作者简介：叶敏，华东理工大学社会与公共管理学院教授，博士研究生导师，华东理工大学中国城乡发展研究中心研究员，从事城乡基层治理研究。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“大都市郊区镇域治理单元的重构模式比较与优化对策研究”（21BZZ099）。
本文原刊于《行政论坛》2025年第3期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：城乡关系是影响我国各项事业发展的重要关系之一。对于人地关系更为紧张的地区，城乡关系必然更加紧密，由此形成的城乡融合发展形态也会更为特殊。从趋同化到体系化的过程角度来理解超大城市上海郊区城乡融合发展的转变逻辑及其实现机制，研究发现，超大城市上海郊区城乡融合发展新形态的逐步成型来自一系列政策“组合拳”的体系化打造，包括：通过规划引领与空间治理来实现对郊区乡村的约束型治理；通过乡村建设与综合帮扶来实现对郊区乡村的反哺型治理；通过产业错位协同与城乡抱团发展来实现对郊区乡村的发展型治理。相较于趋同化的城乡融合发展，体系化的城乡融合发展是一种更加讲求系统效率的城乡融合。
关键词：城乡治理；城乡融合发展；超大城市郊区；体系化
城乡关系是影响我国各项事业发展的重要关系之一。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。这将城乡融合发展置于前所未有的高度。在我国，城乡关系既具有全国层面的内涵，也因为各地方的实际情况而具有地方层面的差异，即城乡关系具有全国层面和地方层面的二重性。对于人地关系更为紧张的地区，城乡关系必然更加紧密，由此形成的城乡融合发展形态也会更为特殊。本文试图从趋同化到体系化的过程角度来理解超大城市上海郊区城乡融合发展的转变逻辑及其实现机制。
一、城乡融合发展：一种城乡间体系化发展战略
（一）城乡融合发展的内涵
城乡融合发展的对立面是城乡二元分割发展，但理论上城乡融合“是什么”仍然是一个值得澄清的问题。根据学者对发达经济体城乡转型经验的考察，城乡融合的基本特征包括，“人口在城乡的双向流动的人口融合，土地利用混合性和多样性的空间融合，乡村经济非农化以及城乡产业结构趋同化的经济融合，城乡居民认知和观念差异缩小的价值融合”。在此意义上，城乡融合发展可以被理解为城乡要素之间的流通以及城乡发展逻辑上的“趋同”，可以说中国改革开放以来的城乡发展转型是一种城乡融合发展的逐步深入。与此同时，我们也应注意到城乡融合的程度和阶段，因为追溯历史，中国城乡关系经历了从二元体制到破除二元体制的城乡统筹发展、城乡一体化，再到城乡融合发展新阶段的历程。现阶段意义上的城乡融合发展显然具有更高的立意和政策内涵，已不是简单的城乡要素流动和统筹城乡，而是旨在实现一种高水平体系化的城乡发展格局。正如有研究者指出，从中国式现代化视域来看，城乡融合发展是在尊重城乡差异、保留城乡生活方式与主体功能的基础上，弥合二者在资源、机会层面的不合理差距，推动乡村与城市同频共振、相向而行；城乡融合发展不是依照城市的标准和样式去改造乡村，而是在保留乡村风貌、乡村肌理的同时，注入现代化元素，补齐农业农村短板，加快农业农村现代化，实现城市与乡村共同繁荣发展。《决定》强调：“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。”由此可见，现阶段中国的城乡融合发展需要放在中国式现代化的宏观视野中去谋划，最终实现的目标是城乡要素平等交换、双向流动和缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。城乡融合发展不是自然放任的过程，而是在面对外部形势变化和内部发展要素紧张局面加剧的情况，各级政府积极有效作为，通过统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴以及全面提高城乡规划、建设、治理融合水平来不断推进的过程。或者说，相比于以往的统筹城乡、城乡一体化意义上的城乡融合发展，现阶段我国试图实现的城乡融合发展是一种更加讲求系统效率的体系化城乡融合。
（二）现阶段的城乡融合：体系化的深度融合发展
