作者简介：丁文，男，华中师范大学法学院教授、博士生导师，主要从事土地法学研究；赵星宇（通信作者），男，华中师范大学法学院博士研究生，主要从事土地法学研究。
基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国共产党土地政策法规收集整理与数据库建设”（22&ZD021）。
本文原刊于《河南社会科学》2025年第12期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除，本人责任编辑：王小利。
摘要：在二轮土地延包过程中，L县P镇采取“确股不确地”的方式，重构了土地承包权的实现形式，通过统筹机动地经营实现收益共享，并首创“协调函”制度以保障外嫁女（入赘婿）土地权益，为缓解人地矛盾提供了有益的实践样本。然而，试点中也暴露出若干问题，例如改革目标存在偏差、“户—人”主体登记割裂、机动地比例超限、存在承包权异化风险，以及部分地区外嫁女（入赘婿）权益保障仍未能有效落实等。具体来看：延包政策强调“稳定承包关系”与集体产权制度改革追求“活化产权”之间存在张力，导致制度逻辑难以契合；登记系统不灵活倒逼P镇突破现有法律限制；承包权股权化潜藏合作社治理及征地补偿分配风险；外嫁女（入赘婿）权利保障可能面临“两头空”或“两头占”的困境。基于此，应从法理层面厘清“户”与“人”的主体关系矛盾，统一股份合作社的表决权与收益权安排；建议修订《中华人民共和国农村土地承包法》第六十七条，增设机动地比例限制的豁免规定，并通过差异化授权机制适配地方试点需求；建立健全合作社内外部监管体系，对土地征收补偿分配方案进行前置化设计；推广跨区域“协调函”制度，以切实解决外嫁女权益悬置问题。
关键词：二轮土地延包；确股不确地；机动地管理；“协调函”制度
2017 年党的十九大报告明确指出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。2019年《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》）针对党的十九大报告的要求提出了具体的政策内涵和实践要求。2025年中央一号文件要求，“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，扩大整省试点范围”。当前，第二轮土地承包到期后再延长30年（以下简称“二轮土地延包”）的试点工作正在稳步、有序推进，试点经验及相关理论贡献愈发重要。因此，本文以L县P镇的土地延包试点为研究样本，通过微观研究视角呈现创新探索及实践困局，以期为二轮土地延包的全面推行和相关理论研究提供些许助益。
一、L县P镇二轮土地延包试点的实践探索
二轮土地延包政策的变革和发展必须立足于既有的法律体系和农村实际情况，穿梭于制度规范与实践探索之中，方能摸索出具有普适性与创新性的延包路径。作为实践观察的窗口，个案研究是较为理想的方法论，其既能提供对特定类型现象的一般性理论解释，又可以揭示该类现象的普遍规律。因此，本文选取河北省L县P镇作为实证研究对象，深入剖析该镇的土地延包流程、延包方案以及相关主体的权益保障措施等实践情况。
P镇行政辖区面积82.94平方公里，下辖27个行政村，户籍人口约2.5万人。受城镇化进程影响，该镇人口流失严重，农村空心化问题比较突出。作为传统农业镇，其粮食产量较高且种类多样，粮食作物以甘薯、玉米、小麦为主，经济作物涵盖花生、大豆等品类。此类人口结构特征与产业形态在我国农村场域具有普遍性，故L县P镇是较为理想的研究样本。
（一）延包流程解构
