唐健，中国土地勘测规划院研究员;王庆宾，中国土地勘测规划院工程师;谭荣，浙江大学土地与国家发展研究院教授。
本文系2014年国家社会科学基金重点项目“城乡一体化发展中建设用地管理制度创新、示范与评估研究”（1425—03);2016年国家社会科学基金重大招标项目“共享发展理念下的新型城乡建设用地制度体系构建研究”（16ZDA020);国土资源部科研项目“国家土地政策实证监测技术体系构建与应用示范”（DCPJ161411—01)的阶段性研究成果。
本文原刊于《江汉论坛》2018年第2期，如需转载请注明出处；注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：由于全国各地的经济发展阶段、自然禀赋和社会条件存在差异，宅基地用益物权改革的目标并不一致，具体实践中出现了自由流转、出租、房屋出售、商品出租、农房抵押、指标交易等改革形式，特别是福建、浙江和江苏等沿海地区通过宅基地置换城镇规划区范围内的高层物业的方式，既实现了“户有所居”的宅基地权益，也在一定程度上实现了宅基地的财产权，解决了农户宅基地权益保障的现实难题。宅基地制度改革不能一蹴而就，要因地制宜，通过行政权威、价格机制和村集体自组织管理来协同提高宅改效率，尤其是在统筹城乡建设用地市场、推动村民参与集体行动等方面需要进一步探索，在改革底线不动摇的基础上，如何在国家、集体和农民的利益分配上以及在政府、市场和社会的治理体系上找到新的平衡。
关键词：土地政策；宅基地空间布局；土地确权；村民自治管理
一、宅基地制度改革进展
自2015年全国15个试点地区开展宅基地制度改革以来，我们选择了福建省晋江市、浙江省义乌市、江西省余江县、湖北省宜城市、四川省泸县等五个监测基地作为东中西部地区的代表（表1)，对宅基地的权益保障、宅基地有偿使用和退出、宅基地用益物权实现以及宅基地民主管理等进行了跟踪监测。
1.宅基地空间布局优化是保障其权益的普遍路径
宅基地的基本功能是保障农民基本住房权益，由于规划、耕地占补平衡等因素制约，目前农民取得新增宅基地比较困难。针对这种状况，各基地积极探索保障农民住房权益的途径，形成了各具特色的宅基地权益保障模式。通过梳理发现，宅基地权益保障方式主要可分为旧村改造和宅基地置换房屋两种。
表1各基地宅基地制度改革案例村
（1）旧村改革。旧村改造实质上是一种“宅基地置换”的方式，即村集体对农民原有宅基地面积、位置等进行调整与补偿后，农民在置换或购买的新宅基地上进行统建或自建的模式。“宅基地置换”不改变农民的农业户口与原有生活状态，退出主体仍享有原村集体经济组织的成员身份。村集体负责对乡村原本的道路、绿化、供水、供电系统等基础设施、景观以及生活条件进行整体改善。
旧村改造是权益保障的主要方式之一，也是监测地区宅基地制度改革的共性，大多数的案例村都通过旧村改造等形式实现农民的宅基地权益保障。旧村改造的具体内容又可以分为在本村范围内进行安置房建设、旧房翻新、安置与翻新相结合等三种模式。其中，安置房建设以福建省晋江市砌坑村、溪边村、大埔村、烧灰村、东山村、大洲村、寮内村、湖北省胡坪村、新华村为代表；翻建和安置房建设相结合以福建省晋江市运伙村、塘东村、玉溪村、外曾村为典型；旧房翻新以龙埔村为代表。