通过中国城乡关系的历史演进（见表1），可知：在计划经济时期，城乡二元结构是城乡关系的基本特点，当时面临的形势任务是启动民族工业化，只有通过城乡二元发展和“政社合一”体制，才能有效地实现“以农补工”，解决国家工业化的内部积累问题。改革开放以来，城乡融合发展逐步取代城乡二元结构，但城乡融合发展在不同时期呈现各自特点和内在逻辑。1978—2003年，当时的历史任务是搞活经济，克服计划经济的弊端，推动形成社会主义市场经济体制，整个国家政策的主基调是“放活”，这一时期城乡交流逐步展开，市场机制促进了城乡间要素流动，一些地区出现了异军突起的乡镇企业；同时，在这一时期，城与乡的发展逻辑是“各自为政”的“小而全”发展，体现为一些地区的乡村区域与城市区域的产业趋同和自成体系。这一时期的城乡发展模式极大地释放了地方、集体和农民的积极性与活力，一些地区的工业化、城镇化取得显著进展，但市场经济和乡村工业化进程的快速发展也带来了新问题，如城乡、区域之间的差距拉大，土地的粗放使用和生态环境问题突显以及城乡发展的整体统筹性不足等。
伴随中国进入“以工促农、以城带乡”的新阶段，2004—2012年，国家政策出现新的调整，总的形势任务是缩小城乡差距和提升经济发展效率。一方面，国家出台了一系列惠农政策，如2005年启动了新农村建设工程，特别是2006年全面取消了农业税；另一方面，随着各地工业化、城镇化带来的土地要素消耗和生态环境污染问题不断突显，国家政策基调逐步从“放活”转变为增加规划管制，以节约土地和提升经济发展效率。在这一时期，城乡之间自成体系的“小而全”发展逐步被理解为缺乏效率，也无法解决经济发展中的生态环境保护问题，因此增加经济发展的规划性和整体性成为新的发展导向。在此背景下，国家先后提出了统筹城乡和城乡一体化等新战略，试图从根本上深化城乡融合发展，特别是发挥城市与乡村在经济社会发展进程中的各自优势，扬长避短地形成城乡深度融合的发展局面。2012年，党的十八大召开，中国特色社会主义进入新时代，我国经济实力显著增强，同时外部环境出现重要变化，城乡融合发展是中国现代化建设的必然趋势。现阶段的城乡融合发展延续了提升城乡发展整体性、系统性的要求，特别是要形成一种体系化的深度融合的发展格局，体现为发挥城乡各自优势，城乡产业错位协同，并形成互成体系的整体发展格局。从实现逻辑上而言，现阶段的城乡融合发展显然需要更加有效的政府作为，所以党和国家提出要统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴以及全面提高城乡规划、建设、治理融合水平。
二、超大城市郊区的城乡融合发展
（一）超大城市郊区：城乡融合的前沿地带
由于各地区的资源禀赋和发展阶段不同，地方的城乡融合发展逻辑既有全国的“节奏”，又有地方的特点。相比于一般城市，超大城市郊区是城乡融合的前沿地带，是实施乡村振兴、加快城乡融合发展的“主战场”。根据国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》的规定，城区常住人口超过1,000万人的是超大城市，依据住房城乡建设部发布的《2022年城市建设统计年鉴》，我国超大城市按城区总人口数排列依次为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉和杭州。一般而言，超大城市具有四个特点，即经济发展上的高能级、城市空间上的高密度、人口属性上的高流动、城市运行上的高风险。超大城市郊区是城市中心城区以外的外围地带，在城市化程度上一般低于中心城区，近郊地区一般城市化区域较多，远郊地区则具有较多的乡村区域。
