作者简介：张理政，博士，住房和城乡建设部政策研究中心、中国社会科学院大学城乡建设经济系，助理研究员。王洁晶（通信作者），博士，中国人民大学公共管理学院，副教授。
基金项目：北京卓越青年科学家项目（JJWZYJH01201910003010），国家社会科学基金项目（22VRC091）。
本文原刊于《国际城市规划》2024年第4期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：城市更新的本质是对产权结构和城市利益的重新配置，涉及政府、市场、社会等多元利益主体，这意味着治理结构对于城市更新至关重要。中国香港特别行政区虽然开展了丰富的城市更新实践，但已有研究对香港城市更新的治理结构较少探讨。本文基于香港特区政府与市区重建局之间的委托—代理关系，对香港更新策略的治理结构进行解析，研究发现：市区重建局发挥了“半政府—半市场”治理主体的作用；一方面，市区重建局是香港特区政府委托、独立运作、专责城市更新的代理机构，其“半市场属性”促使市区重建局以利润最大化为利益目标，特区政府则通过资金和政策支持，帮助市区重建局实现代理人目标；另一方面，特区政府借助人事任命、隐性干预预算、规划审批等权力，确保市区重建局发挥“半政府属性”实现委托人目标；基于二者之间的委托—代理关系，市区重建局联结着政府、市场和社会主体，促使了香港5R更新策略治理结构的形成。最后，本文试图在此基础上拓展传统的城市治理理论，并提出香港城市更新对内地的借鉴意义。
关键词：城市更新；治理结构；治理理论；市区重建局；香港
引言
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“实施城市更新行动”，城市更新成为我国“十四五”时期的国家战略。香港特别行政区较早步入了城镇化成熟阶段，成为世界上人口密度最高的城市之一，但也面临着城市拥挤、供地短缺、旧区衰败等重大城市问题。1970年代以来，香港在城市更新领域已经开展了丰富探索，逐步形成由重建发展（redevelopment）、楼宇复修（rehabilitation）、改造重设（retrofitting）、文物保育（reservation）和旧区活化（revitalization）构成的5R更新策略(1)。在5R更新策略的实践中，市区重建局（Urban Renewal Authority，下称“市建局”）以其“半政府—半市场”的独特属性成为香港城市更新治理结构的核心。然而，传统治理理论主要关注政府、市场和社会三大主体的关联，对“半政府—半市场”主体的认知不足，且香港城市更新治理的已有研究侧重于对更新策略和政策做法的介绍分析，缺乏对市建局独特属性的理论探讨。因此，对香港5R城市更新策略的治理结构进行解析具有重要的研究意义，在理论上有助于拓展城市治理理论，实践上能够深入解析香港城市更新策略的形成机制和实施方式，推动香港和内地的城市更新进一步发展和完善。
本文基于委托—代理理论（Principal-Agent Theory）构建分析框架，剖析2001年市建局成立以来香港城市更新5R策略的治理结构，尤其关注市建局“半政府—半市场”属性在治理结构中发挥的作用。在此基础上，论文将对传统治理理论的拓展提出思考，并审慎地提出香港经验对内地城市更新的借鉴意义。
1文献综述与分析框架
1.1香港城市更新治理的文献综述
已有研究认为香港的城市更新存在三个发展阶段，即从私人市场主导转向土地发展公司主导，再到市建局主导的发展历程。1884—1987年，香港的城市更新依赖市场机制进行调节，主要由私人发展商自发在市场中寻找重建机会。随着重建难度较小的旧区基本更新完毕，剩下难度较大的地区对开发商缺乏吸引力，城市更新陷入停滞。1988年，土地发展公司在政府支持下成立，并作为一个财政自负盈亏的组织专责香港的城市更新。然而，由于较为有限的政府支持与冗杂程序的制约，土地发展公司依然无力应对盈利可行性低的旧区，并因其城市更新以物质经济为导向、忽视社会需求而受到一些学者的批判。2001年，为了改变城市更新步履维艰的局面，在政府的资金投入和政策支持下，市建局应运而生，并作为当下香港城市更新的主导机构受到学者的广泛关注。
