“三权分置”进行探索。目前，很多试点地区制定了具体实施方案，试点工作正稳步有序推进。一些地方通过探索宅基地退出制度，加大宅基地持有成本，一些地方出台相关政策，鼓励村集体通过收储闲置宅基地和房屋，打造高端民宿，新建羽毛球比赛场地、休闲公园等设施盘活闲置宅基地和农房等。与之前相比，这些闲置宅基地和农房盘活利用主要由农村集体经济组织作为主体出面进行。2022年8月农业农村部针对“十三届全国政协第五次会议第01022号提案”作出答复，强化农村集体经济组织对宅基地的管理权限。学者们也多认为，随着改革走向深化，农村集体经济组织在推动农村发展、提升农民收入领域等诸多重要领域起着越来越大的影响和作用。农村集体经济组织的资产收益及服务分配状况有了很明显的演变。落实宅基地的集体所有权应被作为宅基地制度改革之核心，在此前提下，保障农户资格权、再适度放活使用权，而非仅将改革重点聚焦于如何保障农户资格权或如何放活使用权上。相比农地，农村集体经济组织对宅基地的分配和管制体现出更强的所有权主体地位。这些都表明宅基地“三权分置”走向了以“所有”为中心的阶段。今后，应将发展集体经济作为农村集体经济组织的首选目标，构建更细化的私法主体制度，增强集体经济组织的活力，赋予其较大的权能，让集体所有权活起来。
三、农村集体经济组织功能定位的实践反思及制度变革路径
通过对农村集体经济组织盘活利用闲置宅基地功能的实践考察，发现从国家政策法律、地方立法到理论研究，均强调需加强农村集体经济组织的功能，夯实其集体土地所有权主体地位，现实中农村集体经济组织的功能也显现出逐步加强的趋势。但是由于多年来农村集体经济组织在农村改革中主体地位不实，发展欠佳，并形成制度依赖，造成当前短时间内功能发挥不力。此外，农村集体经济组织的属性不清，理论上与集体土地权利配置的基本逻辑不符，制度规定不清晰，实践中难以有效发挥其促进农民共同富裕的“造富”和“分富”功能。因此，还需加强规范与引导。
本研究认为，农村集体经济组织盘活利用闲置宅基地的实践已呈现出政策观念上有强化农村集体经济组织私法主体功能的强烈倾向，实践中其私法主体地位和功能却难以彰显的一种“强张力”状态。对此，现实的思路是遵循农村集体经济组织的私法属性，回应社会需求。农村集体经济组织具有法人的一般属性，同时是社会主义的经济组织，具有公有制属性，公有制属性是其特别性的重要体现。但相比而言，私法属性是农村集体经济组织的基本属性，是其促进农民共同富裕的基本前提。要发挥好农村集体经济组织“造富”和“分富”的功能，就应赋予其与私法主体地位相对应的功能，使其更好地经营与管理集体土地，更加有效率地完成其公共职责。只有赋予农村集体经济组织私法主体地位，才能切实地将“造富”与“分富”功能有机结合，更好地达成整体性效果，履行公有制功能，体现出其特别性。从农民共同富裕具有的长期性、阶段性特征来看，现阶段农村集体经济组织也应表现出更多的营利性，通过营利造富集体。而且，农村集体经济组织虽从事经营活动，但所获收益归农民集体所有，用于成员发展与共同富裕。因此，相比于表征集体所有制的主体身份，农村集体经济组织更为基础的身份是私法主体，是集体土地所有权的行使主体。应当强化其私法主体地位，为其促进集体经济发展壮大，提升农民整体富裕水平功能的发挥奠定基础。
追溯历史，集体土地所有权最初服务于政治性目的，是政治体制中的集体所有制在法律层面制度化的呈现，与民法中典型的所有权相比较，是一种由国家控制、集体承担结果的农村制度安排，因而其最初具有较强的公法主体身份。改革开放以来，随着我国政治体制改革和经济体制改革不断深入，农村集体经济组织日益实体化，集体土地所有权制度从一种意识形态意义上的政治安排，逐渐转变为具有物权性的法律规范，并在《民法典》等法律法规中逐步得到落实，农村集体经济组织的私法主体地位日渐凸显。尽管身份属性依然存在，体现在农村宅基地只能分配给本集体经济组织成员，但此身份属性并不影响农村集体经济组织具有的私法主体地位。
