基金项目：江苏省社会科学基金一般项目“街区制下住宅小区业主权利的比较法研究”（编号：16FXB003）；江苏省社会科学应用研究精品工程“农村土地承包权与土地经营权分离的法律机制建构研究”（编号：15SYC-15）的阶段性研究成果。
本文原刊于《农村经济》2019年第2期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：《乡村振兴战略规划》提出宅基地“三权分置”改革，但尚未明确“三权”的权利结构及内涵。宅基地“三权分置”的法理研究应当从法教义学的视角，以试点地区的改革模式为分析的逻辑起点，通过总结试点模式，宅基地的债权性流转、物权性流转以及农民自身持有宅基地的三种情形为宅基地“三权分置”的应有之义，同时增设宅基地资格权和宅基地租赁使用权以期合理诠释宅基地“三权分置”的权利结构。相关制度设计应着力完善各权利的权属性质及权利内容，从而促进宅基地“三权分置”改革。
关键词：“三权分置”；宅基地使用权；宅基地资格权；宅基地租赁使用权
2018年1月2日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》再次强调了宅基地“三权分置”的改革要求和宅基地“三权分置”对盘活农村存量建设用地的重要作用。无疑，宅基地“三权分置”在现阶段对农村土地制度以及乡村振兴发展具有重要意义，以上政策文件中对“三权分置”的表述方式较通俗易懂，便于政策落实和试点改革，但既然涉及到权利分置，法教义学视角的逻辑分析不可或缺，宅基地“三权分置”的权利结构如何？“三权”的权利性质是什么？如何在法律体系中纳入宅基地“三权分置”的概念，或者说宅基地“三权分置”的顶层制度应当如何设计？这一系列问题都亟待我们深入探究。
一、宅基地“三权分置”的政策内涵及试点现状
宅基地“三权分置”改革具有显著的政策性和实践性，因此，宅基地“三权分置”的法理研究离不开对其政策意蕴的理解和对试点地区改革模式的法学分析，这是宅基地“三权分置”法教义学分析的基础和导向。
1.从“两权分离”到“三权分置”的政策内涵
伴随着城镇化的发展，农民进城务工的人数愈发庞大，由此造成大量的宅基地和农房闲置。同时，由于不动产登记制度没有及时对宅基地相关内容作出体系化规范，“一户多宅”、“超面积占有宅基地”的现象较为普遍，比如江西省余江县在实施宅基地相关制度改革前，全县“一户多宅”的比例高达40%。另一方面，即使政府鼓励自愿有偿退出宅基地，大部分农民出于对宅基地的保障性质和农房财产权的考量产生“惜地”情节，不愿退出闲置的宅基地。面对上述困境，宅基地制度改革的政策目标是为了“盘活闲置宅基地和农房”，提高农村土地利用效率，在保障农民“户有所居”的前提下增加农民的财产性收入。
那么，为何“两权分离”不能达到“盘活闲置宅基地和农房”的政策目标？“两权分离”即宅基地所有权和宅基地使用权分离，其制度设计存在缺陷，在此制度引导下，农村宅基地面临以下一系列问题。
（1）宅基地所有权主体虚置。宅基地归农民集体所有，尽管《民法总则》将农村集体经济组织列为特殊法人，但“农民集体”尚未有正式的法律主体地位，导致实践中乡镇人民政府组织或者农村基层行政组织实际控制和行使宅基地所有权，加之宅基地使用权的分离，宅基地所有权的部分权能缺失，主体缺乏完整处分权及收益权，主体虚置及权能缺失增加了农民集体掌控和流转宅基地的难度。
（2）宅基地使用权的制度设计要求其兼具身份性和保障性。为了保障农民的居住权，我国法律法规及相关政策限制宅基地使用权直接对外流转，农民针对宅基地及其上房屋的财产性收益受到影响。在此情形下，有学者提出在宅基地“两权分离”的基础上，通过宅基地使用权“有条件转让”的制度设计来解决这一问题，即针对宅基地对外转让设置核准程序，为宅基地使用权的流转设置特定的限制条件，建立内外相区分的分类流转制度等。然而，“有条件直接对外转让”的制度设计有两方面弊端。