对于超大城市郊区为何成为城乡融合的前沿地带这一问题，需要从中国特色的郊区形成逻辑和“城市地方体制”的视角去理解超大城市郊区的城乡融合发展逻辑。在传统中国，“郊”一般是指城以外的地方，“郊”是与城邑相交且受城邑管辖的地区，而远离城邑的乡村被称为“野”。在美国，郊区形成于“郊区化”进程，由于市中心区地租昂贵、人口稠密、交通拥挤、环境恶劣，推动市中心区人口、产业外迁，形成相对市中心区而言的城市离心化现象，因此“郊区化”往往意味着城市的“蔓延”和市中心的相对衰落。与美国不同，在中国的城市化进程中，郊区往往是一种行政区域上的划设，而不是经济发展的结果。在城市化进程中，市中心并没有衰落，反而因为靠近权力中心而获得密集投资和城市更新的机会。有学者指出，中国的郊区化进程包含两种交叠的“郊区化”，即城镇郊区化与乡村郊区化，城镇郊区化更多地表现为城镇向郊区的扩展过程，乡村郊区化则体现作为郊区的乡村日益为城镇体制所覆盖。在中国的地方管理体制下，地方是属于城镇的，城镇通过行政规制把周围的乡村地区变为自己的辖区，土地公有制强化了这种行政控制力量，这也被学者理解为一种“城市地方体制”。在“城市地方体制”下，城乡关系本质上是一种地域关系。城市政府为了抓住经济发展的主动权往往会通过行政力量统筹乡村区域，集中体现为将城市体制覆盖到乡村区域（如将县改为区、乡镇改为街道），以及通过规划和管制措施统筹乡村的发展权限，由此形成地域面积广大的“郊区社会”。
对于超大城市郊区而言，城乡融合发展的必要性之所以尤为突显，是因为：一是超大城市的城区对郊区的经济辐射能力更强，有必要形成更加体系化的城乡融合发展格局；二是超大城市的经济发展更加受困于土地要素紧张，城乡融合发展意味着要在城乡间打通土地要素资源的使用，特别是要盘活原来分散在乡村区域的“低效用地”；三是超大城市对郊区乡村的自然生态空间有着更为突出的一体化要求，乡村作为城市的一部分承担生态涵养和环境美学的价值。
（二）上海郊区的城乡融合发展逻辑及其再造机制
在“城市地方体制”的视角下，上海郊区的城乡融合发展体现了超大城市郊区的一种典型形态，即城市政府试图通过对郊区乡村的“强干预”来打造一种体系化的城市发展融合格局。对上海而言，实现更高水平的体系化城乡融合不仅是乡村振兴的需要，也是上海城市整体发展战略的要求。上海地方官员对此的表述是，“促进乡村振兴繁荣、城乡融合共生，是上海建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市必须解决好的重大课题”，乡村是影响上海全面现代化的主要短板，是支撑上海未来发展的战略空间，是上海可持续发展的重要支撑，是体现上海国际化大都市乡愁的主要载体。
在历史变迁中，上海郊区的城乡发展逻辑呈现一种从趋同化城乡融合发展向体系化城乡融合发展的变化趋势，如图1所示。与体系化城乡融合发展相对的是趋同化城乡融合发展，其指城与乡之间自成体系地发展，体现为乡村获得较大的发展权限，乡村产业结构呈现对城市产业结构的模仿和趋同，城乡发展的要素资源相对分割，城乡发展缺乏一体化的规划以及大量且分散的乡村工业和亦城亦乡的城乡接合部的出现。这种城乡融合发展模式的优势是可以激发乡村和农民的积极性和活力，缺点是容易造成土地资源的消耗和生态环境的破坏、乡村社会治理难度提升以及郊区乡村之间的发展差距拉大。
正如下文将要阐述的，1978—2003年，上海郊区的城乡融合发展逻辑大致契合的是趋同化城乡融合发展。2004年以来，特别是党的十八大以来，上海郊区的城乡融合发展逻辑则体现为对趋同化城乡融合发展的超越，试图形成的是一种更加体系化的城乡融合发展。体系化城乡融合发展强调的是城市和乡村之间形成互成体系的“一盘大棋”，体现为城乡发挥各自优势，在产业上错位协同，在资源要素上打通使用，在发展收益上城乡共享。在这种体系化城乡融合发展格局中，地方经济越来越依靠开发区、园区等正式经济发展平台的带动，郊区乡村的发展权限受到较强的约束，城乡发展的整体性和规划性大大加强，乡村产业结构往往受到强有力的改造。乡村产业振兴已经不能寄希望于乡村工业化，而是要调减乡村工业化的存量，继而发展能够配套城市经济需要的乡村服务业、高端农业和文旅经济。为了平衡这种体系化城乡融合发展对郊区乡村和农民利益的冲击，必须构建郊区乡村对城市发展的收益共享机制与城市对郊区乡村的反哺机制。
对上海发展经验的观察发现，超大城市上海郊区城乡融合发展新形态的逐步成型来自一系列政策“组合拳”的体系化打造，包括：通过规划引领与空间治理来实现对郊区乡村的约束型治理；通过乡村建设与综合帮扶来实现对郊区乡村的反哺型治理；通过产业错位协同与城乡抱团发展来实现对郊区乡村的发展型治理。
三、体系化：超大城市上海郊区城乡融合发展的逻辑转变
（一）上海郊区乡村的城乡趋同发展及其副产品
