作者简介：高强，南京林业大学经济管理学院教授；周丽，南京林业大学经济管理学院博士研究生。
基金项目：国家社会科学基金项目“历史性跨越：从脱贫攻坚到乡村振兴”（编号：21FJYB053）的成果。
本文原刊于《经济纵横》2023年第8期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：农村宅基地制度是中国特色农村土地制度的重要组成部分，也是集体所有制在农村的重要体现。当前，我国宅基地管理利用中出现了闲置浪费、隐形流转和超标占用等土地资源低效配置问题，其核心在于宅基地管理制度未能适应宅基地功能分化的趋势。因此，创新宅基地管理制度成为宅基地制度改革面临的重要任务。本文基于功能变迁视角，通过对宅基地管理制度和功能变迁的历史回顾，明确了宅基地退出机制不畅与社会保障功能长期不变、宅基地分配制度与居住保障功能弱化及宅基地使用制度与经济财产功能强化之间的矛盾与冲突。结合江苏武进的实地调研，归纳总结宅基地管理利用的基层实践，并进一步分析了宅基地在农村发展中发挥的社会稳定功能、生活功能、生产功能和生态功能。顺应宅基地功能变迁趋势，强调宅基地管理应由原来重福利性保障转向多元复合利用，并提出了完善宅基地管理制度的相关政策建议。
关键词：宅基地管理制度；功能变迁；武进实践；乡村振兴
一、引言
农村宅基地制度是我国现存的涉及资源稀缺程度很高却仍然采取福利分配的产权制度安排之一，是农村改革的重要领域。长期以来，我国实行以“主体特定、福利分配、长期使用、限制流转”为特征的宅基地管理制度，保障了亿万农民的基本居住权，也促进了农村经济发展，维护了农村社会长治久安。但随着新型城镇化、工业化、信息化和农业现代化的同步推进，乡村人口和土地两大核心要素不断交互重组、加速流动，使传统乡村社会经济形态发生重大变化，村庄“过疏化”“空心化”趋势明显。城乡融合发展要求下，我国面临着农村宅基地大量闲置而城镇建设用地缺口扩大、农村人口持续向外转移而农村居民点用地不断增加等现实矛盾。同时，随着城乡关系和农户生计模式逐渐转变，部分地理区位和资源禀赋较好地区的农民开始利用宅基地从事农家乐、乡村民宿、家庭作坊等生产经营性活动，宅基地功能分化趋势愈加明显。但从宏观层面看，由于我国宅基地管理尚未适应宅基地功能的变迁，从而出现宅基地获取困难、利用粗放、多占乱建、闲置浪费等问题，农民宅基地权益得不到有效保障，潜在收益也难以实现。2019年新修订的《土地管理法》对宅基地审批、分配、有偿退出等相应条款作了修改完善。同年，中央农办、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》提出，要落实“一户一宅”规定、节约集约利用宅基地、盘活闲置宅基地等相关举措。2023年中央一号文件提出，“加强规范管理，妥善化解历史遗留问题，探索宅基地‘三权分置’有效实现形式”。中央层面的决策部署不仅反映了农民的现实诉求，也推动了宅基地管理制度不断完善。
与此同时，从2014年12月开始，中央在全国33个试点县（市、区）开展了第一轮宅基地制度改革，但由于试点时间短、覆盖面小、联动性差，一些机制性、深层次问题未能得到有效解决。2020年8月，中央又开始部署新一轮宅基地制度改革，试点扩大至104个县（市、区）和3个地级市。截至目前，这些试点地区围绕完善宅基地管理制度进行了积极探索，形成了一些经验做法，如义乌市开展的“户有所居”探索、余江县宅基地“有偿使用与有偿退出”、大理市对“户”的内涵界定和泸县县域内“跨区建房”等探索实践。试点地区经验也表明，宅基地管理制度与宅基地功能之间的不适应和不匹配是制约闲置宅基地利用的关键。我国人多地少、土地资源严重不足，随着人地关系不断变化和城乡融合发展加速，农村宅基地功能分化已成为不可逆转的客观趋势。
