作者简介：曲福田，南京农业大学中国土地问题研究中心；郭恩泽，南京农业大学公共管理学院；马贤磊，南京农业大学中国资源环境与发展研究院。
基金项目：国家自然科学基金项目“三权分置”政策实施机制及其对耕地质量保护行为的影响：基于产权与治权结合视角”（编号：72273064）； 教育部哲学社会科学研究（2020年度）重大课题攻关项目“自然资源资产产权制度改革重大问题研究”（编号：20JZD013）。
本文原刊于《农业经济问题》2024年第10期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：宅基地制度改革是中国农村土地制度改革的重要内涵，是实施乡村振兴战略的重要举措。本文基于中国特色改革试点一般性模式，构建宅基地制度改革试点的分析框架，探析党的十八届三中全会以来两轮宅基地制度改革试点的基本逻辑、主要成效与未来路径。研究显示，一方面，遵循“目标制定—顶层设计—地方试点—成果总结”的一般模式，两轮宅基地制度改革试点明晰了“三权分置”的产权结构，形成了权责统一的所有权行使机制、多元化的资格权保障机制和因地制宜的使用权放活机制；另一方面，改革试点仍然面临着集体所有权主体认定不明晰、资格权认定口径不一、使用权放活机制存在缺陷等问题，难以适应中国式现代化进程中改善土地资源配置、推动乡村振兴的要求。未来，改革应坚持保障农民和农村集体组织利益、改进乡村治理能力和撬动要素联动配置三项基本取向，从加强制度改革系统性、央地联动性、地区与部门协调性三个维度出发，进一步推动宅基地制度改革试点，以期形成成熟经验，更好推动农业农村现代化进程。
关键词：宅基地制度；改革试点；改革成效；优化路径
一、中国特色改革试点模式下宅基地制度改革试点的分析框架
农村宅基地制度改革是改善土地配置效率、维护农民合法权益、促进乡村全面振兴的关键所在。由于制度内涵不清、合理有效处置机制缺失等问题长期存在，以福利性和身份性为突出特征的宅基地制度在运行中不仅浮现出“无地可分”与“一户多宅”并存的突出矛盾，而且也呈现出土地资源配置管控失效、价值难以显化、村庄治理效能不高等显著问题。因此，党的十八届三中全会以来，沿着“使市场在资源配置中发挥决定性作用”这条主线，国家先后开展了两轮宅基地制度改革试点，起到了激活宅基地财产属性，促进土地要素整合，提升宅基地配置效率的作用。不过，各地形成宅基地制度改革的多元实践样态并未有效促进改革试点的纵深推进与共性经验的提炼，各地改革路径与经验具有显著的区域特征，难以形成可以指导国家层面改革的系列经验。如何科学识别改革试点的演进逻辑并提炼试点共性经验，成为下一阶段深化宅基地制度改革试点亟待解决的重要问题。
作为农村土地制度改革的重要环节，宅基地制度改革试点不仅关系到土地资源配置效率和农村高质量发展，涉及社会公平和共同富裕进程，也是提升农村治理体系和治理能力的重要内涵。因此，将宅基地制度改革置于全面深化改革和国家治理现代化背景下去思考、探索，能够为厘清改革试点的总体历程、基本逻辑、主要经验和存在问题，有效提炼共性经验提供新的视角。基于此，本文立足于中国特色改革试点的一般模式，提出宅基地制度改革试点的四阶段分析框架，借此探析两轮宅基地制度改革试点取得的显著成效与现存问题，进而提出未来深化宅基地制度改革的主要路径。
从中国特色改革试点的一般模式出发，本文重点识别了改革试点的四阶段划分及其内在关联，并依此构建中国特色改革试点模式下的农村宅基地制度改革试点的分析框架。
（一）中国特色改革试点的一般模式
肇始于中国共产党革命时期的改革试点是中国特色国家治理的独特手段，在国家治理与改革的实践进程中承担了分散改革风险、检验政策有效性的重要任务。改革试点的作用机理是中央政府在分级制环境下，立足于中国独特的央地事权和财权关系与行政绩效考核机制，通过政治动员、行政激励以及放松法律限制和财政控制等手段向下级政府放权，在特定范围内开展制度变迁，以获取多样化的方案选择与实践经验的过程。事实上，改革试点已经成为政府应对关键现实难题，化解制度矛盾，降低政策推行阻力与政策施行的不确定性的关键“法宝”，并为中央政府在改革开放时期的转型秩序下以“摸着石头过河”的方式推动制度变迁并保持社会总体稳定提供了有效保障。
随着我国改革逐步进入深水区，改革过程中浮现的深层次体制机制问题和利益固化藩篱，需要以兼具系统性、整体性、协同性的全面改革予以化解。习近平总书记指出，“要把改革推向前进，必须加强顶层设计”。因此，改革试点需要逐步从实验主义转向设计主义，由此也对国家治理能力提出了更高要求。在全面深化改革阶段，中国改革试点的一般模式可以归纳为目标制定、顶层设计、地方试点、成果总结四个阶段。