已有研究主要对市建局的定位和现行更新政策进行了分析。一些学者分析了市建局的组织架构，重点关注市建局的功能角色及其与政府的关系，侧重对更新政策的铺陈介绍，并分析了香港经验对内地城市的借鉴意义。一些学者认为香港特区政府利用市场力量推动城市更新和重建项目，有效减轻了政府负担，并提升了土地利用效率。也有学者认为市建局自负盈亏的市场性质使其更倾向于采用市场导向的更新方式，香港提出的以人为本、社会导向等城市更新理念仍面临着现实环境与管治体制上的制约，导致了对私人产权的侵犯、社区参与不足、绅士化等后果。此外，还有一些研究关注市建局主导下的城市更新对房价的影响、土地规划模式、为老年人设计的开放空间的规划标准等。
然而上述已有研究存在如下不足。第一，很多研究停留在对香港城市更新发展过程的介绍或对现行更新策略的解释，缺乏具有理论深度的剖析。第二，研究大多将市建局视为市场力量，对市建局“半政府—半市场”的特殊属性认知不足，也就无法解释为何市建局会参与以补贴支出为主的楼宇复修、改造重设、文物保育和旧区活化等策略。第三，香港城市更新策略在2011年进行了检讨，并在2017年新增了改造重设策略，而部分研究并未捕捉到这些更新策略发生的重要变化。
笔者认为，城市更新的实质是对现有产权结构的调整和对城市经济社会利益的重新配置，其核心是政府、私人部门、居民等多方治理主体如何达成集体行动，构建成本分摊和利益分配机制。而治理结构主要涉及各利益主体之间的权责配置和互动关系，对城市更新至关重要。如果缺乏合理的治理结构，城市更新不仅会出现“空间谋利”等不公平现象，更会积累城市矛盾，激化社会冲突。因此，有必要对香港城市更新的治理结构进行解析，以深化对香港城市更新策略及其运行机制的认知，尤其需要关注市建局在治理结构中的作用。
1.2基于委托—代理关系的分析框架
20世纪中叶以来，城市治理理论经历了深刻发展。对于何种力量主导着城市的发展，莫勒奇（Molotch）于1970年代提出了城市增长机器理论，认为基于土地利益的政治精英和经济精英最能在城市增长中将自身利益最大化，因此政府主体和市场主体结成的政商联盟会不遗余力地塑造资源分配政策来推动城市增长和资本积累，裹挟其他利益主体，使城市成为一台巨大的“增长机器”。1980年代以来，斯通（Stone）在批判增长机器理论的基础上提出了城市政体理论，认为政商联盟之外的社会主体亦可通过选举等机制影响政府决策，从而参与到联盟之中。1990年代，治理理论进一步强调权力应分散在政府部门、私营部门和社会组织或公民中，实现多主体合作治理公共事务。可见，迄今传统治理理论中的主流观点认为治理结构往往表现为政府、市场与社会三大主体之间的关系，并构成了城市治理的核心。
然而，香港城市更新的治理结构与上述主流理论观点存在明显差异。上述城市治理理论虽被应用于一些城市更新领域的研究，但并不完全适用于香港城市更新的具体情况。香港城市更新主要通过具有“半政府—半市场”特殊属性的市建局联结政府、市场和社会主体等不同利益主体，促进他们之间达成协作。香港《市区重建局条例》（下称《条例》）是市建局成立的合法性基础，并将市建局定位为受特区政府委托的、城市更新领域的实质性代理人。一方面，市建局是一个具有公共属性的“半政府机构”。《条例》规定，市建局的宗旨包括“负责透过进行、鼓励、推广及促进市区重建，改善香港的住屋水平及已建设环境”，“保存有历史、文化或建筑学价值的建筑物、地点及构筑物”等，被赋予维护公共利益的职责和运作公共资源的能力，并获得政策和资金支持。