L县P镇自2023年5月启动土地延包试点以来，基于“情理法统一、破改立贯通”原则，系统推进包含队伍组建、摸底调查、方案实施和档案整理等阶段性的延包工作（见图1）。
首先，在前期摸底调查阶段，工作组与第三方公司采用历史档案核查与入户调查相结合的模式，重点考察六类核心数据：二轮承包期人口与承包地变动关系；土地权属变动情况；整户消亡、外嫁女（入赘婿）、五保户、合同可终止户等特殊群体情况；确权登记颁证情况；集体土地利用现状；历史遗留纠纷等。随后，各村（组）依据调研数据拟定延包方案，明确承包主体资格、民主议事规程及特殊群体保障细则，经集体经济组织成员代表大会表决后，依次报镇工作领导小组审议、县农业农村局备案，最终通过村民小组会议完成农户签字确认。
其次，在延包方案实施阶段，严格遵循“直接延包”原则，依托《农村土地承包合同示范文本》生成电子合同并完成网络签署，同步更新土地承包数据库。原承包经营权证统一标注“承包期限延长至2054年12月31日”，对权证与合同信息存在差异的，通过登记簿变更实现动态确权。
再次，在档案整理阶段，遵循“分级实施、分类管理、集中保管”原则构建档案管理体系，村级档案整合因调整承包关系形成纸质与电子材料，镇、县两级政府建立专项档案库实施集中备案。完善的备案制度有助于防范权属争议风险，为后续土地纠纷提供溯源凭证。
（二）延包主体界定
第一，“户主体”逻辑的实践应用。现行立法对土地承包经营权主体的界定散乱而模糊，继而引发了“人主体”和“户主体”的理论争议，前者主张以个体成员作为权利主体，后者强调以农户整体作为权利归属单元。这种立法层面的规范裂隙导致承包实践中存在大量难题有待解决，如司法裁判的援引标准阙如及特殊群体的权利保障虚置等。
司法实践中，采用“户主体”标准已成为主流裁判取向，这与“增人不增地、减人不减地”的土地政策和延包实践的内在逻辑相契合。最高人民法院发布的第一批继承纠纷典型案例中案例四明确体现了这一裁判取向：农村土地承包经营权应以户为单位取得，承包户成员死亡后，承包地由户内其他成员继续经营，而非作为遗产分割。这一判例不仅确立了承包主体界定的司法标准，也为同类案件提供了裁判指引，即土地承包经营权具有户的整体性特征，不属于个体成员的遗产范畴，个体成员不能脱离承包户的整体框架而独享承包权。
P镇的承包主体认定原则与主流裁判观点相同。在实践中，该镇基于农地权属证书直接延包，同时以家庭人均承包地面积为认定标准制作了缺地农户台账。具体而言：其一，针对确权证书采取“整证延续”和“备注修订”的基本准则。根据《L县延包政策指导》之规定，对于家庭成员及承包地信息均未发生变化、仅需调整土地承包起止时间的，直接在原证书备注栏标注调整后的承包期限；对于家庭成员变动但承包地未发生变化的，在权属登记簿和证书上印载的“承包方家庭成员情况”的备注栏中进行说明。其二，缺地人口的认定标准应符合家庭人均承包地面积不足的前置性条件。以各承包户为统计对象制作缺地农户台账时，如果农户的家庭人均承包地面积大于或等于村内平均面积，即使该户有新增人口，也不纳入统计台账；如果农户的家庭人均承包地面积不足，则将户内新增人口纳入统计台账，定期发放权益补偿款。
第二，缺地农户台账的动态调整。由于农村人地关系不断变化，农户台账的成员名单每三年调整一次，如果因家庭净人口消减等原因使得在册成员家庭人均承包地面积足额，则将其从统计台账之中剔除，同时吸纳其他无地少地农户的成员。简言之，农户台账以户为基本统计单元，根据户内人口及人均承包地面积的变动情况而动态调整，以期在“增人不增地，减人不减地”的政策背景下实现承包权益的平衡。
（三）延包方案呈现
