作者简介：耿卓，广东外语外贸大学法学院／土地法制研究院教授，博士生导师，主要研究领域：民法、土地法；王洪广，广东外语外贸大学法学院2022级民商法学博士研究生，主要研究领域：财产法、土地法治。
基金项目：广州市法学会2022年度法学研究课题“城中村治理的法治化路径研究”的阶段性成果。
本文原刊于《法治论坛》2024年第4期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：城市高质量发展亟须城中村治理法治化持续推进。从主体和对象视角考察可以发现，城中村治理法治化面临政府治理权限边界不明、集体经济组织市场地位有待提升、集体资产管护运营机制不完备和征地留用地开发不顺畅等困境。困境的成因在于从城乡二元到城乡融合发展的转型尚未完成，此制度环境下的权责配置法治化水平还有待提高。为此，应在新发展理念指引下，遵循城市高质量发展要求，通过明晰权责发挥政府引导作用、分类施策促进集体经济组织市场化、党建引领实现治理利益共享来加强多元主体协同治理的联动性，通过房地确权和违建处理一体推进、促进存量留用地提质增效和基本公共服务均等化来提升多元途径系统治理的体系性，进而激发治理主体活力和明晰治理对象体系，切实提升城中村治理法治化效能。
关键词：城中村；治理法治化；治理主体；治理对象；协同共治；系统共治
城中村是伴随城市快速发展产生的特殊空间，对降低城市化成本、保障外来人口进城生产生活等具有重要作用，但由于地理空间的特殊性、产权的复杂性、功能的多样性和利益主体的多元性，也存在诸多治理难点，深刻影响城市治理效能的提升。探寻新时代城中村治理转型升级的法治化路径，需要通过翔实的调研明确问题导向，总结提炼实践中的良好治理经验并合理、适度转化为制度规则。Ａ市作为超大城市，城中村数量多、历史悠久、经济体量大、人口和产业结构较为复杂，地方政府在以往治理实践中针对诸多典型问题也形成了可借鉴、可转化的治理经验，为把握城中村的治理现状提供了合适的调研场域。因此我们以“城中村治理的法治化路径”为主题，于2023年6-8月对A市8区13个城中村进行了实地调研，调研区域兼顾主城区和非主城区、改制城中村和传统城中村，其中以主城区和改制城中村为主；调研对象包括基层政府派驻城中村工作人员、集体经济组织负责人、村两委工作人员和普通村民；调研主要以座谈交流的方式围绕集体经济组织运行、土地及其建筑物利用、基础设施管护等公共事务治理存在的难点展开。调研结果显示，当前城中村基层干部、村民普遍关注城中村改制中村民身份转换后的城市保障、城中村改造的实施模式和土地集约节约高效利用、集体物业确权颁证和相关经营纠纷、城中村基础设施完善和基本公共服务水平提升、城中村范围内的行政执法支持和村规民约作用发挥、城中村公共事务治理资金的筹集、村民自治和政府管理的冲突与协调、城中村历史遗留问题的处置等方面的治理堵点，这充分体现了推进城中村治理法治化所处的复杂环境。本文即以此次调研为基础，旨在系统梳理城中村治理法治化的现实困境并探究其发生机理，进而明确提升城中村治理能力和治理水平的法治化路径。
一、主体视角和对象视角下城中村治理法治化的困境
城中村治理法治化实践考察的切入点众多，但治理主体和治理对象视角的考察最具基础性，因为主体治理能力是治理实践的根本所在，而作为依托的治理对象决定了治理方向。
（一）治理主体的治理能力有待强化
治理主体视角的考察就是明晰城中村治理法治化中基层政府组织、传统村社组织和社会组织等多元主体参与城中村治理面临的难点。
1.基层政府的治理权限边界不明
