作者简介：王成利，男，山东社会科学院城乡高质量发展研究中心研究员，研究方向为土地产权制度、农村劳动力。
基金项目：本文系山东省社科规划重点项目“大农业—新农村—强农民: 激活乡村振兴内生发展动力研究”（项目编号:22BJJJ03）的阶段性成果。
本文原刊于《理论学刊》2024年第4期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：农业农村现代化始终是中国式现代化的重要议题，实现农业农村现代化的关键在于改革完善以农地产权安排为核心的农业农村高质量发展体制机制。农地产权“三权分置”制度是继家庭联产承包责任制实施多年后在实践探索基础上的创新。系统梳理农地产权制度动态演进与农业农村现代化发展脉络，可以看出农地“三权分置”改革为重构土地权属关系、打破农业农村细碎化经营格局、实现农地适度规模化经营，进而为实现农业农村现代化奠定了制度基础；理论逻辑在于“权能重构—地权整合”，即通过“三权分置”改革进行农地的权能重构，将农地集体所有权治理功能的统摄地位与稳定农户家庭承包权保障功能的基础地位相结合，进而放活农地经营权的财产功能，形成有竞争力的农业农村现代化发展模式。回顾农地“三权分置”的实践探索，可以发现通过“权能重构—地权整合”促进农业农村现代化的改革尚存在进一步调整与完善的空间：一是通过发挥所有权“统”的作用以实现农地所有权的治理功能；二是通过自愿有偿退出以稳定农地承包权的社会保障功能；三是通过放活经营权以实现农地经营权的财产功能。
关键词：中国式现代化; 农业农村现代化; 土地产权制度; 三权分置; 土地流转; 地权整合
一、 问题的提出
在任何一个历史时期，中国的经济社会发展程度都始终与农业农村存在着密切关联，农业农村现代化始终是中国式现代化的重要议题。就其本质而言，农业农村现代化作为中国式现代化的有机组成部分，旨在通过完善促进农业农村高质量发展的政策体系，健全城乡融合发展机制、激发农民内生发展动力，在乡村振兴战略引领下走出一条中国特色农业农村现代化发展道路。
农业农村现代化需要相应的制度支撑，改革是根本发展动力。改革完善农业农村发展体制机制，有助于通过农业农村高质量发展助推中国式现代化奋斗目标的实现。在农业农村各项改革任务中，土地产权制度改革以及其与农业农村高质量发展的关系一直是学界关注的热点话题。农地产权制度是农业农村制度体系中最重要和最核心的制度，国家土地制度是土地制度的重要组成部分，而土地制度是一国的基础性制度，在社会制度结构中占据重要地位，不仅是构成生产关系和经济关系的重要基础，而且是社会不同阶级的核心利益冲突点，还是国家兴衰的关键转折点和改革的主要着力点、重要发力点。事实上，先进的土地制度不仅是我国在社会、经济诸领域的制度基石，构成农业农村发展的基础，以其为核心的农村基本经营制度构成了我国农业农村现代化和乡村全面振兴的制度性支撑。乡村振兴战略作为“三农”领域的重大改革举措，旨在以深化农村土地产权制度改革为重要抓手，激发农村土地、劳动力、资本和技术等生产要素的活力，增强农业农村发展的内生动能，从而成为加快建设农业强国进而实现农业农村现代化的强劲动力。易言之，如何通过深化农村土地制度改革实现生产要素的优化配置以适应农业生产力发展，进而促进农业产业转型升级，是当前推进乡村全面振兴实现农业农村现代化亟待解决的关键问题之一。而农地产权制度改革的核心议题就是将农地的诸项权利在农户与非农户等不同主体之间进行配置与优化，通过彰显中国特色农村土地制度的优势，为全面提高农业农村现代化水平进而实现共同富裕注入内生动力。
面对新时代新征程的使命任务和新形势新要求，通过深化农村土地产权制度改革推进农业农村现代化必须立足新的逻辑起点。早在2014年9月，习近平总书记就明确指出：“现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题”。当前，我国通过深化农村土地产权制度改革，初步构建了农村土地“三权分置”制度，通过完善承包地产权权能、提升经营权市场化配置效率，推动农业传统生产方式向现代生产方式转型，正在走出一条具有中国特色的多元化农业农村现代化发展道路。从本质上讲，农业农村发展存在一系列问题的根源在于土地产权制度的法律和政治架构。那么，什么样的土地产权制度才能促进“欣欣向荣的农村经济”，以此加快促进农业农村现代化转型?
