作者简介：阮海波（1993—），男，四川宜宾人，贵州大学公共管理学院、贵州基层社会治理创新高端智库讲师，硕士研究生导师，博士，主要研究方向为基层治理、粮食安全；梁咏琪（1998—），女，河南焦作人，华中师范大学政治学与国家治理研究院博士研究生，主要研究方向为城乡基层治理。
基金项目：国家社科基金青年项目（24CZZ022）——“完善‘三位一体’粮农收益保障政策体系研究”；贵州省高校人文社会科学研究项目资助（2025RW051）——“贵州社区治理现代化中的多元主体协同机制研究”。
本文原刊于《城市问题》2026年第2期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文编辑：潘璐，原文责任编辑：李小敏。
摘要：社区违建治理关系到基层治理体系与治理能力现代化建设的质量与水平。基于多重制度逻辑分析框架，分析四川省Y市H社区违建现象的生成逻辑及其治理困境。研究发现，在社区违建治理中，政府遵从行政—科层逻辑，开发商遵从市场—资本逻辑，违建业主遵从个体—理性逻辑，维权业主遵从社群—公约逻辑，物业公司遵从中介—经营逻辑，且五种逻辑之间存在张力。社区违建现象的发生是市场—资本逻辑、行政—科层逻辑、个体—理性逻辑相互作用的结果，反映了在城镇化快速发展背景下个体利益扩张与公共秩序维护之间的深层矛盾。社区违建治理困境的根源在于同一治理场域内多重制度逻辑的结构性不兼容，各主体之间利益诉求的差异导致违建治理面临僵局。基于此，社区违建治理的关键在于推进协同治理，通过构建权威在场的协商平台划定规则边界，优化利益相容的执行体系，以化解逻辑冲突，实现法理与情理融合的监督闭环。
关键词：社区治理；违建治理；多重制度逻辑；协同治理
一、引言
城市社区是国家治理体系的基础单元，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要着力点，其治理质效直接影响中国式现代化的推进进程与发展质量。2025年7月，习近平总书记在中央城市工作会议上指出，“打破‘重建设、轻治理’的传统思维和习惯做法，推动城市高质量更新、高水平运营、高效能治理”，为新时代城市治理指明了方向。党的二十届四中全会进一步强调，“完善共建共治共享的社会治理制度，推进社会治理现代化”，旨在推动城市发展从规模扩张转向内涵提升。然而，当前社区违建问题屡禁不止，已成为基层治理中的顽疾，不仅持续激化基层矛盾、侵蚀社区安全，也严重制约了社会治理效能的整体提升，对社会的和谐稳定构成挑战。本文基于四川省Y市H社区违建治理的田野调查，尝试分析社区违建的生成逻辑与治理困境，为破解社区违建治理难题、构建共建共治共享的社区治理格局提供政策参考，以回应国家治理现代化与城市内涵式发展的双重战略需求。
二、文献梳理
本文围绕社区违建的界定、生成逻辑、治理困境及相关理论视角的演进进行系统梳理，以厘清现有研究脉络并确立本文的切入点。
学术界目前主要从两个方面定义社区违建：一是法理主义视角，该定义依据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，采取严格的合法性标准，将未取得建设工程规划许可证或未按照许可规定进行建设的建筑物、构筑物定义为违章建筑。二是空间政治社会学视角，该定义关注社区违建背后的社会属性，即空间不仅仅是物理的容器，更是社会关系的产物与重组的过程，违建在某种程度上被视为居民在正规制度供给不足时，通过空间占用对日常生活权利进行的一种“自我救济”或对空间生产权的争夺。本文采用法理主义视角，将不符合国家法律规定而建造的设施、侵占公共或他人空间以满足个体需求的建筑行为视为社区违建行为。学术界围绕社区违建何以发生、又为何难以治理等展开了一系列研究。
一是社区违建何以发生。现有研究主要沿着制度供给缺陷与市场博弈两条路径展开。在制度供给层面，刚性制度与弹性需求之间存在结构性矛盾。正式制度存在滞后性，难以适配居民动态化的空间需求，而基层治理中行政管理错位与服务供给缺位的叠加，进一步形成物理空间规制与合法性认定的双重挤压，迫使居民采取非正式建造策略。在市场维度，既有研究揭示了产权建构过程中的系统性博弈。早期国家—社会关系范式关注行政力量向社区的延伸路径，但随着市场化进程的深化，开发商的策略性空间生产成为新焦点。在商品房开发中，一些开发商通过样板间虚假宣传、模糊性承诺等营销手段刻意误导购房者，制造产权认知偏差，将公共空间异化包装为可交易的“灰色资产”，这种资本主导的空间商品化操作为后期的社会违建冲突埋下了制度性隐患。
二是社区违建何以难治理。在政府治理层面，随着多元治理理论的兴起，学术界开始引入协同治理作为应对复杂公共事务的治理范式。正如约翰·多纳霍（John Donahoe）所定义的，协同治理本质上是政府机构动员并联合非政府主体来共同实现公共目标的制度安排。安塞尔（Ansell）和加什（Gash）进一步将其视为以共识为导向的集体决策安排。基于此，学者们试图构建政府、市场与社会力量共同参与的协同框架。但实践表明，面对违建产权界定模糊与利益直接对立等棘手问题时，各主体间往往难以实现有效协同，导致治理陷入僵局。在业主行动层面，早期研究系统考察了业主维权运动的影响因素，随着研究的深入，学术焦点逐步转向行动策略的精细化分析，并针对当前城市抗争的新形态引入了去组织化概念，旨在刻画业主集体行动中呈现出的无领导有纪律、行动自我定位、依赖网络虚拟串联等策略特征，这种灵活性与适应性进一步增加了社区违建治理的难度。
