作者简介：王波，山东省社会科学院研究员，研究方向：农村土地制度、农业发展；刘同山，云南农业大学新农村发展研究院专职副院长，云南农业大学经济管理学院教授，博士生导师，研究方向：农村土地制度、乡村振兴理论与政策；曾维咏（通讯作者），云南农业大学经济管理学院讲师，研究方向：农业农村经济与政策。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“农业土地规模化与服务规模化路径比较及其优化协调研究”（23BJY154）。
本文原刊于《经济问题》2025年第3期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：以土地整治促进农业发展和村庄更新，是长期以来德国土地政策的一个突出特点。从历史演进脉络来看，德国的土地整治，最初是强调农地规模化经营，然后是注重村庄更新，最后是关注农村综合环境的改善。借助土地整治，德国农村的土地利用效率大幅提高，农业现代化已经实现，村庄更新和农村环境可持续发展成效受到广泛认可。中国与德国同属人地关系紧张的国家，在建设农业强国、全面推进乡村振兴进程中，可以借鉴德国土地整治的思路，统筹考虑现代农业发展、村庄“空心村”治理及宜居宜业和美乡村建设，协同推进农用地和村庄建设用地的整体性改革和高效利用。
关键词：土地整治；村庄更新；农业发展；德国经验
一、引言
土地是人类生存发展的重要基础。适宜人类生活的土地的紧缺性，决定了世界各国都需要高效利用土地，人地关系紧张的国家更是如此。德国的国土面积为35.8万平方千米，而人口多达8470万人，人口密度约237人/平方千米，人地关系紧张。因此，如何合理高效地利用土地，一直受到德国政府的高度重视。德国之所以成为世界经济强国和欧洲城乡经济社会发展的标杆，以土地整治和高效利用作为目标的土地政策发挥了重要的支撑作用。德国土地整治的探索最早可追溯到16世纪中叶，其发展历程与社会经济演进紧密相连，整治目标和工作重点也因时代需求改变而不断优化调整。从最初的以合并农地和规划建设农业设施为目的，到将粮食生产和农业发展作为土地整治的根本目标，再到将重心调整为农业发展和村庄更新齐头并进，最后形成了统筹农业与乡村可持续发展的综合性土地整治与高效利用。
虽然德国与中国的土地所有制不同，但是两国在土地制度改革的背景和目标等方面有相似之处。德国较早地推进了农业工业化发展，需要农地规模经营；德国较早地实现了城镇化，农村人口向城镇转移需要提高农村土地的利用效率，并在土地整治过程中将农地和村庄用地统筹考虑。而中国的农业工业化正在快速推进，2023年末，中国常住人口城镇化率为66.16%，《“十四五”全国农业机械化发展规划》明确指出，到2025年，全国农作物耕种收综合机械化率达到75%。随着大量的农业人口向城镇非农领域转移，如何创新土地管理制度、提高农村土地利用效率日益受到重视。此外，作为世界上公众环保意识觉醒较早的国家之一，德国在改善城乡居民生活环境方面行动较早。而且德国采取了“城乡等值化”发展的思路，与中国所倡导的“城乡发展一体化”“城乡融合发展”有较多相似之处。因此，了解德国的土地整治历史、具体做法及其成效，对于中国在城乡融合背景下统筹优化利用农村承包地、宅基地及其他农村土地，一体推动乡村振兴和农业农村现代化具有重要的借鉴价值。
