作者简介：王子阳，郑州大学政治与公共管理学院讲师。
基金项目：河南省哲学社会科学规划青年项目“农地流转中高价偏离的演化路径与纠偏治理研究”（2024CSH013）。
本文原刊于《经济学家》2025年第5期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：推动农地规模化流转始终是农地改革主要目标和农业现代化发展的重要支撑。针对农地流转发展缓慢的现实，既有研究过于强调“三权”的单一权能不足，忽视了“三权”的整体失衡。本研究以豫南两河镇的实践作为个案，探讨地权失衡形成机理及其农地流转去规模化影响机制。研究发现，“三权分置”改革中承包农户权利得到清晰强化，但却没有产生农地规模化流转的理想效能，主要原因在于地权失衡。事实上“，三权分置”主要强化了承包权，而所有权和经营权则在实践运作中受到不同程度的弱化，形成了以地权个人化为表征的权利失衡。在个体理性和利益最大化驱动中，产生产权地理垄断、租金离散和水利缺位等问题，从而抬高农地流转经营成本，抑制承租农户规模化转型需求动力，致使农地流转出现去规模化实践。要破解地权失衡困境，需要发挥村集体组织对承包权和经营权的整合功能，重构“三权”主体间均衡秩序。
关键词：农地流转；“三权分置”；农业现代化；地权失衡
一、引言与文献综述
推动农地规模化流转始终是农地改革主要目标和农业现代化发展的重要支撑。针对农地流转发展缓慢的现实，既有研究过于强调“三权”的单一权能不足，忽视了“三权”的整体失衡。本研究以豫南两河镇的实践作为个案，探讨地权失衡形成机理及其农地流转去规模化影响机制。研究发现，“三权分置”改革中承包农户权利得到清晰强化，但却没有产生农地规模化流转的理想效能，主要原因在于地权失衡。事实上，“三权分置”主要强化了承包权，而所有权和经营权则在实践运作中受到不同程度的弱化，形成了以地权个人化为表征的权利失衡。在个体理性和利益最大化驱动中，产生产权地理垄断、租金离散和水利缺位等问题，从而抬高农地流转经营成本，抑制承租农户规模化转型需求动力，致使农地流转出现去规模化实践。要破解地权失衡困境，需要发挥村集体组织对承包权和经营权的整合功能，重构“三权”主体间均衡秩序。
21世纪以来，围绕中国农业现代化应该走什么道路，学术界一直存在激烈争论。其中，如何看待小农发展命运成为这场争论重要分殊点。在最新的第三次全国农业普查数据中，规模农业经营户数量增长至398万，可在全国2.07亿农业经营户中占比仅为1.92%。虽然相比于第二次农业普查数据，规模农业经营户数量有所上升，但小农数量在全国农业经营户中占比几乎没有显著变化。针对这一“有增长的停滞”现象，引发不少学者关注和讨论。
事实上，早在18世纪马克思、恩格斯等人就曾敏锐地注意到东方小农的广泛存在，并指出这种小农主导下的小生产具有两面性：在微观层面上分散小生产构成了资本主义剥削的经济基础，但却对生产者的激励机制非常充分；在宏观层面上小生产明显不适应于社会化大生产的发展，这是因为它“小块土地所有制按其性质来说排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和对科学的累进的应用”。在这种生产互不兼容的结构中，“资本主义的大生产将把他们那无力的过时的小生产压碎，正如火车把独轮手推车压碎一样是毫无问题的”。然而，囿于资本主义发展不平衡和历史过程性，小农并非毫无“生机”可言。在晚年，马克思、恩格斯等人认为小农经济存在两种发展前途：被高度集约的资本主义农业大生产所吞没，抑或通过合作化改变农户生产资料占有方式使之走向集体生产道路。列宁也认为，随着俄国商品化的发展，以雇佣劳动为基础的资本主义农场将大量小生产者排斥出农业生产，并使之逐渐沦落为农村无产阶级，农户两极分化非常明显。因此，在十月革命后，苏联果断选择了农业合作化道路。