与此同时，特区政府也保留了对市建局的人事任命权、图则制定和资金使用的审批权等管控权力：董事会作为市建局的决策和执行机构，其成员均由特区政府行政长官委任；市建局的业务纲领、计划草案呈交财政司审批，拟备规划图则需呈递城市规划委员会审批；市建局董事也被要求定期向行政长官和立法会述职等。另一方面，市建局也是一个独立运作的“半市场机构”。《条例》规定，市建局“不得被视为享有政府的地位、豁免权或特权”，因而不属于政府的常设机构，具有独立资金运作、可适当盈利的商业性特点，具有“半市场属性”。市建局凭借这种独特的双重属性，成为香港城市更新治理结构的核心。因此，解析香港城市更新的治理结构需要对“政府—市场—社会”的传统治理结构进行拓展，其中，分析政府与市建局的委托—代理关系是拓展治理结构的重要基础。
委托—代理理论起源于1960年代末的企业管理研究，后被广泛用于政治权力、公共治理等领域的研究。委托—代理关系本质上是一种契约关系。其中，委托人为了实现自身效用最大化，将其所控制资源的某些决策权授予代理人，并要求代理人提供有利于委托人利益的服务或行为。而代理人作为追求自身效用最大化的经济人，可能将自身利益置于委托人利益之上，从而损害委托人的利益，即产生代理问题。因此，二者之间的利益目标冲突和信息不对称是委托—代理关系中的常见问题，委托人如何设计契约来驱动代理人为其利益服务成了核心关切。
对于香港城市更新而言，特区政府作为公共利益的代表，旨在“打造多元及充满活力的城市”，并通过《条例》等制度设计，委托市建局负责香港城市更新的有关事宜，市建局即是这一委托—代理关系中的代理人。香港城市更新治理结构形成的关键在于政府如何通过制度设计确保市建局有效履行城市更新职责，同时防止市建局因追求自身盈利而使得其“半市场”属性裹挟“半政府”属性，进而损害公共利益。正是以这样的委托—代理关系为主线，香港城市更新的治理结构得以构建，并深刻影响着香港5R城市更新策略的形成与运行。本研究将在这一分析框架下对香港城市更新的治理结构进行解析，并讨论其理论意义和实践价值（图1）。
2香港5R城市更新策略及其治理结构
自市建局成立以来，香港城市更新逐步形成了一套5R策略体系。2001年，《市区重建策略》依据《条例》制定出台，不仅要求市建局继承土地发展公司原有的重建发展策略，还增加了楼宇复修、文物保育和旧区活化三项策略，共同组成了4R策略。2017年，市建局进一步提出改造重设策略，从而构成了现行的5R更新策略。虽然5R更新策略在治理结构上各有差异，但特区政府与市建局的委托—代理关系均为香港治理结构形成的基础，塑造了市建局与特区政府、市场主体和社会主体之间的协作关系。
2.1重建发展策略
重建发展是市建局的核心业务，指拆除残破失修的楼宇，重建为符合现代生活标准、环保智能的新式楼宇。市建局成立以来的22年间共重建发展了1754座楼宇。
2.1.1代理人利益目标的实现
实现自身利益是市建局作为代理人的首要目标，也是作为“半市场主体”追求盈利最大化的市场规律。而重建发展项目是5R策略中市建局最为重要、甚至是唯一的收入来源，因此市建局需要对其进行充分利用以实现盈利。重建发展项目的成本主要来源于两个方面：地价成本和业权征集过程中的交易成本。为了提升市建局的财务可行性，特区政府作为委托人给予了重要的政策支持，具体如下。
（1）直接注资，豁免地价。
香港政府在2002—2006年总计为市建局注入资金100亿港元，作为市建局的启动资金，并豁免了重建发展项目的地价款及相关税费（根据市建局年报数据，截至2023年共豁免229.42亿港元地价款），大大降低了市建局重建发展项目的成本。
（2）允许自下而上申报项目，降低业权收购难度。