部分基层政府组织干预农村集体经济组织经营自主权。集体经济组织是城中村各类资产的所有权主体，集体经济这种所有权形式是一种区别于私人所有权的公的所有权，在“占有”权能上只能是共同占有，且不可分割、不可私有化，但其实现机制的诸多方面均体现了成员对集体所有权的分割，具有天然的私有化倾向，这决定了政府监管集体所有权的必要性，但政府的监管措施要合理科学，否则将阻碍集体经济发展壮大。实践中，部分政府严格监管集体经济组织财产账户或通过“三资”管理平台对集体物业出租、土地资源利用进行严格管控，导致农村集体经济组织经营自主权不强，与市场化机制衔接不顺畅。A市《农村集体资产交易管理办法》第11条就明确规定，进入各级服务机构交易的集体资产金额、面积、期限等具体标准由区人民政府自行确定，导致市场机制配置城乡要素资源制度成本高。
部分基层政府组织和村民自治组织权利义务错置。一方面，由于城中村特殊的地理区位、人口构成和功能属性，城中村自治组织承担了相当多的政府职能，特别是Ａ市等超大特大城市改制城中村数量多、占比大，社区所需基本公共物品本应由属地政府承担，但部分政府为减少支出，没有向进入城市空间的新型“村落社区”供给基本公共物品，相关义务仍然由村社组织负担。另一方面，流动商贩、乱停放等问题是城中村治理的突出难点，村规民约不能约束外来人员，村民自治组织也没有正式执法权限，此时需要城市综合执法部门弥补村民自治组织治理手段的不足，但部分地区的城市综合执法部门以村域为界，并不介入城中村内部治理，因缺乏正式执法组织的支持，村社组织不得不借用非正规手段实现治理目的，为城中村治安稳定埋下隐患。
2.集体经济组织市场地位需提升
农村集体经济组织具有特别法人地位。对其法人特别性，学界分别从社会功能、组织定位、设立和终止程序、治理结构、成员权利、收益分配等层面进行了探究，但尚未形成普遍共识，而且出现了“特别性泛化”倾向。有学者提出“核心特别性”和“一般特别性”概念来解释这种泛化，有混淆农村集体经济组织法人特别性与其特别性外在表现形式的嫌疑。所谓特别法人的法人特别性，必然是影响法人本质的核心要素，该要素具有根本性、基础性和体系性特点，根本性指决定法人之本质属性，基础性指可以作为法人之特别构造的出发点，体系性指由此特别性能衍生诸多外在表现。所以农村集体经济组织法人特别性很难体现在法人制度的方方面面，只能聚焦于具体点。有学者在探讨农村集体经济组织收益分配特别性根源时，恰好指出了其真正的特别性所在——财产的公共性（以集体所有权为基础）和成员的身份性。
农村集体经济组织作为新型市场主体，财产的公共性和成员的身份性是其区别于营利法人和非营利法人的根本所在，也是这一法人诸多特殊制度设计的本质原因。而城中村集体经济组织在城市化过程中财产和成员身份的特别性有所弱化。一方面，城中村居民基本不依赖农业收入作为生活来源，自主创业或其他就业形式较为主流，甚至不少城中村居民以收租金为业，对土地的依赖变弱。另一方面，城中村改造等综合整治的首要目标是实现集体土地权利制度创新与土地权利合理配置，如何探索“公有私用”的制度路径是其重要内容，土地制度变革使集体土地所有权的制度功能也有所转向。鉴于财产特别性和成员身份特别性都有所弱化，城中村集体经济组织市场化条件更加充分，可有针对性地出台政策措施促进集体经济高质量发展。
（二）治理对象的管理规则有待完善
对象视角的考察就是明晰作为城中村治理法治化重要依托的土地管理和利用、集体资产运营和管护等方面存在的问题。
1.集体资产运营管护机制不完备
对城中村集体资产运营管护机制的考察应以集体土地和建筑物的管护为主线。调研中发现部分城中村集体的土地利用及其建筑物证件不齐全，违规用地现象和违法建筑物仍然存在，在这些违规用地或违法建筑物转让、租赁过程中，合同往往在纠纷出现时因为用地或建筑物缺乏规划许可等被认定无效，城中村集体经济组织利益难以获得充分的法治保障。此外，还存在集体物业承租者违法违规加盖、扩建现有建筑物等情形，由于集体产权不清晰和集体资产管理不规范，集体经济组织和集体物业承租者的产权纠纷也时有发生。