从目前看，宅基地既是农户重要的生产资料，也是重要的生活资料，兼具居住保障、财产收益、生态宜居等多重功能。但问题在于，宅基地制度改革既要在适应农户宅基地需求变化的过程中实现动态平衡的过渡，又不能因松弛宅基地管理而使农民权益受损。因此，如何在全面推进乡村振兴的战略背景下准确识别宅基地功能分化趋势和发展趋势，形成有效支撑宜居宜业和美乡村建设的宅基地管理制度显得尤为重要。本文试图从宅基地功能分化的视角分析宅基地管理制度的变迁，结合对江苏省常州市武进区的实地调研，归纳总结该地区宅基地管理利用的实践做法，并立足全国改革形势提出宅基地管理制度改革思路和政策建议。
二、宅基地管理制度与功能变迁的历史演进及现实矛盾
厘清宅基地管理制度的历史变迁和宅基地功能演进脉络是明确宅基地管理制度改革思路的前提条件。我国宅基地管理制度逐渐调整，宅基地发挥的功能也在不断分化。宅基地管理制度与宅基地功能变迁之间的不协调与不匹配，导致二者之间的矛盾冲突愈发明显，从而对创新宅基地管理制度提出迫切需求。
（一）宅基地管理制度的历史变迁
新中国成立以来，我国宅基地管理制度在产权结构、权属变化、流转范围、审批主体等多个方面不断调整优化，且不同时期呈现不同产权特征。从宅基地管理制度看，我国宅基地经历了1949—1962年的宅基地集体所有制形成阶段、1962—2007年的宅基地严格管理阶段，再到2007年至今的赋权扩能阶段。按照宅基地权属性质的演变，宅基地经历了1949—1954年的“单一产权”、1954—2017年的“两权分离”，以及2018年至今的“三权分置”等不同阶段的变迁。从整个演变历程看，宅基地使用权也经历了自由流转、禁止流转、规范管理再到适度放活的四个阶段。从宅基地审批主体看，宅基地审批主体经历了由村集体讨论、统一于县级人民政府、部分宅基地试点县（市）审批权回归乡镇人民政府再到统一于乡镇人民政府的变化过程。回顾宅基地管理制度变迁过程，国家通过实施简化审批制度、下放宅基地使用权、调整转移审批权限、规范宅基地使用权转让市场等措施，推动宅基地管理制度不断完善。
（二）宅基地功能变迁的演进脉络
随着大批农村劳动力的就业转移和工业化、城镇化的加快推进，宅基地用途已经从单一的生活居住衍生出生产经营、生态景观等多种其他用途。与之相伴，宅基地发挥的功能作用也在潜移默化地发生变化，主要表现为由居住保障功能向生活、生产、生态等多元化功能拓展。
1.宅基地社会稳定功能长期不变。宅基地社会稳定功能是指农村宅基地对于维护国家安全、社会稳定所发挥的功能。新中国成立初期，国家通过开展土地改革废除封建土地制度，将土地无偿分配给农民，实现“耕者有其田、居者有其屋”，极大地维护了国家政权的稳定。改革开放以来，尽管我国逐步建立起社会主义市场经济体制，但农村土地集体所有制没有变。这一定程度上抑制了土地利用秩序破坏和农民失地风险的产生，有效发挥了社会稳定功能。进入21世纪以来，随着我国农业农村经济发展的内在条件和外部形势日益变化，农业从种养殖业向休闲农业、乡村旅游业及服务业等二三产业不断延伸，农村由传统封闭式村庄向开放式乡村转变，农民生活及就业方式也发生了重大变化。因此，尽管新时期宅基地社会稳定功能将长期不变，但其功能实现的领域和方式正发生重大变化，在不同地区之间维护社会稳定的权重也不尽相同。
2.宅基地居住保障功能逐渐弱化。宅基地居住保障功能是指宅基地作为农村建设用地的重要组成部分，凭借其自然属性所承载的居住、养老等保障功能。该功能在特定时期是对农村社会保障供给不足的重要补充和阶段性代替。1949—1978年，我国逐步形成了城乡二元分割的制度安排，农民可以凭借其村集体成员身份无偿申请宅基地以满足其居住需求。1978—2002年，社会主义市场经济体制逐步确立，城乡二元分割体制不断被打破，户籍、就业、住房等制度开始改革，大量农民进城务工且工资性收入远超务农收入，宅基地承载的居住保障功能也随着务农收入在农民主要收入来源中的占比下降而弱化。进入21世纪以来，我国农村常住人口锐减36.92%（由2000年的80 837万人减少至2020年的50 992万人），而农村实有住宅建筑面积却增长了36.54%（由2000年的195.18亿平方米增长至2020年的266.50亿平方米）。这说明我国宅基地闲置问题和“空心村”现象加剧，多数农民不再依赖宅基地满足居住需求，宅基地的居住保障功能进一步弱化。但从中长期看，由于大国小农的国情长期内不会改变，基本实现城镇化后仍会有4亿左右人口生活在农村，宅基地居住保障功能仍是首要功能。