在项目发起上，允许业主自下而上地向市建局提出重建需求，这种方式分为两类：第一类是业主自主实施重建，支付酬金邀请市建局以顾问身份协助；第二类由业主联合申请市建局执行重建，被称为“先导计划”，申请业主需拥有项目地块内不少于67%的业权。市建局鼓励自下而上的发起方式不仅在主观上降低了业权收购成本，也在客观上提升了公众参与的程度和城市更新的效率。
（3）通过法律赋予市建局强制回收土地权力。
市建局在80%业主同意的情况下可以根据香港《收回土地条例》行使强制回收土地的权力，反对项目的业主可向独立上诉委员会提出申诉，经司法裁决后即可获得合理补偿。这一权力大大降低了业权收购难度，提升了财务可行性，也在客观上维护了公共利益。
在项目建设环节，市建局通常根据自身需求，采用灵活的方式实施重建发展，以实现利润最大化，包括自行实施、与地产商公私合营或将项目移交地产商实施。公私合营开展更新的模式较为常见，在市建局完成物业收购的复杂程序后，市场主体通常有动力与市建局达成合作，如市建局与鹰君集团合作开发的亚皆老街/上海街项目、与信和置业合作开发的荃湾中心项目等。
2.1.2委托人利益目标的实现
与此同时，香港政府作为市建局的委托人，必然要求市建局实现政府利益目标，并通过制度设计规避市建局可能出现的“代理问题”。从理性人视角来看，市建局的第一目标是实现盈利并保证自身的顺利运营，而香港政府强调“以人为先，地区为本，与民共议”的工作方针，以维护公共利益为第一职责，并要求城市更新兼顾社会各方的利益和需求，二者在利益目标上存在一定冲突。为此，政府主张在重建发展策略中对业主和租户均进行合理补偿、加强社会影响评估等，但这些措施无疑会增加市建局的成本，与其“半市场属性”相悖。因此，特区政府通过前文提及的人事任命、隐性干预预算、规划审批等权力，以及要求市建局定期述职，以确保市建局履行实现政府愿景的职能。
以重建发展策略中的补偿政策为例，在特区政府的驱动下，市建局不仅对住宅业主进行补偿，还要对租户进行补偿安置，以充分保障社会利益。对于住宅业主，市建局以“同等地段7年楼龄住房”的价格为标准进行补偿，即首先按照现有住房的市场评估价进行补偿，然后计算“同等地段7年楼龄住房”标准价格与现有住房市场评估价的差额，将这一差额乘以一定的津贴系数后发放。由于香港重建区内的住宅楼龄基本大于7年，业主住房的市场评估价通常低于“同等地段7年楼龄住房”标准价格，业主往往能得到略高于其资产价值的补偿。
同时，香港通过特惠津贴或公屋安置的形式对租户进行补偿，确保他们有能力继续租住，体现了包容性的更新理念。香港房屋委员会和非政府组织香港房屋协会将对租户进行资格认定，只有符合资格的租户才能获得补偿或安置。在重建发展项目启动前，市建局会开展“冻结人口调查”，若租客的租约在“冻结人口调查日”之前仍然有效，市建局将根据应课差饷租值（即该物业的市场年租金）为其提供特惠津贴。合资格的住宅租户还可以选择接受香港房屋委员会或房屋协会的公屋安置，或由市建局进行大厦安置。
总之，基于委托—代理关系，代理人市建局在追求自身利益目标的同时，也实现了委托人香港政府的利益目标。重建发展策略以市建局为核心，形成了政府、市场和社会主体之间稳定的治理结构（图2）。
2.2楼宇复修与改造重设策略
在香港3.9万栋综合住宅楼宇中，楼龄超过50年的已超过1万栋，大量高龄楼宇的安全状况在等待重建的过程中日趋恶化。楼宇复修与改造重设策略均旨在对残旧建筑物进行保养和维修，以延缓市区老化的速度，下文合称为“复修重设”策略。其中，楼宇复修策略更关注楼宇的安全、外观问题，改造重设策略更重视优化楼宇的功能配置和提升宜居度。市建局成立22年以来共修复或正在修复的楼宇约6600栋。
由于复修重设策略以资金补贴为主，缺乏创收机制，特区政府主要通过制度设计驱动市建局实现其利益目标，并希望通过复修重设策略提升城市活力。市建局作为经济理性的代理人，缺乏内生动力参与复修重设，与委托人的利益目标存在冲突，容易产生代理问题。特区政府采用了“施压”与“协助”两方面的制度设计，具体如下。