违规空间难处理也是城中村治理的突出障碍。以往土地改革过程中国家权力介入集体土地产权利益分配，形成国家和集体成员之间的产权博弈，基层政府往往主导城中村拆迁开发等工作，村民和集体的利益可能会遭到一定程度的忽视，特别是在城中村改造等重大实践中，对反对者的保护存在“重实体、轻程序”等问题，处于劣势地位的村民只能通过“违法占用”和“利益共谋”等方式，展示他们的空间权利诉求和维权行动逻辑。各类主体参与非正规开发和空间生产，由此形成了规模可观的包括非正规住房在内的“违规空间”，影响城中村治理法治化进程。
2.征地留用地的开发利用不顺畅
20世纪80年代中期，广东省南海市（现佛山市南海区）开始试点征地留用地制度，将被征土地面积的一定比例用于集体经济组织非农开发，随后上海、江苏、浙江和福建等地也开展了相关实践，但在历次立法、修法中征地留用地政策并未转化为成文的法律制度，在调研中发现留用地指标兑现难和开发利用难等问题突出。
留用地指标难以落实。征地留用地制度在顶层设计和实践探索的互动中难免会因为缺乏上位法指引和各种体制制约出现划定未进行适宜性评估、没有明确的面积计算标准、先征地后落实等问题，导致留用地指标预留和城中村土地资源实际情况不相匹配，客观上难以落实。随着人地矛盾日益紧张，国家对土地资源的管控日渐严格，土地性质和用途转变都要严格遵守既定规划条件和法定程序，但历史上政府承诺的留用地落实往往与当下的规划管控不符，指标未落实的也难以突破既有制度条件重新补划。留用地指标兑现难在城中村中较为普遍，以A市为例，截至2021年6月，各区未兑现留用地共有2.47万亩，目前兑现率排在前列的B区仍有3421亩未兑现，占该区留用地核定指标的19.2％。
留用地开发利用难。现有留用地确权路径与土地管理体系不协调，加剧了城乡土地制度的二元性，如2016年广东省人民政府办公厅《关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》规定以城镇规划边界作为留用地确权依据，形成了国有建设用地和集体建设用地二元确权路径，且国有建设用地的使用规则兼具国有建设用地划拨和出让双重性质，权利构造较为复杂，实践操作并不顺畅。确权后留用地开发利用的审批也比较繁杂，以致城中村自主开发路径受阻，多数情况下只能引入市场主体合作开发，由市场主体向政府申请行政审批以获得开发资格。确权和审批路径不畅导致留用地闲置突出，仍以A市为例，C区未开发留用地占总留用地面积的19.7％，低效开发占比25.4％；而Ｂ区已供留用地共13859亩，其中已开发面积仅占比63.92％。
二、城中村治理法治化困境的制度成因与破解思路
城中村治理法治化困境的成因在于长期以来的城乡二元经济社会管理体制转型不顺畅以及政府的权责配置不适应现实需要。
（一）困境产生的制度成因
1.城中村体制改革不尽彻底加剧二元化
城中村治理中各项制度改革的目标就是在城市现代化导向下通过治理体制机制创新，实现城中村与周边城市区域协同高质量发展。但长期以来的城乡二元体制是形成城中村的制度背景。随着改革的全面推进，这一体制正朝向城乡融合发展转型。社会转型具有长期性和复杂性特点，城乡二元体制是制约城中村治理法治化的主要成因。