目前，国内关于德国土地整治与村庄更新的研究主要包括以下三个方面：一是从农地整理的角度考虑土地整治。吴诗嫚等通过分析多功能土地整治的特点与经验，总结出德国注重景观与生态保护的综合性整治模式；刘同山和钱龙分析了德国的农地整治法律部署、实现方式和组织形式，认为德国通过立法支持、多方参与，实现了农地细碎化治理。二是从村庄建设的角度考察土地资源整合利用。徐会苹研究认为，德国在家庭农场形成过程中通过健全土地整理措施、明晰土地产权制度、完善农业教育体制等为农场发展提供了支撑；谢辉等基于德国农村建设保护和设计的理论研究成果，系统分析了德国现代农村建设的内涵、依据、标准与理论。三是从乡村治理的角度考量农地制度。曲卫东和斯宾德勒从法律制度、公民参与、系统与前瞻性、土地管理措施的综合运用等方面研究了德国的村庄更新规划经验及制度建设；沈费伟和刘祖云从战后德国科学技术水平快速提升为乡村治理提供技术支持的角度，分析了德国乡村治理的典型案例；李婷则从农地使用政策、管理政策和征用政策三方面更新总结了德国的农地制度。
总体来看，现有德国土地整治与村庄更新的探讨主要存在于景观生态保护、家庭农场建设、乡村规划等相关研究中，对德国村庄更新的总体逻辑、演进历程、整治模式等的梳理缺乏系统性且研究成果偏少，对运用土地制度改革实现农业发展，进而推进村庄更新的经验也缺乏深入讨论。因此，本文通过回溯德国土地整治的发展阶段、总结其主要改革举措，并结合德国农业发展的主要成效（目标实现情况）探析德国土地整治对中国的启示。
二、德国土地整治不同时期的目标调整
（一）1953年以前：以合并农地和规划设施为目标
德国是世界上最早开展土地整治的国家之一，其中巴伐利亚州的土地整治可追溯到1250年。在20世纪前，德国的土地整治主要是推动零星小块农用地合并，将小块、分散的农地整治为连片地块方便农业机械化作业以提高农业产量。随着城市化快速发展，高速公路修建等城市基础设施建设需要大量土地储备，德国土地整治的目标逐渐调整为保障基础设施建设所需的储备土地，以及重新规划因基础设施建设打乱的地块，对其进行条理化治理。不过，德国并没有形成土地整治的法律。1936年《帝国土地改革法》的颁布实施才标志着德国土地整治步入法制化进程。该法案为乡村生产用地、建设用地及荒废地的规划管理提供了法律依据，并对农村水利设施建设、土地整合以及荒地开发等作出了具体规范。德国土地整治的上述目标一直持续到二战后。尽管这一时期德国的土地整治工作已具备一定系统性，但村庄更新的概念尚未被正式提出。
（二）1953—1976年：以促进粮食生产和农业发展为重点
二战后，为了摆脱食物供应匮乏的困境，农业发展尤其是粮食生产被置于重要地位，因而解决农地地块分散细碎、不便于机械化作业的问题在德国变得十分迫切。1953年颁布的《土地整理法》提出实施田亩重整计划，将农业发展和土地整理目标结合起来。根据这部法律，土地整治由参与该计划的农地所有者组成共同体，在国家支持下，通过田亩重整程序，对不同所有者的农地进行互换、重新登记，并加以平整改造，使之连片成方，适合机械化耕作。在1954年正式提出村庄更新的概念后，村庄更新成为德国土地整治必须考虑的重要内容，一些州级政府在实施土地整治时，开始统筹推进乡村建设与农村公共基础设施建设。1965年，在《建筑法》的修订工作中，德国议会提出要明确界定城市规划在促进农村发展和改善农村基本生活条件方面的具体功能。尽管考虑到了村庄更新，但为了支撑城镇化、推动农业现代化，二战后的二十多年间，德国的土地整治仍然聚焦于粮食生产和农业发展。虽然这一时期德国的土地整治有效促进了农业集约化和规模化发展，很大程度上满足了德国民众对粮食等农产品的需求，然而，因土地整治片面重视农地的经济功能，农地掠夺性开发也对德国农村的生态环境造成了损害。
（三）1976—1990年：强调农业发展与村庄更新齐头并进