3.宅基地经济财产功能日益凸显。宅基地经济财产功能主要是依托宅基地的生产资料属性，发挥其产业发展、资产融资、抵押出租等财产性功能。宅基地是农户家庭生活的主要场所，本身是生活资料，但并未否定其生产资料属性。1949—1954年的宅基地单一产权时期，宅基地作为农民私有财产，产权完整且可自由交易，但这一时期时间较短，对宅基地经济财产功能的影响不大。1954—1978年，在计划经济体制下，一切生产资料的调配均服从行政指令，消灭了宅基地的生产属性，其经济财产功能也难以实现。但改革开放后，城乡要素流动加快，要素市场逐步形成，城乡关系从割裂转向融合，不同主体对农村宅基地的利用需求不断增长且呈现差异化特征，宅基地作为一种财产权的功能日益凸显。进入21世纪以来，随着我国城乡格局变化和经济结构转型，在“农一代难进城，农二代难返乡”的代际变动格局下，农民对宅基地的居住需求降低，而对经济财产功能的需求日益增强。宅基地的功能定位正在从“居住保障导向中谋求财产功能”转化为“财产功能导向中维护居住保障”。同时，实现农民宅基地的财产性功能、增加农民的财产性收入，成为实现共同富裕的内在要求。
（三）宅基地功能变迁与管理制度的矛盾
迄今为止，我国尚未出台专门的宅基地管理法律或行政法规，有关宅基地方面的规章制度散见于《宪法》《土地管理法》《民法典》等法律规范中。在建设农业强国和全面推进乡村振兴的背景下，宅基地管理制度难以适应现实发展需要，宅基地功能变迁与管理制度之间的矛盾越来越突出。
1.宅基地缺乏退出机制与社会稳定功能的矛盾。目前，宅基地管理制度面临的重大挑战之一是部分地区无地可分，如何保障不离村农民的宅基地诉求是宅基地管理制度改革的关键问题之一。新施行的《土地管理法》提出“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。但关于“户”的认定标准尚未统一，现已存在按“承包户”还是“公安户”划分，以及已分配的宅基地是仅一代人使用，还是以同一宗宅基地供使用者直系晚辈各代使用的争议。从实践看，因继承或宅基地审批过程中监管不严等问题同样会导致“一户一宅”的限制条件落空，现实中一户多宅、房地不一致等现象普遍存在。这与无地可分形成对照，宅基地分配不公日益显现，这与宅基地的社会稳定功能形成矛盾。在18亿亩耕地红线不能突破和土地政策收紧的双重挤压下，多数经济较为发达地区实行了冻结政策，不分配或暂缓分配宅基地成为客观事实，全国范围内不同程度上存在农民宅基地权益受损的情况。再加上我国相关法律法规对宅基地退出政策的表述过于笼统，退出程序、退出方式和退出补偿标准缺乏具体规定，宅基地原本承载的福利功能越来越难以为继。
2.宅基地分配制度与居住保障功能弱化的矛盾。宅基地分配制度具有浓厚的福利色彩，符合条件的村集体成员以“户”为单位无偿获批一宗宅基地，且在使用期限上没有具体的规定。这种分配制度不具有排他性，更多地强调宅基地的居住保障功能，不利于宅基地资源的优化配置，造成了宅基地管理的“公地悲剧”。从分配方式看，年满18周岁结婚的农村集体经济组织成员及进城务工未将农业户口转移的农民群体，均可按照要求申请分配宅基地，造成了宅基地处于只能增无处减的尴尬处境。当前，我国正在实现由“乡土中国”向“城乡中国”的历史转型，农民的生产、生活方式加速变革，村庄关系不断分化、“人地分离”“进城留宅”“一户多宅”“建新不拆旧”等宅基地闲置、低效利用问题突出，严重制约了乡村发展。农业农村部开展的一项抽样调查显示，2019年全国宅基地闲置率平均约为18.1%，呈现东部最高、西部次之、中部最低的格局，这显然违背了土地节约集约利用原则，也在一定程度上加剧了人地矛盾。宅基地总量控制与流量调节不同步、资源配置与利用效率不协调等问题更加突出，缓解宅基地分配制度与居住保障功能弱化之间矛盾的需求也更加迫切。