改革开放之后的一段时期，上海的城乡关系一度较为宽松，农民和乡村在农村改革的浪潮中一度获得了较多的发展权限，加之受强大城市经济的辐射带动作用，郊区乡村工业化获得了长足发展。截至1990年，上海郊区就规划形成了280家工业园区，占地面积为17平方公里，其中，乡镇级工业园区152家，村级工业园区128家。与其他地区类似，上海郊区乡村工业化进程一般以中低端制造业为主，并且多为劳动密集型产业，在土地利用上则呈现缺乏规划的碎片化开发。郊区乡村工业化对于活跃郊区乡村经济具有重要的贡献，不仅使一些郊区镇村成为重要的经济发展载体，而且为郊区农民和外来人口创造了大量的非农就业岗位，郊区农村集体经济也在乡村工业化进程中获得了显著的积累，然而在城乡趋同发展的背景下，郊区乡村工业化也带来一系列新的问题。一是土地利用的低效化和碎片化。对于郊区乡村而言，发展乡村工业是一种比农业更高效的经济活动，但对于整体上土地资源禀赋稀缺的上海而言，乡村工业化扩张会降低城市用地的总体效率。正如研究者所指出的，半城市化地区的空间增长模式出现显著的斑块化和碎片化特征，土地开发极为分散、集聚程度低，受农村土地集体所有制的影响，各乡、各村“各自为政”在其属地内招商引资和建设工业厂房，呈现一种“村村点火，处处冒烟”的格局，难以实现工业的规模集聚。二是郊区乡村工业化显著增加了基层社会治理的难度。郊区乡村工业化在近郊区形成了较多亦城亦乡的城乡接合部区域以及被城市化区域包围的“城中村”区域，这些半城市化区域往往聚集了大量的外来人员，甚至自发孕育了相当规模的非正规经济，人口集聚和非正规经济活动大大提高了郊区镇村治理的难度系数和治理成本。三是郊区乡村工业化红利的不对称分布造成了乡村之间的发展差距拉大。在郊区乡村工业化进程中，由于不同乡村区域之间存在地理区位和发展能力上的差异，乡村产业和集体经济发展有着明显的差距。例如，上海郊区集体经济存量在近郊和纯农地区有着巨大的差距，近郊集体资产占全市总资产的60%，闵行区经营性资产为崇明区的15倍，在收益分配方面，近郊集体经济组织人均分配2,297元，约为中郊的3倍、远郊的10倍。
（二）城乡融合发展的体系化：上位压力与发展理性
改革开放以后的一段时期，上海郊区的城乡融合发展逻辑可以理解为趋同化的城乡发展，这种城乡融合发展逻辑的实质是郊区乡村有比较大的发展权限，前提条件是城乡关系比较宽松，特别是土地使用上的规划和限制较少。在上海，这种以城乡趋同发展为特征的城乡融合发展到20世纪90年代中期以后（特别是2004年以后）已经越来越难以为继。一是因为来自中央政府的土地管制压力越来越大，上海的用地紧张程度不断加剧；二是因为超大城市上海基于城市发展的总体理性也越来越需要更加体系化地统筹城乡发展，特别是需要形成一种城乡互成体系的高水平城乡融合发展格局。
土地是最重要的发展要素，中国的国情是人地关系紧张，有限的土地资源不仅要解决经济发展问题，还要妥善地解决粮食安全问题和人民居住改善问题。20世纪80年代中后期，国家逐步着手建立严格的土地利用规划控制体系。1997年4月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出“用途管制”；2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定，农用地转用的年度计划实行指令性管理；2006年，国家对土地管理体制作出重大调整，“国家对省以下土地部门实行垂直管理，将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门”；2007年10月，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）颁布，加强了对乡村发展的规划约束；2008年6月施行的《违反土地管理规定行为处分办法》，提出土地违法“行政首长负责制”。党的十八大召开后，国家实行严格的土地管理制度，要求发达地区要集中盘活存量。习近平总书记在2013年12月的讲话中指出，“今后，城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人，腰围都要不断扩大”。