一是新增收回土地的现状。P镇各村希冀通过整合消亡户与合同可终止户的承包地实现农地再分配，然而，囿于收回土地面积有限、地力贫瘠及土地细碎化等问题，继续将其发包分配的可行性严重受限。首先，土地供给不足。据统计，P镇27个行政村中有25个村（92.6%）的人地矛盾较为突出，收回的承包地与缺地人口的比例约为1：3，故而新增土地不足以完全覆盖无地少地农户的需求缺口，难以有效纾解“人多地少”的现实困境。其次，土地质量不高。受自然条件制约，位于丘陵地带的村庄收回的承包地普遍存在土壤肥力低下、易受侵蚀损害等问题，若想获取耕种收益需要投入更多的劳动力和生产资源，或者采取不可持续的粗放经营模式，这将导致土地生产功能大打折扣。再次，土地细碎化严重。消亡户和合同可终止户的承包地呈现不规律、断裂式的空间分布样态，致使收回的承包地零碎地散落于集体土地之中，难以连片整合开展集约化经营。新增土地的细碎化问题不仅增加了土地治理的难度，也给土地分配带来了严峻挑战。
二是“确股不确地”模式的创新。P镇在土地延包实践中主要采取“确股不确地”模式处置新增土地。依据《L县延包政策指导》，对依法预留的机动地和因开垦、收回而新增的承包地实施三类处置方案：首先，优先发包给无地少地农户的新增人口；其次，发包给因公益事业失地且仍想继续承包土地的农户；再次，采取“确股不确地”模式由集体统一经营并按股权分配收益。由于新增土地存在碎片化问题，直接将其发包给农户会导致承包地更加零散，并且容易加剧人地矛盾、诱发土地纠纷，有鉴于此，P镇突破政策优先次序，选择以“确股不确地”作为首选实施方案。
与既有的“确权确股不确地”模式相比，P镇在赋权方式和调整机制等方面具有自身的独特性：既不同于苏南地区的“面积登记制”（土地承包经营权证书仅载明面积大小而无四至边界的确权），也有别于贵州北部某村严格坚持的“生不增、死不减”原则（没有预留机动地且严格禁止土地调整）。P镇的“确股不确地”模式同时兼顾政策导向要求与地方实际需求，基于集体统筹、利益均衡、长久公平等原则开展具体实践：首先，土地统筹管理。各村将所有新增土地划归股份合作社统一经营，合作社通过整合、互换等方式提升土地的集约化程度，随后优先发包给外部市场主体或本地种植大户，获取土地流转收益，并将该笔收益专项分配给缺地农户台账记载的合作社股东。其次，建立收益分配的双台账体系。各村基于前期摸底调查数据，制作了“机动地+缺地农户”两类台账。机动地台账记录新增土地的地块坐标、面积及权属关系等内容；缺地农户台账统计家庭人均承包地面积不足的缺地农户，并将其纳入机动地收益补偿名册。这种将机动地的收益定向补贴给台账记载的农户的方式，实质上是一种“货币化”的土地调整模式。再次，动态调整受益群体范围。合作社定期核查股东的户内人口及承包地面积的变动情况，如果在册缺地农户的家庭人均承包地面积足额，则将其剔除，同时吸纳新增的缺地农户，以实现补偿范围的精准适配。总之，P镇通过土地和农户的双台账制度，加强了对股份合作社收益的管理，并通过动态分配机制，有效弥合了人地矛盾，既有助于衔接宏观政策规定与地方实际需求，又保障了效率和公平的有机统一。
三是特殊群体的差异化处置方案。P镇延包方案针对六类特殊群体制定了差异化处置方案，主要涵盖收回土地、继续延包和集体决议三项处置规则（见表1）。