3.宅基地使用制度与经济财产功能强化的矛盾。2021年施行的《民法典》提出，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。在现行的法律制度框架下，宅基地使用权权能不是一项完整的用益物权，仅有占有权和使用权，没有收益权和处分权等发展权能。进入新发展阶段后，外部社会经济环境的深刻变化客观上使宅基地功能发生相应转变。尽管大部分地区宅基地的居住保障功能占主导地位，但农民对宅基地的财产权益诉求及对流转宅基地的意愿愈加强烈。尤其是在我国东部一些发达地区，农村宅基地私下交易、隐形流转等行为已客观存在。实现农民农村共同富裕，增加农民财产性收入，需要不断拓展宅基地使用权的权能范围，拓宽宅基地财产功能的实现路径。农村产业融合发展催生了“宅基地+家庭作坊”“宅基地+乡村旅游”“宅基地+民宿产业”“宅基地+康养基地”等新产业新业态，为宅基地经济财产功能的实现提供了机会。但实践中，宅基地使用权的权能扩张一定程度上超出了现行法律规定的范围，导致现行的法律规定与实践探索之间的冲突愈演愈烈。
三、宅基地管理实践的基层观察：以常州市武进区为例
推进宅基地管理制度改革，无论是对于激活农村闲置宅基地资源、提高农村土地资源利用效率，还是对于优化乡村居住环境、促进农民增收，都具有重要意义。党的十八大以来，我国在多地部署开展农村宅基地制度改革试点，优化宅基地管理利用举措，健全宅基地管理制度，为全国面上推进相关改革积累了经验。江苏省常州市武进区是全国乡镇企业的发祥地之一，有着良好的农村改革传统和承担多项国家级试点试验区的改革优势。2015年和2020年，武进区均被列为国家级宅基地制度改革试点地区，承担推进和深化宅基地制度改革任务。经过多年探索，武进区在宅基地农户资格权界定、有偿使用和退出、审批管理及“三权分置”改革等方面取得积极成效，并初步构建了一套宅基地管理制度体系。同时，武进区是典型的人口流入地区，乡村工业发达且城镇化率高，当地既有一定的农户离乡离土、外出就业，又有大量农户利用宅基地及房屋发展“房东经济”，因此选择武进区作为研究对象具有一定的典型性。试点改革之前，武进区在宅基地管理利用中存在集中建房需求多、统筹管理难度大、宅基地利用粗放、要素功能发挥不充分等突出问题。随着宅基地功能不断拓展，武进区现行的宅基地管理制度愈发难以适应新的发展形势，推进改革势在必行。
（一）武进区宅基地管理实践的主要做法及成效
武进区结合宅基地制度改革的目标要求，制定了《武进区农村宅基地管理办法（试行）》，对宅基地规划布局、申请审批、使用流转和监督管理等主要内容作出详细规定。具体实践中，武进区结合区镇机构改革和宅基地管理职能调整实际，聚焦宅基地管理目标，强化政策设计，在宅基地功能变迁与管理制度有效衔接等方面进行了有益探索。
1.提升宅基地社会稳定功能的改革举措。宅基地是农民安身立命之本，也是农村社会和谐稳定的重要基石。武进区根据《深化农村宅基地制度改革试点方案》的总体要求，将保障农民基本居住权作为前提，发挥宅基地管理主体在宅基地管理制度改革中的积极作用，不断提升宅基地维护社会稳定的功能。
第一，明确管理主体，完善农房建设民主决策机制。农村集体经济组织按照宅基地所有权归属，代表集体行使所有权，并依照法律规定管理本集体所有的宅基地，引导农民合理利用宅基地。同时，国家也鼓励农村集体经济组织依托各类自治组织，加强宅基地自主管理。武进区在充分尊重农民意愿的基础上，以行政村为单位，引导农民成立农房建设管理委员会，作为村民建房管理自治组织。在基层政府及相关部门的指导下，这些自治组织承担了包括户型设计、施工管理、质量监理、资金收缴、旧房腾退、择位竞价、新房分配等在内的宅基地管理职能，完善了农房建设的民主决策机制，实现了对宅基地的自我管理、自我服务和自我监督。