目前，无论是城中村改造还是村改居等改革实践，基本都是在既有体制下解决现实问题或推行政策要求的努力尝试，但是城乡土地二元管理体制这一根源性问题并未得到彻底解决，反而变得更加复杂。其一，最为突出的就是征地留用地问题，不仅出现了国有建设用地和集体建设用地的二元定性，也因此产生了利用方式和管理体制上的二元路径。其二，城中村治理空间和城市治理空间难以融合，使得城中村空间内诸多设施具有准公共物品属性，既难以面向公众收费，也难以阻碍公众使用，准公共物品利益外溢明显，城中村空间的二元属性色彩凸显。其三，城中村改制中集体土地转性和被征收的程度不同，城中村集体经济组织法人特殊性的强度因此不尽一致，传统集体经济组织和可进行公司制改革的集体经济组织二元并存，难以对二者一体规制。
改革不彻底加剧城乡二元化至少还表现在城中村形式改制致使城中村定位及其居民身份属性存在多重张力。城中村改制形式化明显，改制后的城中村成了矛盾体，既与城市管理体制不相容，又脱离了原有的乡村管理体制，甚至出现“非属地”城中村和城中村“双轨政治”等现象，发展成了介于城乡之间又超越城乡社会体系的后乡村时代特殊类型社区，面临来自城乡两方面的管理制约。但城中村所承担的城市治理任务和村民自治任务却愈加模糊、难以区分。而城中村集体成员则因无法享受城镇居民保障而只能成为名义上的市民，同城中村一样面临“非城非乡”的尴尬境地，这也成为诸多矛盾的根源。
2.权责配置不合理未形成多元共治格局
城中村面临治理主体重构、土地制度重塑、原住人口身份转变、外来人口管理增压、集体产权制度改革、乡村产业布局调整等时代变革，作为城中村主要利益主体的基层政府、城中村集体及其成员、市场组织和外来人口有着各自不同的利益诉求，会因自身利益诉求是否得到满足而成为助力或阻力。只有在利益格局重塑中兼顾不同主体的实际需求，才能最大限度减少分歧，形成有效的集体决策和一致的集体行动。城中村治理法治化的实质就是运用法治手段识别、协调与整合不同群体的利益，进而充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上切实提升城中村治理实效。
当前城中村治理仍以基层政府和村社权力为中心进行推进。基层政府以行政权力主导城中村改造、村改居转制、外来人口管理等诸多城中村治理事项，更加注重政策落实和社会治安稳定，对其他主体的利益诉求关注不够，特别是在城中村改造等重大治理实践中，政策导向明显，城中村集体及其成员的主体地位不彰，村社组织难有作为。多数基层政府改革的内生动力也渐显不足，往往由于自身组织力量薄弱和治理资金欠缺不得不求助村社组织协助，甚至将自身职责义务转移给其他主体承担，有些基层政府组织和村社组织身份错位，激化了政府与集体、集体与成员之间的矛盾，Ａ市某区某村征地房屋安置和留用地开发问题导致的长期信访和村社组织决策失灵就是典型例证。
就村民自治而言，在城中村治理机制革新过程中，原有掌握村社权力的精英群体或经过内部权力争夺地位更加稳固，或随新精英群体在正式授权和村落内部利益重组的过程中瓦解。无论是哪种情况，利益显性化冲击与结构性失衡都进一步激化了村社内部矛盾，不利于城中村集体及其成员的利益维护。在权力固化阶段，城中村精英团体则以各种形式行使着重构后的村社权力，并配合基层政府的治理需要主导着城中村此消彼长的利益调整，部分主体因为利益得不到满足成为城中村治理法治化过程中的主要矛盾群体，他们通过信访、诉讼等正当手段，甚至是通过违占违建等非法手段寻求自身利益，给城中村治理法治化带来挑战。
（二）破解困境的基本思路
破解城中村治理法治化困境，需遵循城市高质量发展的本质要求和新发展理念的引领，在体察城中村区位特点和现实需求的基础上完善相关治理规范。
1.遵循城市高质量发展本质要求