建构一个高度一体化的国家在于资源的强力整合，统一整合土地等配置性资源，将分割、分散的乡土社会整合到国家体系之中，贯彻百年间我国乡村改造与建设的全过程。 “地权整合”系国家连接乡土社会的基础方式，不同历史时期不同的“地权整合”模式在不同程度上推动着农业农村发展。当下，我国农地产权结构演进到“三权分置”阶段，农地“三权分置”是农村基本经营制度的自我完善，不仅有助于发展壮大新型农村集体经济，而且可以更好地发挥农民在农业农村现代化建设中的主体性。各地在农地“三权分置”基础上不断探索出一些“地权整合”的新模式，在一定程度上有效化解了小农户衔接现代农业的现实梗阻。鉴于此，有必要通过探寻农村土地产权重构的制度逻辑，凝练新时代农地“三权分置”的探索经验，深刻理解中国特色农村土地产权制度的题中之义，以期加快推进农业农村现代化进程。通过深入剖析农地“三权分置”这一新型产权结构下“权能重构”的特征及关系，有助于深刻理解农地“三权分置”改革的政策意涵。进一步地，通过探索农村土地集体所有制的有效实现形式，实现“地权整合”下“三权”有效分置运行，形成层次分明、结构合理、平等保护的产权格局，有助于探寻农地“三权”权能有效实现，从而助推农业农村现代化发展的命题，最终形塑具有中国特色的农地产权治理逻辑。沿着这一分析进路，本文拟在系统梳理农地产权制度动态演进与农业农村现代化发展脉络的基础上，基于“权能重构—地权整合”促进农业农村现代化发展的理论逻辑，尝试提出可行的实践路径，以期为进一步夯实农村土地产权基础进而加快中国式现代化进程提供学术参考。
二、 农地产权制度的动态演进与农业农村现代化的发展脉络
系统梳理农地产权制度动态演进的内在机理，有助于为加快我国农村土地经营模式创新进而助推农业农村现代化提供理论依据与逻辑起点。概而言之，我国农地产权制度的演进实现了从政治功能逻辑主导到效率逻辑主导的变革。
新中国成立前，中国共产党对所有制的探索与实践主要集中在土地问题上。早在新民主主义革命时期，以土地为中心的政治动员激发了农民的平等意识和参与意识。新中国成立后，我国通过土地制度改革实行农民土地私有，建立了以农民家庭为主的农业经营体制，构建了“土地归农民个体所有，实行农民自主经营”的“单一产权”制度。这就不仅兑现了中国共产党对农民的政治承诺，还释放了农业生产效率，促进了农业生产力的恢复和发展。据统计，1949—1952年我国农业生产总产值以每年平均递增15.4%的速度快速发展，三年共增长53.4%。1952年我国主要农产品产量已恢复到或超过抗日战争前的最高水平。之后，在把我国建成社会主义工业化国家的政策主导下，逐渐形成农业服从工业化发展的客观逻辑。外部条件的变化决定了农业为工业化提供剩余、为工业化提供原始积累的历史使命。“为了完成国家工业化和农业技术改造所需要的大量资金，其中有一个相当大的部分是要从农业方面积累起来的。”这时，通过合作社把农民组织起来为国家工业化作贡献成为必然的选择，进而通过合作经营重构了农业经营方式。随后，1953年中国共产党提出了过渡时期总路线，将生产资料的社会主义公有制确立为我国国家和社会的唯一的经济基础。截至1956年底，全国96.3%的农户加入了农业合作社，其中87.8%的农户加入了高级农业合作社。1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案》正式确立了农村人民公社“三级所有，队为基础”的原则，这标志着我国正式确立了农村集体土地所有制的地位。