第二，强化管理能力，加强村庄综合整治。宅基地管理制度改革的过程实际上也是村庄综合整治的过程。改革实践中，对于搬迁撤并型村庄，武进区加大对散乱、闲置、荒废和低效利用村庄建设用地的整治力度，通过推进宅基地使用权流转、拆除闲置房屋、对失地农民重新统一安置等举措，不断提高农村集体建设用地节约集约利用水平。针对集聚提升型村庄，武进区充分挖掘村内低效利用土地资源，在拆旧治乱的同时，加强农村基础设施与公共服务设施配套建设，使村庄面貌焕然一新。对于特色保护型的传统特色村落，宅基地的整合为村庄景观优化及设施完善提供了土地保障，同时为农民增收和就地就近就业提供了机遇。此外，武进区顺应宅基地管理信息化发展趋势，开发出一套涵盖宅基地资源条件、权属管理、审批监管、数据汇交等内容的“农村宅基地综合管理信息系统”，有效打通了部门信息壁垒，实现宅基地全要素精细化和全流程综合管理。
第三，探索宅基地有偿使用与有偿退出。为规范宅基地管理与利用，提升宅基地管理利用水平，武进区出台了《农村宅基地有偿使用有偿退出管理办法（试行）》。该办法规定了宅基地有偿使用的范围领域、分类依据和收费标准。根据规定，宅基地有偿使用费的收费主体为村级集体经济组织或乡镇集体经济组织，实行一次性收缴，并要求有偿使用周期不得低于20年。2020年以来，武进区一共实施宅基地有偿使用450宗，促进农村集体经济组织增收1884万元。在宅基地有偿退出方面，武进区规定宅基地有偿退出付费主体同样为村级集体经济组织或乡镇集体经济组织。根据相关文件，有偿退出指导价格为本乡镇上年度集体经营性建设用地入市交易平均价格。同时，退出后的宅基地可以重新安排给符合条件的申请人使用，也可以与其他农村改革整合推进，以城乡增减挂钩的方式在全区范围内统筹使用。
2.优化宅基地居住保障功能的改革举措。深化宅基地管理制度改革，需要建立既能有效防范和化解农民“失宅”风险，又能协调农村集体经济组织、成员和利用主体各方之间利益的管理制度。武进区针对宅基地农户资格权呈现出的身份属性和财产特点，明确其功能作用和实现路径，为优化宅基地居住保障功能提供了实践依据。
第一，健全宅基地农户资格权认定机制。武进区按照“重规范、建体系、强基础、促改革”的改革思路，研究制定了《农村宅基地保障资格权认定管理暂行办法》。武进区充分利用农村集体产权制度改革成果，明确将宅基地农户资格权界定为成员以“户”为单位申请获得宅基地并使用其建住房的资格，形成了“一次认定、固定管理、动态调整”的认定机制。在具体认定过程中，武进区淡化了唯户口论资格的简单化操作，而是依据农村集体经济组织新生儿（自然赋予）、未成年子女（自然赋予）、妇女婚前婚后（宅基地使用权有偿退出或有偿使用机制）、离异妇女（市场或经济手段保障住有所居）、户籍迁移人口等不同人员的性质特点，分类开展成员原始身份认定。截至2022年，武进区共完成了全域196个农村集体经济组织、15.7万户、51.1万人的宅基地农户资格权认定工作。
第二，创新宅基地农户资格权管理方式。武进区将宅基地农户资格权日常管理作为优化宅基地居住保障功能的重要举措。一方面，进行定期调整。武进区将宅基地农户资格权调整周期确定为5年，使其与农村集体经济组织换届期限一致，并充分考虑户内成员自然增减变化，推动户内宅基地农户资格权人与农村集体经济组织成员同口径调整。另一方面，实行动态管理。结合农户宅基地申请审批、不动产权属变更和成员变化等实际需求，对因婚及其他原因户口迁入人员的农村集体经济组织成员身份进行严格审查与信息比对，实行户内人员信息动态调整，防止同一农户多地重复享受宅基地权益。
第三，推进农民自建区建设。农民自建区建设是武进区统筹解决宅基地管理中历史遗留问题的一项重要改革举措，其化解遗留问题的范围包括一户多宅、超标超占、非集体成员占用宅基地及旧宅改造、宅基地空间受限等方面。试点改革中，武进区出台了《关于深化农村宅基地制度改革加快推进农房更新改善工作的意见》《武进区宅基地改革农民自建区建设可行性实施方案评审管理办法》等多项文件，并结合美丽乡村建设和村庄综合整治等具体行动，探索形成了村庄“原址提升改造”和“易地集中新建”两种农民自建区建设模式，完善了自建房和公寓房相结合的农村住房保障机制。实际操作中，武进区重点引导分散、偏远的规划撤并村庄内住宅有序迁建，逐步向规划集聚提升类村庄或易地新建类村庄适度集聚。对规划保留村庄内的危、破、旧住宅，按照农户意愿采取单户翻建和统规自建相结合的办法进行改造更新，并鼓励农户组团进行集中改造。截至2022年8月，武进区共规划了37个农民自建区，其中建成入住农民自建区15个，受益农户超过2300户。