城市高质量发展需要置于中国式现代化的框架与进程中，中国式现代化坚持党的领导、巨大规模人口共同富裕、精神文明与物质文明相协调，这为城中村治理法治化提供了指引。具体而言：（1）城中村治理法治化需要多元主体共同参与，其中利益纠葛复杂，各项举措的制定和落实都面临强大阻力，这就需要坚持党的领导，只有充分发挥党领导的组织优势，才能显现社会主义制度的优越性，既约束行政权力正确行使，又保障私权，形成城中村治理法治化的持久动力。（2）城中村人口构成复杂、基数较大，无论是外来人口还是户籍人口，大多在社会中处于相对底层地位，如何以土地利益和居住利益保障为核心提升这部分人口的生活水平，是实现共同富裕必须要面对的社会现实。这就需要深刻领悟人民性是中国式法治现代化的本质属性，坚持稳中求进、循序渐进、持续推进各项法治化改革举措，切实保障城中村群众农民身份向市民身份的转变，同步实现城中村人的现代化与城的现代化。（3）城中村大多历史悠久且文化传统厚重，不少城中村都有古建筑和宗族祠堂等具有特殊保护价值的历史遗迹，在厚植城中村物质基础的同时，充分发掘城中村传承历史文化、丰富社会生态的特有价值，是以城中村治理法治化为突破口实现城市物质文明与精神文明协调发展的重要路径。这要求正确对待城中村治理法治化进程中传统城中村文化与现代城市文化的冲突与融合，进一步强化城中村传统文化的弘扬与发展、历史遗迹的保护与开发，以城中村为空间载体促进物的全面丰富和人的全面发展。
2.坚持新发展理念的方向引领
新发展理念是推进城中村治理法治化的科学世界观，对政策设计和制度运行起着重要的引领作用，我们需要精准阐释新发展理念内涵，并在城中村治理法治化中精准贯彻。（1）创新是第一驱动力，城中村治理法治化中首要的就是强化治理理念的创新，由权力中心观转变为权利中心观，改变政府以政策主导城中村治理的传统思路，强化法治引领。继而在创新理念引导下，推动政策体制、组织架构、运行方式等一系列创新举措。（2）协调发展理念是对新时代社会主要矛盾转变作出的回应，城中村治理法治化应当立足于城中村发展不平衡、不充分的现状，以推动城乡基本公共服务均等化为抓手充分发挥周边城市对城中村治理的辐射带动作用。也需要注重城中村治理政策的内部协调、外在联动和前后衔接，不能出现脱节、错位等堵点。（3）绿色发展理念要求尊重、顺应、保护自然，因此要以重点突出、因地制宜、分类施策为思路，在各类城中村治理实践中强化农业资源的保护性开发和土地集约节约利用，规划好、解决好城中村垃圾清运、污水处理、噪声污染等现实问题。（4）开放是发展的必由之路，城中村作为区别于城市和乡村的独特物理空间，对外要注重向周边城市开放可市场化资源，实现城乡要素双向流动，对内要实现向集体成员和外来人口的开放，倾听、尊重不同主体的利益诉求，吸引各类主体参与城中村治理。（5）共享发展理念揭示了当代中国发展进步的出发点和落脚点，城中村治理法治化的主体是人民群众，成果也应由人民群众共享，要建立以利益共享为核心的治理机制，通过利益联结激发城中村治理内在持久动力，让人民群众切实感受到城中村治理法治化红利。
三、城中村治理法治化困境破解对策的体系建构
城乡二元体制转型是城中村治理法治化的基础和保障，制度设计应当积极回应城乡管理体制改革的现实需要，与改革阶段和举措相适应。
（一）加强治理联动性多元主体协同共治
1.明晰权责发挥基层政府的引导作用
明确政府在城中村治理法治化中的定位。政府应树立权利观念，尊重城中村集体所有权。一是优化政府监管集体经济组织运营集体资产的方式方法。政府在监管过程中应当坚守法治底线，进一步突出重点、提升实效，解决“三资”平台监管过严、审核周期过长导致的与市场机制适配性不足问题。二是加强法治政府建设，持续放权赋能，增强城中村管理过程中村社组织的事权和财权，可以确立责任清单，同时探索村社组织领导干部法治化容错机制，激发村社领导干部创新治理活力。三是强化政府对城中村治理的制度供给，既要以现行法对城中村人口和土地的既有安排为出发点体悟城中村作为“村”的法律属性，也要客观认识到城中村在区位特点、产业结构等方面体现出的“城”的特色，从“村”和“城”两方面加强政策支持，夯实城中村治理法治化基础。