需要说明的是，P镇针对外嫁女（入赘婿）的承包地以直接延包为原则，但必须符合“既不两头占，也不两头空”之前提。具体实践要求如下：首先，原籍延包的权益证明义务。若外嫁女（入赘婿）已在原居住地参与二轮承包分地并选择继续延包，需出具现居住地集体经济组织提供的《未参与承包证明》（协调函），证实其未在现居住地重复登记为承包户成员。其次，原籍未分地的准入限制。对于未参与原居住地二轮承包分地者，若申请在原居住地延包，须同时取得原承包户内具有承包权的全体家庭成员书面同意，并提供现居住地出具的《未参与承包证明》（协调函）。再次，权益冲突的排他性规则。若外嫁女（入赘婿）已通过人口安置或失地保障政策在某地取得权益，则自动丧失另一地的共有人资格。此规则通过《L县土地延包方案》第5条予以制度化确立，明确禁止跨区域重复确权，以规避“政策套利”风险。
二、试点实践的多重困境与成因分析
（一）制度逻辑冲突：土地延包与产权改革的分歧
虽然同步推进二轮土地延包与农村集体产权制度改革（以下简称“产权改革”）有助于在稳定承包关系与激活集体资产之间形成正向互补格局，但是二者因实践逻辑不同，在目标导向、权利属性及主体形态等方面存在显著差异。
当前恰逢二轮土地延包 “ 30年一遇 ” 的政策窗口期，同时产权改革希望借此机会，通过探索股份合作制等措施缓解人地矛盾。然而，两项改革在本质属性与政策目标上存在显著差异（见表2）：二轮土地延包本质上是集体经济组织与农户之间土地承包关系的延续，其核心目标在于通过稳定承包关系巩固家庭经营基础，保障农民的承包权益；产权改革的本质在于通过制度创新重构农村集体所有制的实现形式，逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。前者凸显 “ 稳 ” 的政策导向，即通过稳定承包关系维系农村基本经营制度及农民预期；后者强调 “ 活 ” 的改革方向，即通过股份制改革等方式盘活农村集体存量资产。
（二）规则执行难题：法律约束与地方实践的脱节
一是权属登记的技术桎梏与规则适配难题。如前所述，P镇的新增土地存在面积不足、分布零散、细碎化等问题，不宜再继续分散发包。从市场角度考虑，零散的土地发包价格很低，而相对平整的规模化土地经济价值较高。基于此，各村采取“确股不确地”的处置方案，即新增土地不再确权到户，而是将其全部收归股份合作社统筹经营，通过集体决议将零散地块整合发包，依托集约化经营提升土地发包收益，并将所得收益按持股比例分配给缺地人口。
然而，在网签过程中，“确股不确地”模式无法在农村承包地业务办理系统（以下简称“承包地业务系统”）落实。由于该系统严格遵循“确权到户”的登记原则，要求每个地块必须登记相应的承包主体，这与P镇“确股不确地”的“地权虚化、股权实化”的本质属性相冲突。因此，各村只能将新增土地全部登记为机动地以满足系统操作规范，同时在线下建立土地、股权双台账，通过股权台账和股份合同明确具体的权利义务关系。
二是突破机动地比例的合法性争议问题。登记方式的变通虽暂时克服了系统操作的桎梏，但各村将收回的承包地全部转化为机动地的行为，导致村集体控制的机动地突破了《中华人民共和国农村土地承包法》第六十七条规定的百分之五的法定上限，违反了法律的限制性规定，亦与《L县土地延包方案》的要求相悖。
然而，这种突破性探索实则蕴含着一定的实践合理性，不宜机械地予以否定。首先，“人多地少”的现实情况客观上约束了新增土地的可分配空间。现有缺地人口的土地需求远超可分配增量，这意味着即使将新增土地全部分配给农民，大部分群体仍然无法解决无地、少地的问题，还可能因分配标准、分配顺序等问题诱发新的矛盾纠纷。因此，若直接绕过“分地”环节，将新增土地的经济价值转换为货币收益，再平均分配给缺地的农民，客观上更具实践合理性和可行性。其次，人口动态变化与土地静态配置的矛盾决定了承包权益调整的必要性。二轮土地延包后农地分配格局将继续长期固化，但人口结构仍不断变化，即便当期将新增土地全部分配完毕，长期性的人地矛盾仍无法规避，故而直接分配土地的方案局限性较大。