在农业现代化和城镇化基本实现后，德国的土地整治开始更加注重为农村居民提供现代化的生活环境和城乡发展“等值化”。1976年，德国政府对《土地整理法》进行了首次修订，将乡村景观的规划要素纳入强制性土地整治中。修订后的法案新增了环境承载能力的评估，强调了地方文化资源的挖掘与利用，并着力解决二战后重建中的资源损耗问题。在此背景下，德国的村庄更新呈现出新特点：对传统村落形态和建筑风貌给予了充分重视；既注重村内道路网络的优化，又关注与外部交通系统的衔接；将生态环境治理纳入整体规划框架后，村庄更新突破了简单模仿城市发展模式的局限，转而注重挖掘和培育村落的独特性与内生发展动力。1988年，德国巴伐利亚州政府颁布的《巴伐利亚州通过土地整治与村庄更新促进农村发展的纲要》系统构建了土地整治的多维目标体系，即优化农业经营效率，降低时间和成本投入；实现农地用途的合理转换；加强农业生态保护与景观规划；通过推进村庄更新和完善基础设施建设，促进城乡协调发展，缩小城乡发展差距。
（四）1990年以来：注重环境改善和社区发展的综合治理
欧洲各国对生态环境保护的重视，影响到了德国的土地整治。在1990年加入欧洲联盟（以下简称“欧盟”）后，德国政府将土地整理与农村建设纳入了“欧盟农村发展政策框架”体系。欧盟农村建设的理念是将自然景观、建筑风貌和地域文化视为乡村吸引力的资本要素，从而有效规避了现代化进程中乡村文化传统消逝的风险。进入20世纪90年代，村庄改造和生态环境改善开始成为德国土地整治的新目标，土地整治的内容更加综合，不再只是单纯地促进农业生产或支持村庄更新，而是更加注重自然景观和生态环境保护，以及农村生产、生活条件改善和城乡一体化发展等。1990年《环境相容性评估法》的颁布实施标志着德国土地整治进入了生态环境评估的新阶段。该法案规定，凡依据《土地整理法》第41条开展的土地整治项目，均需进行环境相容性评估。该法案要求在项目规划报告中专设章节，系统阐述整治方案对生态环境要素（尤其是动植物群落、土壤资源和景观格局）的潜在影响。针对不可避免的生态结构损害，该法案建立了强制性生态补偿机制，同时赋予公民从环境保护视角对规划方案提出意见和建议的参与权。
三、德国以农业发展和村庄更新为目标实施土地整治的主要举措
土地整治是促进农业发展和村庄更新的主要举措，本质是通过支持土地规模化经营，推动农业发展和加快农业转型的社会化服务，协同推进村庄更新。在德国分裂时期（1945—1990年），尽管制度设置和经济范式截然不同，东德和西德的土地整治轨迹却惊人相似，即在工业化、城镇化进程中通过土地整理逐步并持续实现土地的集约化利用。这种相似性为东德和西德合并后进一步借助土地整理推动农业发展和农村社区发展奠定了良好的基础。为了推动农业发展、实现村庄更新，德国政府在土地整治过程中，重点开展了以下工作。
（一）提升农地规模经营程度与利用效率
首先，防止土地细碎化，保障农地规模经营。自1918年以来，德国政府对农地自由交易一直实行严格控制，严禁农用耕地产权转让及经营方向变更，防止土地集中到不从事农业的人手中。农场主之间的土地交易，须报政府批准，只有买卖双方的用途相同、不改变农业用途，交易才可进行。虽然根据1955年的《农业法》，土地所有者对自己所有的土地享有占有、使用、收益、处分等权利，可以自由进行交易。但是1966年的《土地交易法》从农业用地的特殊性和农业发展的需要出发，对农地所有权自由交易作出了严格限制：农地所有权的转让须经各州农业局审批，重点审查交易是否可能导致土地细碎化或分散化，交易价格是否显著偏离土地实际价值，以及是否存在改变农业用途的风险，从而确保了农地资源的合理配置与对农地功能的有效维护。1986年《农地用益租赁交易法》确立了农地租赁合同备案制，规范了租期区间（12年～18年）及租金定价。为确保政策的执行效力，政府开展了常态化监管，重点关注农地用途变更和转租等违规行为。政府对未经批准而转租或擅自改变农地用途等行为，强制解除租赁合同。