目标制定是中央政府立足于特定历史时期的宏观治理目标和国家治理能力水平，结合特定制度在运行过程中浮现的突出问题与现实矛盾所确定的目标任务。从中央与地方关系角度考察，虽然国家治理能力对改革目标的形成有一定影响，但国家宏观治理目标和制度主要矛盾是制定改革试点目标的关键内容。顶层设计是中央政府沿袭设计主义范式，结合特定历史时期的改革目标和治理能力，以一系列制度和程序调整为地方改革提供的必要前提和边界，通常表现为改革试点基本原则和主要任务。地方试点是试点地区政府依据顶层设计要求，结合自身经济发展特征及具体问题，在控制改革风险的前提下探索能够解决矛盾、实现改革目标的制度路径以及收集制度经验的过程。成果总结是中央政府在依据改革目标对地方试点绩效进行科学评价的基础上，选择性推广可行制度经验的过程：如果已经具备形成共性改革经验的条件，则固化改革成果；如果尚未达到形成共性经验的条件，则结合新形势与新问题动态调整改革试点目标与顶层制度设计，为地方政府接续开展试点指明方向，如此往复直至形成改革试点的共性经验。
需要说明的是，上述改革试点的四个阶段间存在内在的逻辑关系，既表现出从改革目标到制度成果之间的递进逻辑，也包含制度成果对改革目标的反馈机制。目标制定作为改革试点的逻辑起点，为顶层设计提供了基本遵循，顶层设计则为地方试点提供了前提和边界。成果总结与改革目标之间存在反馈机制，制度成果所呈现出的形态与绩效会对改革目标形成反馈，从而推动改革试点目标的动态调整。
（二）宅基地制度改革试点的四个阶段及其内在逻辑
宅基地制度改革试点遵循了中国特色改革试点的一般模式，具体也可以归纳为四个阶段。
第一阶段制定改革目标。宅基地制度改革试点的治理场域聚焦于乡村，因此乡村治理目标成为影响宅基地制度改革目标制定的核心。乡村治理的关键在于，以推进农业高质量发展和促进农民农村共同富裕为导向，通过建立健全现代化乡村治理体系，保障农民合法权益、提高农民自治程度、彰显农民主体地位、保持乡村运行秩序稳定。进一步地，结合宅基地制度在运行过程中浮现的突出问题，宅基地制度改革试点目标要从要素配置和权益保障两个维度加以细化，着重关注提升资源配置效率、显化土地价值和保障农户基本居住权益和财产权益等方面。
第二阶段形成顶层设计。宅基地制度改革试点的顶层设计表现为，中央政府以出台规范性宅基地制度改革指导文件的方式，在改革试点所框定的特定时空范围内所明确的改革试点的基本原则和主要任务。顶层设计需要明确宅基地制度改革试点的区域和时限，即在时间和空间上划定了哪些区域在哪个时间段内享有试点的权利和义务，为宅基地制度改革试点提供了时空边界。除了划定时空边界外，顶层设计也要制定地方试点需要遵循的基本规则和任务清单，例如农民权利保障和土地资源保护等方面规则和任务。一般来说，宅基地制度改革试点的顶层设计主要由各阶段的改革目标和当期的乡村治理能力决定，乡村治理能力越高，顶层设计越容易具体化，各阶段的改革目标也越容易实现。
第三阶段开展地方试点。宅基地制度改革中的地方试点表现为试点地区政府在顶层设计所规定的前提和边界下，结合地区自身发展主要特征与制度运行中的突出矛盾，探索形成能够解决地区问题的实践样态的过程。首先，试点地区需要逐一落实自身改革试点的基本原则和主要任务，出台地方性宅基地制度改革试点实施意见或实施方案。其次，试点地区在地方性试点文件指导下探索有利于提升宅基地配置效率、促进价值显化、保障农民居住权益和财产权益的具体路径，主要包括宅基地产权配置形式和产权实施机制两方面内容涵盖宅基地产权权利结构、宅基地权益保障机制和取得方式、宅基地有偿使用和有偿退出机制的探索。最后，试点地区要从经济发展水平等实际出发，因地制宜地推动改革试点方案和政策付诸实施。
第四阶段总结制度成果。在宅基地制度改革过程中，不同地区在封闭运行的环境下，在遵守国家改革一般原则、反映改革一般规律的同时，依据自身特征探索形成了各种实践样态的分异。因此中央政府对制度成果的总结是围绕改革试点之初提出的试点目标和顶层设计，从要素配置效率和权益保障水平两个维度评价不同实践样态下的宅基地产权配置形式与产权实施机制的成效，并尝试提炼共性经验。
二、第一轮宅基地制度改革试点：探索改革方向
中央全面深化改革领导小组于2014年底审议批准并部署开展了为期3年、涉及15个试点地区，主要探索改革基本方向的农村宅基地制度改革试点。而后，为更好开展制度探索，取得可行制度经验，国家决定将试点地区扩大为33个，试点时间延长至2018年，由此构成了第一轮农村宅基地制度改革试点的政策议程。
（一）改革目标
农村宅基地“两权分离”制度在历经半个多世纪的实践中显现出了大量实践矛盾与超出制度边界的基层行为，宅基地超占违建问题、私下流转问题频发，不仅限制了宅基地资源利用效率，而且也影响了农村基层社会稳定，与乡村振兴和乡村治理现代化目标相悖。为此，国家对宅基地“两权分置”制度进行了多次适应性政策调整，包括2004年国家出台了城乡建设用地增减挂钩政策以拓宽宅基地合法流转渠道，2007年《物权法》明确了宅基地使用权的用益物权属性等。但是，上述制度探索并未从根本上解决宅基地制度中蕴含的福利性和财产性冲突，也并未遏止和化解宅基地制度运行过程中浮现的实践矛盾。