一方面，特区政府通过政策施压，驱动市建局实施复修重设策略。通过《市区重建策略》等政策文件赋予市建局复修重设等职责，并通过前文所述的人事任命、预算审批权以及述职要求等，确保市建局实现政府愿景。在此驱动下，市建局推出“招标妥”计划、楼宇维修综合支援计划等一系列资助计划，帮助业主开展楼宇复修。
其中，“招标妥”计划旨在联结建筑师、工程师、测量师以及工程监督等市场中的专业人士与业主，为业主提供楼宇复修的专业技术。这些专业人士均以盈利为目的参与复修重设项目，可视为一类市场主体，“招标妥”计划实则催化了市场主体与社会主体之间的合作（图3）。“楼宇维修综合支援计划”旨在帮助业主克服资金困难，鼓励他们进行自主更新。该计划包括筹组“业主立案法团”（类似内地“业委会”的业主组织）的资助、公用地方维修津贴、家居维修免息贷款等。事实上，这些资助计划通过相对较小的资金补贴撬动更大的社会资本，促进了业主的自主投入更新，缓解了市建局的资金负担。这种做法可以视为市建局在实现委托人利益目标的过程中，基于代理人的经济理性作出的折衷决策，并在客观上促进了香港的复修重设工程。
另一方面，特区政府通过财政支持和机构协助帮助市建局开展复修重设，以缓解代理人的压力。例如：特区政府为市建局直接提供信贷支持，并由政府作出担保。屋宇署也开展楼宇安全贷款计划，旨在为业主提供上限为100万港元的有息或无息贷款，促进其自主实施维修改善工程。
此外，市建局还积极寻求与社会组织的合作，以缓解自身压力。例如：市建局与非营利组织香港房屋协会联合推出强制验楼资助计划。该计划指政府强制每10年要对楼龄30年以上的楼宇进行一次安全检查，以识别潜在的安全风险，其费用由市建局和房屋协会部分资助，最高为100万港元。房屋协会与市建局还推行了修葺费用返还计划，向业主保证如果其楼宇在未来被重建，他们之前的修葺支出不会白费且可申请返还改善工程的折旧价值。
总而言之，复修重设策略主要由特区政府通过“施压”与“协助”驱动市建局实现委托人目标，而市建局也基于代理人的经济理性，通过联结市场主体和社会主体，形成了以促进自主更新为主要目标的合作治理结构（图4）。
2.3文物保育与旧区活化策略
文物保育和旧区活化策略指对具有历史文化及建筑价值的楼宇、地点和构筑物进行保育、活化，它们虽在5R策略中分属两项，但市建局在实际操作中往往将其合二为一。旧区活化通常是在文物保育的基础上，合理利用历史建筑来振兴衰败的旧区，下文将其统称为“保育活化”策略。迄今为止，市建局共保存了约81幢历史建筑。
与复修重设策略相似，保育活化策略同样缺乏盈利机制，主要由特区政府通过制度设计驱动代理人实现委托人目标。由于历史建筑和文物建筑属于典型的公共利益范畴，香港政府的管控力度和直接干预程度更深。一般而言，香港的历史建筑先由古物咨询委员会负责研究，再由古物古迹办事处决定历史建筑评级。香港《古物与古迹条例》制定了历史建筑分级制度，根据建筑价值、历史价值、社会意义与稀有性划分为法定古迹与历史建筑两类。其中，法定古迹必须维持原貌进行保护，历史建筑则可以在明确保护要素的前提下，结合发展需求开发其他用途，用于旧区活化。在此基础上，香港政府通过《市区重建策略》赋予市建局实施保育活化的职责，可要求市建局在政府指导下评估、实施文物保育和旧区活化项目，市建局申报的规划建筑图则交由建筑署与城市规划委员会等法定机构审批。
在开展保育活化策略时，如有需要，市建局会对历史建筑进行收购，按照重建发展项目的补偿标准给予业主和租户补偿或进行安置。特区政府作为委托人，要求在公众参与的过程中“集合专家学者、社会人士和民众进行讨论研究……发挥地方特色、经济多元性和社会本土性”。为满足委托人的这一原则，市建局在实施保育活化项目前，通常会开展长达数月的公众咨询。市民公众可在市建局的地区办事处取得有关资料，就其诉求提出意见，市建局还会向文化创意产业人士寄发咨询文件和调查问卷，邀请他们就建筑设计、租金水平和管理营运模式等发表建议。