已有研究分析了制度供给不足、执法成本高昂以及维权策略演变等重要因素，为理解社区违建治理奠定了理论基础。然而，上述研究或偏重宏观制度分析，或聚焦于单一主体行为，较少将政府、市场、社区等多元主体置于同一分析框架下，系统分析各行为主体动机与价值准则的根本差异。在中国基层治理的复杂情境下，关于不同主体背后的制度逻辑如何发生碰撞，并在动态博弈中重塑治理秩序与过程，学术界目前仍缺乏系统性解释。
为突破上述协同治理失灵困境，近年来，学术界开始将目光投向更微观的主体行为动机，引入多重制度逻辑这一分析视角。制度逻辑可被理解为用以建构社会领域、组织物质实践并为行动者提供意义支撑的分析框架。周雪光指出，中国治理情境的核心特征在于正式制度的“不变”是以非正式制度的“适变”来应对千变万化的现实需求，揭示了国家逻辑与地方社会逻辑持续博弈的实质。
基于此，本文的创新点在于：一是分析框架的创新，突破现有研究多聚焦于单一主体或宏观制度的局限，引入多重制度逻辑分析框架，将政府、市场、社区等多元主体置于同一分析场域，系统剖析不同主体背后的行为动机与价值准则差异，揭示治理从“失灵”到“协同”的内在转化机理，为理解社区违建治理的复杂过程提供新的理论视角。二是研究视角的创新，从微观互动层面切入，关注社区违建治理中各主体间持续竞争、协商与妥协的动态过程，而非仅停留在宏观制度或单一主体行为的静态分析。通过追踪各方主体如何策略性地切换或整合不同逻辑为其行动辩护，动态解释治理策略的演变与互动，弥补了现有研究对微观过程关注不足的缺陷。
三、理论基础与分析框架
作为应对复杂公共事务的治理范式，协同治理理论兴起于20世纪90年代，西方公共行政从“新公共管理”向“新公共治理”转型的阶段。该理论强调，在碎片化的社会结构中，通过政府、市场与社会主体的跨界合作来弥补单一部门的失灵。多重制度逻辑理论的核心观点在于承认现代社会的复杂性与多元性，即社会并非由单一的理性原则主导，而是由市场、国家、社区、家庭等多个相对独立的制度秩序共同构成。该理论视角包含三个关键维度：一是逻辑的多元共存性，即每一个制度领域都遵循着一套独特的、甚至有时相互排斥的行为准则，例如市场逻辑追求效率与利润，而社区逻辑则看重人情与互惠。二是行为的导向性，即制度逻辑深刻嵌入于特定的社会历史情境中，直接塑造行动者的注意力分配与价值判断。三是逻辑互动的冲突性，当承载不同价值导向的行动者在同一物理空间相遇时，逻辑层面的内在张力必然转化为行动者之间的现实冲突。冲突与摩擦打破了原有的结构稳定性，成为推动制度变迁与行动策略调整的内在动力。
运用多重制度逻辑理论分析社区违建问题具有高度的理论契合性与解释优势。第一，理论的适应性。多重制度逻辑框架为解析复杂性提供了恰切的概念工具。H社区的违建治理并非由单一逻辑主导，而是国家法律的刚性约束、市场资本的逐利冲动、传统社会的人情关系与现代公民的权利话语等多种逻辑交织并存的场域。第二，理论的动态解释力。社区违建治理是一个持续的博弈过程，而非静态结果。该视角能敏锐追踪各方主体如何策略性地援引、切换或糅合不同逻辑来为其行动辩护，从而动态地解释治理策略的演变与互动。第三，理论的机制揭示力。治理从“失灵”走向“协同”并非自动发生，关键在于不同逻辑间能否实现某种程度的调适与融合。该框架通过分析不同制度逻辑间的竞争、妥协与创造性结合，为理解转化机制提供了深层理论线索。因此，本文以多重制度逻辑为分析框架，将H社区的违建治理事件解构为五种制度逻辑相互碰撞、博弈并动态演化的社会过程，旨在系统揭示其从治理失灵走向协同治理的内在转化机理。
基于上述理论探讨，本文构建如下分析框架（图1）：第一，行政—科层逻辑。科层逻辑是政府部门（住建局、街道办、自然资源和规划局等）行动的主导逻辑，其理论根源可追溯至马克斯·韦伯（Max Weber）的理想类型官僚制理论。韦伯认为，现代科层制以非人格化的规则、明确的权责层级和专业化的分工为特征，追求理性和效率。第二，市场—资本逻辑。开发商以利润最大化为根本驱动，遵循资本积累和成本效益核算的原则。其理论基础源于马克思（Karl Marx）对资本本性的深刻批判，即资本的唯一动机就是“价值增殖”，它会不惜一切代价追求剩余价值。第三，个体—理性逻辑。其核心是实现自身利益的最大化，以个体或家庭为决策单元，是违建业主行为的内在支撑。与古典经济学中的“经济人”假设类似，行动者会根据自身掌握的信息和资源做出最有利于自己的选择。第四，社群—公约逻辑。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）的研究表明，成功的公共资源治理依赖于清晰界定的边界和有效的集体选择规则。该逻辑根植于社区共同体的公共生活，强调对成员共享的规则、规范和公共利益的维护，是维权业主群体的行动基础。第五，中介—经营逻辑。作为市场化运营的企业，物业公司遵循的是“工具理性”，其根本目标是控制运营成本、维持收费率以获取利润，中介—经营逻辑是物业公司的典型情境与行为逻辑。