面对宅基地“两权分离”制度濒临失效的制度实际，以及低成本的调试型制度优化已经难以化解制度矛盾的现实，中央政府围绕宅基地资源利用粗放、宅基地取得困难、退出不畅等问题，从要素配置和权益保障两个维度原则性地制定了第一轮宅基地制度改革试点目标。在要素配置维度，由于宅基地产权的残缺以及由此引发的资源低效配置严重违背了国家土地集约节约利用导向，抑制了我国农村土地要素市场发育和城乡要素流动，成为促进农村土地要素高效配置，建立健全城乡统一建设用地市场的重要堵点卡点。数据显示，2000—2016年，我国农村常住人口由8.08亿人减少至5.89亿人，减少了27.1%，但同期农村宅基地面积由2.47亿亩扩大为2.98亿亩，增加了20.6%。因此，第一轮农村宅基地制度改革试点的第一个目标是如何强化宅基地管理制度的刚性，提升宅基地资源配置效率。
在权益保障维度，作为乡村治理工作体系的重要内容，农村宅基地制度管控失效对乡村治理现代化提出了严峻挑战。虚化的集体所有权主体既难以有效盘活闲置的宅基地资源，也无法有效遏制宅基地超占违建和私下流转问题。同时，由于宅基地退出收回机制缺失所引发的“一户多宅”和宅基地申请难等问题严重威胁了宅基地制度的有效性，使农户难以依据自身需求实现基本居住权益，与保障农民基本权益的内涵要求相去甚远。为此，第一轮改革试点的另一个目标是如何通过宅基地制度改革维护农民基本居住权益。
（二）顶层设计
乡村治理能力是防范和管控宅基地制度边界不被基层实践行为突破的关键所在，乡镇政府和村级组织对于宅基地开发利用的干预能力决定了宅基地制度的有效性。但是，由于长期以来的“农村集体”概念的虚化和集体经济组织的弱化，导致村级组织在政府、农民和社会互动中实现既定目标的能力较为疲弱，加之乡镇政府在宅基地开发利用过程中存在的权责不一致，空有监管职责而无执法权等问题，致使乡镇政府宅基地制度管控中陷入“整合乏力”的困境
受制于乡村治理能力难以匹配包括宅基地管理在内的乡村治理目标要求的窘境，中央政府在形成第一轮改革试点顶层设计的过程中重点明确了改革试点的基本原则。总体来看，中央政府提出了“严守三条红线”和“稳慎推进”两项基本原则。“严守三条红线”原则是中央政府立足于集体土地所有制、国家粮食安全及农民和土地关系三大问题，所提出的土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三项刚性边界。土地公有性质不突破旨在强调宅基地制度改革不能突破宅基地“集体所有、农户使用”的制度基础，耕地红线不突破旨在强调改革试点需要严格管控宅基地超占乱建现象，农民利益不受损旨在强调宅基地制度改革试点必须以保障农民切身利益，维护农民基本居住权益为宗旨推进。
“稳慎推进”原则是中央政府立足于宅基地制度的特殊性提出的。由于宅基地是维护乡村社会秩序稳定运行的“压舱石”，因此农村宅基地制度改革试点蕴含着巨大经济社会风险。为此，从控制改革风险、降低改革不确定性的考虑出发，中央政府必须要严格控制改革试点范围，以小规模封闭运行的方式防范改革试点内容不对其他地区产生外溢影响，同时必须做到以农民为主体稳慎推进，从而确保农村社会总体稳定。
受到顶层设计的严格原则的限制，第一轮改革试点并没有明确的任务清单。表现为中央政府在保障基本原则不被突破的前提下，既向地方政府描绘了其对未来宅基地制度的总体构想，同时也通过宽泛的政策表达为地方政府的自由探索提供坚实的行政环境与相对宽松的法律环境，赋予了地方政府相当的自由裁量权。
（三）地方试点
宅基地制度改革的地方试点探索存在显著的区域差异性。根据不同地区经济发展水平及形成的实践样态特征，可以将地方试点类型分为中西部地区的管控型样态和东部地区的市场型样态。其中，中西部地区由于农村人口向城镇大规模单向流动导致宅基地大量闲置，农村“人地分离、人户分离”趋势加重，但农村新增人口宅基地取得困难，农民基本居住权益难以得到保障。因此，中西部地区宅基地制度改革重点是在保留农民退路和降低社会风险的前提下，通过制度完善来推动优化农村空间形态，由此构成了管控型样态形成的基础。东部地区由于外地人口大量流入带动了宅基地财产价值显化，但弱化的乡村基层组织难以管控和处置宅基地私下流转、违建超占等问题，从而对传统宅基地管理秩序造成了严重冲击。因此，东部地区宅基地制度改革重点在于探索契合经济发展阶段特征，能够有效衔接农民实践需求与土地公有制度要求的宅基地产权配置形式与产权实施机制，由此构成了市场型样态形成的基础。
1.中西部地区的管控型样态。
第一轮改革试点中的管控型样态主要表现为以加强宅基地规模控制为核心，以建立宅基地内部流转机制、探索闲置宅基地处置机制为主线，以完善“户有所居”保障机制和维护“一户一宅”制度为落脚点的改革探索。在产权配置形式上，中西部地区初步形成了以聚焦完善宅基地集体所有权权能、分离宅基地使用权福利性和财产性的“三权分置”产权结构，具体体现为：宅基地所有权具有管理、收益、收回、分配等权能，宅基地资格权具有宅基地申请、退出、收益分配等权能，宅基地使用权包含占有、有偿使用、集体内部流转、经营、租赁、抵押、入股联营等权能。在产权实施机制上，中西部地区围绕宅基地权利权能结构的拓展，重点探索了能够强化所有权主体履责能力，遏制宅基地超占违建、化解历史遗留问题，维护农民基本居住权益的产权实施机制。