(2) 宅基地置换房屋。宅基地置换房屋是通过土地发展权转移，在城乡之间进行宅基地与城市住房置换，是经济发达地区普遍的做法。在“宅基地置换房屋”模式中，农民的身份发生了改变，从农村户口转变为城市户口。这些地区往往地理位置优越，但本身基础配套设施与周边的经济发展水平不能完全匹配，因此存在改造的需求。通过梳理发现，福建、浙江和江苏等沿海地区都通过宅基地置换城镇规划区范围内的高层物业的方式，解决了农户宅基地权益保障的现实难题。通过置换，既实现了“户有所居”的宅基地权益，也在一定程度上实现宅基地的财产权。比如，福建省晋江市通过城中村改造的模式，推进宅基地整村退出，农民统一安置在国有土地上的高层公寓居住。浙江省义乌市不仅存在通过“高低结合”（国有高层建筑+集体所有低层住房）的方式在原址或者附近地区差异化安置农民，还大力推行宅基地统一退出，并将相关村集体集中安置在城乡新社区，置换统规统建的高层公寓、标准厂房、仓储物流等楼宇物业，实现了农民的生活生产双保障。四川泸县则出现了通过易地扶贫搬迁的模式实现宅基地权益保障功能。
2.宅基地有偿使用和有偿退出是实现财产权的主要方式
通过梳理发现，监测区域宅基地有偿使用类型分为两种：一是购置住房的有偿使用（以下简称“有偿使用I”），二是对超占面积部分收取宅基地有偿使用费的形式实现宅基地的有偿使用（以下简称“有偿使用II”）。宅基地“有偿使用I”，即在进行城中村改造过程中，农户自行出资购买拆迁整理后新规划建设的安置房，从而重新获得独享宅基地或共用宅基地，体现了有偿使用的内涵；宅基地“有偿使用II”，是指处置“两违”宅基地中的有偿使用，主要是针对“一户多宅”、“少批多占”以及违法建设等宅基地使用情况，通过收取宅基地有偿使用费的形式，解决诸如产权不明晰、来源不合法的历史遗留问题。对于“有偿使用II”，各地根据试点情况制定了不同的宅基地有偿使用费的收取方式，多数根据超规面积进行差别化宅基地有偿使用费的收取，比如，湖北分为140元/m2和200元/m2两个档次进行收取。集体经济组织成员和非集体经济组织成员缴纳有偿使用费的缴纳标准存在差别，一户多宅与一户一宅的有偿使用费缴纳标准也不同。对于宅基地有偿使用费的缴纳周期，大部分地区是一次性收取3年的宅基地有偿使用费。
宅基地有偿退出是指在旧村改造、新农村建设的过程中，对自愿退出宅基地的农民进行货币补偿，其补偿对象包括宅基地及其地上房屋建筑物、构筑物。与宅基地有偿使用标准的制定类似，宅基地有偿退出标准的制定是影响宅基地有偿退出效果的关键因素，过低的补偿标准会抑制农民退出的积极性，导致宅基地问题越来越凸显。相反，过高的补偿标准势必会带来巨大的财政压力，不利于当地的统筹发展。因此，制定合理的宅基地有偿退出标准就显得至关重要。在实践中，给予农民房屋的补偿金额主要由农户房子的材料决定的。对构、建筑物的补偿一般参照征地补偿标准。我们发现所有案例区都制定了宅基地有偿退出的制度和补偿标准，当然补偿标准存在区域差异。福建晋江市、四川泸县、江西余江县的宅基地退出补偿标准按照土木结构、石混、石结构、砖混结构、框架结构依次升高，最低为350元/m2，最高为700元/m2。而湖北只针对面积制定了退出补偿标准：法定面积部分依据征地标准进行补偿，而对于超占部分，按照当地土地补偿费的70%进行补偿。另外，宅基地退出比例(退出面积占总宅基地面积）受到地方政府财政收入、宅基地退出补偿标准、农民生活习惯等因素影响明显。
3.农户宅基地用益物权实现程度与地区的经济发展程度相关
通过梳理2016年各地区关于宅基地用益物权实现的做法发现，各案例村都能够积极开展房屋出租、房屋出售、商铺出租、农房抵押、宅基地指标交易、宅基地私下流转等六种方式实现宅基地的用益物权，案例村宅基地用益物权实现方式呈现多样化的特点，宅基地的资产属性凸显。值得指出的是，东部经济发达地区的宅基地用益物权相比较中西部地区更容易实现资产价值。比如福建晋江在进行宅基地抵押的探索过程中，东山村就能够得到农商行批量授信1亿元；而义乌以“集地券”形式开展农村退出的宅基地、废弃的工矿建设用地以及农村散乱、闲置和低效利用的其他建设用地等并折算为建设用地指标进行交易，政府保底回购价格为40万元/亩。而在西部地区，如四川省泸县嘉明镇的宅基地指标交易价格仅为12万元/亩。这些表明了宅基地用益物权的资产价值与当地的土地市场活跃程度和经济发展水平紧密相关。