3.拓展宅基地经济财产功能的改革举措。乡村振兴战略的全面推开和城乡融合发展加快推进，既提出了拓展宅基地财产权能的迫切要求，也为激活宅基地多种功能打开了新空间。改革实践中，武进区推进宅基地财产权能改革的主要途径有宅基地有偿选位、宅基地建房抵押贷款、闲置宅基地和农房盘活三种。
第一，宅基地有偿选位。为优化宅基地资源要素配置，规范农房分配管理制度，武进区以农户建房用地免费使用的福利性和随机分配获得的普遍性为前提，再通过有偿竞价适当满足农户宅基地个性化选位的现实需求。对于多户同时选择区位优、配套全的同宗宅基地等情形，武进区通过引导农村集体经济组织开展宅基地择位竞价，鼓励农户利用农村产权交易信息服务平台进行竞价交易。比如，武进区礼嘉镇何墅村分别对6个同户型设计中同一地块位置有宅基地择位意愿的16户建房户，采取有偿使用方式进行公开竞价择位。每个地块起拍价5000元，总底价3万元，经过多轮竞价角逐，6个位置分别以4.5万～19万元不等价格被成功竞拍，有偿择位成交总价达82.3万元，溢价率高达2643.33%。同时，竞价所得资金全部纳入何墅村集体经济组织账户，主要作为后续公共基础设施配套建设的费用，并实现全流程资金用途监管。
第二，宅基地建房按揭贷款。宅基地使用权抵押贷款是实现宅基地经济财产功能的重要途径。考虑到农民建房的经济压力，武进区宅基地制度改革办公室、中国人民银行武进支行、江南农村商业银行等联合推出“江南乡村安居贷”金融产品，并选择礼嘉镇何墅村作为试点村。截至目前，武进区已完成42户共1763万元贷款发放，初步探索形成了宅基地建房按揭贷款金融服务制度。如果宅基地建房按揭贷款对象为农民自建区的农户，贷款额度可达建房总额的70%（最高不超过50万元），贷款期限最长10年，利率为4.95%。在担保方式上，武进区主要采用农民住房财产权抵押的形式。在具体操作过程中，农民住房财产权抵押须由贷款人所在的村集体经济组织出具第二住所的证明，并视贷款人还款能力确定是否需要村集体予以担保。若贷款人不能按期偿还贷款本息，银行可申请将抵押房产纳入农村产权交易平台流转交易，并享有优先受偿权。同时，在抵押物变现过程中，武进区还积极引导流转农房所在的乡镇和村级集体经济组织建立回购机制，回购价格由双方协商确定。
第三，促进闲置宅基地和农房盘活利用。盘活利用闲置宅基地是提高农村土地资源利用效率、破解宅基地闲置浪费问题的重要手段。武进区依托交通和区位优势，积极开展闲置农房租赁活动，探索宅基地和农房盘活利用多种模式，累计盘活利用闲置农房1.31万宗，租金收入超过9400万元。比如，武进区嘉泽镇成章村探索形成“宅改+入市+产业”的闲置宅基地盘活利用模式，凭借紧邻享誉全国的夏溪花木批发交易市场的区位优势，开发打造了2万多平方米的商贸街区，为村集体经济组织增加土地收益600多万元。雪堰镇城西村、新康村结合美丽乡村建设和生态循环农业园区建设，探索形成“补房退地”闲置宅基地盘活利用模式，引导农户自愿有偿退出超占闲置宅基地，并对危旧房屋实施改造和入股经营，每年给予村民年收益率约8%的年终分红，增加了农民的财产性收入。
（二）武进宅基地管理实践的启示
明确宅基地管理制度改革的思路，关键在于正确理解和把握宅基地承担的功能，并顺应功能变化制定相应的政策举措。进入城乡融合发展的历史新阶段，我国社会结构出现了“亦工亦农、亦城亦乡”的重要特征，大量农民进城落户成为市民，但也有越来越多的人返乡入村居住。如何在城乡融合发展背景下，拓展并彰显宅基地的多元功能，特别是在优化宅基地稳定、生产、生活功能的基础上，激活潜在的生态功能，并以此为依据不断优化宅基地管理制度，是实施乡村振兴战略面临的重大课题。