其次，以社会保障和退休金等措施推动农地向青年农民和大农户适度集中。
为推进农地规模化经营的结构性调整，德国政府创设了“土地转让养老金”激励机制。该政策面向因丧失劳动能力或不具备持续经营条件而退出农业生产的经营主体，构建了土地流转与社会保障相结合的补偿体系。具体而言，年满60岁的农业经营者通过土地出售或长期租赁（期限不低于12年）方式退出生产，可获得比普通农村养老金高175马克（出售方式）或115马克（租赁方式）的月度养老金待遇。此外，德国政府还设置了“提前退休奖金”用以鼓励老年农民提前退休，到1989年，德国农民的退休年龄从60岁提前到了58岁；制定了“改行奖金”制度，用于引导小农户放弃农业向其他行业转移；推出了“土地出租奖励”计划，对为期12年～18年的长期出租土地，每公顷土地可获500马克的政府奖励。为了防止农地分散化，德国的法律还规定“土地不可分割继承”，即对于多子女的农户，土地只允许一个子女继承，而不能分割给多个子女。
最后，通过低息贷款和财政补贴等经济手段鼓励农业投资，引导扩大农地经营规模。为了推动农地规模经营，德国政府支持占地10公顷以下的小规模农户增加农地面积，成长为占地10公顷～20公顷的中等规模农户。具体做法是，强制性地要求小规模农户将一部分土地卖给地段邻近的规模较大的农户，政府对购地“升级”的农户发放低息贷款。1967年，在全德国4200起购地升级交易中，有2100起是靠低息贷款实现的。同时，德国政府还联合金融机构为农场发展壮大提供低息贷款，且信贷政策具有明显的“扶大抑小”倾向——只有占地10公顷以上的农场才能得到年息3%～7%的中长期低息贷款，占地10公顷以下的农场只能得到年息8%～12%的短期贷款。此外，1969年德国政府颁布的《市场结构法》明确规定，加入“生产者共同体”的只能是10公顷以上的大农场，在履行合同的条件下，国家在前三年向“生产者共同体”提供一定的财政补助并给予20%的投资补贴。
（二）注重社会各界的参与和农业社会化服务
农业是弱质产业，为改善农业生产条件而实施的土地整治具有很强的正外部性。因此，如何让更多人参与土地整治、支持现代农业发展和村庄更新，受到德国政府的重视。其主要做法为：第一，落实公众参与，保障土地整治切实可行。德国的土地整治强调公民参与和跨学科专家的参与，主要内容包括强化公民责任意识，组建培训工作小组；搜集、分析和评价农村现状、问题和潜力；共同制定村庄更新指导原则和规划。为了促使村民积极参与村庄更新规划，社区政府通过讲座、集会、媒体以及网络等，将有关信息及时传递给村民，广泛向村民征询村庄更新规划的意见。如巴伐利亚州政府在制定《城乡空间发展规划》时，就由乡镇、参加者联合会及其选出的规划者制定村镇改造规划，村民在规划制定过程中有权参与整个过程，提出自己的建议和利益要求。《城乡空间发展规划》由乡镇和参加者联合会讨论后公布决议，并由农村发展管理局根据参加者联合会的申请确定规划，共同制定包括财政计划在内的村镇改造建设方案。第二，构建全方位的农业社会化服务体系，扶持农业经营主体。德国的农业社会化服务体系由合作社联盟、农民联合会、农业联合会和农业协会四部分构成，通过社会化服务促进农业经营主体发展助推规模经营实现。