农村集体土地所有制的确立，构建起了“土地归集体所有，实行集体统一经营”的“两权合一”土地产权架构，自此我国从根本上完成了土地产权纵向独立性建构过程。这一过程总体上具有以下两个特点：一是在集体化时期，国家通过对土地的超强控制力实现了地权“统”的效应，较好地解决了小农分散经营的问题。与此同时，通过强大的社会动员能力，控制土地的剩余索取权和剩余控制权，源源不断地从农业农村提取剩余为国家工业化提供资本原始积累，实现了较高的治理效率。二是人民公社作为农村集体所有制的一种实现形式，与当时的农业生产力发展水平并不完全相适应，并且在一定程度上忽视了农民的物质利益，导致了农民内源性动力不足、生产积极性不高，严重阻碍了农业的可持续发展和农民生活质量的提高，城乡差距逐渐拉大。在这一时期内，农村贫困率居高不下，到1978年，全国农村无法实现温饱的贫困人口高达2.5亿，占全部农村人口的30.7%。综上所述，集体化时期人民公社体制下“单一产权”制度的建立，是我们依照马克思恩格斯农业合作化理论进行改造从而形成的社会主义大农业格局。然而自从人民公社体制建立后，家庭经营的内在冲动却从未停止过。
改革开放后，我们党对土地所有制结构和土地所有权形式进行了大刀阔斧的改革，逐步形成了以公有制为主体的“两权分离”的权能架构。中国经济的快速发展正是得益于农业经营体制改革取得成功下的农业大发展，农地制度变革构成了农业大发展的初始动力。1978年“大包干”生产责任制开启了农业经营体制变革的先河，通过所有权与经营权“两权分离”实行“土地归集体所有，农民自主经营”的农地制度。农地“两权分离”的权能架构通过自下而上的方式恢复了小农经济，这在一定程度上实现了农地权利的公平分配，产生了正向的经济激励，极大地提高了农业生产效率，推动了农业的可持续发展。据统计，1978—1984年我国粮食单产量提高了42.8%、总产量增加了33.6%、农业增加值实际增长了52.6%。此外，农作物产值在1979—1984年间增长了42.23%，其中因家庭联产承包责任制改革带来的增长率高达19.8%、贡献率为46.89%。随后，1982年中央一号文件不仅正式承认了包产到户的合法性，还初步阐述了家庭联产承包责任制下“统分经营”中“统”的内涵。1984年中央一号文件强调了“统分结合”的组织载体，设置了以土地公有制为基础的地区性合作经济组织。1991年党的十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，提出要在稳定家庭承包经营的基础上，不断完善统分结合的双层经营体制，逐步壮大农村集体的经济实力。1993年通过的《中华人民共和国农业法》第五条指出，国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。1999年发布的《中华人民共和国宪法修正案》将“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”确立为我国农村集体经济组织的基本经营体制。至此，我国农村基本经营制度正式得到法律确认。从某种程度上讲，家庭联产承包责任制取代传统集体主义体制下的人民公社制度，从而将农业生产私有化，促进了农业农村生产力的发展。
但伴随着市场化进程的加快，农村人口大量“离土出村”从事非农产业，对土地的依赖程度相对减弱，农地承包权和经营权相分离的趋势愈加明显，从而对传统人地关系及乡村治理结构都产生了深刻影响。这时，在家庭联产承包责任制背景下形成的分散化小农家庭经营，其弊端也逐渐显现：一是在农业技术突飞猛进的同时，分散化小农经营难以形成规模效应；二是农业收益相对较低，而投入人力成本相对较大，加之承包预期不明，农民长期投资土地的动力不足。这就导致农民家庭在不放弃土地的情况下，通过非正式流转方式流转土地，在事实上形成了农地不同形式的规模经营。如此一来，“小农”替代“小农”，低水平的循环往复，引发了实际上的规模不经济，难以适应农业农村现代化发展所必需的适度规模经营需求。正是在这样的背景下，农业农村现代化建设不仅遭受了效率困境，还出现治理“悬浮”困境。