当完成历史建筑业权的收购和补偿后，市建局可以选择自行活化运营，也可向第三方征集项目营运意向书，由其负责日常运作。鉴于保育活化策略的公益性质，市建局通常会邀请公营机构、非营利组织或社会企业参与保育活化项目。竞标成功的社会机构不但无须支付费用，反而会获得市建局投入的营运补贴，并报销物业费用，这使得运营机构可以专注于实现建筑保育、旧区活化的目标。活化运营历史建筑的过程中，也可吸引、容纳包括市场主体在内的不同社会参与者共享空间，举办展览、表演等商业活动与多元化项目，振兴社区活力，如茂萝街/巴路士街项目。
总而言之，与复修重设策略相比，保育活化策略中特区政府的“施压”力度更大，这与历史文化和文物建筑的强公共属性有关。市建局在保育活化策略中的代理权力在政府管控下受到一定压缩，“半市场属性”受到抑制，更多地扮演着实施工具的角色，并联合特区政府、市场和社会主体，形成如图5所示的治理结构。
3结论与启示
3.1结论与讨论
本文以香港特区政府与市建局的委托—代理关系为基础，聚焦于市建局的“半政府—半市场”属性，解析了香港5R城市更新策略的治理结构，并总结了如下发现。
第一，在城市更新领域，香港特区政府与市建局形成了委托—代理关系，并将市建局塑造为“半政府—半市场”机构。特区政府通过赋予市建局维护公共利益的职责和运作公共资源的权力，委托市建局专责香港的城市更新事宜，使其成为“半政府机构”。同时，市建局在代理城市更新事务的同时，被允许独立资金运作和适当盈利，具有“半市场属性”。
第二，特区政府和市建局之间的委托—代理关系是香港城市更新治理结构形成的基础。在重建发展策略中，特区政府通过直接注资、豁免地价、允许自下而上申报项目、赋予强制回收土地权力等方式帮助代理人实现其利益目标，同时通过制定业主与租户的合理补偿标准、强化社会影响评估确保委托人目标的实现，避免了“代理问题”的产生，使市建局与政府、市场和社会主体之间形成协作。在复修重设策略与保育活化策略中，由于缺乏盈利机制，特区政府更多地通过“政策施压”驱动市建局开展更新业务，而市建局在实现委托目标的同时，也在追求自身的代理利益，最终形成以市建局为核心的治理结构。此外，特区政府在重建发展策略中给予市建局的巨大协助，也是为了使市建局能够有能力开展复修重设策略与保育活化策略，保证委托人目标的完整实现。
从理论上看，以市建局为代表的“半政府—半市场”治理主体是对城市治理理论在特殊情境下的补充。“半政府—半市场”的治理主体较少被学者关注和研究，但在香港的城市更新治理结构下，具有“半政府—半市场”属性的市建局嵌入了“政府—市场—社会”的传统治理结构中，并成为香港5R更新策略形成的关键。本文在政府与市建局的委托—代理关系下，分析了市建局的双重属性对其行为的影响，是从实证角度对传统治理理论的一次拓展。未来研究可以对“半政府—半市场”的治理主体进行更深入的理论探究，调整和补充传统治理理论中治理结构的观点，以进一步发展和完善治理理论。
市建局作为香港城市更新治理结构的核心，将传统的“政府—市场”“市场—社会”“政府—社会”两两博弈的关系转化为“市建局—政府”“市建局—市场”“市建局—社会”的集中型治理结构。换言之，市建局的存在使原有利益主体间的“三角关系”内化为三大主体与市建局的关系。从制度经济学的角度来看，这种做法降低了“三角关系”中的信息不对称和机会主义，减少了搜寻交易对象的信息成本和议价成本，进而降低了交易成本。然而，这些外部的交易成本都将内化为市建局的组织成本。从现实来看，市建局的双重属性可能也是导致其组织成本提升的原因，并导致香港城市更新出现了一些问题，例如：重建项目需要8～10年甚至更久的完成周期，被寄予厚望的“先导计划”经常中止，以及可能产生腐败问题等。因此，这要求市建局进一步完善组织架构，实施透明有效的管理模式，并优化与特区政府之间的委托—代理关系。