这说明，虽然P镇各村的延包方案突破了法律的限制性规定，但一定程度上也是因应治理需求变化的无奈之举，体现了实践需求与制度规定之间的冲突。这种矛盾关系实质上折射出宏观规定与微观探索之间的脱节问题。由于现行法律规定系基于全国普遍情况制定而成，难以兼顾地方试点的个性化需求，导致试点地区的创新性探索可能偏离统一规范。但须明确的是，即使出于实践需求而突破法律规定也不能成为试点实践违法性的免责理由。在我国行政改革试验授权中，具体暂时调整或暂停适用哪些法律以及如何调整，在授权决定中均有明确的规定，而P镇并未取得暂停适用《中华人民共和国农村土地承包法》等法律的授权许可，显然不能突破法律对集体机动地的限制性规定。
（三）土地纠纷隐患：权利形式异化与治理失灵
“确股不确地”模式通过重构农地权利表现形式，在承包权股权化和经营权集中化的过程中易引发合作社经营不善、征收补偿分配不明及农民适应性不足等问题。该模式虽未改变农地“三权分置”的权利格局，但其内在权利实现方式被持续形塑：集体土地所有权因合作社的参与不断强化，村集体对土地资源的支配能力显著提升；农户的土地承包经营权从具象的土地耕种经营活动转化为抽象的收益分配权（股权），其权益实现完全依赖集体经济组织的代理效果；土地经营权由分散流转变更为集中发包，形成村集体主导的规模化经营格局。这种集体所有权显化、农户承包经营权异化和农民经营方式转化的情形，可能引发“集体治理失灵”的潜在风险。具体而言，合作社的股权与决策权处于分离状态，缺地农民仅享有股权的收益权，而决策权却归属于集体经济组织。由此导致足额承包农户虽与新增机动地（合作社资产）无直接利益关联，却凭借集体成员身份可以参与合作社经营管理的决策事项。这种决策与收益的脱钩意味着决策者既不需承担经营失败风险，亦无法获得与决策权相匹配的收益激励，因此他们往往难以作出最优决策，容易引发代理成本风险，客观上导致缺地农民的权益极易因非理性决策而遭受损害。
（四）特殊群体困境：外嫁女（入赘婿）的权益保障面临的阻力
外嫁女（入赘婿情况与其类似）承包权益的落实面临多重阻力，其根源在于法律规定与乡土社会惯习的内在冲突。尽管《中华人民共和国农村土地承包法》《妇女权益保障法》及《农村集体经济组织法》明确规定了妇女在承包地确权、征收补偿中的平等权益，禁止以婚姻状况剥夺其集体成员权利，但部分村集体仍通过村规民约或集体决议架空法律条款，使得外嫁女（入赘婿）在成员身份确认、收益分配等方面仍然存在“两头占”或“两头空”的情况。例如，当“纯女户”被认定为“消亡户”后，外嫁女作为家庭成员的法定继承权被实质剥夺，无法继承父母名下承包地的经营权益；即使集体经济组织承认其土地权益，该权益的期限也仅限于第二轮土地承包期内，期满后外嫁女将丧失继续经营管理承包地的权利以及二轮延包的资格。
实证研究表明，部分村集体以集体决议或村规民约等形式排除外嫁女（入赘婿）的土地权益，实质上侵害了其合法权益，而地方政府受制于乡土习俗的实践惯性往往难以及时干预纠偏。笔者在中国裁判文书网以“外嫁女”为关键词检索判决书，共获取29750篇文书，可见相关纠纷并不少见。其深层矛盾根源在于文化观念与经济发展的双重因素：在文化方面，一些地区的传统观念惯性较大，“妇从夫居”等传统思想在乡村社会中根深蒂固，不少村民仍持“出嫁即失权”的认知逻辑，否定外嫁女参与土地收益分配的主体资格；在经济方面，随着城镇化进程的推进，城郊土地因征地开发产生了高额经济收益，导致部分村民为实现利益最大化故意排斥外嫁女（入赘婿）关于征地补偿、集体分红的正当诉求。