一方面，从宅基地使用权权利属性的角度而言，宅基地使用权是集体组织成员基于成员身份而享有的权利，城镇居民无法取得宅基地使用权这是已然的制度规范；另一方面，基于宅基地使用权的保障性质而言，允许“有条件直接对外转让”会导致城镇人口大量下乡圈地的局面，农民转让宅基地后可能造成流离失所的结果，此时宅基地使用权的保障性不复存在。更重要的是，这种制度设计与我国农村土地制度的逻辑体系相冲突，集体组织成员享有宅基地使用权，我国《物权法》将其定位于可以无期限使用的用益物权，成员享有这种特殊用益物权缘于其是所有权人的一份子，如果“有条件直接对外转让”，城镇居民取得宅基地使用权，则“一份子”的身份优势丧失，最终危及所有权主体———农民集体，这与我国农村土地制度的整体设计和规范理念相背离。所以，在宅基地“两权分离”的基础上，“有条件直接对外转让”宅基地使用权的制度设计并不合适。
在“两权分离”的制度设计存在缺陷的情况下，宅基地“三权分置”应运而生。宅基地“三权分置”的制度设计在保证宅基地归农民集体所有和保障农民居住权的前提下，通过延长权利配置的链条和增加权利主体的种类，达到合理流转宅基地的效果。
2.试点地区改革模式中的权利形态
截至2018年6月底，我国农村土地制度改革33个试点地区，各地共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩。试点地区的改革模式不一，如鼓励自愿退出宅基地，出租宅基地及其上房屋，宅基地转让对象的范围适度扩大，鼓励宅基地使用权入股，超面积、超质量宅基地有偿使用等。所有这些改革模式均以“盘活闲置宅基地”为目标，宅基地“三权分置”是“盘活闲置宅基地”的手段之一，但二者不能完全等同，有些地区为了响应宅基地“三权分置”改革的政策要求，笼统地将盘活宅基地的方法均称之为宅基地“三权分置”，这样做并不符合法理逻辑。为此，我们将通过分析有关宅基地权利变动的改革模式，梳理宅基地盘活流转的四种方式，从中总结出宅基地“三权分置”的应有之义。
（1）宅基地及其上房屋租赁。宅基地及其上房屋的租赁在试点地区大量存在，如此次改革试点的四川省崇州市，政府向出租宅基地（房屋）的三户农户和承租宅基地（房屋）的两名业主分别颁发了《农村宅基地资格权证》和《农村宅基地（房屋）租赁使用权证》；同时，对出租的部分内容进行了合理限制，如承租人在宅基地上的建设行为必须进行相关的审批程序，集体所有权收益不低于宅基地流转收益的5%等。又如大理市规定宅基地使用权应当和其上房屋一起出租，禁止单独出租，且出租需要取得集体经济组织的书面同意。崇州市的宅基地改革中宅基地所有权归属农民集体，宅基地使用权和宅基地资格权由出租农民享有，宅基地租赁使用权由承租人享有。我国法律法规并未禁止出租宅基地及其上农房，且租赁不影响对农民的住宅保障和农民对宅基地使用权的享有，因此，承租人的身份不受限制，可以是集体组织成员，也可以是非集体组织的成员。
（2）宅基地及其上房屋买卖。《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》指出“严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”因而，宅基地及其上房屋买卖的受让主体被限制在集体组织成员内部，试点中安徽省旌德县为农民集体颁发宅基地所有权人证，为卖方农民颁发宅基地资格权人证，为相邻村的买方颁发宅基地使用权人证，由此可见旌德县允许宅基地跨集体经济组织进行转让。另外，湟源县、浏阳市等试点地区则将宅基地及其上房屋的受让主体扩展到县（市）区域内的集体组织成员，但所有试点地区都严格禁止城镇居民购买宅基地及其上房屋。上述改革模式中，农民集体享有宅基地所有权，卖方享有宅基地资格权，买方取得宅基地使用权，基于物权变动原则，卖方不再享有目标宅基地上的宅基地使用权。