3.2香港城市更新治理结构对内地城市的启示
在“一国两制”背景下，香港与内地城市在土地等制度上存在明显差异，但我们仍能够从香港城市更新治理结构中发现许多适合借鉴的理念和政策工具。内地城市更新主要覆盖老旧小区、老旧厂区、历史文化街区和城中村等多种类型。从改造内容来看，内地的老旧小区改造与香港的复修重设相同，历史文化街区更新与香港的保育活化相似，老旧厂区、城中村更新则更多地与香港的重建发展相近。本文认为，香港经验对内地城市更新具有如下借鉴和启示意义。
第一，内地的城中村更新应以包容性理念为导向，将租户纳入治理结构，进行合理补偿安置。内地的城中村全面更新往往受到学界批判，主要是由于全面更新对外来租户造成的排斥性结果，迫使流动人口向外迁移，导致城中村的不断重生和改造过程的永无止境。城中村全面更新可以借鉴香港重建发展策略中对租户的补偿安置措施，设置“冻结人口调查日”，并根据租约的有效性、租户的收入水平等条件认定可获补偿的租户资格。对于合资格的租户，政府应给予公共住房安置或以“住房券”的形式发放补贴，实现“住有所居”。政府也可鼓励村民将补偿面积中用于出租的部分，建设为小面积的可负担健康住房，并与“住房券”等补贴措施相结合，使其成为安置外来租户的重要房源。
第二，制定“多数决”基础下的强制征收机制，维护公共利益。“多数决”原则是指在决策时以多数人的意见为准绳。住宅单元碎化的土地产权以及需整体开发的特性使得“钉子户”处于强势地位，这已成为长期困扰内地城市更新的核心问题。内地城市可借鉴香港《收回土地条例》的做法，科学制定法律法规，允许政府基于公共利益，在一定比例产权人同意并已尽力征收余下份额产权的情况下，对余下份额产权进行强制征收，相关产权人可通过法律途径解决争议。
第三，提供系统性政策支持，调动老旧小区、城中村自主微更新的积极性。近年来，微更新越来越成为学者推崇的更新模式。但由于缺乏盈利机制，微更新对市场资本缺乏吸引力，其更新成本往往由政府承担，导致财政负担加重。而产权人作为受益者很少参与，导致成本承担者和受益者存在错位的情况。内地城市可借鉴香港改造重设策略，制定促进业主自主微更新的系统性政策体系，包括：通过立法明确产权人对楼宇的维修责任，纠正受益者不承担成本的错配现象；提供补助津贴或免息贷款，帮助产权人解决资金困难，并引介合资格的专业人士提供技术支持；承诺若楼宇未来被拆除重建，业主微更新的支出将按照折旧价值得到返还等。这些政策将从压力和激励两方面促进产权人自主修复住房，政府通过财政杠杆撬动更多社会资本的自主投入，从而显著减轻财政压力。
第四，明确保护要素，强化公众参与，对历史文化街区或传统村落实施活化保护。内地的历史文化街区或传统村落的微更新常常陷入“博物馆”式的静态保护，缺少公众参与，使鲜活的历史文化空间失去活力。内地城市可借鉴香港保育活化策略，订立历史建筑分级制度，将历史文化街区、传统村落中具有保护价值的建筑分为文物建筑和不同级别的历史建筑，并明确不同建筑可采用的保护和开发措施。其中，对文物建筑必须原貌原址保护，但对于级别较低的历史建筑，可在明确其保护要素的前提下合理进行功能转换与适度开发，结合地方文化特色进行地方营造，实现社区活化和文化复兴的目标。
最后，设立城市更新的专责机构对促进城市更新具有重要意义。在香港城市更新中，市建局作为专责机构，在联结政府、市场和社会的协作治理方面发挥了重要作用。而内地的城市更新往往缺乏专责机构，存在多头管理的情况。城市更新是一个综合性极强的工作，多头管理容易导致职能不清、分工模糊和利益割裂等问题，很难建立系统、联动的城市更新运作机制。为此，建议通过调整行政职能，组建城市更新的专责机构，并出台与其职能相匹配的政策法规，为内地的城市更新提供具有完善的组织体制和系统开展的基础条件。
编辑审定：陈越鹏 李达