1952年，在欧洲合作计划框架下，德国政府为农业发展安排了750万马克的资金，用于成立移民银行以支持移民（从农村向城市迁移的农民）安置与土地整治。1971年，德国政府支持农民迁移的政策力度进一步提升，不仅投入2.14亿马克用于农业发展（其中8000万马克专项支持劳动力转移和农民养老保障），还安排了6.5亿马克的优惠信贷资金。一系列政策的实施，使得1960—1984年间农业劳动力减少了66%，有力推动了农业经营主体的规模化发展。第三，加强农业教育合作，增强对土地整治的智力支持。德国对农业经营者实行准入制度，农业职业从业者必须完成相应的职业教育或大学教育，并获得国家颁发的从业资格证书。这一制度提升了农民的学习主动性和职业素质。此外，高等院校及科研机构、土地整理官方机构与大学的深度合作，推动了德国土地整理基础研究和学科建设不断发展完善。1977年，德国土地整理技术协会和土地整理司法委员会合并成立了联邦德国土地整理工作协会，对外代表德国土地整理机构进行有关业务合作与联系。该协会还向州土地整理管理机构提供土地整理技术发展、政策法规方面的咨询，组织各州及科研院所开展信息交流和合作。
（三）完善法律制度，实施村庄更新与农民利益保护
第一，合理制定土地规划，明确村庄更新部署塑造村庄景观。首先是明确规划理念。德国政府将“可持续的区域发展”作为国土空间规划的中心性原则，以解决城市蔓延对乡村土地空间的蚕食。例如，1965年，德国巴伐利亚州政府颁布的《城乡空间发展规划》将“城乡等值化”理念上升为区域空间发展与国土规划的战略目标，实现了这一发展理念的法制化。其目标导向为，实现城乡居民在生活条件、就业机会和交通可达性等方面的均等化，同时强调土地资源的优化配置以及水、空气、土壤等自然资源的系统性保护。其次是制定政策部署。在德国的村庄更新过程中，政策部署对村庄更新的规划制定和实施起着决定作用，一个村庄更新规划的制定与实施需13年～14年，而实施前的政策部署也要5年～7年。德国村庄更新由所在地的基层政府部门向当地土地发展局提出申请，申请被接受之后，基层政府部门要说明是否需要制定、修改或者取消建设规划，再根据《建筑法》确定是否需要召开会议说明供、排系统现状等。最后是形成规划体系。村庄更新规划要遵循联邦与州的发展规划和区域规划，制定专业项目和计划。在建筑指导性规划层面上，村庄更新规划更为具体。例如，《土地整理法》第37条规定：土地整理区要重新划分田标，并根据现代经济因素整合零散或不经济的土地，在位置、形状和大小方面进行适当设计，应修建道路、水道和其他公共设施，采取措施保护土壤，改善和塑造景观。
第二，灵活调整土地界线，协商村庄更新措施提升村庄的宜居性。《土地整理法》第7条规定：土地整理区域可以包括一个或多个社区或其中的一部分，其界定应以最有利于实现土地整理目的的方式进行。第44和45条规定：地块调整可以通过地产所有者的自愿协商来实现，对此土地整理局给予优先支持。第58条规定：土地整理计划可以改变市政边界，该修正案也适用于县、区和州边界。同时，土地界限的调整需基于适当的交通和水利条件，应尽可能与当地标志性或易于确认的景物连接起来。村庄的大小若需要扩展，应满足四个前提：自然和居民的和谐；明晰的生活空间；以人为本满足居民生活需求的房屋建筑形式；建筑结构符合社会发展趋势。村庄设计需要考虑到居民的舒适度、村庄的整体性、相互协调性，形成建筑、空间、社会和自然的集成化。在促进村庄内生型发展过程中，灵活调整土地界限，实现农庄的重整与合并有助于提升村庄的便利性和舒适性。