因此，在农村“人地分离”的时代背景下，“两权分离”的权能架构相对忽视了农地使用权对促进农业规模化、现代化经营的必要性。同时，聚焦农地产权的稳定性问题，中央政府不断通过“确实权、颁铁证”的措施来强化对农民的土地财产权益保护。一方面，不断强化农民的土地产权预期。国家出台相关政策赋予农民更加充分且有保障的土地承包经营权。如党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。另一方面，农地产权格局亟需从原有的“两权分离”架构中延伸出“三权分置”的产权构造以突破制度困局。于是，在农业农村现代化发展对规模经营需求的背景下，“两权分离”必然面临一次新的改革，这就使得农地产权结构演进到“三权分置”的阶段。因此可以说，农地“三权分置”是强制性制度变迁与诱致性制度变迁互动结合的必然产物。
为此，进入新时代后，我们党对具有中国特色的农地产权制度进行了新的概括，形成了“集体所有、农户承包、多元经营”的权能结构。我国不断深化农地产权制度改革，以推进农业适度规模经营为重点，逐步探索出农地“三权分置”制度。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》提出，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”，引导土地经营权有序流转。这表明，我国将农地“三权分置”确立为实现农业适度规模经营的政策选择。2017年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确指出，现阶段深化农村土地制度改革，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新。农地“三权分置”作为新时代我国农地制度的重大创新，不仅具有鲜明的时代特征，而且具有十分丰富的内涵。可以说，农地“三权分置”不仅能够在一定程度上化解小农经济长期低效徘徊的困局，实现农村人、地、钱、技、业的重组与升级，而且能够有利于进一步发展农业农村生产力。就其本质而言，农地“三权分置”改革就是在“既保证公有制的严肃性又不失其治理效率”的前提下，探索公有制的有效实现形式而进行的制度建设。
综合上述分析可知，产权是农村土地集体所有制的核心，但农地“三权分置”提出后，由于缺乏对地权细分下权能重构的讨论，对“三权分置”影响农业农村现代化发展的理论逻辑尚需作更进一步的深入讨论。农地“三权分置”的改革逻辑在于通过重构集体所有制下的土地产权结构，发挥集体所有权统摄地位整合地权，以协调相关主体的利益，形成有稳定预期的土地制度结构。因此，通过“权能重构—地权整合”充分发挥“三权”各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的所有权、承包权、经营权的“三元产权结构”，可以进一步有效发挥集体土地的治理功能、保障功能和财产功能，助推农业农村现代化的实现。
三、 农地“三权分置”下“权能重构—地权整合”与农业农村现代化的理论逻辑
产权变革与制度变迁可被视为理解中国之治的核心。这方面，我国探索出了一条既不同于西方完全市场化的道路，也不同于传统苏联模式下计划经济的道路，而是坚定不移地坚持顶层设计与基层探索良性互动，走出了一条中国特色社会主义道路。当代中国发生的土地产权制度变迁，实际上是遵循着现代化发展的逻辑，本质上是中国式现代化的过程与结果。马克思主义制度变迁理论以“生产力和生产关系、经济基础和上层建筑”的互动作为分析框架，强调制度变迁是内源动力和外源动力共同作用的结果。百余年来，我国土地产权变革与制度变迁始终“不变”的理论出发点就在于生产关系必须适应生产力发展的根本要求。当前学术界普遍认为，只有对农地通过“三权分置”进行土地权属关系的重构，才能成为农业农村现代化转型的关键前提。换句话说，只有在土地产权“权能重构”的基础上进行“地权整合”，才能理顺国家、集体和农民的利益关系，打破农业农村细碎化经营的格局，为适度规模化经营奠定制度基础。鉴于此，本文将立足农业农村现代化发展的客观背景，以农地“三权分置”制度格局下的权能重构作为逻辑起点，构建“权能重构—地权整合”的理论逻辑。