（3）宅基地退出。鼓励农户有偿或无偿自愿退出宅基地的改革模式在各试点地区被广泛运用，如四川省巴州区探索农村宅基地自愿有偿退出，农户退出按照自愿申请、集体同意、签订协议、给予补助等前后7个步骤进行。同时，限制退出主体，可以申请有偿退出的主体仅为在城镇已购有其他住房，退出的为非唯一住房等6类宅基地使用权人，在不超出政府征收标准的前提下，集体经济组织与退出者协商补偿价格，退出后的宅基地根据政府及集体经济组织的规划进行再利用，宅基地所有权人收回宅基地使用权时宅基地使用权灭失。针对目标宅基地而言，只剩下宅基地所有权的权利形态，虽然鼓励“退出”利于盘活闲置的宅基地及农房，但考虑到宅基地上权利的灭失及剩余权利形态，这一改革模式与宅基地“三权分置”的内涵相去甚远。
（4）宅基地性质转换后买卖。为了高效利用闲置宅基地，某些试点地区考虑将宅基地性质转换为集体建设用地后向城镇居民转让，如贵州省湄潭县的宅基地分割登记入市，农户向集体经济组织申请将宅基地上部分房屋的所有权转让给城镇居民用于经营活动，对于城镇居民取得的房屋所有权以及对应面积的土地使用权，政府将其登记为综合性集体建设用地，为其颁发具有房屋所有权和集体建设用地内容的不动产权证。同理，还有四川省泸县的宅基地“共建共享”制度，然而不论是宅基地分割登记入市，还是宅基地共建共享模式，针对向城镇居民流转的宅基地，其性质均转变成集体建设用地，不再是我国农村宅基地制度意义上的宅基地，目标土地上对应流转部分的权利形态为农村土地所有权和集体建设用地使用权，此时无论是否产生权利分置，其土地性质已经发生变化，难以纳入宅基地“三权分置”的范畴。
二、适应性解释之宅基地“三权分置”的应有之义
宅基地“三权分置”的含义应当立足于实践的改革模式，同时以现有的法律规范体系作为法理分析的逻辑起点，进而进行“三权分置”应有之义的适应性解释，而非贸然创造与现有法理体系相冲突的权利，“为了解释而解释”。基于流转方式的不同，应当区分债权性流转和物权性流转，因此宅基地“三权分置”的法理内涵必然依据流转方式的不同而有所区分，在对试点地区改革模式梳理归纳后，宅基地“三权分置”的含义呼之欲出。
1.宅基地的债权性流转
所谓债权性流转，即当事人双方签订债权合同，将宅基地给予受让方使用，但不发生宅基地的物权变动，即上述第一种情况，农民在约定期限内将宅基地使用权中占有和使用等权能转让给承租人，承租人支付相应租金，出租农民仍然享有宅基地使用权。由于物权未发生变动，农民在享有宅基地使用权制度带来的福利性和保障性的同时也享有宅基地及农房带来的财产性收益。宅基地的债权性流转是放活宅基地及农民房屋使用权的重要手段之一，不可或缺。
（1）承租人基于租赁合同取得对目标宅基地及其上房屋一定期限内占有和使用的权能。此权利形态可称之为“租赁权”，考虑到“宅基地”、“租赁关系”以及“适度放活宅基地和农民房屋使用权”的政策性语言，不妨称之为“宅基地租赁使用权”，权利属性为债权而非物权。一是宅基地租赁使用权基于租赁合同而设立，租赁时登记或备案不应当是权利生效的必要条件。二是基于“一物一权”、“物权法定”原则，既然目标宅基地上存在已有的宅基地使用权，再将“宅基地租赁使用权”定性为物权违背物权法逻辑。
（2）既然属于债权，承租人无需身份限制，可以是集体组织成员，也可以是城镇居民。租赁关系受《合同法》调整，租赁期限原则上不超过20年，宅基地租赁使用权的救济性不强，当承租人的权利受到第三人侵害时，需要寻求出租人的救济，针对承租人是否应当向集体经济组织支付相应的土地调节金或土地收益金？应当如何利用承租的宅基地及农房？除了受到合同的限制外，还应遵循集体经济组织的规定及要求。
（3）我们所述宅基地租赁使用权与陈小君学者提及的宅基地租赁使用权相区分。后者指在宅基地所有权人和宅基地使用权人间建立租赁使用的债权关系，这种租赁使用的债权关系用于解决因历史遗留问题、继承、转让等原因导致的虽不符合宅基地使用权的申请分配条件。但因取得其上房屋所有权而事实上占有宅基地的情形，虽同为债权，前者建立在宅基地使用权人和承租方之间，用于表示承租方租赁宅基地后拥有的权利形态，二者同名不同义，不可混淆。
简而言之，针对宅基地的债权性流转，宅基地“三权分置”的权利结构为宅基地所有权、宅基地使用权及宅基地租赁使用权，由农民集体、宅基地使用权人及承租人分别享有。