从本质上看，外嫁女（入赘婿）权益保障困境的底层逻辑在于其身份认定机制的复杂性。现行户籍管理制度将行政户籍与土地承包经营户、宅基地使用权“一户一宅”的限制规定等交叉嵌套，形成复杂的权利主体界定体系，致使外嫁女（入赘婿）的身份界定具有一定的模糊性，容易诱发推诿扯皮的现象。加之传统户籍登记采用“户主代表制”，致使外嫁女（入赘婿）在权利登记体系中易被隐形边缘化。当外嫁女（入赘婿）未完成户籍迁移或集体成员身份变更时，其关联权益便可能因此受损——土地权益以成员身份为前提，若出现户籍滞留与集体身份剥离等情形则会形成阶段性的权利真空。例如，部分外嫁女（入赘婿）的户籍未迁出其却被原籍村集体剥夺承包权益，同时因未获夫（妻）家成员身份无法主张现居地权益，进而陷入“权利悬置”困境。此外，部分地区虽允许外嫁女（入赘婿）在现居住地和原居住地中选择一方享受权益，但因两地村集体缺乏正式对接渠道，其权益保护可能陷入“两头空”或“两头占”的实践悖论：若两地均未确认其成员资格，则其权益完全落空；若均承认其成员资格，则因缺乏协调机制而使其重复获利。
值得肯定的是，P镇创设的“协调函”制度有助于破解外嫁女（入赘婿）权益保障中的“权利悬置”困境。在延包实施阶段，对于要求参与本村延包的外嫁女（入赘婿），本村要求其提交原居住地村集体出具的协调函（证明其在原住地没有承包地）及原承包方家庭成员的书面承诺书（证明原家庭自愿放弃该成员在本集体的承包权益），以此建立跨区域权益确认的联动机制。该制度通过双重的书面凭证验证，既规避了“两头占”的重复确权风险，又为流动群体保留了“两头空”情境下的兜底保障，为跨集体身份认定提供了可供借鉴的实践路径。
然而，该制度的地域局限性较为突出，实施范围仅限于L县内部，且实施效果完全依赖于村集体双方的配合意愿。当外嫁女（入赘婿）迁移户籍后，如果其原居住地村集体拒绝出具证明文件或原家庭拒绝签署承诺书时，“协调函”制度将缺乏相应的保障力，仍可能使他们陷入“证明阙如”与“权益真空”的困境。尤其在人口大规模流动的城镇化背景下，若缺乏整体视角的制度安排和跨区域的互动机制，此类区域性创新仍难以破解外嫁女（入赘婿）权益保障的实践障碍，试点工作的探索经验亦无法大规模推广。
三、试点启示与对策建议
（一）法理基础的系统修正
一是坚持“户主体”的实践逻辑。当前二轮土地延包中的承包主体争议，本质上源于土地承包经营权主体界定的理论模糊性。破解这一理论困境的关键在于厘清农村承包经营户与集体成员的权源关系，确立“以户行权”的实践准则。
在法理层面，农户是土地承包经营权的行权主体，但这并不否定集体经济组织成员主体地位的独立性，二者是不同的承包权主体。农户与户内集体成员是相互依存、不可剥离的共同体，农户的承包权系户内集体成员资格的聚合表达，而个体成员的权利实现又需依托农户的集体行权单元。这种权利构造既承袭了传统“家户制”的伦理基础，又契合现行法律制度对土地承包经营权的规范表达，亦是基于历史实践惯性和亲缘关系基础的必然选择。在农业农村现代化建设之路上，要尊重中国国情与农村农情，更要尊重客观规律，在尚不具有充分舆论基础以及成员权制度仍待完善的背景下，不可贸然废除“以户行权”，否则将致使现代规则与传统文化割裂。但也应正视“以户行权”之痼疾，在尊重既有制度惯性的基础上，缓和乃至克服“以户行权”的制度弊端。因此，在“确股不确地”模式下的二轮土地延包中，仍应坚持“户主体”的实践逻辑，同时弥合“户—人”双主体的理论分歧。