相比于其他地区，缺乏腹地纵深的超大城市上海的土地利用形势更加紧张。按照2008年发布的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，上海建设用地指标为2,981平方公里，而近年来上海各级政府审批的城市、新城与新市镇总体规划汇总的规划建设范围为3,300平方公里左右，形成的用地指标“赤字”在300平方公里以上。2017年，《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》对上海的用地形势作了深入分析并明确指出，“2015年，全市单位建设用地GDP为7.9亿元/平方公里，但城郊发展不均衡，中心城区、浦东新区、近郊区、远郊区单位建设用地GDP相对比例为11.6∶3.2∶1.7∶1”，“生产用地总量偏大，工业仓储用地占全市建设用地比重达到27%，远高于同类国际大都市”。正是因为土地利用形势的持续紧张化，上海统筹城乡发展和盘活郊区乡村的低效存量用地的压力越来越大，推动上海的乡村振兴不仅是乡村的发展议题，而且是一项盘活上海整体经济发展效率和牵动上海整体发展大局的重要工程。2018年4月，时任上海市委书记的李强同志指出，“乡村振兴事关上海城市发展全局，是上海必须做好的一篇大文章”。上海现任市委书记陈吉宁同志也指出，“要把乡村振兴放在社会主义现代化国际大都市建设的大格局中谋划推进”。显然，现阶段超大城市上海的整体发展必然要求一种更加各展所长、紧密协作、要素互通、收益共享的体系化城乡融合发展格局。
四、体系化再造：超大城市上海郊区城乡融合发展的治理机制
（一）约束型治理：规划引领与空间治理
规划是推动发展的工具，空间规划既是增强国家治理能力的重要手段，也是地方政府“隐性嵌入”农村社会发展与治理的重要政策工具。在城乡关系上，规划系统内部与外部的互动不仅体现在国家与社会的关系上，还体现在城市与乡村的关系上，或可称为一种“城乡政治”。基于空间规划的空间治理可以理解为一种城乡空间重置过程，是政府权力对城乡空间的“领域化”治理实践。与城乡关系宽松的时期相比，随着土地等发展要素的紧张化，超大城市上海推动城乡融合发展越来越需要体系化的精细化发展布局，特别是要改变郊区乡村以往与城市的趋同化发展逻辑，通过一定的“减法”和“加法”形成新的体系化的城乡融合发展格局。在此背景下，超大城市上海逐步对郊区乡村采取越来越多的约束型治理措施，特别是通过规划引领与空间治理来打造节约高效的城市空间利用格局。
一是通过规划引领推动城乡融合发展。2007年，国家出台《城乡规划法》的意图之一是形成城乡发展的整体性规划体系。2008年10月，上海市组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局。在此基础上，2009年上海顺利推动了“两规合一”（城市总体规划与土地利用总体规划的合一），并同步开展了产业区块的布局梳理调整工作（也有人称之为城市总体规划、土地利用规划、产业布局规划相互衔接的“三规合一”工作）。在打通城乡规划的基础上，上海又逐步建立了严密的规划层级体系，总体上可以区分为总体规划、单元规划和详细规划。在具体规划内容上，为了协调城乡关系、统筹城市发展和乡村振兴，上海近些年制定的比较重要的规划包括：《上海市城市总体规划（2017—2035年）》《上海市国土空间近期规划（2021—2025年）》《上海市自然资源利用和保护“十四五”规划》《上海市乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《上海市乡村振兴“十四五”规划》，等等。