四、案例介绍与过程描述
1.案例背景与田野调查基础
（1）案例背景介绍及资料来源
本研究的案例来源于笔者于2024年6月至2025年12月在四川省Y市C区H社区进行的参与式观察和深度访谈。H社区隶属于Y市C区B街道，属主城区范围，是Y市三江新区核心居住板块的中型社区。社区位于主城区与产业新区的衔接地带，紧邻黄桷坪路主干道，距城市核心交通枢纽约3公里，优越的区位条件既保障了交通的便捷性，也使其具备较强的人口吸附力。
作为典型的城市新型居住社区，H社区常住人口约1.5万—2万人，下辖多个刚需型住宅小区，这类社区在国内城市扩张进程中具有普遍性——伴随产业新区崛起，大量外来务工人员、年轻刚需家庭在主城区与城市新区衔接地带定居，形成以刚需住宅为主体的居住形态。本研究重点调查的小区是H社区的核心组成部分之一，共有13栋住宅楼，涉及1300余户居民，其规模与人口结构在社区下辖小区中具有代表性。
从全国视域看，H社区的典型性体现在三个维度：一是区位的过渡性。主城区与产业新区的衔接属性，使其既承载了老城的人口外溢，又承接了产业新区的居住需求，是国内众多城市新区扩张的缩影。二是人口的多元性。社区居民涵盖本地原住民、产业新区务工人员、年轻购房群体等，人口结构的复杂性折射出当前城市社区治理的普遍挑战。三是社区的发展性。作为新型居住社区，H社区在业主自治、违建治理、公共服务供给等方面的探索，可为同类社区提供可借鉴的实践样本。
在田野调查期间，累计驻点调研132天，覆盖工作日91天、周末及节假日41天，全程参与业主线上议事群讨论45次（累计时长约68小时）、线下业主代表大会9场（含违建问题专项沟通会、社区治理听证会等）。针对不同利益主体完成半结构化访谈21人次，其中违建业主4人、维权业主5人、物业工作人员2人、开发商代表1人、街道办及住建局工作人员1人、普通观望业主8人，单次访谈时长40—100分钟，形成访谈实录约8万字。同时，系统收集2023—2025年期间Y市12345政务服务平台投诉记录17条、Y市C区住建局回复函8份、物业公司发布的通知公告15份，以提高案例叙事的客观性与多维性。
从政策背景来看，近年来，成渝地区双城经济圈建设持续推进，《成渝地区双城经济圈优化营商环境方案》明确提出要健全法治保障体系，加强监管执法联动，切实保护各类市场主体的合法权益。Y市作为成渝地区双城经济圈的重要节点城市，积极落实相关政策，在房地产市场和社区治理领域出台了一系列举措。2022年，Y市出台购房补贴政策，在C区等主城区范围内购买新建商品住房可享受不低于200元/平方米的一次性补贴，生育三孩及以上家庭还可额外补助3万元。这一政策推动了C区房地产市场的发展，也使得新建商品房小区的治理问题愈发受到关注。H社区正是在这样的政策背景下建成并投入使用的，其违建治理过程不仅涉及微观层面的业主利益冲突，也与宏观层面的区域发展政策和社区治理要求密切相关。
（2）案例的特殊性及代表性
之所以选择H社区作为案例，主要基于H社区特殊性与代表性的双重价值。
一是特殊性。H社区作为Y市典型的“刚需型新建商品房小区”，其业主中外来务工人员占比达75%，年轻家庭占比71%，业主群体呈现“流动性强、维权意识觉醒但组织化程度低、对居住品质诉求高但经济基础相对薄弱”的特征。该小区的违建问题并非单一的私搭乱建，而是交织了开发商前期规划漏洞、物业公司监管缺位、业主群体利益分化等多重矛盾，其治理困境在同类“外来人口聚集型刚需小区”中具有独特性，为研究基层治理中的制度逻辑冲突提供了案例样本。
二是代表性。其一，发展阶段代表性。本研究所调查小区处于“交付入住2年到4年”的矛盾高发期，集中体现了当前城市新建商品房小区普遍面临的“公共空间资源紧张、业主群体利益分化、治理主体权责模糊”等矛盾根源。其二，主体构成代表性。案例涉及地方政府（街道城管执法队、规划局）、物业公司、开发商以及因利益分化形成的多个业主群体（违建业主、维权业主、观望业主），构成了微缩的多元治理网络，能够完整呈现基层治理中的主体互动关系。其三，过程演化代表性。该社区的违建治理呈现“矛盾潜伏（2023年底—2024年2月）—冲突激化（2024年3月—9月）—治理空转（2024年10月—2025年1月）—多方协同介入（2025年2月—12月）”的完整演变周期，为观察多重制度逻辑在现实压力下的互动与变迁提供了详尽的过程性资料。表1呈现了主要受访者的基本信息与访谈编码，为遵守学术规范，对受访者的姓名进行匿名处理。
2.案例过程：H社区的违建事件
（1）第一阶段：模糊产权下的矛盾潜伏与逻辑分殊
空间秩序往往处于一种不确定的生成状态，该时期的显著特征在于，受信息不对称与利益预期差异的驱动，不同制度逻辑在社区场域内呈现出一种错位并行的分殊格局。H社区违建问题始于2023年底至2024年初，其根源在于市场—资本逻辑对公共空间产权的策略性模糊。据多位受访业主反映，开发商在楼盘销售阶段，利用信息不对称，通过口头承诺“买一楼赠绿地、买顶楼送露台”的方式，将公共空间的潜在使用权转化为房屋的销售溢价，从而实现了资本利润的最大化。“口惠而实不至”的营销策略规避了开发商的法律责任，却为后续的社区冲突埋下了制度性隐患。