深化行政执法体制改革，为城中村治理法治化提供强有力支持。政府正式执法组织具备常规执法权且执法密度大，能够强化城中村执法效果，弥补村社组织受制于权限而治理手段有限的短板，因此要创新执法体制，加大关系城中村群众切身利益的重点领域执法力度。2023年A市市委依法治市办《关于推进镇街综合行政执法规范化建设实施方案》，从推动镇街综合行政执法指引规范、执法协作机制健全、执法指导培训到位、执法监督体系完备、执法保障更加充分五个方面为镇街法治环境赋能。可以总结Ａ市经验，在此基础上进一步加强创新，建立镇街执法组织与村社组织的法治化协同机制，畅通信息互报和共享渠道，充分发动村社组织和人民群众监督、举报重大违法行为；也可以创新行政授权和行政委托理论，探索镇街执法组织和村社组织联合执法新形式，形成“镇街—村社”综合执法机制，提升镇街参与城中村执法的能力和水平。
2.分类施策促进集体经济组织市场化
根据土地转性的具体情况探索城中村集体经济组织持续市场化路径。集体所有权是宪法上农村集体所有制的法权表达形式，核心是集体土地所有权，保障和落实集体土地所有权构筑了集体经济组织市场化改革的逻辑起点。因应土地大规模转性后城中村集体土地所有权的非市场性和成员生存保障性弱化倾向，可以探索集体经济组织公司化改制。而土地转性实践落后的城中村集体经济组织既要实现集体经营性资产的市场化经营，又要实现集体资源性资产和非经营性资产的有效管护，通过设立发展公司、合作社等将集体经营性资产股份从“内嵌”转向“外置”，从而分离集体经济组织资产管护和资产市场化运营的双重职能，是进一步克服体制制约、充分释放集体经营性资产活力的有效路径。
无论是公司化改制，还是以集体经营性资产设立发展公司、合作社来提升城中村集体经济组织市场化水平，都需要强化法治引领。一是要明确城中村集体经济组织持续市场化的条件。仅当城中村绝对多数土地转化为国有土地时，才满足集体经济组织公司化转制的基本前提（设立发展公司、合作社也要严格以经营性资产出资为限）。未来立法应防范在城中村集体成员城市保障不健全、市民身份转变不彻底的现实下强行推行集体经济组织的公司制转化或股权外置。二是要建立城中村集体经济组织持续市场化适宜性评价机制。在满足上述前提的基础上，还要考虑城中村集体成员生存对集体经济组织的依赖度、集体产业的布局和行业属性、持续市场化的风险大小和可控力度等综合判定公司化改制或设立发展公司的必要性和可行性。三是加强集体经济组织市场化运营重点环节监督。政府的外部监管和集体的内部监督应当有所侧重，重点强化对改革中具有根本性、全局性环节的监管，兼顾公平和效率的法治目标追求。
3.党建引领实现城中村治理利益共享
强化党建引领形成城中村治理法治化利益共同体。利益平衡是法律的价值取向，平衡各种利益关系是法律的目的和任务，法治的核心即发挥法律衡平利益的作用。在城中村这一利益关系错综复杂的场域开展法治化治理，尤其要注重利益联结机制的构建，因为单一组织难以支持这一宏大课题，只有通过利益联结机制将基层政府、村社组织、集体成员和外来人口的力量团结在一起，才能有效推动各项治理实践走向法治轨道。但这一利益共同体很难自发形成，需要合适的主体引导，而党组织是城中村治理的核心力量，在方向引领性、制度规范性、体制系统性、能力现代化性、领域覆盖性、资源整合性等方面优势显著，强化党的领导在城中村治理利益联结机制构建中的重要性不言而喻。目前部分地区推行的由政府主要领导担任党委书记，政府有关人员、村社主要干部、城中村外来企业代表等担任委员的“大党委”制是值得推广的制度创新，但在相关实践中应正确处理政策与法律、党纪与国法之间的辩证关系，在法律允许的范围内推行各类政策安排。