二是基于空间规划的城乡空间治理过程。城乡空间规划的落地见效需要采取有效的空间治理措施，特别是要通过一系列政策和整治行动提高城乡总体的土地利用效率。在空间利用存量格局上，上海的短板是土地开发强度过大，同时又存在相当规模的低效用地，农民宅基地也占据了一定的发展空间。2017年发布的《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》提出，到“十三五”期末，全市建设用地总规模不突破3,185平方公里，至2020年，全市工业用地总规模控制在550平方公里左右（占建设用地17%左右）。在550平方公里的工业用地中，存在郊区工业和乡村工业发展使用的大量现状工业用地。上海的自然村落结构也相当分散，农民宅基地占据了较大的土地空间。2014年，全市行政村1,661个，3.6万个自然村落，平均每村只有30户，其中，5幢以下的自然村约占30%,10幢以下的约占50%,30幢以下的约占80%。2019年，上海农村宅基地约75.5万个，占地约421平方公里。为了打通城乡土地要素资源隔阂，提升空间使用效率，上海出台并实施了一系列重要政策，如在工业用地减量化工作中，将工业用地区分为104地块、195地块（规划工业区块外的集中建设区）、198地块（规划产业区外、规划集中建设区以外的现状工业用地），采取差别化的转型政策，特别是要推动195地块的转型升级和198地块的减量；在农民相对集中居住工作上，经过五年多的不懈努力，5.7万余户农民参与项目签约，65%的农户实现了安置。
（二）反哺型治理：乡村建设与综合帮扶
在城乡关系上，对郊区乡村采取较为严格的约束型治理可以实现整个城市的总体发展，但实质上也牺牲了郊区乡村的发展权益。所以，上海在推动体系化的城乡融合发展过程中，对郊区乡村除了“约束之手”，还有一只重要的“扶持之手”，即通过较高标准的乡村建设与综合帮扶来实现郊区乡村和农民对城市发展红利的共享，这也是上海郊区乡村在超大城市辐射下的有利面向。2022年，上海城乡居民基础养老金标准为每人每月1,300元，最低保障标准为每人每月1,420元，均为全国最高。此外，上海郊区的乡村集体普遍具有福利发放能力，包括按农龄计算发放的“分红”以及按户籍人口发放的福利。从郊区农民的收入结构来看，转移性收入是郊区农民重要的收入来源。依据国家统计局上海调查总队开展的“农户人均可支配收入”调查，在2022年上海农户人均可支配收入中，转移净收入占比最高，达51.30%，工资性收入占37.82%，经营净收入和财产净收入仅占3.88%和6.81%。
虽然存在诸多限制性因素，但上海郊区乡村建设标准明显较高。在实施乡村振兴战略之前，上海已经通过村庄改造工程和美丽乡村建设提升郊区乡村的基础设施和公共服务水平。乡村振兴战略实施后，上海进一步加大了乡村建设力度。现阶段，上海的乡村振兴采取梯度布局的“有重点”建设模式，在大的规划体系之下，对郊区乡村采取乡村振兴示范村（市级）、美丽乡村示范村（市、区两级）的重点建设以及普遍推广农村人居环境整治工程。美丽乡村示范村的建设内容包括村内基础设施建设、生态环境整治、公共服务设施配套、乡村风貌提升等。乡村振兴示范村则是比美丽乡村示范村更高级别的创建，一般涉及产业振兴和农民相对集中居住的同步实施，前几批创建乡村振兴示范村的一般投资都要超过亿元。除了对“点”上的重点建设，上海对郊区的基础设施和公共服务还实施了“面”上的普惠投入。例如，截至2022年年底，农村卫生厕所普及率达100%，生活污水治理率达93.3%,5G网络在农村地区基本覆盖，1,538个行政村通达公共交通，水电气网实现了城乡供应一体化。针对上海郊区乡村深度老龄化问题，上海在农村地区实施“颐美乡村”养老服务提升计划，结合乡村振兴示范村创建，统筹推进农村养老服务设施建设，其重点在村级层面强化多功能养老服务设施布局，提供适合农村养老习惯、适应农村老年人实际需求的集中照护服务和自治互助服务。例如，奉贤区通过“四堂间”“青春里”“椿萱庭”等方式有效探索了嵌入农村的“家门口”养老服务模式。
为了解决城乡区域差距问题，上海在推动体系化城乡融合发展的同时，还较为注重通过多措并举的“输血”方式来缩小差距，以实现共同富裕。上海市较早出台了农村综合帮扶政策，2018—2022年，农村综合帮扶累计投入资金55.29亿元，郊区生活困难农户精准帮扶实现全覆盖。在农村综合帮扶政策中，市委组织部牵头推动的城乡党组织结对帮扶政策起到了帮扶薄弱村的重要作用，充分展现了党建引领的制度优势。自2006年10月至2022年12月，历时16年，已推进四轮工作，在2019年开始的第四轮结对帮扶中，全市共有2,702个基层党组织与103个涉农乡镇党委、1,503个村党组织结对，落实帮扶资金超3.8亿元、帮扶项目4,688个；自2019年起，市委组织部会同市农业农村委先后选派两批共400名驻村指导员到经济相对薄弱村开展工作，在驻村指导员所在的328个村中，22个村成功创建市级乡村振兴示范村、60个村成功创建市级美丽乡村示范村，184个村超过经济相对薄弱村指标，成效显著。