由于资本逻辑的制度性模糊为个体行动者提供了特定的激励结构，促使其行为逻辑迅速向理性主义导向演化。交房后的第一年，违建业主的个体—理性逻辑开始初步显化。2024年初，部分一楼业主开始用栅栏圈起门前的绿地、硬化地面，改造成私家花园，顶楼业主则在平台上搭建阳光房、储物间。起初，违建行为规模不大，且业主们普遍处于装修、入住的繁忙阶段，社区的公共生活尚未形成，因此，社群—公约逻辑尚处于萌芽状态。2024年底，微信群里偶尔有其他楼层的业主提出质疑，但声音零星，很快便被淹没。对于物业公司而言，其目标是平稳过渡并确保首期物业费的收缴。正如一位物业管家在私下向业主解释的：“我们没有执法权，只能劝导。他们（违建业主）很凶的，我们的人上去说，差点被打”（LYQ20241104ZWS）。因此，物业选择回避与已投入大量沉没成本的违建业主发生正面冲突。各方基于短期理性计算所达成的“沉默”，不仅未能遏制违建行为，反而因缺乏有效的负反馈机制，导致违建行为在制度真空地带迅速获得了事实上的生存空间。
（2）第二阶段：逻辑碰撞下的冲突激化与治理空转
隐性的利益侵占积累到一定程度会突破社区原有的默许边界，处于休眠状态的社群规则意识被唤醒，不同制度逻辑之间的张力迅速转化为公开的、激烈的社会冲突。随着2024年下半年入住率的攀升，违建问题日益严重，其对公共利益的侵蚀也愈发显现。一楼的私家花园不仅破坏了小区的整体绿化，有的甚至被改造成麻将馆，夜间的噪音严重影响了邻居的休息。违建行为从个别现象演变为一种“破窗效应”，越来越多的业主开始效仿。至此，矛盾的临界点被触发，社群—公约逻辑开始走向集体化。无法忍受公共空间被侵占和生活品质下降的业主们，自发建立了H社区维权群。在群里，维权业主通过分享被侵占绿地的照片、讨论《中华人民共和国民法典》“物权编”相关条款，迅速形成了统一的认知：“绿地是全体业主共有的，任何个人无权侵占”。维权业主的诉求非常明确：拆除所有违建，恢复绿地原状。维权业主向物业公司递交联名信，并在12345市民热线和网络问政平台上进行大量投诉。
社区物业治理呈现出鲜明的复杂性特征，主要体现为：一方面，多元治理主体之间常出现角色错位；另一方面，内生秩序持续失调导致治理关系失衡和治理能力缺失，直接引发多重制度逻辑的正面碰撞。2025年1月，在业主群里，维权业主与违建业主之间爆发了激烈的言语冲突。维权业主指责对方的行为是“自私自利”“违法”；而违建业主则坚守其经济—理性逻辑，反复强调“我买房时多花了钱，开发商答应给我的”（LYQ20250121YXY），并将维权业主的行为视为“嫉妒”“没事找事”。一位违建业主激烈地反驳：“你们小户型的就是看不得我们好，眼红！有本事你们也去买一楼啊”（LYQ20251123ZKS）。基于不同制度逻辑的对话，完全是“鸡同鸭讲”，不仅无法达成共识，反而加剧了社区内部的撕裂。正如罗伯特·帕特南（Robert D.Putnam）所言，当社区成员之间的信任和互惠规范遭到破坏时，集体行动的能力就会显著下降。基于利益冲突的逻辑对立，社区治理陷入了深层的信任危机与合作困境。
在此背景下，作为连接政府与业主的中间层，物业公司的行为逻辑在压力之下出现了典型的机会主义倾向，加剧了治理体系的空转。物业公司作为市场主体，其权责状态存在非均衡性，留有很大的自由空间和治理缝隙，开展服务缺乏一定的规范性约束。一方面，面对维权业主强大的舆论压力和法律依据，物业不得不做出回应，开始向违建业主下发整改通知书，并将情况上报给街道办和住建局，是一种程序性的免责行为。但另一方面，为了维持在违建群体中的收费率，又不敢采取任何实质性的强制措施。物业公司的消极应对使其彻底失去了两边业主的信任，维权业主骂其“不作为”，违建业主则怨其“多管闲事”。
更为关键的是，行政力量作为最终裁决者，在处理因历史遗留问题而异常复杂的社区纠纷时，也往往受制于科层体系内部的避责逻辑，难以发挥“定纷止争”的预期效能。在收到大量12345投诉后，街道办和住建局的工作人员数次来到现场，并主动给维权业主打电话表示：“我们就这个星期要来解决问题”（LYQ20241106TXY）。政府工作人员的响应方式是典型的程序化：首先是勘查现场，然后是约谈双方，最后是向物业公司和违建业主下达《责令整改通知书》，并向投诉的业主承诺“会在规定期限内解决”。然而，承诺的期限一再拖延。一位维权业主在群里抱怨道：“上次说好11月解决，现在都年底了，拆了几块砖又停了，完全是做样子给我们看”（LYQ20250122WYS），政府部门的形式化介入，其首要目标是完成考核指标，平息投诉者的情绪，而不是从根本上解决问题。因为强制拆违可能会引发更激烈的现场冲突，带来新的维稳风险，与行政-科层逻辑规避风险的本能是相悖的。于是，在多重制度逻辑的相互制约下，H社区的违建治理陷入了长达数月的僵局。可见，当行政—科层逻辑遇到基层社会的复杂利益博弈时，极易异化为一种无实质内容的程序空转，使得治理目标被悬置与消解。