利益共同体的价值实现需要贯彻全过程人民民主理念。全过程人民民主理念具有真实民主、广泛民主、协商民主等法治向度，协商民主要求城中村各项治理政策、立法的制定程序上遵守既定规则、内容上在合规律性下符合最大多数人的意志，只有符合最大多数人意志的政策立法才能实现治理共同体利益最大化。真实民主要求政府树立权利意识和规则意识，既要在城中村改造等重大治理行动中充分了解民意、体察民情，尊重城中村村社组织及其成员的自主选择，也要进一步强化各类有关城中村的行政信息公开力度，保障村社组织对政府决策行为的知情权、异议权和监督权。广泛民主要求健全吸纳、汇集民智的法治化机制，搭建城中村“政府引导—村社主导—公民参与—市场辅助”公共事务治理场域，充分发挥城中村人民群众等多元主体的积极性、主动性和创造性，使其深度参与到城中村各项治理实践中，进而达成共识。
（二）提升治理体系性多元途径系统共治
1.协同联动确权和违建处理一体推进
有效发挥不动产确权颁证在城中村治理中的关键作用。确权登记是物权归属的法定公示方式，唯有权属明晰才能用法治保障不动产市场交易的迅捷和安全，城中村改造、城市更新土地法制保障中居于基础地位的就是土地确权，特别是超大特大城市区域内的城中村面临改造升级等治理改革，确权颁证的前置性和基础性意义更为凸显。但调研发现城中村不动产确权颁证率依然较低，而历史遗留违法违规用地和建筑难处理是影响相关工作推进的一个突出障碍。落实2023年自然资源部《关于持续推进农村房地一体宅基地确权登记颁证工作的通知》的政策要求，为城中村各项法治化治理举措奠定基础，应强化政策制定和推行的系统性、协同性，统筹考虑“房地一体”确权工作和违规违法建筑物处理。
继续推进城中村“房地一体”确权工作。为保障法律实施的连贯性，应当充分利用城中村地籍调查和确权登记的已有成果推进相关工作：首先，要细化城中村不动产确权调查和分类登记，根据权利主体和权利内容区分集体物业确权颁证和集体成员宅基地及其房屋确权颁证，集体物业可进一步区分不同性质用地的确权颁证，摸清未调查、已调查未登记、已调查登记、已登记发证、已登记未发证不动产的宗数和面积等情况。其次，应当突出重点、先易后难、分类推进，优先已调查未登记、已登记未颁证、集体物业等难度较小的和旧村改造、工改工（商）等确权需求迫切的城中村确权颁证工作。最后，提高城中村“房地一体”确权工作成果的数字化程度，建立城乡一体不动产登记数据库，对接国家统一不动产登记系统，健全信息共享和日常维护机制，数字法治赋能城中村治理现代化。
明确处理非正规开发空间的思路。我国法治话语体系的构建应奉行实践主义的哲学观，因此要充分理解城中村非正规开发的复杂历史原因，正视并承认其存在的合理性，只有这样才能树立正确的执法观念，在尊重现实的基础上妥善处理城中村违法违规用地和建筑物。抓住“房地一体”不动产确权契机，可以同步摸清违法违规用地具体情况，按照“尊重历史、照顾现实、维护群众利益、物尽其用”的原则，通过立法、修法和政策实施最大限度承认并保护现有产权关系。一是继续遵照中央政策和地方规范性文件中关于存量宅基地和集体建设用地使用权“房地一体”确权登记的相关原则进行历史违规违法用地的确权颁证工作。二是无法通过上述“房地一体”确权颁证程序合法认证的，充分联动城中村改造、工改工（商）等土地提质增效实践，在相关工作中根据实际情况通过调整土地规划、探索违法违规建筑物权利转换或涤除机制，消化违法违规用地存量。三是仍然无法实现合法化的，在充分评估论证和风险控制的前提下，强化执法力度依法依规处理，并做好问题处置与登记衔接，落实中央“严禁通过不动产登记将违法用地或违法建设合法化”的政策要求。