基于这种私法主体地位，笔者认为农村集体经济组织应享有类似于普通所有权主体所享有的占有、使用、收益和处分四项权能。但与普通所有权不同的是，集体土地所有权是社会主义公有制的法律表现，集体土地通常由集体经济组织管理和监督，由其成员占有和使用。具体在实践中，集体土地所有权的四项权能并非集于农村集体经济组织一身，部分权能由集体成员享有，这与日耳曼法的总有理论不同。根据日耳曼法的总有理论，农村集体经济组织仅享有集体土地的管理和处分权，使用和收益权归集体成员享有。而在我国实践中，对于闲置宅基地的盘活利用，农村集体经济组织也享有部分收益权。农村集体经济组织是否应享有收益权能，一方面，可结合团体设立之目标认定。农村集体经济组织设立的宗旨，主要是保障本集体成员的合法权益，促进成员共同富裕，如果集体经济组织能通过经营闲置宅基地更好地获得经济收益，服务于集体成员，其享有收益权能未尝不可。另一方面，可结合我国的经济体制变化来分析。社会主义市场经济确立以来，农村集体经济组织的私法主体地位逐渐得以恢复，作为私法主体，享有收益权能是其应有之义。
农村集体经济组织作为集体土地所有权的行使主体，不仅享有集体土地的管理和处分权能，还享有部分收益权能，集体土地的占有、使用，以及部分收益权能则由集体成员享有。农村集体经济组织的管理权能是指其对农民集体所有的宅基地具有监督管理的权能。当发生农民乱占耕地建房，违反土地利用规划建房等特定情形和行为时，有权采取相应强制性措施，对闲置宅基地资源进行规划、初始分配、收回、监督使用等。对宅基地盘活所获收益有进行公共管理、服务集体成员的权能。管理权能重在使闲置宅基地这种土地资源能够公平、合理、有序地得到使用，最终更好地服务于集体成员。处分权能是指其有权在闲置宅基地上对外设定法定负担，包括债权性负担（如设定闲置宅基地租赁权）和物权性负担（如设定闲置宅基地经营权）。处分权能重在使闲置宅基地物尽其用，显化其财产价值。部分收益权能是指其享有的收取闲置宅基地租赁、入股等所产生的收益的权能。部分收益权能重在使农村集体经济收入提升、实力增强。基于此分析，农村集体经济组织的处分权能、部分收益权能是其发挥“造富”功能的基础和前提，农村集体经济组织通过行使处分权能和部分收益权能，不仅使闲置宅基地资源得到有效利用，而且体现出闲置宅基地的财产价值，增加了农民集体和农民的经济收入。农村集体经济组织的管理权能是其“分富”功能的基础和前提，通过行使管理权能，将闲置宅基地盘活利用所获收益用于集体公共事务，促进成员共同发展与富裕。
综上，从促进全体农民共同富裕角度观之，《民法典》确立了农村集体经济组织的私法主体地位，对于发展其实力，显化其管理、收益、处分权能，实现农民共同富裕具有积极价值。习近平总书记也高度重视集体经济组织功能发挥，多次提出要坚持农村土地集体所有，完善集体经济组织，扩大经济积累。但理论界普遍认为农村集体经济组织具有公私法双重属性，这种观点和认识一定程度上影响了我国农村宅基地制度改革的顺利开展。有学者提出，我国集体土地所有权主体法律涵义不明，内在原因是其兼有公法与私法两重属性，是将集体所有制这种政治体制安排予以法律化的结果。理论困境带来制度困境，我国法律一直以来严格限制宅基地使用权转让，但社会层面宅基地使用权隐匿流转一直禁而不止，农村集体经济组织能力因此也受到影响。一些农村集体经济组织缺乏盘活利用闲置宅基地的经济动力，对宅基地疏于管理。一些非试点地区，在没有政策支持的情况下，村集体花费大量人力物力盘活利用闲置宅基地却难以在经济上获益，限制了村集体推动该项工作的意愿。因此，未来仍需不断完善制度，强化农村集体经济组织之私法主体身份，增强其私法主体功能。