（3）第三阶段：压力倒逼下的象征性执法与避责式均衡
当常规的协商与行政投诉渠道失效后，处于弱势地位的社群逻辑往往会演化出更为激进的策略，试图通过制造危机来打破既有的利益固化结构，从而倒逼其他主体的制度逻辑进行调整。治理僵局的打破始于2025年春季，源于社群—公约逻辑升级为更为激进的“负向激励”策略——集体拒缴物业费。正如维权代表在群内反复强调的那样：“问题不解决，物业费一分不交”（LYQ20250309CL），此举成为撬动整个社区违建治理僵局的杠杆。拒缴物业费直接击中了物业公司中介—经营逻辑的要害。当物业费无法收缴，公司的运营便面临生存危机。此时，物业管理者的成本—收益考量发生了根本性逆转：若继续维系与少数违建业主的短期利益关系，其代价将是丧失业主的信任以及核心收入来源，该运营模式显然已难以为继。物业经理开始频繁地向街道办和住建局递交报告，强调违建问题已导致物业费无法收取，公司运营困难，并可能引发更大规模的社区不稳定。
在多方压力的汇聚点上，政府部门的行政—科层逻辑进行了一次关键的风险评估与策略调整。完全不作为将导致舆情失控和基层治理绩效的合法性危机，但全面强制拆除又可能引发违建群体的群体性抗争，带来难以预料的维稳风险。因此，一种折中的、以“避责”为核心的治理策略应运而生——象征性执法。政府部门选择性地、小规模对部分业主搭建的简易围栏进行拆除，行动的重点在于“做样子”而非“彻底解决”，以降低政府直接承担责任的风险。“象征性执行”具体的执法细节往往伴随着高度的选择性特征，即执法力量通常仅在媒体或业主代表在场时介入，且主要针对那些易于拆除、引发矛盾较小的违建目标。对于一些规模较大、或涉及较多业主的违建，则可能被暂时搁置，等待“更合适的时机”。
H社区的违建治理并未彻底解决，而是达成了一种基于避责与妥协的脆弱均衡。以“典型示范”代替“普遍执法”的结局，深刻揭示了在多重制度逻辑的复杂张力下，基层治理往往难以达到理想的法治状态。正如开发商在面对其他社区强制拆除的案例时所言：“我们H社区不现实，刁民太多”（LYQ20250219MXB），反映了在多重制度逻辑博弈下，各方主体倾向于规避风险、追求自身利益最大化的策略选择，而非积极寻求共赢的理想解决方案。
五、社区违建治理的多重制度逻辑
个体的利益认知与行为理性并非先验存在，而是由其所嵌入的特定制度环境所塑造和赋予的。在H社区的微观场域中，政府、开发商、持有不同诉求的业主群体以及物业公司作为不同制度逻辑的载体，其所秉持的价值准则、认知框架与行为模式存在差异。正是多重制度逻辑的共存及其内在张力，构成了理解基层治理复杂性的关键。基于不同的合法性认知与行为准则，各方行动者形成了一个多方博弈、相互牵制的复杂治理结构，最终导致了治理秩序的悬置与困境的固化。
1. 政府的行政—科层逻辑：选择性介入
在社区违建治理过程中，政府部门（街道办、住建局等）主要遵循行政—科层逻辑。从理论层面看，马克斯·韦伯指出，科层制的核心特征在于其非人格化的规则体系和层级分明的权力结构。置于基层治理的具体情境下，行政—科层逻辑演化为“维稳优先”与“避责为本”的行为模式。行政—科层逻辑往往依赖标准化的行政技术进行管理，却难以应对基层社会的复杂性。詹姆斯·斯科特（James C.Scott）指出，国家主导的、标准化的宏大规划（如城市规划图纸）常常会忽略或无法捕捉地方社会中复杂、动态的实践知识，从而在现实中留下巨大的治理难题。政府部门依据规划图纸进行验收，未能察觉开发商口头承诺构建的“隐形空间秩序”。当矛盾爆发时，由于缺乏对地方性知识的掌握，政府部门采取了选择性在场的策略。
在行为模式上，当业主投诉压力增大后，行政—科层逻辑的行为表现为一种“程序性空转”。政府部门通过受理投诉、下达整改通知书、召开协调会等一系列标准化的行政程序展现其行政行为的合规性与积极作为的态度，但其行动往往缺乏实质性的强制力，止步于形式。此类行政行为的本质是一种避责机制，旨在规避因“不作为”而可能导致的行政复议或上级问责。正如周雪光所分析的，基层官员在面对上级的高压考核与具体任务的模糊性时，倾向于采取“共谋”或“拼凑”的策略来应对。行政—科层逻辑导致的后果是，政府的介入往往呈现出“程序性空转”的特征。在H社区案例中，政府部门一度将违建问题定义为“邻里纠纷”并建议双方协商解决，实质上是一种将治理责任向下转移的策略，试图在不触动矛盾“雷区”的前提下完成形式上的履职。行政—科层逻辑的刚性介入只有在特定条件下才会被激活，即当维权行动升级（如大规模拒缴物业费导致社区公共服务濒临瘫痪），并威胁到更广泛的“社会稳定”指标时，住建部才会从选择性在场转向强制性介入，解决危机。
2. 开发商的市场—资本逻辑：利润最大化