4.宅基地民主管理程度普遍提升，管理方式出现差异
通过案例分析可以看出，在监测地区开展的民主管理制度改革中，各地都着重加强了宅基地民主管理，一般的做法是在村两委的基础上，通过辅以民间自治的力量，比如村民事务理事会（或老人会）等形式，虽然上述民主管理机构名称不同，但其本质上都是通过村民自治的形式推动宅基地的管理工作，加强民主协商和公共事务管理。
村民事务理事会代表村集体行使宅基地管理的权力，如农村集体经济组织成员资格的初审；受理村民建房申请、宅基地退出及宅基地流转申请；制定本集体经济组织的宅基地管理办法、宅基地分配方案及宅基地增值收益分配方案；对退出宅基地实行台账管理等。相应地，村民事务理事会也要履行以下职责：如组织召开村民会议或村民代表会议；配合编制并执行村庄规划；带头遵守村规民约，缴纳宅基地有偿使用费；现场监督村民建房打桩放线，核实建房朝向、四址、面积；配合村委会对村民建房及退出宅基地的验收；组织实施新农村建设、农村基础设施建设及公益事业；协调处理矛盾纠纷等。老人会主要由村里年龄较大、资历较深的老年人组成。他们凭借其在村里的威望，主要负责协调在宅基地改革过程中产生的矛盾纠纷。村委会主要负责管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产和经济的发展。
二、宅基地制度改革的效果比较
通过梳理案例库发现，虽然各地宅基地制度改革在推进上都取得了显著的效果，但相互之间仍存在绩效上的差异。
1.宅基地权益保障在规模和效果上有差异
以东部地区的浙江省义乌市为例，该市楼西塘村通过“高低结合”的宅基地置换模式盘活了108亩宅基地，节约了宅基地指标40余亩。该市下沿塘村则通过新社区集聚，盘活了宅基地56.3亩，建造4幢22层和5幢18层的高层公寓，合计新增共818套住房，安置了296户农户。相类似的，福建省晋江市砌坑村通过旧村改造，一期新增了67栋两层的安置房和3栋五层56套的安置房，安置有偿退出的209户农户。而在西部地区，以四川泸县嘉明镇为例，通过易地搬迁扶贫模式盘活了28亩宅基地，安置农户37户。中部的湖北宜城市胡坪村的旧村改造新增70亩宅基地，安置了202户农户。若考虑到东中西部宅基地户均标准的差异性(东低西高），可以初步得出一个推断，即东部地区在节约集约用地、安置农户数量等方面优于中西部地区，主要原因是东部地区以宅基地置换为主要模式，而中西部地区以旧村改造为主要模式来安置农民。
2.宅基地有偿使用和退出受经济发展水平影响明显
东部地区和西部地区宅基地有偿使用情况大多为购置住房的有偿使用，中部地区宅基地有偿使用为“两违建筑”的有偿使用。从表2可以看出，以村为单位的宅基地有偿退出，东部地区宅基地退出面积较大，中西部相对较小。比如，浙江省义乌市下沿塘村宅基地退出面积最大，为130亩。在中部的湖北省宜城市高庄村没有宅基地退出，胡坪村宅基地退出面积为20亩。西部地区的四川省泸县三个案例村宅基地退出面积差异也较大，最小10亩，最大41.2亩。
通过比较可以发现，宅基地退出面积较大的案例村普遍资金实力较强，资金来源渠道多样化。例如，浙江省义乌市下沿塘村整个项目投资约4.7亿元，是由村集体出资、村民自筹、国有做地平台公司、社会资本、银行资本等共同筹措。福建省晋江市砌坑村通过村民、企业、社会捐赠等多方筹集资金1200万元用于就地改建工程，而当地市政府也出台了一系列政策给予农民购房补贴，尤其是对于较贫困的农户适当降低安置房屋购买价格。可见，经济发展水平和政府激励政策的实施都有利于推进宅基地退出，不仅解决了宅基地翻新或改造的资金难题，也起到了促进土地节约集约利用的目的。