首先，明确农村集体经济组织法律制度构建的目标。积极客观看待农村集体经济组织功能发挥存在的现实问题，遵循乡村振兴和实现农民共同富裕的国家战略，明确农村集体经济组织法律制度构建的目标是：保障农村集体经济组织本身及其成员的合法权益，促进农村集体经济发展，为全面推进乡村振兴、促进农民共同富裕提供有力支撑。实现农民共同富裕的任务长期而艰巨，当前阶段应着重关注实现农民共同富裕的经济路径，围绕农民物质富裕，加强农村集体经济组织的造富功能，促进农村经济增长，使农民富裕起来，提升农村社会的整体富裕程度。本次《农村集体经济组织法（草案）》对农村集体经济组织的“造富”功能规定尚嫌不足。如《草案》第5条规定倾向于农村集体经济组织的社会职能，使得农村集体经济组织偏重于公共企业属性，成了“准公共组织”。当然，强调农村集体经济组织的“造富”功能，是因为“造富”“分富”有先后之分，并非否定其“分富”功能的重要性。事实上，二者同等重要，而且相辅相成，如闲置宅基地流转后产生的收益如何在集体内部分配，就是“造富”后产生的“分富”问题。如果“分富”程序不透明、规则不公平，势必影响农村社会稳定，抑制集体经济组织“造富”功能的发挥。因此，现阶段重点是加强农村集体经济组织的经济职能，但还需协调好其经济职能和社会职能之间的关系。
其次，确定农村集体经济组织法律制度构建的原则。基于构建目标，农村集体经济组织法律制度构建的原则有：第一，依法管理原则。《宪法》《土地管理法》等法律对农村集体经济组织的管理功能做出了规定，在此基础上进一步构建专门的农村集体经济组织法律制度，需要对农村集体经济组织的法律地位和属性、应享有的具体功能做出更加明确的规定，包括其在宅基地收回、退出和整治，以及在闲置宅基地流转中的功能等，确保农村集体经济组织的宅基地管理行为有法可依。第二，促进农村集体经济发展和农民收入增加原则。农村集体经济组织法律制度之构建，需始终围绕保障本集体经济组织成员的合法权益、促进农村集体经济发展和农民收入增加的目标进行。第三，收益共享原则。通过经营集体资源资产获取合理收益是农村集体经济组织应有功能，只有农村集体经济收益有保障，才具备服务成员共同发展与富裕的能力。
第三，发挥农村集体经济组织“造富”和“分富”功能。具体法律制度的构建，应围绕如何鼓励农村集体经济组织运用多种方式盘活闲置宅基地，发挥其“造富”和“分富”功能展开。常见的盘活利用方式有出租、入股。闲置宅基地出租，主要是指农村集体经济组织出租宅基地使用权于他人从事生产经营活动。农村集体经济组织作为出租方出租闲置宅基地，虽然有《民法典》合同编作为法律依据，但在租赁目的、租赁程序等方面都区别于普通租赁，其以促进农村集体经济发展为目的，应严格遵守乡村规划，同时负有监督管理职责。因此，还需要对宅基地出租进行精准规定，围绕如何尽可能促进闲置宅基地流转展开，尽量做到对承租方主体身份、承租目的不做过多限制，并保证租赁程序规范。近年来多地已有立法尝试，如湖南省凤凰县明确了宅基地租赁的年限、收益分配比例，西安市高陵区规定宅基地出租合同期限最长为20年等。闲置宅基地入股，主要是指农村集体经济组织将收回、农民自愿退出，以及自行整理的宅基地，以宅基地使用权作价出资入股企业或合作社，换取股权，获取经济收益，并予以分红。现行法律并未对农村集体经济组织宅基地使用权入股做明确规定，一些地方对此已经进行较深入的探索。宅基地使用权入股，转让的是宅基地经营权，换取的是股权，宅基地所有权不变。应通过立法对闲置宅基地入股的登记、股权设置与退出、盈利分配方式、风险防范等事项做出具体规定。未规定之事项，根据入股对象，可适用《公司法》《合作社法》等普通法。农村集体经济组织无论采用以上何种方式盘活利用闲置宅基地，作为私法主体，均应当与受让方在自愿、协商基础上签订合同，约定双方当事人的权利义务及相关事宜。