例如，江西省鹰潭市余江区在改革试点中明确了宅基地所有权的行使主体，厘清了不同的宅基地所有权主体的权责利关系。乡镇集体所有的宅基地由乡镇人民政府形式所有权，村集体所有的宅基地由村民委员会行使所有权，村小组集体所有的宅基地由村小组委托村民事务理事会行使所有权。同时，余江区利用村规民约等地方风俗，以熟人网络为基础，建立了集体自治机制，赋予村集体较强的治理权限。除此之外，余江区通过明确集体成员资格的获取情形和丧失情形，以及集体成员的分户条件，为“户”的认定提供了具体标准，从而形成了适应于余江制度的“一户一宅”基本内涵以及分类处理“一户多宅问题”的具体办法。同时，围绕不同的超占违建类型，余江根据超出面积的不同建立了阶梯式有偿使用费征收标准，有效遏止了宅基地超占违建行为。数据显示，在第一轮宅基地制度改革试点中，余江区共退出整理宅基地4946亩，收取宅基地有偿使用费1144万元。
2.东部地区的市场型样态。
第一轮改革试点中的市场型样态，是以发掘宅基地资源资产价值为核心导向，以探索拓展宅基地使用权的财产权能为基础，以保障集体公有制和维护农民合法权益为前提而形成的改革探索，显化宅基地财产价值构成了宅基地管理、取得、使用、退出等各个环节的核心诉求。在产权配置形式上，东部地区在强化宅基地集体所有权，分离宅基地使用权的福利性和财产性的基础上，初步形成了以提升所有权管理能力，有利于宅基地价值显化为核心的“三权分置”产权结构，具体表现为：宅基地所有权包括管理、收益、处分等权能，宅基地资格权包括转让、有偿调剂、分配、退出等权能，宅基地使用权具有流转、抵押担保、占有、使用、有偿退出等权能。在产权实施机制上，东部地区围绕加强宅基地民主管理、探索多元化的宅基地权益保障机制和取得方式，促进宅基地资源盘活等内容，形成了以民主自治方式夯实宅基地所有权实施能力，利用市场手段保障使用权各项财产性权能的有效实现的产权实施机制。
例如，浙江省义乌市通过下放宅基地审批权限、建立宅基地民主管理制度等举措，厘清宅基地管理过程中各层级行政主体的权力边界，村集体可以通过制定规划、有偿选位、退出与收益分配等途径有效行使宅基地所有权的管理、收益与处分权能，为所有权权利权能的有效实现提供了坚实保障。此外，义乌市充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，探索建立宅基地总量三级（市级、街镇、村级）控制体系与宅基地基准地价体系，构建了土地指标交易机制与宅基地指标交易市场，搭建了市场交易机制的主体框架，农户则可以通过资格权有偿调剂、转让、宅基地全市范围内流转、农户互保抵押等方式，落实宅基地资格权和使用权的各项权能。同时，义乌市通过宅基地取得置换制度，允许具有资格权的农户置换高层公寓或安置凭证，实现了农民居住权益的多元保障。
（四）制度成果
总体上，第一轮宅基地制度改革在改革路径探索和化解制度运行矛盾两个方面取得了突出成效。
其一，明确了宅基地制度的改革方向。通过33个试点地区的实践探索，第一轮改革试点确认了宅基地“三权分置”改革模式是可以有效化解宅基地制度面临的各类制度困境“良方”，宅基地“三权分置”产权结构被确认为符合未来农村地区发展方向，且可以协调中央政府和地方政府、地方政府和农民集体、农民集体和农民个体三大关系的模式。
其二，一定程度上解决了宅基地闲置和粗放利用问题。第一轮改革试点形成了多元形式的农民住房保障机制，完善了农房抵押、有偿退出、流转等制度设计，缓解了宅基地居住功能和财产功能之间的矛盾。有研究显示，第一轮改革试点有效缓解了宅基地闲置程度，行政村农房总闲置率下降约2%，对于特大型村庄和西部地区村庄的盘活效果更为显著。
三、第二轮宅基地制度改革试点：深化改革内涵
2020年《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》中提出，以探索“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。同年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，部署开展了涉及104个县（市、区）和3个地级市的新一轮农村宅基地制度改革试点，即普遍关注的“第二轮宅基地制度改革试点”。
（一）改革目标