表2各案例区宅基地退出面积
3.宅基地用益物权的实现和土地确权与市场活跃程度有关
东中西部因经济发展阶段、自然禀赋和社会条件的不同，宅基地用益物权改革的目标也不同，实践中出现了不同的实现方式，包括自由流转、出租、房屋出售、商品出租、农房抵押、指标交易等(如表3)。
表3典型案例村不同宅基地用益物权实现方式收益
以农房抵押为例，湖北宜城市的七里岗村只有4户、黄冲村5户、高庄村仅有2户农户申请农房抵押贷款，而且贷款额度为8-10万元。而在福建的晋江市，农商行对东山村93户村民进行批量授信，总授信金额1亿元，目前己有20多户向农商行办理了宅基地抵押手续，贷款额度在30—50万元不等。两个地区宅基地用益物权实现效果不同的原因如下：一是福建省晋江市东山村的不动产确权登记发证比例较高，“两证齐全”是农房抵押的必要条件；二是福建省晋江市专门出台了《晋江农商银行农房抵押贷款管理办法》，其农房处置机制和村集体的信息披露机制有效降低了抵押风险。
不仅如此，若以宅基地指标交易价格为例，在四川省泸县嘉明镇的交易价格为12万元/亩，而浙江省义乌市“集地券”的政府指导价为40万元/亩，按照义乌市土地部门的估价，其交易市价有望达到50—60万元/亩，两个地区土地市场活跃程度不同是导致宅基地指标交易价格不同的主要原因。
4.宅基地民主管理的绩效与激励机制相关
以民主事务理事会为例，福建省晋江市砌坑村的民主事务理事会在宅基地制度管理中发挥了重要作用，效果显著；而江西省余江县春涛镇印畈村的村民事务理事会则表现出动力不足的现象。这种差异性可以归因于民主管理的正式制度设计。福建省晋江市砌坑村制定了《内坑镇砌坑村村民事务理事会工作制度》，该工作制度对理事会的监管、选举方式、理事会的责任和义务作了明确规定，并通过能人带动，充分调动了全村村民服从理事会安排的积极性；而春涛镇印畈村的村民理事会没有明确的政策支持，且大多数为普通村民、非企业精英或党员干部，又没有工资激励，因此理事会在协调宅基地改革上绩效不佳。
三、基于“收益—分配—损耗”分析框架的宅基地制度改革绩效
由于治理结构决定了宅基地改革的收益、分配和损耗，因此我们通过梳理各基地宅基地改革的具体实施情况，将各案例村按照治理结构的类型进行分类，试图分析不同治理结构对资源配置效率和分配的影响。
1.政府主导模式
福建省晋江市埔宅村和四川省泸县嘉明镇是通过政府主导的模式进行宅基地制度改革的典型案例村，其做法都是通过易地搬迁的形式保障农民基本住房权益。政府可以在很短的时间内整合人力、物力和财力来完成宅基地的复垦、整理、安置房的建设等工作，极大地缩短了整个项目的周期，节约了大量的协调、执行和时间成本。政府对于土地增值收益的分配比例具有决定性的作用，如在晋江市人民政府的指导下，金井镇印发了《金井镇小城镇建设项目土地房屋征收补偿安置实施方案》，该方案对宅基地退出补偿费用收取标准进行了规定，村集体获得的收益比例同样也是由政府决定的；泸县政府决定了结余建设用地指标的收购价格，也就决定了村集体能够获得的收益的大小。
从政府主导模式的损耗来看，为保质保量地开展宅基地改革工作，福建省政府和四川泸县嘉明镇政府在改革开始之前就进行了资料收集和案例调研，该过程需要的人力资本和时间成本较大，福建省政府和四川泸县嘉明镇政府本身的机构设置包含大量的计划者、管理者，这也产生了大量的官僚成本。针对上述两个案例村的宅基地改革情况，上级政府需要花费时间和精力进行监督，因此产生了大量的控制和监督成本。
2.市场参与模式
浙江省义乌市下沿塘村和四川泸县得胜镇东皇殿村是市场参与模式的典型代表，主要表现在引入市场机制，将社区的建设与住房的生产过程交由专业的房企开发公司完成。同样地，为完成房屋的拆除与土地复垦工作，四川泸县得胜镇东皇殿村村集体资产管理公司委托施工队具体负责。