首先，农地“三权分置”必须坚持土地集体所有制统摄地位作为制度前提。坚持土地集体所有制统摄地位，进行土地产权的统合与细分，是重要理论创新也是实践的必然选择。土地制度是一个国家最为重要的生产关系安排和一切社会制度中最为基础的制度，其中所有制关系起着决定性作用。所有制是生产关系的核心和基础，构成一切生产关系的总和。根据马克思主义基本原理，土地所有制作为生产资料所有制的重要组成部分，不仅是土地制度的核心和基础，并且决定着农业生产要素的组合方式。土地所有制的统摄地位不仅改变了传统生产要素，还吸引着新的生产要素加入，从而为多种生产要素不同的结合方式提供了更多可行空间。与世界上其他国家和地区的土地制度相比，中国的土地制度结构非常独特。当前我国土地产权制度改革正处于完善过程之中，城市土地国家所有制制度相对比较成熟，重点和难点则在于农村土地集体所有制的改革。长期以来，在地权配置上侧重“强化农民的产权，弱化集体的所有权”的制度变革方向，难以回应我国农业农村现代化发展中存在的集体统筹能力不足的问题。
基于政治经济学分析范式，所有制被视为最重要的经济制度，是被锁定的。因此，农地产权结构细分不会从根本上触动农村土地集体所有制。农地产权变迁只能在既定所有制下不断细分产权，从而通过微观主体的选择权提高土地资源配置效率。易言之，农业农村现代化发展是在坚持土地集体所有制统摄地位的基础之上，从土地所有权所包括的占有、使用、收益、处分权利统一及主体一体中解放出来，实现所有权各权利及主体的统合与分离，形成合理的产权结构，充分发挥土地最大效用。鉴于此，基于纵向上坚持土地集体所有制的统摄地位，横向上进行土地产权统合与细分的权能重构，不仅是在历史演进中提炼的重要理论创新，也是我国农业农村发展到当下的必然选择。
其次，集体所有制统摄下的“权能重构”是效率与公平兼顾的必然选择。在土地产权细分且界定清晰，发挥保障功能的基础上，农地“三权分置”不仅有利于提高经营预期、激发内源动力，而且有助于促进适度规模经营。一般而言，产权为人们的经济行为提供了相应的激励机制，产权的清晰界定是市场交易的前提，有效率的产权应该是竞争性或排他性的。在土地产权得到清晰界定后，农民往往从“理性选择”的预设出发，利用市场机制找到使其自身利益最大化的合作方式。这一分析进路为实现农地产权结构细分提供了有效的理论支撑，通过坚持土地集体所有制前提下有序扩大农地产权结构的开放性，形成多元化的制度演化路径，探索更为优越的农村土地集体所有制的实现形式，既能促进土地资源更为有效的配置，又能维护社会公平正义。
事实上，任何一项权利的交易过程都要有相应的组织治理结构来确保交易的有效性。因此，农地“三权分置”的有效实现问题就演变为选择何种组织为农地“三权分置”改革提供组织支撑的问题。在坚持土地集体所有制前提下，通过构建发挥所有权治理功能统摄土地承包权和经营权以促进地权整合有效运行的治理框架，既有助于实现不同类型土地专属财产价值的实现，又能够合理分配土地增值收益，从而实现效率与公平的统一。一方面，在土地集体所有制下，更加重视公平问题。土地作为体现农民的“福利”功能的重要介质，为大多数农民提供了基本的生活保障，不仅有助于维护社会稳定，而且体现了社会主义公平正义的价值目标。因此，土地集体所有制统摄下的土地承包权与农民集体成员资格相联系，系介于所有权与经营权之间的权利，类似于“准土地所有权”或“准股权”，发挥其保障功能有助于促进农村社会的稳定，进而通过维护社会公平正义降低土地产权制度的运行成本。另一方面，土地集体产权重构应该建立一个更具包容性的制度框架，有利于新型农业经营主体的构建，以促进农业农村可持续发展。农地经营权界定得清晰、明确、稳定，可以提高经营者的未来经营预期，激发合作社、家庭农场、专业大户、农投企业等农业新型经营主体投资的积极性和主动性，通过整合分散的农地资源为适度规模经营提供合理可行的运作空间，从而为实现农业农村现代化夯实基础。