1.宅基地管理制度改革要坚持稳定功能。在宅基地管理利用实践中，武进区始终重视维护宅基地的稳定功能。宅基地管理制度改革关乎农民的切身利益，农民既有保持居住保障权利和获得财产性收入权益的需要，也存在宅基地利益固化和利益冲突的多重关系。武进区在坚持集体土地公有制性质不改变、农民利益不受损的基本前提下，立足宅基地管理主体地位和职责定位，充分发挥农村集体经济组织在宅基地管理中的管理职能，通过完善宅基地管理和提供多元服务，保障农村居民住有所居，实现农民生活稳定与乡村可持续发展。同时，武进区在改革中确保农民在参与宅基地管理全过程中享有充分的知情权、话语权及决策权等民主权利，避免产生冲突或群体性事件，以维护农民群体和农村社会稳定。从国家层面看，国家基于农民居住保障的考虑，以立法形式限制宅基地及农房作为商品的交易功能，也是出于弥补农村社会保障与城镇社会保障差距的考虑，发挥宅基地的社会稳定功能。
2.宅基地管理制度改革要确保生活功能。宅基地的生活功能主要是依托宅基地及其地上房屋、相关配套设施等，满足农户的日常居住、社会交往、生活保障、文化教育等需求。因此，宅基地改革不能搞大拆大建的撤村并居，而应以“户有宜居”为目标，在满足农户住房需求的同时注重改善农民的住房条件，逐步使农村基本具备现代生活条件。武进区将农民自建区住房建设作为宅基地管理制度改革的重点内容，积极创新改革举措，探索破解“用地”和“资金”两大难题。一方面，统筹利用宅基地存量指标、新增指标、流量指标和通过土地市场交易指标，有效解决农房建设初期用地指标不足的问题；另一方面，通过实施规划奖补、公建设施补贴、示范创建奖励、涉农政策倾斜等措施加强公共基础设施建设，并探索实行宅基地建房按揭贷款，统筹解决农房建设资金投入问题。武进区通过完善农民自建区住房建设，在节约建设用地的同时扩大了农村住房面积，改善了农民居住条件，提高了农村居民生活水平。
3.宅基地管理制度改革要拓展生产功能。宅基地具有生产资料属性，符合马克思在《资本论》中将非农用地视为一般生产资料的论述。宅基地的生产功能主要是基于资源要素属性的考量，包括农业生产功能和非农业生产功能。其中，农业生产功能是指在院落建造栏圈发展种植、养殖活动，或兼作农机器具仓库、粮仓等仓储用地等，满足农业生产需求。非农生产功能则表现在宅基地作为一种经济要素，在实现住有所居的基础上，农户或其他经营主体利用宅基地发展乡村旅游、民宿餐饮、家庭作坊等经营活动，使之成为服务于商业、手工业等新业态的经营性用房。从目前的改革成效看，尽管我国宅基地管理制度设定的初衷是保障农村居民的基本居住权，但改革中实践探索的宅基地跨区取得、共建共享、抵押融资等市场化方式，可以在一定范围内让宅基地财产权的市场价值显现，激活沉睡的农村资产。
4.宅基地管理制度改革要激活生态功能。相较于城市建设用地，拥有独特优美环境的农村宅基地本身就具备生态功能，尤其是近年来随着生态住宅、生态村落的兴起，宅基地的生态功能逐渐被重视。改革实践中，武进区结合生态环境保护要求和宅基地利用情况，通过多种方式激活宅基地的生态功能。从农房层面看，武进区要求房屋建筑遵循自然生态规律和景观生态原理，在建设农房过程中尽可能地保留乡村原有的地貌和自然生态，提高乡村的生态景观服务能力，使乡村成为城乡发展重要的绿色空间和生态屏障。从庭院层面看，武进区鼓励农户节约集约利用自家宅基地，在宅基地主体区域建造房屋，而在其余部分建设“小果园”“小菜园”“小茶园”等，发展庭院生态。同时，武进区针对村庄内零星分布的闲置宅基地，通过栽植绿化苗木等方式，加强绿化美化，打造绿色景观和生态公园，进一步提升宅基地的生态功能。
四、完善宅基地管理制度的政策建议
当前，我国宅基地管理制度改革正处于纵深推进的关键阶段，要顺应宅基地功能变迁趋势，总结宅基地制度改革试点中形成的经验模式，推动宅基地管理由原来重福利性保障转向多元复合利用，并健全保障宅基地多元功能有效发挥的体制机制和政策体系。
（一）强化农村集体经济组织的管理职能