实际上，在新中国成立后我国也主动选择了走农业合作化道路，不过，经营组织形式与农业生产特性的不适应，造成农业生产监督成本的抬高，进而降低了农业生产效率。因此，20世纪80年代，我国在坚持农地集体所有制的前提下，实行了家庭联产承包责任制，这在当时不仅极大地提升了小农生产的自主性和积极性，而且很快扭转了我国农产品尤其是粮食供给不足的局面，发挥出显著的制度效应。然而随着时间推移，尤其是新世纪以来，农业中家庭经营与现代市场经济不匹配问题越来越突出。首先是公平问题，分散化小农如何克服对接大市场的高昂交易成本以分享社会化大分工的收益，而不总处于被剥夺境地。其次是效率问题，经营细碎的小农如何发展出最适规模以获得社会平均利润，而不是处于一种简单维生状态。针对于此，不少学者先后提出了“公司+农户”、农民专业合作社等新模式。尽管这些模式各有优势，一定程度上推动了我国农业经济发展。但同时都存在着不容忽视的问题：龙头企业才是“公司+农户”模式中的实际受益者；各种异化的假专业合作社反倒成为合作社的主流。最为关键的是，从长远看上述实践模式的长效运转都离不开农地的流转和集中。进言之，若要真正实现小农经济发展中公平与效率的兼顾，农地制度作为农村基础性制度需要进一步深化改革，而核心则在于厘清各类主体的权责利关系。在此之下，“三权分置”成为我国农地权利制度改革的适应性选择。
按照产权经济学理论，市场交易本质上是交易主体的产权交易，但其前提则是交易主体必须对所交易的物品拥有明确的产权。就此意义而言，农地流转交易市场的形成有赖于农民具有清晰且稳定的农地产权，方可使农民获得充分流转交易权，诱致农地经营由细碎化到规模化的质变发生，实现农民收入和农业生产效率同步增长。反之，在一个不确定的农地产权制度下，部分农民会因缺乏权利保障而深感或面临失地风险，导致无法将剩余劳动力从农业生产中充分释放，劳动力资源和农地要素等配置自然难以达到最优水平，阻滞社会整体水平的发展。具体到土地流转实践中，表现则是承包权主体实践地位弱化特征尤其突出，而且还具有进一步显化的态势。基于此认识，以周其仁、刘守英等为代表的学者更是将农民赋权看作实现农业现代化转型的关键。他们指出，农地产权配置的模糊化是制约农地流转推进的根本原因，只有进一步强化农民农地承包经营权，清除农地自由入市交易的制度限制，才能真正推动规模化流转，从而打破农业大而不强的低效锁定状态。因此，2014年我国正式确立了以坚持集体所有权、稳定承包权和放活经营权为内涵的“三权分置”制度，与此同时，有关部门大力实施农地确权登记等配套改革举措，试图为农地规模化流转构建更好的制度环境。
不难发现，在相当一部分学者们看来，产权残缺直接造成市场失灵，农地权利的赋权程度与农地流转规模化进程直接相关。这一判断揭示了农地流转中的部分问题，但仍然是片面的。原因在于，大量现实经验与实践研究表明，从20世纪80年代至今，中央政府陆续推行以明晰产权并稳定地权方向的系列改革，通过不断延长承包期限、立法赋权、农地确权等方式，从两权分离再到“三权分置”，逐步明晰农地产权并扩大农地权能，在有些情况下农地集体所有制度规定似乎已构不成形成规模化大农场的阻碍。并且，农地流转中理论上具备更强话语权的规模化承租农户，才是妥协退让的一方。换言之，当前农民的农地使用权拥有了排他性和可转让等私有产权核心权能，还权赋权于民的目标早已实现。根据第三次全国农业普查数据显示，我国承包农户数量占农户总数98%以上，经营规模在10亩以下的农户约有2.1亿。进一步对比1996年和2015年全国农村固定观察点数据，10亩以下的农户占比从1996年的76%增加到2015年的85.74%,10—30亩农户占比从20.2%下降到10.32%。这意味着目前我国农地流转陷入了内卷化和小农复制的困境之中，背离了主流产权经济学理论和相关政策的预期目标。