二是表决权和收益权的统一整合。从法理角度看，股权具体权利的行使不得损害股权的整体性存在，股权的权利内容更不能从股权的载体——股份中分离出去，据此确立了股权的表决权与收益权不得分离的基本原则。基于这一原理，有必要从运行角度修正股份合作社的表决机制：首先，应将表决权从集体经济组织职能中剥离并使其回归合作社自治范畴，以恢复股东股权的完整性，确保决策权与收益权主体的同一性；其次，应延续“户主体”的运行逻辑，建立“一户一票”的集体行权模式，以确保产权改革与土地承包关系在主体单元层面具有逻辑统一性，并通过农户决策模式降低治理成本；再次，需强化集体经济组织的监督职能，依托农地“三权分置”架构中的集体所有权地位，村集体应通过法定程序对合作社运营开展合规性监督。这种“权利统合—治理优化—监督制衡”的运行模式，既维护了股权权能的完整性，又通过表决权与收益权的统一行使和监督权的有效配置强化了合作社运营的稳定性，有利于降低合作社的经营风险。
（二）法律规则与地方实践的衔接路径
机动地管理制度需在法治规范与实践弹性之间寻求平衡。作为农村土地产权制度的重要组成部分，机动地的发包和管理与新增集体成员的土地权益保障紧密关联，其已从早期灵活的资源调剂工具演变为受法律严格规制的公共资源，其功能定位亦从单纯的经济补充转向社会公平与治理效能并重。因此，随着经济的发展，在土地权益保障实效日趋式微的背景下，机动地承载的支撑集体经济发展、调和人地矛盾等价值功能亟须通过制度创新予以释放。
一是《中华人民共和国农村土地承包法》第六十七条的修订建议。自1982年中央一号文件首次确立机动地政策以来，我国逐步构建起严格的机动地规制体系。2003年施行的《中华人民共和国农村土地承包法》正式确认百分之五的机动地比例限制，明确规定“未留不得新增，超标必须分包”。这虽规范了机动地管理秩序，但严格的比例限制也难以适配差异化的改革实践。以P镇“确股不确地”探索为例，随着集体产权制度改革的深入推进，各村对机动地的需求越来越大，但百分之五的比例限制已在客观上限缩了实践探索空间，甚至与保障农民集体权益的立法初衷产生冲突。基于此，建议在强化监管约束的前提下，通过法律修订为机动地的管理创设弹性空间。可以在现行《中华人民共和国农村土地承包法》第六十七条增设比例限制豁免条款，将现行条款修订为：“本法实施前已经预留机动地的，机动地面积一般不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的，一般不得再增加机动地。本法实施前未留机动地的，本法实施后一般不得再留机动地。因特殊情况需要增加机动地或者机动地面积超过本集体经济组织耕地总面积百分之五的，应当报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。”
二是延包试点的差异化授权需求。引入行政改革实验授权理论及差异化授权机制，可有效纾解当前改革试点同质化的困境。研究发现，各试点土地延包方案的同质化现象，既源于经验惯性和过度宣传导致的路径依赖，也与行政授权的均质化问题密切相关。我国农村地区地域辽阔，地域差异性显著，若缺乏以治理能力评估为基础的分层分类授权体系，可能导致试点经验的地域适配性阙如。例如，P镇在探索二轮土地延包和产权改革的结合路径时，因机动地制度约束、登记系统操作障碍等现实困境，无法凭借其自身权限和力量予以化解，急需上级机关通过差异化授权赋予其制度突破权限。应基于行政改革实验授权理论，以功能定位、治理水平与管理能力为主要评估指标，构建差异化授权模式，以期强化地方试点的灵活性。该授权模式强调权限与能力的适配性，重点考察授权清单能否与地方政府的治理能力和改革需求相匹配，唯有当被授权组织能力较强时，差异化授权才有助于提升团队创造力。以机动地比例突破为例，若授权试点村突破百分之五的比例限制，需重点评估P镇政府的风险控制和协调管理能力，并建立与授权内容相匹配的考核机制。在授权程序设计上应遵循“法源对应”原则，改革试验触及哪个主体制定的法律，就由该主体授权；改革试验触及哪个层阶的法源，就按照该法源的修订程序进行授权。亦即，在改革试点中，暂停施行相关法律应当得到其制定者的授权，授权程序可以参照法律修改的制度规定。