第三，完善土地征用政策，构建村庄更新制度保障村庄利益。在土地整治过程中，德国政府从三个方面实施土地征用政策：一是技术支持。利用地籍测量、更新、评价等重塑景观，运用生态“占补平衡”技术对村庄更新过程进行规划与实施。二是利益分配。不仅考虑城乡利益连接关系，兼顾公共利益与个人利益，还重视村庄更新过程中利益主体间的网络关系。三是资金资助。政府加大对土地整理的资助力度，拓宽多元化的资金来源渠道，并注重不同筹资方式和渠道的适配。最后由农村发展管理局根据土地整理参加者联合会的申请，登记新地产，更正不动产地籍册和土地登记册。在此，德国政府主要运用三种方法征用所需土地：一是用地单位直接购买；二是由土地整理参加者联合会预先购买土地，再用其与土地产权人的土地进行交换；三是在无法依靠上述方法获得土地时，政府按照法律规定，根据土地估价委员会确定的市场价格进行强行征购。若强行征购，须对土地产权人予以现金或等价土地作为补偿。
四、土地整治推动德国农业发展和村庄更新的成效
（一）形成规范高效的行动框架
首先，以德国和欧盟的“双轨管理”支持土地整治的高效实施。作为欧盟成员国，德国的农业政策实行双轨制，即德国的土地管理法律法规首先受制于《欧洲空间发展战略》，主张生态和文化共生理念。同时，德国的农地制度亦深受欧盟共同农业政策影响，该模式的两个重要指向是市场导向和农村发展。因此，2002年以来，德国政府以定期更新的《德国可持续发展战略》作为实现德国可持续发展目标的关键战略框架，要求土地退化面积零增长，强调土壤质量指标。同时，运用土地法定估价监管土地使用规划和土地政策，并服务于房地产行业、住房市场和信贷体系。土地估价委员会组织的专家通过评估每笔土地交易来持续监控德国的土地市场。
其次，制定综合配套的法律政策为土地整治提供制度保障。德国《基本法》于1949年5月23日通过，后经过多轮修改，最近一次修改在2017年。《基本法》第15条规定：土地与地产、天然资源与生产工具，为达成社会化的目的，须由法律规定转移为公有财产或其他形式的公营经济，此项法律应规定赔偿之性质与范围。德国《民法》《公法》《行政法》是与《基本法》密切相关的联邦层面的基础法律，而《空间规划法》《建筑法》和《土地整理法》则与德国的土地整治密切相关。《空间规划法》规定土地用途管制和土地利用方式，《建筑法》包含了各种建筑活动的行为规则，而《土地整理法》是关于土地整理的专项法律，规定了土地整理合并的主体、程序、各方的责任等，土地整理目标从单一关注农业生产向农村综合发展延伸。三部法律既相互独立，又具有非常紧密的联系，共同为土地整治提供基本遵循。此外，还有与上述法典配套规范土地整治的《土地估价法》《土地交易法》《农业法》《土壤评价法》等。
最后，创新完善社会化服务体系，让相关主体合力参与土地整治。土地整治的执行单位是土地整理参加者联合会，由土地整理区域内的全部地产所有者以及土地整理期间的全部房屋所有权人共同组成，其权利代表是由该组织民主选举的理事会。乡镇政府和农业协会等公共利益的代表机构也参与土地整治。考虑到土地整治涉及诸多相关主体，为了达成高效的集体行动，德国政府建立了完备的社会化服务体系，发挥上下沟通、信息传达、协调行动、信贷扶持的枢纽作用。该体系主要由合作社联盟、农民联合会、农业联合会和农业协会构成，分别服务于农民经营、生活、技术以及合作。
（二）加速农业现代化发展进程