虽然第一轮改革一定程度上缓解了农房闲置程度，并为解决“取得困难、利用粗放、退出不畅”三大问题提供了经验借鉴，但宅基地“三权分置”的法律内涵，权利权能结构等关键性问题尚未厘清，集体所有权、农户资格权、使用权的有效实现形式也有待进一步深化探索，实践中宅基地粗放利用问题仍然存在。据自然资源部和农业农村部统计显示，2018年全国至少有7000万套农房和3000万亩宅基地处于闲置状态，一些地区的农房空置率超过35%，2019年全国宅基地闲置率仍高达18.1%。
与此同时，随着国家开启全面建设社会主义现代化国家新征程，乡村治理目标在第二轮宅基地制度改革期间也发生了深刻转变，促进乡村宜居宜业、协同推进农业现代化与农村现代化成为乡村治理的新目标，促进农民农村共同富裕成为乡村治理的核心诉求。第一轮宅基地制度改革试点取得的成效无法满足乡村治理目标的深刻转变。因此，如何利用宅基地制度改革试点推动城乡要素自由流动，助力乡村产业高质量发展、更好维护农民财产权益，增加农民财产性收入，成为第二轮改革试点重点关注的内容。
不仅如此，随着农村集体产权制度改革、农村土地制度改革取得阶段性成果，乡村治理能力大幅提升，也为国家深化宅基地制度改革提供了有利支撑。随着土地征收制度改革和集体经营性建设用地入市改革成果上升至法律层面，为实现宅基地要素功能和财产价值提供了制度空间。同时，以清产核资、资产量化、成员界定、股权设置、股权管理、收益分配等为主要内容的农村集体产权制度改革切实提升了村民自治制度的有效性，提高了自治组织对村庄公共事务的影响力。
因此，第二轮改革试点的目标延续并深化了第一轮时的目标：在要素配置维度，管住乱建和盘活闲置仍然是农村宅基地制度改革的核心。因此，如何通过制度设计探索闲置宅基地和闲置农房（即“两闲”资源）盘活的长效机制成为第二轮宅基地制度改革试点的重要内容。在权益保障维度，保障农民基本居住权益和财产权益仍然是改革的核心诉求。随着以“三权分置”为核心的宅基地制度改革路径基本明晰，如何通过探索宅基地“三权分置”有效实现形式，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权成为第二轮宅基地制度改革试点的关键任务。
（二）顶层设计
如前所述，乡村治理能力的增强提升了中央政府深化第二轮改革试点的预期。因此，中央政府对第二轮改革试点的基本原则和主要任务均做出了更为明确的要求。
从基本原则来看，第二轮改革试点不仅遵循了第一轮改革中的“严守三条红线”与“稳慎推进”两项基本原则，更是将坚持以“三权分置”为核心作为第二轮宅基地制度改革的基本原则之一。作为“两权分离”产权体系的继承和发展，“三权分置”摆脱了农村宅基地管理的路径依赖，有利于重塑城乡土地权利关系，是符合新时代新征程市场经济发展，契合“使市场在资源配置过程中发挥决定性作用”的政府与市场关系调整，适应农村社会经济发展现实需要的产权体系。
从试点任务来看，第二轮改革试点的广度和深度均有明显提升，中央政府对于试点主要任务的要求更为明确。一是扩大试点范围，试点由第一轮的33个扩大到104个县（市、区）和3个地级市，体现了中央政府对于推进宅基地制度改革试点的决心和信心。二是明确了探索宅基地“三权分置”有效实现的具体路径，包括探索完善宅基地有偿使用制度、宅基地审批制度、宅基地收益分配制度三项基本制度以及宅基地集体所有权行使机制、宅基地农户资格权保障机制、宅基地使用权流转和抵押机制三项产权实施机制。
（三）地方试点
第二轮改革试点在中央政府更为明确的顶层设计指导下，对于“三权分置”有效实现形式的探索更为深入，形成了更为多元的实践样态。由于各类实践样态之间的本质差异仍然集中在资源管控程度和财产权利放活程度两个方面，因此，为方便与第一轮改革相比较，我们仍以管控型样态和市场型样态为分析对象考察典型试点地区实践探索。此外，由于第二轮宅基地制度改革试点基本承袭了第一轮改革试点对于宅基地产权结构（“三权分置”）的探索成果，在产权配置形式上并没有发生根本性变化，因此，有必要对第二轮改革试点中的产权实施机制进行重点分析。
1.中西部地区的管控型样态。
相较于第一轮改革，第二轮改革试点中管控型样态更加强调在保障农户户有所居的基本前提下，以宅基地集体所有权主体为主导适度盘活闲置宅基地与闲置农房资源，从而夯实集体经济实力，助力乡村全面振兴。
从产权实施机制来看，中西部地区在注重历史亲缘关系与村民自治作用的基础上，探索了权责统一的宅基地集体所有权行使机制、多元化的宅基地资格权认定规则和集体经济组织主导、多方主体合作的资源盘活机制。例如，安徽省滁州市将宅基地集体所有权确权到农村集体村一级股份经济合作社，并落实了乡镇和村集体的审批监管责任。四川省宜宾市翠屏区通过农房和宅基地管理和执法权下放，优化宅基地审批监管以及指导集体经济组织制定农房建设村规民约的方式，解决了“管的了的看不见，看的见的管不了”责权不统一的问题。贵州省湄潭县充分考虑本地村民的历史亲缘关系对宅基地资格权取得的影响，在宅基地资格权认定过程中对于因子女升学放弃农村户口，但生产生活关系依然在本村的成员，仍然认定其具有宅基地资格权。江西省鹰潭市余江区探索形成的以集体经济组织主导，农户、企业等多方主体合作参与宅基地开发、经营和管理的“改造利用”模式为宅基地资源盘活提供了新路径。余江区蓝田宋家村集体经济组织利用闲置农房改建民宿39栋210间，改造后的民宿由村集体成立的物业公司统一经营管理，农户每年可获得5万～8万元的收入。