可以看到，明显存在一种学界尚未涉入的农地权利配置与农地流转规模化的新关联。由此，如何理解当前农业转型过程中小农何以存续，如何解释农地权利持续强化与农地经营未发生规模化之间的悖论，就构成了重要问题。对这些问题的回答，不仅表明农地权利过度个体化将同样阻碍农地流转，更为反思地权配置与农地流转的一般关联提供重要基础，有利于真正揭示农地权利配置的正确方向。地权意识是影响农民农地流转进程与交易市场的核心变量，本研究将以地权意识作为分析重点，逐步解释上述问题，厘清农地权利配置与农地流转之间的内在关联。本文将首先通过揭示农地权利配置的实践状态，在此基础上，分析这种权利失衡对农地流转规模化的影响机制，最后反思农地权利与农地流转规模化的一般关联机制。
二、研究视角：从权利清晰化到制度均衡化
农地作为人类社会的基本生产资料，如何实现其高效利用，向来是学界长期关注和讨论的重大问题。事实上，在早期学术争论中，不少学者认为中国地权配置无论是从法律层面还是在具体实践中，都是一种模糊化产权。因此，如何使模糊化产权清晰化就成为地权研究的核心议题。对此形成两种研究思路：
第一种思路是农地权利私有化，这部分学者认为产权残缺而农民农地权利得不到保护是中国农地制度症结所在。按照产权经济学的经典理论，即使初始的权利配置是不合理或不公平，也可以通过产权的清晰界定和自由转让实现资源配置的有效性。但是，囿于农地集体所有的特殊结构，农地权利并没有清晰界定到农民个人，现有承包经营权属于不完全产权，导致农业生产激励不足，从而限制了农业规模经营主体的形成与扩展，因此主张向农民赋予更多权利直至地权归农。第二种思路是农地权利再集体化，不同于前述学者，这部分学者认为当前农地产权模糊化并非是承包经营权而是村集体所有权，限制农地资源有效利用主要是村集体所有权缺位所致而非私有权不足，主张在坚持农地集体所有制基础上进一步确立村集体主导权利地位。甚至个别学者建议农地国有化，即在维持家庭承包经营制度的同时将所有权转归国家，并通过法律形式将其制度化和成文化。
虽然上述两种研究思路存在明显分歧，但这些学者却共同相信只要对单一权利赋权便可一劳永逸地实现农地流转高效运作。事实上，产权清晰与否不仅要看主体权利强弱，还受产权主体是否实现权、责、利的一致和对等。或言之，若要使农地流转起来，一定是以法律希望加诸于各个权利主体的种种权责利都成功地实践起来为前提。可是，有学者基于多案例比较发现，囿于主体间利益取向不同，在农地使用流转中通常并不遵循已确定的法律规则，而更多是相关主体权势竞争博弈的结果，农地使用常陷入混乱中。尽管随着农地权利法治化推进此种混乱境况有所缓解，但这背后更大程度上不过是归因于私有化共识的幻觉，实则加剧了地权主体间不平衡的制度化。并且，若只是一味地强调看似劣势中承包农户的权益而轻视其他权利主体，势必会造成农地流转场域中各权利主体博弈的失衡，最终无法达到政策的预期目标。就此而言，在思考地权问题有必要超越“是谁”和“应该是谁”的非此即彼争论，将研究焦点从“人-地”之间的权利清晰化转变为“人-人”之间制度均衡化。一方面，2014年中央一号文件首次提出“落实集体所有权、稳定农户承包权和放活农地经营权”的“三权”分置改革要求，其中关于不同产权主体地位和改革目标非常明确，即“三权”构成一个整体，在坚持现有农地制度基础上，只有不同产权主体同步优化和互相配合，才可以促进农地有序流转，实现农业适度规模经营。另一方面，“三权”分置改革针对核心群体应为在村且具有耕种意愿和能力的普通农民，而他们地权诉求主要不是抽象的权利，而是耕作方便。在具体农业生产实践中，面对一家一户办不好、不好办、办了不划算的公共事业建设，不同产权主体所形成的地权均衡程度直接关乎能否最终落地。
概言之，地权均衡化分析视角的着眼点和落脚点在于“三权”制度均衡结构对农地流转的影响。当前对于地权配置问题的讨论，不能仅停留在对地权主体能动性建构讨论，而更应该从赋权思维下权利清晰化切换为平权思维下制度均衡化。确切而言，主张无论是从政策实践还是现实需求，都需要从整体性认识地权配置秩序问题，将制度均衡化带回地权问题的分析中心。