最后，“权能重构—地权整合”的优化将有助于形成更有竞争力的农业农村现代化发展模式。立足于当前农村土地集体产权制度权能重构实践，通过“三权分置”下的“权能重构—地权整合”改革，不仅可以处理好所有权、承包权、经营权三者之间的关系，更重要的是通过农村土地集体所有制所承载的三重维度的制度功能以呼应国家通过地权变革探索多种农业经营主体协同发展的政策目标。鉴于此，在以家庭为单位、分散经营的时代背景下，我国农业农村现代化转型将以农地“三权分置”下的权能重构为抓手，重点围绕以下三个核心问题进行探索：第一，以农地权利安排重构为前提，进行农村土地集体产权制度重构是推进农业农村现代化的关键议题。在农村集体所有制框架下，发挥土地集体所有权的治理功能统摄地位，进行“三权分置”下的权能重构，加快构建助推农业农村经济组织发展的科学合理的治理机制，能够充分体现服务国家发展战略的秩序逻辑。第二，在农地“三权分置”改革制度安排中，所有权统摄承包权，通过所有权保障功能的发挥充分体现农户在农业农村现代化中的主体地位。通过稳定土地承包权的保障功能，有助于彰显社会公平正义的公平逻辑。第三，在集体所有权的权能行使下放活土地经营权的财产功能，推动农村土地制度改革是解锁人地关系、实现农业要素重组与升级的着力点，能够充分体现通过地权整合提升土地资源配置效率的效率逻辑。
因此，农地“三权分置”改革的现实逻辑就是进一步创新和完善“统分结合”的双层经营体制，促进包容性增长。当前，在农地“三权分置”产权格局下实现组织形式由小农户经营向适度规模经营转变，成为全面推进农业农村现代化的必然选择，也是中国农地制度改革的基本目标。农地“三权分置”权能重构的重要意涵就是在坚持土地集体所有制性质不改变的前提下，将土地集体所有权治理功能的统摄地位与稳定农户家庭承包权保障功能的基础地位相结合，进而通过放活土地经营权的财产功能，推动农业农村土地经营形式创新，提高农业资源的配置效率，形成有竞争力的农业农村发展模式，助推农业农村现代化取得实质性进展。简言之，在农地“三权分置”的权能架构下，坚持农地集体所有制，立足农民根本利益，发挥集体所有权的统合优势，实现农地产权整合与优化配置，进而提高农地资源的配置效率，助推农业农村现代化。
四、 “权能重构—地权整合”与农业农村现代化的实践路径
一项行之有效的土地产权制度安排必须在保护农民利益与促进经济稳定可持续发展之间取得平衡。农地不仅具有经济功能，而且具有保障功能；在农地的经济功能中存在着作为资源的配置效率问题，在保障功能中则存在着保障功能的强化与弱化问题。在农村土地产权制度改革进程中，坚持所有权集体所有，使用权如若不细分而允许自由交易，将会导致一部分农民丧失土地使用权。因此，农地“三权分置”作为新时代深化农村土地制度改革的实践路径，将农地的使用权细分为承包权和经营权，旨在希望通过加快产权结构的深层次优化来推动农地要素的高效配置，推动传统农业向现代农业的历史性转变，促进农业农村现代化的转型与发展。总之，农地“三权分置”作为具有中国特色的重要理论创新，是在坚持土地集体所有制前提下解决农业发展效率低下问题的一种有效途径。但基于当前农业农村现代化发展的实践看，“三权分置”制度尚且存在一些需要进一步调整与完善之处，具体实践路径如下：
（一）通过发挥所有权“统”的作用以实现所有权的治理功能