2.宅基地的物权性流转
宅基地所有权恒属于农民集体，因而宅基地的物权性流转仅指宅基地使用权的流转，即上述试点中“宅基地及其上房屋买卖”的情形。政策严禁城镇居民购买宅基地，所以买卖的受让主体仅为集体组织成员，此时宅基地“三权分置”为三方主体分别赋予宅基地所有权、宅基地资格权以及宅基地使用权，对于新增设的“宅基地资格权”，其权利内涵值得探讨。
（1）宅基地资格权的权利主体为集体组织成员，是对集体组织成员取得宅基地的资格规范，目前对其性质的讨论基本归纳为“用益物权说”及“成员权说”。事实上，宅基地资格权很难被认定为用益物权，一则，违背了“物权法定原则”和“一物一权原则”，原则上同一物上不得存在两个以上性质和内容相冲突的所有权或用益物权。有学者提出“次级用益物权”或“权利用益物权”的概念，即宅基地资格权派生于宅基地使用权，是宅基地使用权流转后的“剩余权”，并引用德国的“地上权”和“次地上权”理论。但依据我国现有的物权体系，次级用益物权的概念不存在，虽然以后物权理论体系可以借鉴德国的物权理论进行完善，但目前尚不能为了解释宅基地“三权分置”而将我国整个物权体系加以改动，小题大做。二则，宅基地资格权是对集体组织成员取得宅基地的资格赋予，以成员身份为产生基础，类似于农地“三权分置”中土地承包权的性质，应当属于成员权的范畴，权利的取得具有先天开放性，拥有身份则享有宅基地资格权，身份灭失则权利灭失。
（2）在增设宅基地资格权的情形下，宅基地“三权分置”能够更加充分的保障农民居住权，增加其财产性收益。首先，目前我国《物权法》规定宅基地使用权的主体为“宅基地使用权人”，虽然并未严格规范宅基地使用权人为集体组织成员，但本质上宅基地使用权的制度设计以对集体成员的身份性保障为基础，为了适度放活宅基地和农民房屋使用权，将成员资格与宅基地使用权区分开来，有利于实现对农民的保障形式从实物保障到资格保障的转变。其次，宅基地资格权便于规范和解决宅基地占有、使用超标的问题，宅基地资格权仅对标准面积和一般区位内的宅基地资格予以保障，针对超出面积和处于优势区域的范围，集体成员没有资格和权利要求无偿取得及使用，而应支付相应对价，从而更加细化和规范了农村宅基地的使用。另外，在鼓励自愿有偿退出宅基地或政府征收的情况下，为了保障集体组织成员的利益，政府应当给予宅基地资格权人相应的经济补偿，如此便解决了集体成员忧于宅基地买卖后政府鼓励退出或征收宅基地时得不到合理补偿的担心，更有利于闲置宅基地的高效利用。
3.宅基地未投入流转———农民自身持有宅基地
宅基地“三权分置”是盘活闲置宅基地的手段之一，二者不能等同，那么宅基地“三权分置”一定以宅基地流转即“盘活闲置宅基地”为前提吗？有学者提出“三权分置”的权利配置模式应当是农民集体、农户及社会主体三方分别享有，形成三方主体针对同一宅基地享有三种不同权利的产权配置格局。然而从法学角度，“三权分置”的本质为三种权利的分置和并立，而非一定由三方主体行使，学者之所以以“三方主体”为标准定义“三权分置”，是因为其仅关注到宅基地流转的情况，未将农民自身持有宅基地的情形纳入考虑范围，即宅基地资格权人未将宅基地投入流转的情况。“三权分置”是初始赋予宅基地上权利分置的应有状态，“放活流转”是“三权分置”高效利用宅基地的效果，如果将其理解为一定为三方主体分别享有，则因果倒置。换句话说，针对宅基地未进入流转状态而是自己使用的情形，仍应该称之为宅基地“三权分置”，集体组织成员同时享有宅基地资格权和宅基地使用权。
需要注意的是，在宅基地债权性流转的模式下，宅基地资格权依然存在，只是不被列入“三权分置”之中。宅基地使用权的主体应当是集体组织成员，这一身份限制与宅基地资格权的成员权属性有所重复，当宅基地用于租赁时，宅基地资格权主要权能宅基地分配请求权早得已实现，剩余的成员身份限制也被包含在宅基地使用权的含义中，因此宅基地出租时，考虑到权利在三方主体间的合理配置，用宅基地所有权、宅基地使用权及宅基地租赁使用权的表达形态更益于公平保障三方主体的权益。