本文分析所用的案例材料，来自笔者及所在研究团队2024年10—11月在豫南两河镇为期20天的实地调研。此次调研主要围绕农业经营的生产组织，采用半结构访谈方法，对本镇的承包农户、种植大户、乡村干部、农业社会化服务主体等20余名调查对象进行了深度访谈。访谈内容包括农户经营情况、农地流转、农民家庭生计、农业社会化服务、村社治理等。
三、地权失衡：“三权分置”下地权个人化的形成机理
“三权”分置作为中国农地权利改革的突破口，成为分析地权运行体制框架的逻辑起点。按照制度设计，“三权”权利实践本是相辅相成、互为存在，形成主体之间制度均衡。然而，现实社会的结构复杂性和目标多重性，改变了“三权分置”中各权利主体的实践性关系，由此产生出了以地权个人化为表征的失衡，即作为承包权主体的小农户将农地视为个人专属的私有财产，获得不承认其他权利主体与其共享农地分配处置的可行能力。
（一）制度赋权与承包权强化
新中国成立以后，历经多次改革运动，实现了农村农地所有权的集体化，奠定了社会主义发展的物质基础。此后，尽管实施了所有权和承包经营权的两权分离改革，但是村集体对农地所有权的政治与法律地位始终没有改变。一般而言，村集体所有权体现为农地调整。实行家庭联产承包责任制时，首先村集体会根据农地肥沃程度、水利条件、距离远近等因素，将全村农地划分为若干个等级，其次根据家庭人口数，采用抓阄的方式实现肥瘦搭配，也正是因此，造成了我国农村耕地细碎化的状况。考虑到村庄人口会随着每个家庭发展中的婚丧嫁娶等发生变动，若是再按照初始分配必然会造成新的不公平，因此村集体便会定期按照家庭人口数量的增减，进行农地空间和数量的调整，以保障农地分配的动态平衡。正是在这种定期的农地调整，使得村集体所有权由法定性转化为实践性。
1996年国家实行二轮农地承包，要求承包期内农地空间和数量不发生变动。该项规定，实际上在维持农户承包关系稳定的同时，也取消了村集体调整农地的合法性依据。于是从当年起，本地村集体逐渐停止了随人口增减而定期调整农地的做法。2013年国家实行了农地确权改革，即对家庭现有承包地进行四至确定，并且会发放相应的农地确权证书。不可否认的是，伴随农地确权改革的推进和完成，极大增强了农民承包经营农地的信心，使得农民吃下了一颗“定心丸”。但同时也要看到，相关农地政策基于对农地权利稳定性和长期性的强调，使村集体再无进行动态调整农地的法理空间，一方面在政策不断强调承包关系“长久不变”下，农民家庭承包地无论是地块还是亩数，实际已经出现农地固化的趋势。一定程度上，农民对农地权利日益呈现出绝对化，获得了准私有财产的排他性权利。另一方面，在政策和法律不断实践与宣传下，许多农民对调整农地预期不断下降，即使人地配置悬殊的家庭也基本选择了默认接受。
在这个意义上而言，目前制度设计中“三权分置”已经出现制度内部的权利失衡，农民承包农地的使用权中有了所有权的要素，形成了承包权绝对化，即承包农户地权个人化了。调研中不少农民将农地流转习惯性称之为“卖地”。看似口语化表达，其实从侧面反映出本地农民对农地所有权法定主体的漠视及其地权归属认知的内化。
（二）利益治理与所有权软化
当承包农户地权个人化形成后，必然会产生大量围绕利益的农地纠纷。近年来，高标准农田建设是乡村农业中投入比较大的项目。两河镇作为全县耕地数量最多的农业乡镇，虽然高标准农田建设项目已经全覆盖了，但由于早期建设标准不高，当时修建的沟渠、田间道和水井部分已经废弃。目前全镇新一轮高标准农田建设共有6个村，两河片（上庄村、刘楼村和夏庙村，共计2.8万亩）和杨店片（蔡庄村、邓庄村和代庄村，共计1万亩）各有3个村庄。项目建设主要为硬化田间道路、修建排水沟渠、修建机井和铺埋涵管等。