2.重点突破促进存量留用地提质增效
进一步细化存量留用地摸底调查、登记造册和信息录入工作，核查各地区留用地指标未落实和难以落实以及已落实但未开发利用留用地的宗数、面积和位置等基本情况，建立存量留用地信息化、公开化管理平台，健全利用机制。（1）在指标落实环节，注重法治政府的公信力，为村社组织提供货币折算、物业置换、指标返租等多种兑换途径，积极探索留用地指标市场化交易制度和政府统筹调剂制度，政府统筹和市场机制协同互进。（2）在确权环节，遵从法律对改革的内在要求，从集体所有制的传统和优势以及留用地开发利用的合法性角度考虑，建议推行集体建设用地确权模式，强化改革联动，利用集体建设用地入市改革的制度供给探索留用地市场化利用法治轨道。（3）在审批环节，政府应持续简化和规范审批程序，提高审批效率，对于村社集体自主开发留用地的，可以激发法治政府的创新活力，建立绿色审批通道和街道政府帮扶机制。（4）在开发环节，进一步健全留用地自主开发、引入市场主体合作开发、政府统筹开发、土地收储出让开发、集体留用地使用权入市流转、统筹旧改等开发模式，尊重城中村村社组织的财产权和选择权，加强城中村改造与“工改工”“工改商”的统筹，突破留用地细碎化制约，促进集中连片高质量开发。
3.促进基本公共服务均等化提升效能
瞄准群众急难愁盼问题，促进基本公共服务均等化，是破解城中村公共事务执行难的重要途径。这不仅是各级政府的职责，也是城中村群众自治组织村（居）委会的工作内容，公权力机关和社会组织依据法律相互配合，共同实施社会管理尤显重要。因此要强化基层政府和村社组织的协同互动，也要创新市场主体的参与方式，探索建立“基层政府—自治组织—市场主体”合作提升城中村基本公共服务均等化的法治机制。具体而言：（1）政府是基本责任主体，为消除村社组织和基层政府权责错置影响，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，可以以服务型政府的给付义务为支撑，强化城中村基本公共服务设施建设的政策和资金支持，缩小城中村与周边城市基本公共服务供给差距，促进实质公平。（2）基层群众自治组织是主要实施主体，为进一步通过提振村（居）委会的主体能力来提升城中村基本公共服务供给内生动力，应在集体经济组织和基层群众自治组织的法律定位下持续推进城中村中这两类组织的职能分置，依法赋予村（居）委会法定职权。（3）市场组织是重要补充主体，因其逐利本质和基本公共服务的公共物品属性内在冲突，因此需要通过政策或立法明确市场介入基本公共服务均等化领域的方式和限度，可以建立市场主体准入和参与清单制度，由政府以购买服务的形式引入市场主体参与到城中村公共事项治理行动中，形成城中村基本公共服务均等化水平提升的多重合力。
四、结 语
城中村治理法治化是实现城市高质量发展、提升城市治理能力和治理水平的重要路径，具有系统性、复杂性、长期性等特点，在新时代面临新要求、新挑战，需要从治理主体、治理对象、治理依据、治理方式等方面全方位、多角度地进行体制机制创新。顶层设计应充分考虑内外部环境影响，既要加强与土地制度改革、城乡管理体制优化、构建新发展格局等外部改革实践协同联动，也要在正确原则理念指导下深入优化内部治理结构、创新内部治理方式、培养内部治理人才，通过提升城中村集体经济发展水平、提振城中村群众自治组织自治能力、强化城中村治理利益联结等方式实现治理法治化和现代化。