2.东部地区的市场型样态。
第二轮改革试点中，市场型样态更加强调以形成规范化的宅基地市场体系为核心内容，重点聚焦于建设宅基地市场化配置体制机制的规范性制度，包括市场基础制度（宅基地产权制度、宅基地市场准入制度和交易规则等）、市场发展环境（公共资源交易平台）、市场监管体系（宅基地地价监管体系）。
从产权实施机制来看，此轮改革重点探索了在宅基地市场化配置过程中保障所有权有效实现的具体机制、建构资格权动态管理和调整机制、资格权的跨集体和跨县域多元实现形式和以“资源整合+优势互补”为核心特征的闲置宅基地和农房资源盘活路径。例如，江苏沛县探索形成的“三审五书”模式，通过建立标准化的承诺书、委托书、成交确认书、标准合同书、交易鉴证书齐备的监管机制，使村集体可以有效履行宅基地审批、监管过程中的相关责任，并参与规范闲置宅基地流转范围、主体、方式、程序、用途、期限、安全责任等内容。江苏省武进区将集体经济组织土地承包经营权、股东资格权、宅基地资格权集成管理制度改革相结合，建立宅基地资格权人与集体经济组织成员同口径管理、同周期调整机制。浙江省绍兴市依据“认定到人、按户实现、一户一宅、限定面积”的原则，探索宅基地跨村集体有偿取得、宅基地资格权跨县实现。柯桥区福全街道峡山村按照“一户一宅”“先本村、后外村”原则进行对本村农户收取有偿选位费，村外农户收取土地有偿使用费和有偿选位费两次公开竞拍，总起拍价1220万元，成交价1358万元。在宅基地使用权放活机制方面，东部地区基本形成了以“资源整合+优势互补”为核心特征的闲置资源盘活路径。
（四）已取得的成果
虽然第二轮改革试点尚未结束，但在宅基地“三权分置”权利权能结构、宅基地集体所有权行使机制、农户资格权保障机制和宅基地使用权放活机制四个方面已经取得了突出成效。在产权配置形式上，建立起清晰稳定的集体所有权、资格权、使用权三权并存的产权结构。宅基地集体所有权作为社会主义公有制底色的制度表达，是维护农村社会稳定和乡村有效治理的重要制度性支撑。在《中华人民共和国民法典》和2019年《中华人民共和国土地管理法》等法律体系下，宅基地集体所有权可以理解为一种“新型总有”的权利，具有占有、使用、收益、处分四项权能，同时在集体所有权所蕴含的主体群体性和乡村自治功能基础上，其同时承担着如资源管理、成员管理等权能。宅基地资格权是宅基地“三权分置”改革试点的重要制度创新。虽然宅基地资格权权利来源和权利内涵在用益物权、成员权、宅基地使用权的次级使用权等多个理论之间的争论尚未明晰，但其所具有的身份权属性确毋庸置疑，代表集体成员向“农村集体”以申请分配的方式获取宅基地，以及获取宅基地土地增值收益分配的一种资格权利。因此，宅基地资格权应包含宅基地申请分配权、收益分配权等权能。宅基地使用权放活作为宅基地“三权分置”改革的重点环节，各试点地区探索了退出、转让、经营、抵押、租赁等多项权能。
在集体所有权行使机制方面，基本明晰了以宅基地集体所有权主体为核心，兼顾权利和义务的权利行使机制，对于宅基地所有权收回权、处置权、收益权的实现路径的探索已较为成熟。从实践来看，各地区在实践中赋予了宅基地集体所有权代理主体在村庄规划编制、宅基地申请审核、资格权主体认定、宅基地有偿使用费收取、历史遗留问题化解等方面相当程度的自主决策权，充分兼顾了集体所有权主体在宅基地资源利用过程中的权利和义务。
在资格权保障机制方面，初步探明了以权利整合，统筹集体成员资格权权利和义务关系的权益保障形式。不同地区结合自身制度实际已初步形成了可以充分兼顾历史遗留问题、血缘亲缘地缘关系、适应于地区经济发展水平的宅基地取得方式和农民居住保障形式。例如，中西部地区的湄潭县金华村规定在本村从事农业生产三年以上的外来农业人口，在退出原户籍地的宅基地后，经股东代表大会同意，可以通过缴纳组合的基础设施配套费用获得相应面积的50年期宅基地使用权，目前有26户外来农户实现跨村使用。
在使用权放活机制方面，总体形成了可以有效协调国家、集体、农户三方利益，突出以集体经济组织为核心，多方参与合作的放活路径。以绍兴市探索形成的以资源整合与优势互补为核心特征的“岭南模式”和“王化模式”为例，从成效来看，上虞区岭南乡青山、东澄、许岙三村通过统一规划建设，联动运营发展，每年带动旅游经济超2000万元，柯桥区平水镇王化村依托“金秋年化”项目实施全域激活，每年为村集体、农户分别增收70万元、460万元。
四、我国宅基地制度改革试点存在问题与路径优化
基于前文对两轮宅基地制度改革总体历程的解构与分析，文章将依据改革至今各试点地区的实践探索，提出尚存在的问题，并在此基础上提出下一阶段改革试点的基本取向与主要路径。
（一）宅基地改革试点中存在的主要问题