市场参与模式具有强大的激励效果，买卖双方可根据市场释放的价格信号进行交易，由于这种激励机制的存在，市场资源配置的效率是较高的。如泸县在县公共资源交易中心举行的农村宅基地有偿退出节余建设用地指标拍卖会，得胜镇东皇殿村将20亩的宅基地有偿退出节余的建设用地指标以7.8万元/亩的价格进行交易，共获得156万元。
从市场参与模式对分配的影响来看，浙江省义乌市政府和义乌市下沿塘村的房企开发公司各自的收益分配比例取决于义乌市政府和房企开发公司之间的资源禀赋和博弈能力大小。同理，四川泸县政府和施工队双方的资源禀赋和博弈能力影响到双方收益分配比例。从交易费用角度看，在浙江省义乌市下沿塘村和四川泸县得胜镇东皇殿村的案例中，市政府、村集体资产管理公司在选择房企开发公司、施工队之前，需进行信息搜寻，还要进行招投标工作，交易双方需要对价格、房企公司、施工队的资质、合同的签订、合同的执行、监督等讨价还价，这一过程耗费大量人力资本和时间成本，对于施工队的选择也需要花费大量的人力和时间成本。
3.村集体自组织模式
福建省晋江市溪边村、东山村和浙江省义乌市游览亭村是通过村集体自组织的形式开展宅基地制度改革的典型。福建省晋江市溪边村成立了健康农业专业合作社，负责村庄的宅基地管理工作；东山村通过建立建材市场、出租商铺等发展村集体经济。浙江省义乌市游览亭村充分发挥村集体的主观能动性，对宅基地有偿退出和历史遗留问题进行了探索。村集体自组织模式有政府的控制特征，可以依靠内部的权威强制自组织成员高效地达成集体行动。同时其具有市场参与模式的激励特征，通过价格机制促使双方交易。例如，东山村村委会与晋江市农商行签订授信协议前，通过开展组织动员大会，邀请有威望的村干部对村民进行宣传教育，在很短的时间内就有93户村民签订了合同，极大地提高了资源配置效率。
村集体自组织模式的收益分配分为两种情况：第一，自组织内部成员的收益分配；第二，自组织和其他利益主体收益分配。自组织内部成员的收益分配规则按照村集体制定的规章制度执行，自组织与其他利益主体的收益分配则取决于自组织和其他利益主体博弈能力的强弱。在福建省晋江市溪边村、东山村、浙江省义乌市游览亭村的案例中，由于宅基地改革涉及农户数量较多，不同农户的偏好不尽相同。比如，有的农户对于宅基地改革比较支持和拥护，积极配合上级的指示；而有的农户受到传统文化和风俗的影响拒不配合工作，消极懈怠，这时就需要与那些不配合的农户沟通、交流，这个过程会产生大量的协商、实施、监督成本。
4.“政府引导+村集体自组织”模式
江西省余江县、福建省晋江市砌坑村、浙江省义乌市楼西塘村是这一模式的典型代表。“政府引导+村集体自组织”的模式从两个方面提高了资源的配置效率：一是通过政府的权威强迫利益主体合作；二是村集体自组织的半强制激励机制。例如，福建省晋江市砌坑村在宅基地改革过程中，政府凭借其强制力负责项目的推动、资金的投入、工程进度的监管等，而宅基地的退出和安置房的建设则由村民事务理事会这一村集体自组织负责，政府和村集体的共同努力提高了资源配置效率。在“政府引导+村集体自组织”模式下，利益分配主要取决于村集体的相对资源禀赋和博弈能力，政府的收益较少。比如，在江西省余江县的案例中，政府通过行政拨款，打造“一改促六化”工作方法，政府在这个过程中的收益基本可以忽略不计，甚至为负。村集体自组织的收益则取决于三个案例村各自村委会的规模、自组织成员的能力等。
从交易费用的角度分析，相对于江西省余江县和福建省晋江市砌坑村，浙江省义乌市属于经济较发达地区，因此宅基地改革项目立项较多，资金投入也较多，资产专用性较强，因此面临较大的决策失误成本。另外，浙江省义乌市楼西塘村本地人口只有538人，较少的人口决定了每个人分担的成本较大，组织起来集体行动的成本相对较大。福建省晋江市砌坑村成立的村民事务委员会在集体行动中发挥了重要作用，通过建立完善的协商机制和沟通渠道，组织协调宅基地改革工作，处理村民之间的矛盾、纠纷，极大地减少了协商、执行、实施和监督成本。