（三）发展型治理：产业错位协同与城乡抱团发展
在“约束”和“反哺”之外，上海近年来还特别注重通过城乡发展联动的方式来实现城乡发展的产业协同和共同受益，以实现在“输血”之外的共同“造血”。正如前文所阐述的，超大城市上海面临土地要素资源持续紧张化的局面，土地节约化利用是大势所趋，土地要素紧张会倒逼郊区乡村尽可能地“去工业化”，以实现土地资源的高效化利用。在郊区乡村“去工业化”的大背景下，很显然郊区乡村产业面临着重要的“结构调整”问题。针对此方面的问题，上海推动城乡融合发展的一个重要思路是城乡产业之间形成错位协同的布局，特别是乡村产业发展要围绕“配套”城市经济的功能需要来设计和谋划，郊区乡村的优势是农产品出产地，并且具有较为宽松的空间资源和自然生态风光，应发展城市缺少或不便发展的现代农业、乡村服务业（人才公寓、康养基地）和文旅经济产业。例如，近来上海郊区的一些靠近工业园区的乡村比较注重通过打造人才公寓产业来培养集体经济的“造血”机制和解决社会管理难题。截至2024年6月底，全市共有浦东新区张江、大团，奉贤区南桥、四团、庄行、奉城、青村，闵行区华漕、浦江，嘉定区安亭、马陆等4区11镇在辖区内的19个行政村开展了这一探索实践，共计改造宅基地房屋126栋1,241个房间，建筑面积3万平方米，其中九成以上房间已实现商业化运营。以奉贤区南桥镇华严村为例，2019年华严村在区、镇两级政府的大力支持下，通过全市率先试点农村宅基地流转到村，打造优质企业人才社区，实现了本地居民与外来租户的融合发展，4年来已流转农户35家，流转面积接近11,000平方米，形成220个拎包入住的乡村居住套间。
除了在城乡产业结构上实行错位协同，上海郊区还比较注重通过城乡抱团发展来实现城乡共同发展、共同受益。现阶段，城乡抱团发展已经成为发达地区推动集体经济发展的重要路径，长三角地区已经普遍发展各种类型的抱团发展经济。城乡抱团发展，即通过政府搭平台的方式将乡村的“造血”能力嵌入城市经济发展平台（开发区、园区），然后再通过分红返利等形式回流收益到乡村。例如，奉贤区从2013年开始设立百村实业公司推动薄弱村脱贫工作，发动了100个经济薄弱村各出资10万元共同搭建起全区经济薄弱村共有、共育、共享的联合发展平台；百村实业共筹集各类帮扶资金约9亿元，购置3处物业，共计14.15万平方米，账面价值8.97亿元，百村实业一期、二期、三期物业租金按照6%进行托底回报；目前，全区100个经济薄弱村全部实现脱贫，每村累计分红803万元，有效壮大了村级集体经济。
五、结论
本文试图对超大城市上海郊区城乡融合发展形态和转变逻辑作出一种理论化的阐释，并将其理解为从趋同化城乡融合发展向体系化城乡融合发展的转变过程。作为一种基于实践经验的理论认知，体系化的城乡融合发展也可以理解为一种理想类型，其在实质内涵上是要形成城乡互成体系的整体化发展格局，特别是要求城乡发挥各自优势，在产业上错位协同，在资源要素上打通使用，在发展收益上城乡共享。本文试图说明的是，超大城市上海郊区城乡融合发展之所以逐步朝向体系化城乡融合发展，既是出于国家政策的倡导和压力，也是上海作为人地关系高度紧张的超大城市的城市发展理性使然。体系化的城乡融合发展需要对以往的趋同化城乡融合发展进行解构和再造，因此可以看到，上海运用了大量的治理性政策，特别是在规划引领与空间治理上作出了很大的努力。与此同时，体系化城乡融合发展必须形成城乡发展收益的共享机制，因此上海通过密集的反哺措施来平衡郊区乡村发展权受到的限制。本文将超大城市上海郊区城乡融合发展的体系化再造理解为三种治理机制的并举，包括：通过规划引领与空间治理来实现对郊区乡村的约束型治理；通过乡村建设与综合帮扶来实现对郊区乡村的反哺型治理；通过产业错位协同与城乡抱团发展来实现对郊区乡村的发展型治理。超大城市上海郊区的城乡融合发展逻辑似乎是特殊的，但又似乎处于扩张的态势，东部发达地区在城市发展总体理性的支配逻辑下，通过系统盘活整个“地方”来获得竞争力似乎已经成为常态。