通过考察各试点地区探索形成的典型实践，文章认为现阶段宅基地制度改革试点仍然存在如下亟待解决的问题。
其一，宅基地集体所有权主体认定不明朗。虽然多数试点将农村集体经济组织确立为宅基地集体所有权主体，但也有部分试点将“村股份经济合作社”等其他主体确定为宅基地集体所有权主体。上述制度探索存在两大突出问题：一是对于所有权主体的认定缺乏相应的法律依据，致使宅基地集体所有权主体在履职过程中障碍重重，特别是在涉及利益纠纷的情况下缺乏有效的行权依据。二是虽然以农村集体经济组织理事会为主体处置宅基地历史遗留问题可以有效发挥村民自治作用和农民主体作用，但以自然村或行政村为单元的理事会，在面对外嫁和入赘等原因，涉及跨村镇的集体成员资格认定问题时，难以确定相关主体是否在原集体组织中享受集体成员待遇，极易造成成员权利的重复授予，从而削弱农村集体经济组织理事会的权威性与有效性。
其二，宅基地农户资格权认定口径不一。从现有实践来看，东部、中部和西部地区改革试点对于宅基地农户资格权认定口径与认定方式均具有较大差异，可以概括为四大类：一是参考农村集体产权制度改革成果进行认定，二是与公安户籍相绑定，三是基于成员实际承担的权利义务进行认定，四是以村民自治、民主决策方式进行认定。上述探索的突出矛盾在于：一方面并未形成相对统一的认定模式，不利于形成改革共性经验；另一方面，对于在实际生产生活中形成的共同生活户、共同登记户等不同形式，差异化的认定方式与认定标准具有较大弹性，极易损害农户合法权益。
其三，宅基地使用权放活机制在制度设计上仍存在短板。虽然东部地区的改革试点构建了切实可行的跨域宅基地使用权指标交易市场，但不同地区之间的宅基地确权登记成果缺乏互通机制，宅基地基准价格体系标准不一，缺乏有效的信息更新机制和成果核查机制，上述制度设计的缺失严重制约了区域性市场的形成。同时，由于市场规模有限，宅基地使用权指标交易市场中缺乏有效供需主体，从而难以充分显化宅基地资源资产价值。不仅如此，由于部分试点地区并未同时承担宅基地制度改革和集体经营性建设用地入市改革试点，致使现阶段的宅基地使用权放活主要以开发乡村民宿、农家乐为主要手段，同质化、单一化开发趋向明显，且受区位条件影响显著。因此，多数试点地区并未形成预期的通过宅基地制度改革试点促进农村产业高质量发展的质态和趋势。
（二）进一步推进宅基地改革试点的基本取向
结合党的二十届三中全会提出的“完善强农惠农富农支持制度”和“深化土地制度改革”要求，以及现阶段宅基地制度改革试点面临的问题，在深化推进下一阶段宅基地制度改革试点的过程中需要体现以下取向。
一是坚持改革试点与新时代乡村治理目标相匹配，把保障农民和农村集体组织利益作为改革试点的底线。党的二十大与党的二十届三中全会全面深刻地阐释了中国式现代化的内涵，为下一阶段的农村土地制度改革提供了基本遵循，其中最为重要的是对完善强农惠农富农支持制度和赋予农民更加充分的财产权益提出了新要求与新任务。从“赋予农民更多财产权利”到“赋予农民更加充分的财产权益”再到“完善强农惠农富农支持制度”，宅基地制度改革试点既需要从“做大蛋糕”的角度进一步拓展对宅基地使用权放活机制的探索，同时也需要从“分配蛋糕”的角度出发加强宅基地集体所有权主体——农村集体经济组织对宅基地增值收益的合理分配。因此，基于促进农民农村共同富裕的考虑，如何在宅基地制度改革收益分配过程中防范因土地增值收益分配不合理导致集体发展成果与集体成员的异化，防范农村精英群体对集体资源的俘获，构建“边缘群体”的长效帮扶机制成为试点需要关注的重要内容。
二是坚持改革试点与新时期乡村治理能力相匹配，以乡村治理能力提升助推宅基地制度改革试点成效。夯实集体经济实力、完善村民自治机制、提升集体所有权主体的履职能力是宅基地制度改革试点的关键任务之一。虽然现阶段农村集体产权制度改革已经取得阶段性成果，基本形成了以党的基层组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带，自治、法治、德治相结合的体系架构，但仍然面临着农村社会阶层多元化趋势加速，农村基层主体利益诉求增多，部分地区农村基层党组织软弱涣散、基层民主管理制度仍不健全等突出问题，严重限制了乡村治理效能。因此，下一阶段的改革试点要充分发挥新时期乡村治理体系和治理能力现代化的引领和支撑作用。一则应当注重充分发挥村民自治制度重要作用，强化民主管理、民主监督、民主决策等民主参与机制，鼓励农民积极参与宅基地制度改革试点，充分彰显全过程人民民主的社会主义民主政治的本质属性，推进以农民主体为核心的宅基地制度改革试点。二则应当在自治、法治、德治“三治”融合的基础上，注重缓解乡镇政府和农村基层组织在监管农户宅基地利用行为时面临的巨大压力，对政策执行过程的可能偏差进行及时纠偏。