5.村企合作模式
福建省晋江市寮内村和四川泸县龙桥社区是通过村企合作的形式开展宅基地制度改革的典型案例村。在村企合作的模式下，村庄凭借其半强制机制促使自组织成员达成集体行动，而企业则是通过一种市场机制，通过价格信号和市场的供求关系迅速地做出反应，两者的共同努力提高了资源的配置效率。比如，四川泸县龙桥社区通过成立生态园农业发展专业合作社，联合新大地公司，共同推动旅游与生态产业发展。
在村企合作模式下，村集体和企业的收益分配大小取决于村集体和企业的资源禀赋和博弈能力。以福建省晋江市寮内村为例，经过协商谈判（博弈），最终集体的收益来自三个方面：一是村民缴纳的建安成本；二是物业出租；三是仓库出租。企业的收益来自别墅小区的开发，以及企业研究发展中心、企业会所、高级员工公寓的建设。从交易费用的角度来看，福建省晋江市寮内村的晋江市大森制衣有限公司、晋江市国辉鞋服有限公司需要完成土地审批及出让手续，整个过程耗费大量的人力和时间成本。同样地，四川泸县龙桥社区的新大地公司需要对市场的供需情况、交易对象、价格等进行分析，包含了大量的信息搜寻成本。另外，四川泸县龙桥社区较多的人口数量意味着较大的偏好差异性，因此面临着较大的促成集体行动的协商成本。
四、深化宅基地制度改革的政策建议
研究表明，集体建设用地资源利用效率、区位以及当地政府的财政收入是影响宅基地权益保障效果的关键因素。在远郊区，宅基地分布较分散，利用效率较低，加上基础设施配套较差，无法像近郊区农村吸引到社会资本投资，如果地方政府没有足够多的资金支持，就无法充分保障农民户有所居。受传统观念影响，部分农民对于宅基地有偿使用和有偿退出比较抵触。农民认为自己出钱盖房子理所应当，现在还要对多余的面积另外付费，他们在思想上无法接受这个事实。另外，宅基地有偿退出的补偿标准决定了农民退出宅基地的效果，除非地方政府的财政收入足够多，否则难以支付充分的退出补偿，进而影响退出绩效。
不同地区的自然资源禀赋和经济发展速度存在差异，宅基地制度改革一定要对该地区的整体情况进行调查和摸底，才能够“有的放矢”。同时要在尊重农民意愿的前提下，充分考虑农民的生活习惯和农民的后续生活保障，建立可持续的农民收益机制，避免“被上楼”带来的问题。
第一，在宅基地有偿使用和有偿退出过程中，应充分发挥政府的引导作用和村集体的主观能动性，引导农民有序退出宅基地。政府部门应当发挥整体统筹的作用，相关政策应多向农村地区倾斜，加大地方财政用于农村发展的比例，适当提高宅基地退出补偿标准。村集体也应该发挥积极作用，不定期地召开村民代表大会，凭借村庄关系网络协调宅基地改革过程中的矛盾和冲突。另外，村集体还可以考虑采取奖励和惩罚机制，这在一定程度上可以促进集体行动的实现。
第二，在保留传统宅基地用益物权实现方式的基础上，完善农房抵押机制和宅基地指标交易机制，探索通过多种途径实现宅基地的资产属性。目前，农房抵押机制仍未完全解决逾期无法还款的资产处置问题，这也是影响农房抵押市场的关键，宅基地指标交易是解决该问题且进一步释放宅基地财产权的有效路径，需要进一步培育宅基地指标交易市场，构建宅基地指标交易平台。
第三，充分发挥政府、市场、村集体自组织在宅改资源配置上的优势，形成合力。政府通过行政权威、市场通过价格机制、村集体自组织通过社区非正式制度的激励和约束等都可以提高宅改效率，但如何促进三者相辅相成，尤其是在统筹城乡建设用地市场、推动村民参与集体行动等方面需要进一步探索，在政府、市场和社会的治理体系上找到平衡。