但随着农民长时间耕作，绝大部分大集体时期时公共的田间道路和地头沟渠已经被对应地块的承包农户占用，且被默认为归属于个体的耕地。本地村干部形象地总结为“原先的水沟变成洼地，大沟变成小沟，小沟变成自己”。但是，高标准农田建设中必然涉及到需要占用这部分公共农地。正常来讲，高标准农田是政府修建公益性工程，受益对象为全体农民，而且所占有的部分耕地原本就是属于村集体所有公共耕地，因而不需要补偿。所以，在高标准农田建设项目经费中，也不存在相关占地整治补偿费用的预算。可是，在“所耕即所有，所有即个人”的异化地权观念下，势必会遭遇到一些欲要谋利的“不合作”农民。这部分群体通常只根据自己的主观认知和个体经验提出利益诉求，其行为具有不确定性、反复性和可效仿性。更为关键的是，在推进基层治理体系和治理能力现代化过程中，国家对基层权力运作的规范化监督不断加强，既有治理规则却难以有效制约其行为。因此，基层政府既要保障治理合规化，同时还要确保项目的顺利落地，利益让渡成为了现实中仅剩不多行之有效的应对方式。调研中得知，镇政府对“不合作”小农户按照每亩青苗费500元、租金700元的标准进行赔偿。
这种利益让渡的治理手段，只能暂时与不合作农民达成和解，无法实现不合作治理的持续性。需要承认，利益治理不仅会进一步刺激更多农民对农地个人化的正当化认识，成为其他农民在此类事件中索要超额权益的援引依据。并且，镇政府对农民不合理补偿要求的妥协，实质上是以牺牲村集体所有权为代价换取基层社会治理稳定，进而造成承包农户农地权利认知的泛化和农地利益预期的膨胀。
（三）家庭发展与经营权虚化
从两权分离到“三权”分立，本意是以赋予经营权正式法律地位，提升农业规模经营主体的流转积极性，进一步发挥市场在农地要素配置中的主导作用。值得追问的是，一纸证书到底有多大效力。一般而言，法律建构的有效性通常依赖于用地上物的财产权利来固定农地的经营资格，但在非农化和非粮化严格整治下，承租农户的地上物只是价值有限且非永久性的青苗。因此，现实中经营权稳固依靠的绝非是地上物，而是按时交付地租的能力，以及内化于心的文化观念和社会关系网络中的相互牵制。
近年来随着粮食市场高位运行，按时交付地租已不构成问题。不少地方，甚至还施行先交付租金再种地的做法，有效规避了地租偿付不及时和拖欠等问题。但是经济问题的解决并不必然会带来个体认知观念的重塑。据笔者调研发现，本地与其它地方相同，承包农户与承租农户之间几乎不会签订正式流转合同文书，即使签订了也不会将其视为具有法律效力，承包农户可以随时终止流转合同。在许多承包农户尤其是中老年农户看来，一旦签订正式流转合同，就意味着自己丧失了对于承包地的控制权，进而心中生发出一种“丢地”的风险感知。目前，为顺利实现家庭再生产的发展目标，许多中青年劳动力选择进城从事收入更高的工商业，但是囿于年龄和技术，他们的务工呈现出明显的非正规性特征，面临着收入的极度不确定性。在此之下，农地对于家庭发展具有保障性意义。因此。承包农户更愿意与不需要签订正式合同的经营者进行流转交易。
同时，随着社区合作互助需求的减少及其个体经济理性释放，当前乡村内部农地流转更多是遵循价高者得市场的竞争原则。如此一来，建立在传统社会关系网络之上的差序流转不可避免地出现撕裂，使得社会关系网络对承包农户行为牵制约束逐渐淡化。与此同时，部分理性承租农户为实现经济利益的最大化，也避免可能发生的村庄熟人之间的利益纠纷，更倾向于向村庄以外的非熟人承租农地，并提供有偿甚至更高的租金来维持契约关系的稳定性。这在一定程度上无疑亦为承包农户提前中止流转提供了更大动力，并且在承包权凸显和所有权软化下，承包农户农民已实际获得了更多的交易主导权，迫使部分承租农户不得不选择接受，致使经营权虚化趋势更为加剧。
综上所述，从两河镇实际情况看，当地农地“三权分置”中“三权”主体的权利均衡状态已经被打破，并且出现了严重的权利失衡。在制度赋权、利益治理与家庭发展之下，广大普通承包农户享有的承包权获得了远超于所有权和经营权的更大权能，构成了农地流转实践中的主导性权利，而这种地权内部配置的失衡格局，深刻重塑着两河镇的农地流转发展秩序。