三是坚持改革试点与城乡融合发展、乡村振兴战略相衔接，以要素联动配置提升试点综合效应。宅基地制度改革是打通城乡经济循环梗阻，促进城乡融合发展的关键环节，同时也是激活农村地区发展内生动力，推动乡村宜居宜业的重要抓手。但是，现阶段宅基地制度改革试点多局限于“宅基地制度”，聚焦于探索宅基地集体所有权、农户资格权、使用权的权利权能结构和实施机制，并未将其置于城乡融合发展和乡村全面振兴的宏观格局下，考察以宅基地制度改革为核心的综合性配套改革对于推动城乡要素创新性配置、催生农村新质生产力的重要作用。而从安徽省滁州市、浙江省绍兴市等整市推进的宅基地制度改革试点绩效来看，以激活宅基地要素为抓手，可以有效带动城乡之间的人口、资本、土地要素的重新整合，以至于在灵活运用宅基地确权登记成果的基础上，可以将要素整合范围拓展至数据要素，从而为发展农业农村新产业、新业态，促进农业农村高质量发展提供不竭动力。因此，下一阶段的宅基地制度改革试点应紧密围绕城乡融合发展和乡村全面振兴目标，充分激活试点地区的内生动力，形成以宅基地制度改革为核心的综合性制度改革体系，提升乡村多元要素联动配置效率。
（三）下一阶段宅基地制度改革试点的主要路径
基于前文对两轮宅基地制度改革试点的总体历程、主要问题与改革基本取向的讨论，本研究认为，下一阶段改革试点应紧密结合中国式现代化的内涵要求与宅基地制度改革试点的新态势，进一步优化试点运行模式，提升试点综合效能，尽快探索出符合人口规模巨大的现代化和全体人民共同富裕的现代化等要求的宅基地“三权分置”实践形态。
基于此，本文从加强制度协同、增强主体联动、注重地区间、部门间协作三个方面提出下一阶段宅基地制度改革试点的路径。
其一，以制度改革协同充分衔接农村集体产权制度改革和集体经营性建设用地入市改革。首先，如何保障农民集体所有权的有效实现，是在宅基地制度改革试点中夯实农村地区公有制基础，发挥中国特色社会主义制度优势的关键问题。因此，下一阶段宅基地制度改革试点应当充分依托农村集体产权制度改革成果，明确农村集体特别法人地位，完善农村集体资产法人行权安排，规范农村集体资产管理办法和盘活形式，从而保障宅基地集体所有权代理主体可以更好地激活闲置低效宅基地。其次，试点也应持续加强农村基层组织建设，更好发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，以高质量党建引领乡村治理体系的现代化发展，加强村民自治，积极探索适应于地区特征的历史遗留问题化解机制，鼓励农民积极参与宅基地制度改革试点，从而更好保障农民基本居住权益和农民合法财产权益。最后，下一阶段的宅基地制度改革应当增强宅基地制度改革与集体经营性建设用地入市改革的同频共振，试点应允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地在规划条件允许下转变为集体经营性建设用地入市，探索宅基地间接入市的制度路径。
其二，在顶层设计和地方试点有效互动中赋予地方更多改革主动权和积极性。作为宅基地制度改革试点的顶层设计，农业农村部正在研究制订农村宅基地管理办法需要对宅基地申请、审批、退出、监管等多个环节进行全面规范，通过顶层设计合理界定“三权分置”改革中“三权”的权利边界，这对于降低地方改革试点风险具有重要意义。但从促进形成改革共性经验的角度出发，中央政府应在顶层设计上加强原则性规定，弱化具体性限制，允许地方政府根据实际情况对政策进行调整和创新，鼓励试点地区制定符合地方特征的宅基地“三权分置”方案，激发“三权”实践主体的自觉性和能动性。此外，从第二轮宅基地制度改革试点来看，3个整市推进的宅基地制度改革试点地区取得了良好成效，所形成的市级统筹、县级推进、乡镇主责、村级实施的试点推进模式对于未来在更广泛地区开展试点提供了极强的借鉴意义。因此，下一阶段改革可进一步加大对试点地区政府的授权力度，授权试点地区可以在有限范围内通过调整规划等手段灵活配置闲置宅基地资源，加强试点地区地方政府在宅基地流转、交易和退出等方面的决策权，从而使试点地区政府可以更为紧密地结合地区实际，探索宅基地制度改革在创新发展农村产业、培育和发展农村新质生产力、建立健全城乡统一建设用地市场、促进城乡融合发展等方面的积极作用。
其三，通过加强地区间、部门间的协作提升改革试点的协同效应。地区之间的学习机制是改革试点模式得以发挥优秀绩效的关键所在。因此，宅基地制度改革试点中应加大统筹协调力度，建立健全试点地区之间的信息沟通机制，提升动员培训、现场交流等信息交流活动的密度，及时推广试点先进经验和创新成果，从而创建有利于形成共性经验的制度环境。同时，随着党和国家机构改革落地，现阶段宅基地制度改革试点相关部门的职责设置呈现为由农业农村部门统筹宅基地制度改革工作，自然资源部门负责规划许可、农转用审批、确权登记颁证等工作，住建部门负责农房风貌管控、住房质量监管等工作的基本形态。因此，为了确保宅基地制度改革试点的纵深推进，在下一阶段的改革试点中应成立权威机构协调试点相关方的工作，重点搭建能够有效统筹部门之间在管理、规划、建设之间矛盾的综合协同工作机制。