综上，宅基地“三权分置”的内涵根据流转的方式而有所区分，当宅基地未投入流转，由农民自身持有时，“三权分置”的权利结构为宅基地所有权、宅基地资格权和宅基地使用权；当宅基地用于租赁时，“三权分置”的权利结构为宅基地所有权、宅基地使用权和宅基地租赁使用权；当宅基地用于买卖时，受让主体不得为城镇居民，“三权分置”包含宅基地所有权、宅基地资格权以及宅基地使用权。
三、宅基地“三权分置”之制度设计
宅基地“三权分置”的制度构建，既应当从解释论的层面对现有的规范性文件和改革模式进行适应性的解释，又应当从立法论的层面完善新型权利的塑造。在已明晰宅基地“三权分置”内涵的基础上，新设权利的塑造、“三权”权能的配置及相关制度的设计尤为重要。
1.落实宅基地所有权处分权能及收益权能
宅基地归集体所有的制度设计是我国政策上的产权安排，其意义更多的在于意识形态而非实际经济利益，因此，农民集体主体虚置、有关宅基地的处分权及收益权弱化等问题一直存在，此次改革应当强化宅基地所有权的各项权能，不容忽视。
（1）主体虚置是宅基地所有权未能得以充分行使的根本所在。“农民集体”尚未有正式的法律主体地位，宅基地所有权可能由乡镇人民政府或者农村基层行政组织行使，且实践中所有权的主体表现多元化，“村农民集体”、“村民小组集体”等都被视为宅基地所有权主体，因此，我们建议以法律规范“农民集体”的概念及范围，同时赋予宅基地所有权主体法人资格，规范其权利和义务，进行确权颁证，从立法层面明确其主体资格及范围。
（2）发挥宅基地所有权人的处分权，强化宅基地所有权人分配、调换、收回宅基地和监督监管宅基地使用的权利。一方面，农民集体在符合相关条件下有权合理统筹规划宅基地的面积、范围及使用情况，向宅基地资格权人合理分配宅基地，由所有权人负责宅基地的退出、调换、互置等工作。另一方面，农民集体有权监督监管宅基地使用权人和宅基地租赁使用权人使用宅基地的行为，若使用宅基地的行为不符合法律规定或政府要求，应当赋予宅基地所有权人批评指正直至收回宅基地的权利。此外，还应当赋予农民集体针对宅基地的各项内容进行合理规范的权利，例如，宅基地资格权人身份的取得条件、宅基地功能性的使用范围、退出宅基地资格权或宅基地使用权的补偿标准等。
（3）保障宅基地所有权人的收益权能。一是当政府征收宅基地时，作为所有权人，农民集体应当取得宅基地相关的土地补偿费用。二是在放宽宅基地功能性使用的集体经济组织中，即宅基地用于从事农宿、农家餐饮等经营性活动，基于经营活动对宅基地的使用以及对村庄环境等方面造成的负担，所有权人应当收取宅基地增值收益调节金，用于村庄环境治理和公共服务供给等。三是在施行宅基地有偿选位制度的地区，即集体经济组织组织农户对优势地段的宅基地进行竞价选择，竞价所获收益由农民集体享有，用于村庄相关设施建设和公共事务。
2.宅基地资格权的权能配置及相关机制设计
宅基地资格权属于新创设的成员权，相关法律法规应当对其具体权能、权利取得及退出等相关机制做出明确规范。
（1）权能配置。宅基地资格权的权能既包括特殊权能，也包括基础权能，如监管权、知情权等，基础权能也表现在宅基地所有权和宅基地使用权中，我们从三方面对其特殊权能进行阐释。一是宅基地分配请求权，集体组织成员基于成员身份而享有宅基地资格权，在符合“一户一宅”等集体经济组织对宅基地分配的相关要求下，宅基地资格权人可以申请取得宅基地，其权利相对方为集体经济组织，这是宅基地资格权的主要权能，是农民取得宅基地的重要制度保障。二是退出补偿权，以自愿为原则，宅基地资格权人可以基于集体成员身份的灭失退出此权利，同时权利人的“宅基地使用权”也应当一并退出，退出后的宅基地归于集体经济组织，考虑到宅基地资格权制度的保障性、福利性以及政府鼓励自愿退出宅基地的政策导向，集体经济组织应对退出者给予经济补偿。三是宅基地资格权还保障了权利人在政府征收宅基地时的权益，即政府征收补偿权，当政府征收宅基地时，宅基地上有关权利人均应获取相应征收费用，宅基地资格权人应获得宅基地的补偿费用和社会保障性质的经济补偿，尤其在宅基地物权性流转的情形下，政府征收补偿权能更加有力地保障转让方（宅基地资格权人）的利益。