四、去规模化：地权失衡与农地流转的意外性实践
从当前来看，我国以小农主体的农业分散经营格局不仅没有得到实质性转变，反而不断固化。对此，普遍将其归咎为人地关系紧张的客观禀赋结构。然而，于农业历史发展而言，人地张力存来已久，并且时至今日也无根本性变化，这意味着，有必要需要暂时悬置静态的外部结构分析，将焦点聚焦到农地流转实践中内部关键主体。笔者在调研中发现，“三权分置”中“三权”主体权利失衡及其地权个人化，正在构成影响农地流转尤其是规模化流转的重要因素。
（一）地理垄断下外部竞争的有限性
随着劳动成本上升，农地物理形态上的细碎化日益成为我国农业现代化发展的重要阻碍。通常而言，集中连片地块可以使承租农户有效降低经营组织成本，充分享有规模经营的好处，所以会面临着较高的市场需求，而位置分散小地块的单独流转则往往面临市场需求不足的问题。因此，经常可以看到农地流转市场化发育较好的地区，多是采用了连片成规模的农地流转。
然而若要实现连片成规模，就必然涉及到承包农户农地产权整合问题。在大部分乡村地区，通过分田到户以及二轮延包所形成的基本都是细碎化农地格局，后期在农地确权实践中主要采取“确权确地确四至”的做法。需要承认的是，这种做法在保护农民承包权益的同时强化了对地理位置固定地块的产权保护，导致在农地流转中容易出现个别农民“产权地理垄断”，造成无法实现集中连片流转，演变成典型的“反公地悲剧”。一般来讲，按照实际耕作情况可以将承包农户农民分成三种：
第一种是非耕农，这部分群体因为非农收入可观或者丧失农业劳动能力而彻底退出农业生产领域，对有偿的集中连片流转比较支持，因而容易做通工作。第二种是半耕农即现在仍然耕种农地，但是当租金接近或不低于自耕收益时，则愿意退出农业生产，参与到集中连片流转，因此这一部分群体也比较容易做通工作。第三种是纯耕农，因个人情绪关系或者耕种习惯，无论租金提高到何种程度，都坚决不愿意转出，形成农地流转中的产权地理垄断。针对这种类似钉子户的不合作行为，在承包权日益强化情况下，农地流转组织者缺少治理的法理性，只能通过提高租金价格或者以高于等质同量的方式做工作，可是这种做法不仅会增加承租农户的经营成本，而且极可能破坏其他承包农户的公平感，诱发类似以退出而抬价等找补效仿行为的出现，难以吸引具有较强经济实力的外部经营主体，造成农地流转的不完全市场竞争，进而陷入农地细碎化锁定之中，抑制农地流转规模化转型的市场推力。
（二）租金离散下集体统筹的弱需求
事实上，面对农地细碎化格局并不是一筹莫展，许多地方正是通过激活村社集体统筹的组织优势，达成农地流转的集中连片。然而，这一过程推进不仅依赖于村社干部高超的群众工作能力，更需要赋予村社集体组织必要的经济激励。一般来讲，村社集体组织获得经济激励产生于农地流转所产生的剩余价值，而农业剩余主要由承包农户租金和承租农户扣除承包成本后利润等组成。显然，承包农户视租金为流转农地应得，绝对不会将其与村集体组织共同分享。那么，承租农户是否愿意让渡部分剩余成为关键，或言之，在承租农户心中引入村社集体统筹构成了保障农地经营利润最大化的不二选择。可是，调研中大部分承租农户对村社集体统筹的需求并不强。
一方面，由于地权个人化使得本地农地流转基本是以承包农户个人意志主导，整体维持着个体式流转交易。在此之下租金价格多是采取“一人一地一价”，没有形成区域统一的租金价格标准，因此租金高度离散。但是，一旦村社集体组织将细碎农地进行整合后再统一流转，则必然会提升承包农户的整体租金要价砝码，挤压当前承租农户与承包农户讨价还价的租金弹性空间，最终抬升现有经营成本。并且，在本地尚且没有形成合理农地租金价格调整体系下，不断上涨的租金价格还将强化承包农户对农地价值和农地利润想象，加剧农地流转租金价格上涨刚性化，使得承租农户经营利润持续减少。