德国的土地整治有力地支撑了其农业现代化。一方面，土地整治促进了土地流转、提升了农业经营规模。在土地整治后，农地流转变得更加容易，德国土地流转市场迅速发展，单个家庭农场土地规模不断扩大。德国联邦统计局的数据显示，1971—2021年，德国农场平均规模由12.4公顷扩大到64.0公顷，农场的规模明显增大（见表1）。土地合并给农场发展带来规模化效应，也支持了农业机械的大规模使用。不仅如此，土地整治还让德国的农地细碎化现象消失，单个地块的面积明显增加。另一方面，土地整治提升了农业经营效益，繁荣了乡村经济。德国借助土地整治和小块细碎土地的合并，支持了更加普遍的农业机械化，改善了经营效益，加速了农业现代化进程。从农业现代化的时间跨度来看，德国完成农业现代化转型的时间约为20年，较美国30年的转型期缩短了1/3，此外德国农业现代化所创造的综合效益也明显优于美国。占有适度土地的家庭农场，逐渐成为德国最主要的农业经营组织形式。农业经营以家庭为主要单位，农场以中小规模为主，农场主加入各种生产协会。在农业机械化支持下，除了从事农业经营外，农户还可以从事非农经营，如旅游服务、林业加工管理等，在增加家庭收入的同时活跃了乡村经济。
（三）促进村庄可持续发展和城乡等值化
一是缩小城乡收入差距，实现城乡等值却不同质的发展目标。德国以农业发展和乡村更新为目标的土地整治，不仅有效提高了农村土地利用效率，还有力推动了“与城市生活不同类但等值”的政策目标达成，使农村与城市在经济方面实现趋同发展。从21世纪初到2018年，德国平均每日新增居民和公共交通用地的面积从131公顷降至56公顷，住房空置率从4.1%降至2.8%，居民和公共交通用地占全国总用地的比例基本保持不变，村庄建设用地并没有因农村人口向城镇迁移而低效利用甚至闲置。同时，城乡等值化目标也得到了较好实现。以巴伐利亚州为例，2010年城乡（人均）GDP仅差0.1个百分点，实现了城乡居民生产、生活条件等值化的发展目标。
二是保障农业用地，合理规划实现村庄更新。经过整治，德国耕地面积占农业用地面积的比例从1961年的65.67%上升到2019年的71.73%。而且，德国很少占用耕地新建房屋，或大规模开辟新场所建设新农村社区，农村社区建设主要是围绕原有乡村区域对房屋及周边进行维护、修复或再次开发。此外，农村建设规划还将村民进一步聚集，实行居住区密集化。德国在保障农业用地的基础上合理规划和布局村庄土地，实现了村庄更新。
三是不断完善村庄基础设施，提升农村公共服务水平。德国政府将立足保持乡村原有文化形态和重视生态发展的“乡村更新”计划列入条款，20世纪90年代以后在可持续发展理念的影响下，进一步提出“村庄即未来”的乡村建设口号，大力发掘乡村地区的生态、文化价值，保持了村庄的个性。德国最吸引人的不是慕尼黑这样的大城市，而是充满田园风光的广大乡村地区，如加特林根小镇、保罗·艾策尔家庭农场、梅尔斯堡等。农业和商业经营条件成熟，居住和生活条件舒适，极具投资吸引力；手工业和建筑行业从订单中获利，生态赤字得到缓解；大量拥有高学历的高科技人才长期定居乡村，积极的公民以个人责任感行事，有社区精神，对居住地有认同感。德国在土地整治中强调村庄更新时要关注农业发展，强调农业发展时要注重村庄更新，促使乡村景色成为德国名片之一。
五、德国土地整治对中国的启示
经过长期的土地整治，目前德国的土地资源已经比较规整连片，而且已经实现了农业现代化，成为欧洲乃至世界的农业强国。中国与德国的人地资源情况比较相似，存在较为突出的土地细碎化问题，实施土地整治具有突出重要性。在土地整治过程中，德国强调以农业发展和村庄更新为目标，对中国整体推进农地细碎化治理，在城乡融合发展大趋势下全面推进乡村振兴和加快建设农业强国，有以下重要启示。