开发商的行为逻辑是市场—资本逻辑，其核心驱动力是在法律和政策的边界内实现利润最大化。大卫·哈维（David Harvey）指出，空间生产的首要目的是服务于资本积累，而非使用价值。在市场—资本逻辑支配下，土地和房产被视为资本循环的载体，而不是构筑稳定社群的家园。卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）曾将土地视为一种“虚拟商品”，认为将其完全置于市场逻辑的控制之下，会严重侵蚀社会关系与生活根基。开发商在H社区的行为正是上述逻辑的体现：为了在激烈的市场竞争中快速回笼资金，巧妙地利用了正式制度的缝隙。
在认知层面，开发商将合同文本视为规避法律风险的“防火墙”，而将销售人员的口头承诺视为一种低成本、高回报的营销策略。策略的核心在于制造模糊产权和实现道德风险外溢。在房屋销售阶段，为提高一楼和顶楼等特殊户型的溢价，销售人员采用口头承诺的方式，将公共绿地和露台的专有使用权作为卖点进行非正式的权益让渡。该做法既能刺激销售，又巧妙规避了写入合同的法律责任。其行为后果是，开发商通过制造信息不对称获取了超额利润，却将随后必然爆发的产权冲突、邻里矛盾以及由此产生的巨额治理成本转嫁给了未来的物业公司、全体业主和基层政府。当H社区的冲突全面爆发时，开发商早已完成资本循环并撤出项目，使得治理链条在源头处即已断裂。市场—资本逻辑的单向度扩张，为社区的未来埋下了难以弥合的制度创伤与社会分裂。
3. 违建业主的个体—理性逻辑：韧性抵抗
违建业主的行动动机是基于家庭利益（如改善居住、扩大空间）进行的成本—收益计算。逻辑的合法性基础并非来自正式的法律条文，而是源于一种“谁投入、谁受益”的朴素经济理性和对开发商非正式承诺的信赖，后者在他们的认知中构成了一份具有约束力的“隐形契约”。在社会学中，由当事人自己创立并遵守的规则，即便与国家法相悖，亦可被视为一种“民间法”或“地方性秩序”，在特定群体内部拥有强大的正当性。访谈资料生动地揭示了上述逻辑：“我买房的时候，销售员亲口承诺这个院子就是我的，要不然我凭什么多花钱买一楼（LYQ20250127WTN）”。对违建户而言，高昂的购房差价和后续的装修投入构成了巨大的“沉没成本”，该成本在认知上被转化为占有和改造公共空间的“道德正当性”。
在理性逻辑的驱动下，违建业主表现出一种原子化但极具韧性的抵抗行为。詹姆斯·斯科特指出，农民不采取公开的集体对抗，而是通过“装糊涂、假装顺从、私下抵制、背后诽谤”等日常形式来对抗权威。H社区的违建业主采取了类似的策略：面对邻居的指责，违建业主以“法不责众”进行自我辩护，并以“不止我一家，你看小区里多少家都这样（LYQ20250305ZXL）”来分散责任，寻求集体庇护。面对物业的劝阻和政府的整改通知，他们则或拖延，或敷衍，或强硬回击。基于既得利益的坚守，使得任何试图恢复原状的拆违行动都面临较高的执行门槛。上述逻辑的后果是，个体的理性计算在社区层面汇聚成一个虽无正式组织却行动一致的利益共同体，在治理场域中形成了一道难以突破的阻力墙。
4. 维权业主的社群—公约逻辑：依法抗争
维权群体遵循的是社群—公约逻辑，其逻辑出发点在于维护基于《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国物权法》确立的区分所有权秩序。维权业主将社区视为法律意义上的共同体，认为公共空间不可分割。维权业主的行动模式符合欧博文（Kevin J.O'Brien）和李连江提出的“依法抗争”。在行为层面，业主们在群中普及法律条文，向政府部门投诉，试图引用国家正式制度的权威纠正社区内的偏差行为。社群—公约逻辑赋予了维权方道义上的制高点。然而，正如曼瑟尔·奥尔森（Mancur Olson）指出的，大集团往往面临“搭便车”的困境。虽然所有业主都受害于公共绿地的减少，但真正愿意投入时间、精力去维权的核心成员仅占少数。
维权业主的社群逻辑在现实情境中常常遭遇挫折，原因在于，业主群体构成的陌生人社会难以自然形成有效的选择性激励，因而内部动员能力有限。社群—公约逻辑运行的结果是，单纯的法律维权往往陷入停滞，同时冲突本身严重侵蚀了社区的社会资本。罗伯特·帕特南关于社会资本的论述提供了有力的解释工具，违建冲突摧毁了邻里间宝贵的“桥接性社会资本”，即跨越不同群体边界的信任和联系，反而催生了阵营内部高度排外的“内聚性社会资本”。维权群体和违建群体各自强化内部认同，加剧了社区的撕裂，使得任何旨在达成社区共识的努力变得难上加难。由于无法建立广泛的信任合作，维权行动最终被迫从理性的法律诉求转向“拒缴物业费”等策略性对抗，试图通过制造危机倒逼治理系统的响应。
5. 物业的中介—经营逻辑：仪式化遵从
处于各方压力漩涡中心的物业公司，其行为遵循典型的中介—经营逻辑。作为自负盈亏的市场主体，物业公司的根本逻辑是通过收取物业费来覆盖运营成本，并在此基础上获取利润。然而，在社区治理结构中，物业公司被赋予了管理者的角色，却未被授予相应的执法权，使其陷入了“权小责大”的结构性困境。为了在充满矛盾的制度环境中生存下去，物业公司发展出了一套“仪式化遵从”的生存智慧。此概念由迈耶（Meyer）和罗恩（Rowan）提出，指组织通过采纳外部环境认可的正式结构和程序（如规章制度），来获取合法性和资源，但形式化的结构往往与组织的实际运作“脱钩”。