另一方面，村社集体统筹所达到的不只是农地物理空间形态的集中化，还涉及到农地经营权的集中化，唯有此才能真正地实现农地集中连片流转。如此一来，为避免承包农户之间利益落差，村社集体组织与承包农户往往会在发包流转前制定出统一的流转底价。同时，为减少个别承包农户不合作行为，村社集体组织所制定的流转底价也必然接近甚至不低于承包农户自耕收益。在此基础上，按照价高者得市场的竞价逻辑再确定最终承租对象。需要注意的是，本地承租农户多是由于照顾家庭或者在乡村有其他兼业而无法远离村庄，同时又没有完全丧失农业劳动能力，从农业生产中赚取的主要是家庭劳动力类市场化收入，因而利润空间和经济积累均相对有限。届时，一些外部资本极有可能凭借强大的应价和竞价能力，致使本地承租农户经营面积缩减甚至被挤压出去。
（三）水利缺位下规模投资的高风险
从承租农户角度看，地权稳定性是对农地资源事实占有所派生出经济收益的价值和确定性。换言之，稳定的农地产权意味着农地上产出或者收入流能够归其经营者所有。因此，若要形成农地长期投资激励，关键在于减少农地实际经营者投资风险。于承租农户而言，稳产比高产更为重要。可是，地权个人化所衍生出农田水利建设的不完全和不充分等问题，必然会对承租农户规模化转型的决策产生抑制。
长期以来，两河镇的农业生产条件都不太理想，除了地块细碎之外，水利沟渠等重要农田基础设施几近荒废，无法有效发挥应灾减灾功能。据乡镇农业办公室负责人估计，全镇除临近淮河的农地外，剩余80%农地灌溉用水依赖于机井抽水，同时又有超过80%沟渠已经被承包农户完全填埋用于种植农作物。不同于经济作物，传统大田作物关乎国家口粮安全保障，政府对其保持较强的宏观调控。因此，小麦、玉米等产后市场销售不存在问题，主要不确定性来自生产中的自然风险。通过访谈整理发现，近年来自然极端天气明显增多。仅就两河镇而言，五年之内经历三次减产性的自然干旱和洪涝灾害。
诚然，农业生产风险尤其自然风险是无法绝对控制的，但是必要的基础设施修建能够在一定程度上降低风险发生后所造成的损失。其中，农田水利基础设施对于保障农业生产和承租农户种粮积极性的重要性不言而喻。但就现实而言，却面临重重困难。一方面承包农户和承租农户尽管是实际受益人，可是他们既不具备建设所需的经济能力，更不具有投资参与的积极动力，尤其在地权制度内部失衡结构下，承租农户面临着随时中止流转而产生投资沉没的客观可能性。另一方面，沟渠排水功能发挥取决于不同沟渠是否相互贯通为一体，以保证在洪涝发生时能够将农地里积水及时排出。若要达成这样的建设目标，不可避免涉及到需要收回部分被承包农户侵占的集体农地。然而在社会维稳政治考核和村社集体统筹缺位下，基层政府缺乏纠偏和协调的治理主动性。因此在高标准农田建设中，基层政府常常选择占地面积小的机井进行重点施工，对占地面积较大的沟渠则只是在已有基础上进行再硬化。如此一来，虽然干旱时农田灌溉有所改善，但却仍然没有完全满足农业生产中对水利基础设施的要求。承租农户对稳产控制追求和水利建设缺位常态化，使得承租农户长期遭遇着规模投资的高风险，抑制本地承租农户规模化转型的发展需求。
总结上述分析可知，不同于学术界一般倡导的“产权清晰-交易强度”理论预设路径，农地承包权的清晰界定和产权强度的不断提高，并没有提升农地集中利用效率和农地流转市场发展。两河镇现实案例表明，农地流转规模化的实现需要在“三权分置”中构建相较平衡的地权格局。在地权失衡下极易诱发地理垄断下外部竞争的有限性、租金离散下集体统筹的弱需求和水利缺位下规模投资的高风险，抑制农地流转市场的形成。
五、结论与建议
在实现中国农业现代化进程中，以农地流转规模化实现农地集中利用成为了重要路径。放活农地经营权亦是新时期深化农地改革的主要目标。然而一个不争的事实是，当前我国农业经营主体小农化和农地生产利用的细碎化均没有改变，农地产权改革实践并没有完全实现政策制定的理想目标。