第一，土地整治是一个重要且长期的过程。土地是支撑经济社会发展的重要基础，农业农村现代化和城乡融合发展对土地要素利用效率提出了更高要求。德国的经验表明，对于人地关系较为紧张的国家而言，要实现农业农村现代化、缩小乃至消除城乡发展差距，实施土地整治、用好宝贵的土地资源是必由之路。德国自19世纪重视田亩归并，至二战后制定专门的《土地整理法》，经历了130多年的土地细碎化整治，才取得了今天的成绩。中国作为发展中的人口大国，小农户众多、土地小块分散经营的历史更为悠久，而且东、西部地形地势和经济发展差异较大、全面完成土地整治将是一个更加长期而复杂的工作，无法一蹴而就。
第二，土地整治应统筹农用地、村庄用地等各类土地。城乡融合发展和农业农村现代化，要求打通利用农村各类土地。比如，对于一些消亡的村庄，应当将村庄用地复垦为耕地，节省出来的建设用地可以用于城市扩张或作为农村设施及道路用地。德国的土地整治是一个从农用地开始，到村庄用地、建设用地，再到生态景观用地的过程，在不同阶段有不同的改革重点，既注重循序渐进，又强调各类土地的协同整治。德国的土地整治经验表明，土地整治是一个系统工程，不能只考虑农用地整治和集中连片，还必须协同实施村庄用地、建设用地整治以加快推进村庄更新和城乡“等值化”发展。参照德国的经验，中国土地整治也可以采取类似思路，首先以承包地细碎化治理入手，将小块零星的农用地集中连片，然后重点整治村庄用地，以高标准农田建设和完善的基础设施建设，引导农村居民适度集中居住并复垦一部分闲置宅基地从而提高农村土地的利用效率。同时，在经济比较发达且土地整治诉求比较强烈的地区，以农业农村现代化和乡村振兴为目标，探索农用地和村庄用地的协同整治机制，并统筹考虑村庄“空心村”治理及宜居宜业和美乡村建设。
第三，土地整治需要政府、土地占有者或使用者等相关主体的联合行动。土地整治涉及的点多面广，工作程序复杂，仅靠政府或土地所有者的力量是无法完成的，必须在政府的支持引导下，吸引社会公众和组织广泛参与。德国的土地整治是累积式的，强调公民参与和跨学科专家参与；而且德国对农业经营者实行准入制度。对于中国而言，高质量推动包括村庄用地在内的土地整治，需要在政府推动引导下，广泛吸纳作为农村土地所有者的村组集体、作为土地承包方的农户和作为土地使用者（现有或潜在）的规模农业经营主体、金融机构和社会组织等主体参与，发挥好政府有形之手作用的同时用好市场无形之手。
第四，制定土地整治法律法规、切实保障农民土地权益。考虑到土地资源对人类生产发展的特殊性，大部分国家都会对土地用途加以管理并规范土地交易。土地私有的德国，为了防止土地细碎化和土地集中到非农从业者手中，对土地整治及转让、出租等交易都严格管控，甚至进行专门立法。德国政府于1953年颁布的《土地整理法》，将农业发展和土地整治置于同等重要位置，实施田亩重整计划，此后进行了多次修订，各州政府也出台了与之配套的有关法律、法规和行政管理条例。虽然中国的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》等法律广泛涉及土地整治，但通过土地整治解决土地细碎化问题、推动土地高质量利用和农业农村发展的立法工作较为滞后。考虑到中国国内土地整治的内外部条件越来越成熟，在充分借鉴德国土地整治“立法先行”的做法、总结中国国内改革试点经验的基础上，应加快研究制定适合中国国情、农情的专门法律法规，用于规范土地整治的流程、划分相关各方的权利与责任，为土地整治奠定良好的制度基础和法律保障，保证土地整治工作有法可依，并能依法保障各相关方尤其是农民的权益。