维持土地集体所有权，可以以模糊性的外在方式化解各级集体之间的矛盾。但当前一个不容忽视的事实是，农村土地集体所有制模糊导致的所有权弱化所蕴含的一些问题也日益凸显。总体而言，当前农地“三权分置”的重点放在农地经营权上，对集体所有权层面界定不够，从而导致集体所有权“统”得不够。鉴于此，在农业农村现代化发展新征程中，我们必须坚持和完善农村土地集体所有制。大量证据表明，农村土地集体所有制不但具备理论可行性、实践合理性，而且在确保国家粮食安全、应对技术进步和人工智能发展所引发的劳动方式演变和就业替代效应方面意义重大。但在当前农业农村现代化发展的实践场域中，农地“三权分置”框架下土地集体所有制“统”的优势体现不明显，集体所有权“统”的治理功能消解和弱化导致地权整合不足，从而引致村集体提供的公共服务不足，使得农地细碎化经营问题和农村治理低效问题较为明显。简言之，正是由于集体所有权“统”的治理功能弱化，在一定程度上削弱了农地“三权分置”在助推农业农村现代化进程中的作用。积极巩固加强农村土地集体所有制，将土地集体所有权转化为现实可行的制度装置，以搭载集体治理功效，发挥集体统一经营与家庭分散经营相结合的优势，对助推农业农村现代化发展具有十分重要的意义。因此，当前我国农村土地产权“权能重构—地权整合”的改革趋势就必须要在坚持土地集体所有制统摄下，通过发挥土地承包权稳定性和有限放开土地使用权的灵活性以满足农民的土地财产权益。四川成都战旗村正是在此改革思路指导下，通过发挥土地集体所有制统摄地位进行了土地产权重构，引导村庄内部资源整合，激发集体经济组织内生能力，提高集体经济组织的治理效率，助其打开市场新空间，最终走出了一条中国特色农业农村现代化发展道路。2018年2月12日，习近平总书记到战旗村视察乡村振兴和集体经济发展工作，这是习近平总书记在党中央全面实施乡村振兴战略之后视察的第一个以“重构新型集体经济”为特色的村庄，并对其成就给予了充分肯定，称其“战旗飘飘，名副其实”。
（二）通过自愿有偿退出土地承包权以稳定承包权的社会保障功能
在“大国小农”的基本国情农情下，关于家庭经营是农业生产最有效率经营方式的论断，无论是在理论上还是在实践中都已经得到充分验证。因此，在坚持小农户家庭经营基础上，实现小农户和现代农业发展的有机衔接，是我国农业农村现代化的必然选择。但在我国经济社会结构转型的过程中，随着农民与土地的关系开始松动，在当前农地产权功能配置中，更加偏重农地经济功能，缺乏对农地保障功能的积极回应。在现实中，部分农民虽已获得较高水平的非农收入，但由于考虑到农地的保障功能，宁肯土地撂荒也不愿意流转，导致土地经营权流转不畅。鉴于此，农地产权制度配置应积极回应农地社会保障功能，开展土地承包经营权有偿退出以实现农业适度规模经营。这不仅十分必要，且已经成为我国农地制度改革的重要内容。有的地方已经在鼓励开展“三权”协同自愿有偿退出，从实践层面来积极回应农民对改革的期待；其他有条件的地方也应该积极鼓励支持多种方式的尝试。然而由于土地承包经营权兼具保障功能与财产功能的特殊性，土地承包经营权的退出涉及农民身份的转换，加之我国在转型进程中相关配套社保等制度尚不完善，导致农户承包权、经营权在退出过程中不确定因素较多，在现实中存在许多难以操作的困境，影响了改革的整体推进。但可以预见的是，随着农业人口的逐渐转移，单一从事农业人口的数量急剧减少，兼业和主要以外出打工为主的人口逐渐增多，就业方式逐渐多样化，农地收益在农户家庭收入中的占比逐渐降低，加之农村社会保障体系的逐渐完善，农地的福利功能为主逐渐转变为财产功能为主，因此，对土地承包经营权的退出应根据农业农村现状，结合实践进行积极的再审视。事实上，土地承包权的固化导致人们占有土地而不耕种甚至撂荒这种现象已经非常常见，因而大大降低了土地资源配置效率。