（2）相关机制设计。宅基地相关法律法规中应当明确宅基地资格权的成员权属性，确立其取得的原则性规定，规范宅基地资格权的合理退出。一是宅基地资格权具有身份性、专属性的特征，只要属于集体组织成员即取得宅基地资格权，因而宅基地资格权人为自然人而非“农户”。对于权利取得的条件、方式及流程手续交由集体经济组织规定，法律不宜过多干涉，同时专属性意味着宅基地资格权不能继承，只伴随独立自然人存在。二是宅基地资格权的退出缘由仅为权利人退出集体组织成员身份，当宅基地资格权退出时宅基地使用权也因此退出，但“宅基地使用权退出”不意味宅基地资格权一定退出。此外，针对旌德县颁发宅基地资格权人证的行为，涉及到宅基地资格权是否需要登记的问题，事实上宅基地资格权的登记有利于宅基地资格权主体的明确和集体经济组织对宅基地使用的管理，应当推进宅基地资格权的登记工作。但从法理角度而言，宅基地资格权视身份而获取，宅基地资格权人证或宅基地资格权的登记不具有确权效力，仅作为对农民取得宅基地资格权的形式保障。
3.宅基地上使用权的制度设计
落实宅基地上相关使用权的制度规范是宅基地“三权分置”亟待解决的问题，宅基地租赁使用权和宅基地使用权的制度规范尤为重要。
（1）增设宅基地租赁使用权。宅基地及其上房屋用于租赁的情况不在少数，租赁关系的建立符合改革的政策要求和“三权分置”的内涵，建议在《土地管理法》等法律中明确宅基地租赁使用权，包括其权利名称、性质及权利主体。同时，在法规规章中进一步细化，其权利内容主要受租赁合同的调整，在满足集体经济组织对宅基地使用和规范的要求下，由双方合意而定，权能容易界定，因此法律法规无须规范过细，原则性规定即可。
（2）保障宅基地使用权的权能完整。我国《物权法》第152条仅规定宅基地使用权占有和使用的权能，导致宅基地使用权的权能残缺，但物权性流转促使其收益及处分权能亟待完善。首先，民法典《物权编》应当明确宅基地使用权的权利主体，改变现有的“宅基地使用权人”这种模糊的表述。为了与宅基地使用权主体身份属性的规制以及严禁城镇居民买卖宅基地的政策理念相符合，其权利主体应当为集体组织成员，本集体或者外集体的成员视各地区规定均可能成为权利主体，但城镇居民不得作为权利主体。此外，虽然现有规定“以户为单位”申请宅基地，但考虑到宅基地使用权的身份专属性以及“农户”的变动不确定性，宅基地使用权的主体应当为自然人而非农户。其次，宅基地使用权的物权性流转法律未置可否，希望民法典《物权编》可以在创设宅基地资格权的前提下，明确宅基地使用权的物权性流转，从立法层面规范宅基地使用权在集体经济组织内部的流转，同时各集体经济组织及政府部门根据各地区的具体情况做出细化的规定。此外，宅基地用途应当予以扩展，宅基地使用权的财产性收益功能应当予以鼓励，允许宅基地使用权人和宅基地租赁使用权人在合理条件下将宅基地用于经营性使用，例如开设民宿、咖啡馆、农家餐饮、农家乐等商业用途。当然，宅基地的经营性用途受到严格的用途管制，应符合村庄总体规划，不得影响村民的正常居住等。同时，宅基地使用权的确权登记制度应当尽快落实，尤其是在放活宅基地使用权物权性流转的情形下，登记制度是对集体组织成员的重要制度保障。
四、结语
在中央提出宅基地“三权分置”改革的政策性要求下，宅基地“三权分置”的法理内涵值得研究和探讨，我们从法教义学的视角对试点地区主要的改革模式进行分析总结，提出了宅基地的债权性流转、物权性流转以及农民自身持有宅基地的三种情形为宅基地“三权分置”的应有之义，并增设了宅基地资格权和宅基地租赁使用权来合理诠释宅基地“三权分置”的权利结构。法律法规及相关规定应尽早落实和明晰宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权以及宅基地租赁使用权的权利内涵和制度内容，从立法层面更好地规范宅基地“三权分置”改革。
编辑审定：陈越鹏