在土地集体所有的制度条件下，宅基地产权制度的基本特征是“公有私用”。加强宅基地管理，需要将宅基地所有权确权到不同层级的农村集体经济组织，并依法由其代表集体行使所有权，或采取委托代理的方式发挥管理职能，提高宅基地利用效率。具体而言，第一，充分行使规划使用权。农村集体经济组织应统筹考虑农村稳定发展及农民生产、生活、生态需求，科学布局宅基地，有序安排宅基地开发空间和时序，以保障农民建房用地需求。第二，有效发挥监督管理权。农村集体经济组织应加强对集体成员宅基地申请前的资格审核和申请后利用行为监督。同时，在政府部门指导下，农村集体经济组织应积极参与宅基地分配利用中的资格认定、标准制定、建房管理、开发利用等多方面的管理活动。第三，完善宅基地退出机制。农村集体经济组织应充分考虑农民的个体特征及偏好，针对具有不同特征的农民群体进一步完善宅基地退出机制。同时，农村集体经济组织可以按照相关规定，将退出的宅基地复垦为耕地，或用于建设农村公共服务设施、发展乡村产业，或根据相关程序将其转变为集体建设用地入市，实现宅基地的高效利用。
（二）探索宅基地农户资格权保障形式
探索宅基地农户资格权的多种保障形式、保障农民“住有所居、安居宜居”是宅基地管理制度改革的重点内容之一。第一，完善宅基地农户资格权的登记制度。通过厘清农村集体经济组织成员概念、农户概念、宅基地农户资格权概念，统一宅基地农户资格权的认定口径，保障农村集体经济组织成员的基本居住权益。第二，探索宅基地农户资格权的分配制度。建议将宅基地农户资格权固化到户，坚持“一户一宅”和无偿分配，完善宅基地的初次分配程序，并在分配中遵循“面积限定”“规划管控”等原则。值得注意的是，在确保农民“住有所居”的前提下，要重点探索以股份合作社章程、管理办法的形式规定宅基地农户资格权可以保留或重获的具体情形，确保进城务工和返乡创业的农民在城乡间“可进可退”。第三，要完善不同区域“住有所居”的多种保障方式。比如，在国土空间规划确定的城镇开发边界外的传统农区，宅基地规模小且分布零散，应继续完善“一户一宅、限定面积”的分配方式；在人均耕地面积较少、第二三产业比较发达的地区，可以在农民自愿的基础上，改变原有的单宗分散宅基地分配方式，探索集中统建、多户联建等多种方式落实居住权益；在城镇开发边界内，可以探索建设农民公寓、农民住宅小区等方式，保障农民住房需求。
（三）扩大宅基地使用权流转范围
拓宽宅基地使用权流转范围，建立完善宅基地使用权流转市场，实现宅基地使用权在更大范围内的流转，是发挥宅基地生产功能的关键举措。为实现这一目标，第一，在县域城乡融合发展的背景下，应逐步允许宅基地使用权有条件地跨村流转，实现县域内集体经济组织成员之间可交易、能配置。县域内申请跨集体经济组织流转的，可参考农村集体建设用地基准定价，收取一定的土地收益金。若两户及以上农村集体经济组织成员选择同一宗宅基地，应建立择位竞价机制，以确定宅基地使用权人。第二，建立市场交易的中介平台，通过平台优势整合流转地块资源、发布流转信息和交易需求。值得注意的是，农村集体经济组织作为宅基地的管理主体，依托平台对流转双方的资格条件进行监管审查，确保宅基地流转中不侵犯农民合法权益。第三，构建宅基地流转收益分配长效机制。宅基地在流转过程中产生的增值收益，原则上应由农村集体经济组织和农户共同享有，具体分配比例由宅基地所在村集体召开村民（代表）大会协商确定。农村集体经济组织获得的收益优先用于农村基础设施建设及日常管护等公共服务。
（四）创新闲置宅基地盘活利用模式
除农房建筑、庭院建设和乡村生态旅游外，闲置宅基地盘活利用与“空心村”整治也是实现宅基地生态功能的主要举措。第一，为实现建设宜居宜业和美乡村的目标，要探索宅基地管理制度改革与全域土地综合整治相协同，将闲置宅基地盘活利用与村庄空间重构、城乡建设用地增减挂钩等结合，调整优化村庄空间布局，开展全域土地综合整治，重点对田、水、路、林、村综合整治，逐步改善乡村面貌和村庄生态环境。第二，推进闲置宅基地盘活利用，促进资本、劳动力、技术等多要素在城乡之间的双向流动。这就要求将闲置宅基地资源通过收储、流转等多种方式，与乡村生态产业融合发展相衔接，通过创新闲置农房盘活利用模式，打造宜居宜业和美乡村，推动实现乡村生态振兴。第三，积极引导有条件有意愿的农村人口向中心村、集聚镇聚集或向城镇转移，退出闲置和多余的宅基地。针对这种情形，农村集体经济组织应以“拆旧拆废”为突破点，拆除违规建筑、残垣断壁、闲置废弃或具有安全隐患的房屋，同步开展复垦复绿，实现宅基地的生态功能。