在H社区的案例中，物业公司的行为完美诠释了上述逻辑。在认知层面，物业经理将自身定位为一个在多方委托人（政府、全体业主）与服务对象（包括违建业主）之间寻求平衡的“中介”，而非一个坚定的规则执行者。在行为模式上，物业公司采取了机会主义的“两面策略”。面对政府和维权业主的压力，物业公司积极张贴整改通知、上门劝说、向主管部门上报违建名单，通过仪式化的程序来展示其“正在作为”，以规避自身的行政和法律责任。而面对态度强硬的违建业主，物业则往往采取“睁一只眼闭一只眼”的柔性策略，避免因强行制止而引发直接冲突，或导致维权业主以拒缴物业费作为报复。中介—经营逻辑的后果是，物业在治理中扮演了“和稀泥”的角色，客观上延缓了矛盾的解决。直至维权业主发起的集体拒缴物业费行动严重冲击了其生存的盈亏平衡点，物业的中介—经营逻辑才发生逆转，从一个消极的旁观者转变为积极推动政府强力干预的关键力量。
6. 多重制度逻辑的张力互动与治理困境的生成
首先，多重制度逻辑之间存在张力。社区治理的复杂性尤其体现在五大主体围绕空间权利与治理责任的三组核心对抗关系上。第一组是开发商的“市场—资本逻辑”与政府的“行政—科层逻辑”之间的张力。源于开发商驱动下的“道德风险外溢”，使得基于口头承诺的非正式契约在局部范围内压倒了基于《中华人民共和国民法典》“物权编”的正式产权法律，导致国家法律在社区源头秩序的构建中被“悬置”。第二组是违建业主的“个体—理性逻辑”与维权业主的“社群—公约逻辑”围绕公共空间归属产生的对立。违建者依据“法不责众”的潜规则与“沉没成本”的既得利益刚性，试图固化私人占有；而维权者则依据公共契约与法律赋予的权利，要求恢复空间秩序。第三组是物业公司的“中介—经营逻辑”与业主群体的服务诉求之间的张力。物业公司作为盈利性企业，其生存逻辑在于成本控制与回避矛盾，与业主期待其履行“守门人”职责的公共性要求构成了直接冲突。三组张力的叠加，使得正式规则与潜规则在社区内双重运作，无法建立起被各方普遍接受的治理权威，导致了治理合法性的困境。
其次，多重制度逻辑之间的互动。在互动过程中，各方行动主体在不同阶段的策略选择加剧了逻辑冲突。在第一阶段（矛盾潜伏期），市场—资本逻辑的撤场、个体—理性逻辑的试探、中介—经营逻辑的默许与行政—科层逻辑的缺位，形成了一种“合谋性沉默”（图2），为违建的蔓延创造了条件。进入第二阶段（冲突激化期），社群—公约逻辑被激活并与个体—理性逻辑发生正面碰撞，而中介—经营逻辑与行政—科层逻辑则采取“仪式化遵从”和“程序性空转”的策略进行规避，导致治理陷入僵局。在第三阶段（压力倒逼期），社群—公约逻辑通过“拒缴物业费”等手段实施“负向激励”，成功地击中了中介—经营逻辑的生存要害。来自社会的生存压力迫使物业公司放弃中立，转而主动寻求行政—科层逻辑的支持，促成了政府、物业与维权业主的协作。
最后，多重制度逻辑互动的结果是社区违建治理陷入困境。在H社区的博弈中，各方投入了大量的时间、情感和资源，但这些投入并未转化为问题的解决，仅仅维持了社区表面秩序的脆弱平衡，造成了巨大的治理资源内耗（表2）。正如格兰诺维特（Granovetter）所指出的，经济行动深深嵌入于社会结构之中，H社区的违建治理困境也嵌入在复杂的利益网络和社会关系中。由于缺乏一个能够统摄各方、建立共识的主导性逻辑，各方在反复博弈后达成了一种维持现状的默契。该均衡状态虽然损害了公共利益和法律尊严，却是五种制度逻辑相互制约下各方（在外部强力介入前）所能接受的“最大公约数”。治理张力的持续存在，使得H社区丧失了通过内生力量打破僵局的可能，唯有依赖外部强力介入或制度环境的根本性变革，才可能重塑新的秩序。
六、结论与政策建议
1. 结论
本研究以四川省Y市H社区的违建治理事件为个案，运用多重制度逻辑的分析框架，分析基层治理中多元主体从多重制度逻辑的碎片化冲突逐步转向协同治理的动态重构过程。社区违建治理并非简单的行政执法问题，而是一个由政府、市场、社会等多重力量在特定空间内相互碰撞、博弈并最终发生动态演变的社会过程。本研究发现：
第一，社区违建现象的发生是市场—资本逻辑、行政—科层逻辑、个体—理性逻辑相互作用的结果，反映了在快速城镇化背景下个体利益扩张与公共秩序维护之间的深层矛盾。开发商遵循资本积累与利润最大化的逻辑，利用“道德风险外溢”策略，通过非正式的口头承诺制造了产权的模糊地带，将公共空间私有化作为营销手段。与此同时，政府监管部门受限于标准化的行政—科层逻辑，难以穿透基层的非正式运作。正如詹姆斯·斯科特提出的，国家宏大而简化的视角往往使其无法捕捉地方社会中复杂且非正式的实践知识，使得“看不见”的国家未能及时纠正开发商制造的空间失序。正是源头上的产权模糊与监管缺位，为个体—理性逻辑的膨胀提供了可供投机的灰色空间与“合法性”想象。