第四，完善农村集体经济组织发挥功能的配套制度。制约农村集体经济组织发挥功能的因素是多方面的，还需探讨促进农村集体经济组织发挥功能的法律配套制度，包括农村社会保障制度和农村集体经营性建设用地入市制度的完善等。我国农村社会保障水平普遍偏低，进城农民迫于生计压力一般不会主动退出闲置宅基地，这在一定程度上阻碍了农村集体经济组织对闲置宅基地的盘活利用。因此，推动农民自愿退出闲置宅基地进程，还需健全农村社会保障制度。基于中国农民社会保障权具备的公民权与成员权两重性质，农村社会保障之责任主体包括国家和农村集体经济组织，两责任主体对农民的社会保障责任具有互相补充替代性。目前我国大多数农村集体经济组织还处于发展中，无法为其成员提供社会保障，因此，农民社会保障权的实现，应以国家承担社会保障义务为主，集体仅为农民提供补充性社会保障、协作配合以及维权义务。农民自愿退出、集体收回的闲置宅基地，农村集体经济组织可行使管理、收益及处分权能，将这些宅基地或用于公共设施用地，或整治后转为集体经营性建设用地，都是其权能行使的结果。如何保障农村集体经济组织将集体经营性建设用地入市后的收益分配权，虽然应划归农村集体经营性建设用地入市制度范畴，但间接影响到闲置宅基地的盘活利用和农村集体经济组织的收益，进而影响到农村集体经济发展，需通过完善农村集体经营性建设用地入市制度，规范集体经济组织的收益比例、收益方式、收益支出、收益再投资等内容，达到既推进土地资源有效利用，又促进农民共同富裕的目的。一些地方已有立法探索，如济南市具体规定了集体与成员对入市收益的分配比例及用途。一些地方还在酝酿中，如广东省支持村集体将依法收回的闲置宅基地等转为集体经营性建设用地入市。
此外，完善相应机制。农村集体经济组织功能发挥，特别是其“造富”功能的发挥，需要借助一定的载体或路径才能得以施展，或者通过由农村集体经济组织和其他股东出资设立的股份经济合作社进行运作。股份经济合作社在法律地位上独立于农村集体经济组织，类似农村集体经济组织投资设立的一个“子公司”，进行独立经营核算，农村集体经济组织作为股东之一仅享有该股份合作组织的股权，获取分红，如重庆市规定农村集体经济组织可以对集体资产采取控股、参股联营等方式进行经营。或者通过入股党支部领办的合作社，与农民专业合作社融合发展，达到增加村集体收益、维护集体公用设施、共享公益福利、对集体成员再分配等目的。与传统合作社不同，党组织领办的合作社，更加注重“带富”，体现了党支部组织优势，如吉林扶余九连山村结合党支部领办合作社，让闲置宅基地盘出新价值，农民收入得到持续增长。或者通过入股公司，作为公司股东，按公司法人治理结构运作，将集体出资入股所获收益归入村集体等等。借助这些载体，农村集体经济组织可达到提升集体收入的目的，从而更有能力行使其“分富”功能。目前，我国无论是股份经济合作社、还是党支部领办的合作社的运行，都还处于地方探索中，需要进一步的理论阐释和不断探索完善。
四、结论
改革开放以来，农村集体经济组织私法身份多处于缺失状态，这种“身份困境”表面上制约了其自由开展私法活动，根本上限制了其公共职责的实现成效。《民法典》对农村集体经济组织特别法人身份之赋予，可为深化农村集体经济组织制度改革提供私法制度支持，促进其公共职能在社会主义市场经济体制下更好、更有效率地实现，进而有益于全面乡村振兴的推进及农民共同富裕的实现。农村集体经济组织的功能定位及制度变革，需坚守维护集体所有制的底线，加强农村集体经济组织的法人功能。在加强其法人功能中，把握好“发展造富”与“分富共享”两个要害，协调好“造富”和“分富”两方面功能。现阶段在促进农民共同富裕过程中农村集体经济组织至为关键的身份载体是私法主体，应充分释放其私法功能。实践中在盘活利用农村闲置宅基地时，农村集体经济组织的功能发挥并不到位，主要的影响因素在于功能定位不清。未来需进一步强化农村集体经济组织的私法主体身份和功能，完善法律制度，构建更具操作性的制度和规范，完善农村社会保障制度等配套制度，促进农村集体经济组织的功能发挥。完善股份经济合作社、党支部领办的合作社、公司法人治理结构等相应机制，为农村集体经济组织功能发挥提供载体或路径。进一步厘清其与农户及其他社会主体的私法关系，使农村集体经济组织在闲置宅基地盘活利用中能够与各类主体互通协作，真正盘活闲置宅基地资源，共助乡村振兴、实现全体农民共同富裕的中国式农村现代化愿景。