综上所述，现行法律对集体机动地的限制规定已难以适应产权改革的现实需求。随着土地制度改革的深入推进，适度放宽该限制条件不仅可为地方试点调整预留探索空间，更能通过加大集体土地的调控力度增强土地资源配置的公平性。故而，在二轮土地延包试点中，如需突破机动地的限制性规定，可以引入行政改革实验授权理论和差异化授权机制，防止试点实践发生合法性“脱轨”的风险。
三是权属登记制度的操作优化。鉴于P镇因产权改革存在新增土地的特殊登记需求，上级机关应在实践规则层面预留操作空间。具体而言：其一，打通系统操作壁垒。在承包地业务系统增设“股份制改革”专栏，允许试点村将新增土地登记为“合作社统筹经营地”类型。此类土地与机动地的法律属性不同，应将其专项用于股份合作社的生产经营活动，而非由村集体统筹支配或再行发包，否则其将沦为事实上的机动地，亦有合法性突破之虞。其二，紧密衔接合作社统筹经营地与股权关系。村集体在完成统筹经营地块登记时，需同步上传经民主程序确认的合作社股权台账，形成地块信息与股权关系的互证结构，以期实现土地经营的集约化与农户权益保障的精准化。
（三）风险防范体系的综合建构
“确股不确地”的实践模式异化了土地承包经营权的表现形式，易诱发合作社经营不善等潜在风险，因此需从内部治理与外部监督两个层面强化合作社经营监管。
在内部治理层面，应参照现代公司管理架构，通过设立理事会、监事会等组织形成内部权力制衡机制，避免权力过度集中。同时提升农民参与意愿，通过定期公示合作社经营状况、开展分红仪式、召开股东大会等具象化手段，强化农民股东的权利认知与参与意愿，破解其游离于合作社治理体系之外的困境。此外，必须加强农地用途监管，建立严格的农地用途变更审批制度，严格约束合作社土地的非农化转变行为，如此才能最大限度地规避合作社的经营风险。
在外部监督层面，应构建多部门协同监管体系，整合农业农村、自然资源、市场监管等部门的职能，针对合作社统筹经营地形成全方位、多领域的监管链条，重点监测经营权流转、土地用途、收益分配等重要事项。此外，还需建立常态化、透明化的收益分配信息披露制度，合作社应定期发布经营收益分配报告，报告中需披露机动地发包收入、股权分红基数等核心指标，经股东集体审议通过后，在村委会公示栏进行公布，保障集体成员对合作社经营情况和分红情况的知情权与监督权。
（四）跨区域“协调函”制度的统一推广
解决外嫁女（入赘婿）的权益保障问题，应构建正式制度与非正式规范协同的机制，从跨区域信息沟通、政府强制性监管、传统惯习纠偏等方面着手。在正式制度层面，关键在于“协调函”制度的正式化推广。可通过建立全国统一的跨区域信息协调机制，结合原户籍地“无地证明”与现集体经济组织资格审核的制度衔接，有效防止“两头空”或“两头占”情况发生。并且，国家力量的监管职能应体现为对《农村集体经济组织法》第十二条成员资格认定条款的严格贯彻，通过司法纠偏与行政监督的双重路径，及时纠正村集体侵害特殊群体权益的违法行为，明确外嫁女（入赘婿）在无特殊情形下享有承包权的一般性准则。非正式规范的重塑需着力破除传统习俗中的思想惯性，摒弃性别歧视与宗族排外观念，在二轮土地延包过程中通过农民集体决议等自治程序重塑集体决策伦理，推动特殊群体的承包权益从纸面权利转化为现实权益。