第二，社区违建治理困境的原因在于多重制度逻辑在同一场域内的不兼容，即不同主体遵循的行动模式、价值判断和利益诉求相互冲突。其根源在于，不同主体遵循的制度逻辑定义了迥异的责任边界与行动准则，导致它们在实践中相互掣肘、彼此消耗，使得治理责任在多重逻辑的张力下被悬置与分解，难以形成有效的合力。治理困境并非简单的利益冲突，而是深层的逻辑互斥。正如一些学者在乡村公共物品供给研究中所观察到的，不同制度逻辑间的冲突会引发供给制度的反复变迁与不确定性，H社区的治理同样验证了上述机理。违建业主基于隐形契约和沉没成本的理性逻辑，与维权业主基于法律和公约的社群逻辑发生对立，引发社区内部矛盾。物业公司在避险的中介—经营逻辑主导下采取“仪式化遵从”，在夹缝中生存。政府部门则出于避责考虑采取“选择性介入”。多重制度逻辑的互斥与制衡，使得任何一方的行动都会被其他逻辑消解，最终导致治理责任在各主体间循环转嫁，形成了社区违建治理困境。
第三，社区违建治理的关键与破局路径是推进协同治理，将治理僵局本身产生的内生压力转化为寻求合作的倒逼力量。“协同治理”的概念系由治理理论演化而来，罗兹（R.A.W.Rhodes）指出，治理强调的是一个包含了公共与私人部门行动者的、自我调节的府际关系网络。然而，面对复杂的违建冲突，各方为了避免陷入“双输”的最差结局，被迫调整自身策略，最终在反复互动中达成一种基于现实利益均衡的临时合作状态。因此，协同治理并非简单的多方参与，而是一种旨在超越个体理性的制度化“结构性耦合”。这种重构高度依赖三大核心机制：一是构建协商平台，促使国家权力在基层治理中从悬浮转向实质性介入，解决信息沟通与信任重建问题。二是优化利益兼容的执行体系，将不同逻辑的行动者嵌入到共享的行动者网络中，实现多重制度逻辑整合。三是完善监督闭环，构建法理与情理融合的约束体系，强化规则权威与过程反馈。只有当国家权力的刚性规制、市场主体的责任回归以及社区内部的内生规范形成合力时，各方才能从对抗走向对话，最终实现基层治理秩序的实质性重构。
2. 政策建议
结合H社区违建治理的实践经验，为破解基层治理中多重制度逻辑冲突的困境，推动治理从碎片化走向协同化，本研究基于协同治理的三大核心机制，提出以下具体政策建议。
第一，构建权威在场的协商平台，强化源头规制与跨部门协同治理体系。协同治理的前提是依托政府权威的实质性在场搭建规则清晰的协商平台，促使行政—科层逻辑从被动应对转向主动介入。具体可从三方面着手：首先，推动权力下沉以明晰产权边界。国家权力的实质性在场决定了产权边界能否从争议走向清晰，国家必须通过介入特定冲突使模糊的产权关系明晰化。其次，重塑跨部门协同以破解职能碎片化。基层治理的有效性高度依赖于议题属性与组织逻辑的匹配度，地方应建立由住建、城管、自然资源管理部门及街道办融合的联席会议制度，赋予街道办统筹权，打破科层部门壁垒与条块局限。在此支撑下，单纯柔性劝导往往失效，政府可适度依托“运动式治理”的高强度动员能力，打破因“法不责众”固化的利益格局，划定法律红线。最后，强化源头规制以约束市场主体。要求开发商明确公示公共空间边界，对利用赠送面积制造违规空间的行为纳入企业信用档案，并建立与土地出让挂钩的联合惩戒机制，提高违规成本，从根本上遏制违建动机，实现市场逻辑与公共秩序的刚性对接。
第二，优化利益相容的执行体系，培育中介节点转化与数字赋能的协同能力。协商规则确立后，亟需构建能整合多重逻辑、实现激励相容的执行体系，以克服主体间的认知冲突与行动脱节。具体聚焦三个环节：首先，将互不兼容的主体嵌入协作网络。违建看似是物理空间的争夺，实则是不同生活世界的碰撞，正如列斐伏尔（Lefebvre）所言，日常生活“是一切活动的汇集处、纽带和共同根基。只有在日常生活中造成人类的和每个人的存在的社会关系总和，才能以完整的形态或方式体现出来”。其次，重构关键中介节点的转化功能。政府需通过外部制度实施精准约束，建立物业信用评级与招投标挂钩机制。制度化激励促使物业认识到配合执法比默许违建更能获益。物业积极化解矛盾实质上重构了信任链条，物业公司主动维护秩序能积累社会资本，对业主参与内部协商起促进作用。最后，依托数字赋能消除信息壁垒。地方政府应整合数据构建智慧治理平台，常态化运用无人机、高精度遥感等技术进行动态监测，克服监管信息不对称短板，为协同执行提供客观透明的数据支撑，引导多重制度逻辑嵌入数字协作网络。
第三，完善法情交融的监督闭环，建立动态评估与自治回馈的长效机制。协同治理的长效秩序依赖于社区内部的自我监督与反馈，首要任务是将情绪化对抗引导至规则化监督轨道。该机制包含三个层次：首先，依托常态化议事平台吸纳自治力量。治理者不宜将维权诉求视为无理取闹，应通过规范化业委会与居委会运作畅通协商渠道，将冲突情绪转化为对公共空间规则的理性构建。其次，构建法理与情理融合的复合型监督体系。居民维权往往综合运用基于法律的依法维权和基于情理道德的“以理抗争”等多重策略。治理应以《中华人民共和国民法典》为依据界定权利边界，树立法治权威，并发挥居民公约、道德评议的软约束作用，使违建行为在法律与道德双重挤压下失去合法性。最后，建立动态评估与回馈的长效机制。治理秩序的生成有赖于各方力量在特定规则下的持续互动与动态平衡。当面对规则威胁感到权益受损时，居民行动往往超越纯粹经济理性，转而基于“为气而争”的生存伦理。基层治理创新的可持续性依赖于对多元主体诉求和制度张力的有效回应，地方政府应建立政策动态评估体系，敏锐捕捉制度张力并调适策略，最终促使行政规制、市场责任与社区自治达成正向平衡，探索出因地制宜的长效治理模式。