针对于此，部分研究过于将其归咎为产权不清晰和弱化所致，而忽视了“三权分置”下不同权利主体的实践状况，尤其是“三权分置”中承包权不断强化对农地集中利用的抑制机制。本文基于豫南两河镇的农地流转实践，试图厘清地权配置对农地集中利用的实际影响及其作用机制。研究发现，当前农业经营主体小农化和农地流转去规模化，主要原因在于地权失衡所致。具体而言，在“三权分置”改革下，以农地确权政策为代表的涉农制度，使得承包权不断清晰化。与此同时，在基层治理利益化和农民家庭发展不确定下，导致农地集体所有权退缩和经营权软化并存，由此形成了“三权分置”下承包权独大。可事实上，承包农户权利强化并没有引发农地流转交易和规模化的根本改变，反而诱发出地理垄断，抑制了外部竞争主体参与流转竞争的积极性。同时，既有的本地承租农户又因租金离散和水利缺位，减少对整合地块和规模化转型的需求。概言之，以权利清晰化为导向的地权建设不但没有达到农地资源有效配置的政策理想预期，而且进一步深化了权利主体间非均衡制度结构以及加剧了农地流转去规模化的意外性结果。
两河镇的实践悖论对我们反思既有产权理论和政策实践亦具有重要意义。主流经济学界存在一个共识，即认为只要清晰界定农地产权，市场就可以实现农地资源的高效配置。具体到“三权分置”与农地流转的讨论中，不少学者仍然延续着“产权清晰-交易强度”路径进行现实分析和政策完善。国内外实践已经证明，过于强调赋予个体过多的农地权能，只能带来过高交易成本和严重交易内卷而使农地市场机制陷入失灵。两河镇的实践启示我们，若要激活农地流转市场机制运作，改变当前农地生产利用细碎化，推动农地流转规模化，除不断强化个体产权的清晰界定外，还应注重维持和保障农地其他权利主体相应权能，实现农地流转中地权配置的整体均衡，尤其是村集体组织拥有的所有权和承租农户拥有的经营权。进一步言之，农地流转市场发展的核心在于构建权利主体之间均衡。推动以两河镇为代表地区的农业现代化发展，不仅需要进行赋权式治理，还应包括平权式治理，而这就需要发挥村集体组织对承包权和经营权的整合功能，这恰是中国农地相比于私有制农地独特制度优势所在。
因此，本文认为可以从如下三方面治理地权失衡。第一，明确农地所有权地位，激活村集体决策功能。“三权分置”在农地流转场域中的实践，其核心在于协调农地所有权主体与承包权主体和经营权主体之间的权利关系。在继续深化农地制度改革中，应加强村集体农地所有权的宣传和落实，在相关法律法规上进一步规定，当有超过2/3以上农民同意流转时，村集体有权按照村民自治的民主决策原则，将不参与流转承包农户的地块遵循等质同量进行物理移动，并更新确权登记信息，消除因产权地理垄断而出现少数否决多数的问题。第二，优化农地流转方式，提升村集体参与动力。农地流转市场有效运行离不开良好秩序的维护。就目前而言，无论是从法理规定还是社会禀赋，村集体组织无疑是最优选择。因此，可以采用二次流转方式，即村集体与承包农户进行初次流转，而后村集体再与承租农户进行整体或者划片再流转。在此流转交易过程中，村集体组织承担大量协调风险，可以允许收取相应服务费作为回报，同时因为村集体作为中介组织有效地保障承租农户经营权的稳定性。第三，增设村集体农地确权，强化村集体治理资源。农地确权是新时期农地制度改革的重要内容。但是，目前前期农地确权是以承包地为主，忽视了村集体非承包地确权的现实需求，从而使得在农地整治中村集体缺少治理空间，导致村集体公共农地被大量侵蚀，以至于无法承担公共服务和集体增收功能。因此，应当对村集体所属非承包地进行全面确权，明晰公共农地和承包地边界，为后续农田水利等设施有效落地提供空间保障。
当然，豫南两河镇地权失衡与农地流转现状具有一定的特殊性，但是对于各地深化“三权分置”改革实践和农地集中利用仍具有重要的启示意义。尤其是在国家推动农业现代化强国建设的背景下，如何实现农地集中高效利用以提升农地生产潜力，豫南两河镇的地权失衡形成机理及农地流转去规模化路径不无反思借鉴意义。