而土地承包权的有偿退出，可以发挥地权整合效应，解决农地地权细碎化和土地适度规模经营之间的矛盾，推动农地有序流转、适度规模经营，强化同现代农业发展有机衔接，推进农业农村的中国式现代化发展。2017年，湖北省武汉市黄陂区在全国率先探索农村土地承包经营权的有偿退出。经过广泛调研后，黄陂区选择3个村开展试点——罗汉寺街道祝店村、祁家湾街道张店村、三里桥街道沿堤村，在农民自愿的前提下，探索土地承包经营权的有偿退出。在试点过程中，共有1754亩土地选择永久性退出。在土地退出后，各试点村采取市场运作模式，将退出的土地对外招租发展现代农业。比如，沿堤村村委会在多轮考察协商的基础上，与金亿丰公司协商筹集2091万元作为专项退地补偿款，通过土地有偿退出取得本村486亩土地经营权后，以此土地为基础，沿堤村与金亿丰公司提前协调规划，对未来10年农业进行布局，科学高效地利用土地建设田园综合体等项目，促进了农业适度规模化经营和农业农村的现代化发展。
（三）通过放活土地经营权以实现经营权的财产功能
在夯实土地集体所有制和稳定农户承包权基础上，应通过放活土地经营权实现农地财产功能，从而求得小农户与大市场的有效对接。因此，在土地承包经营权有偿退出后，需要重点考虑的问题是“三权分置”下应如何通过市场化机制选择合理的土地利用模式，放活经营权的产权设计，建立土地流转机制，为新型农业经营主体进入农业农村奠定制度基础，从而为引导小农户与大市场对接提供可能。具体而言，从退出的土地利用来看，过快的土地流转可能引发不可控的经济风险与社会问题，应当限制土地经营权再流转，以鼓励土地长期经营、避免土地投机。通过村集体和农户的协商沟通，以不同方式如农地互换、“小并大、零拼整”或“确权确股不确地”等进行土地流转，促进适度的土地集中连片。可以由集体统一进行在流转基础上的再整理整治，规划用途、设计配套设施，后续再统一进一步流转或经营，原则上不再以家庭承包方式发包。当土地集中连片之后，土地统一经营管理的优势就会逐渐凸显出来，有助于充分释放土地生产力。通过这一新的放活经营权的产权安排，可以引导土地有序流转，发展农业适度规模经营，从而有助于将这一新型农地权利财产化，培育新型农业经营主体，促进农地资源的高效配置，推动农业农村现代化发展。湖北省沙洋县正是遵循这一改革设计，引导农民自愿互换承包地，在稳定承包权的前提下调整土地经营权，实现了“按户连片集中”耕种，采取“流转为主，互换为辅，不得打乱重分”原则，既便于建设农业基础设施，还有利于农业生产管理，极大地降低了生产成本，提高了农民从事农业生产的积极性，从而在一定程度上解决了农地细碎化问题，取得了良好的制度绩效。按户连片集中作为新时代农地“三权分置”的重要实践，革除了传统家庭经营的弊端，为农业农村现代化发展奠定了重要制度基础。据统计，农户土地集中连片后的生产投入约降低25%、劳动时间约减少33%。截至2018年底，沙洋全县承包耕地面积 141万亩，按户连片耕种率达到92%，连片耕种面积达129.9万亩。沙洋县按户连片耕种新模式于2016年、2017年连续两次被写入中央一号文件，为农业农村现代化发展探索出了一条可行的规模化经营道路。
总之，农地“三权分置”改革的核心目标是在坚持集体所有制统摄的前提下，实现承包权与经营权分置运行，将附着在农地上的身份性权利和财产性权利予以分解，在发挥承包权保障功能基础上，活化经营权的财产功能，从而缓解两种权利的冲突。进一步地，通过土地经营权流转，将其集中到更有效率的生产经营者手中，成为适度规模经营得以推行的制度前提，从而在农业生产环节更进一步地发挥市场在资源配置中的决定性作用。但农地“三权分置”仍处在不断演进与完善中，无论在理论诠释上还是在实践探索中仍有许多难题亟待深入研究。未来我们应继续深化农地“三权分置”改革和农业经营体制改革，促进农业生产要素的高效配置，推动农业农村现代化转型升级。
