余永和（1976-），男，江西泰和人，经济学博士后，天津理工大学马克思主义学院教授，天津市高校习近平新时代中国特色社会主义思想研究联盟研究员，主要从事“三农”问题研究。
基金项目：国家社会科学基金一般项目“江西农村改进社研究”（17BZS080）、农业农村部软科学研究项目“进城落户农民‘三权’退出机制研究”（2018095）。
本文原刊于《求实》2019年第4期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：2015年我国开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度三项改革试点以来，33个试点县（市、区）在宅基地退出方面进行了积极探索，形成了“平罗经验”“余江样板”与“义乌智慧”三种代表性模式。宅基地退出试点改革在取得重大进展的同时，也遭遇了一些困境，如补偿资金缺口较大、长效机制尚未建立以及农民退地积极性不高等。完善“三权分置”框架下宅基地退出机制应是今后试点改革的重要任务。只有健全农民社会保障等配套体系，才能为宅基地退出营造良好的宏观环境。
关键词：农村土地改革；农村土地征收；集体建设用地；宅基地；三权分置；农民社会保障
2015年3月，根据中共中央的部署与全国人民代表大会常务委员会的授权，原国土资源部（2018年3月重组为自然资源部）选取了33个县（市、区）试点，开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度三项改革，也就是俗称的“三块地”试点改革。宅基地制度试点改革主要涉及宅基地取得、审批、使用与退出等管理制度，无疑是农村土改的“深水区”，甚至遭受了“声音最小，相对来说改革效果也最不明显”的苛评。其中宅基地退出更是直接攸关农民群众的切身利益，可谓改革的“硬骨头”。33个试点县（市、区）都进行了一些探索，其中西部的宁夏回族自治区石嘴山市平罗县、中部的江西省鹰潭市余江区（2018年5月余江撤县设区）与东部的浙江省金华市义乌市在实践中形成了颇具特色的改革模式，分别被誉为“平罗经验”“余江样板”与“义乌智慧”。总结这三种试点改革模式，分析当前宅基地改革面临的困境，探讨相应的对策，对于继续推进宅基地制度改革不无裨益。
一、宅基地退出试点改革的三种模式
（一）“平罗经验”：土地收储+以地养老
2011年12月，宁夏平罗县被原农业部（2018年3月重组为农业农村部）会同有关部门批复为全国24个首批农村改革试验区之一，主要承担农村土地经营管理制度改革试验的任务。2015年3月，平罗县又被列入原国土资源部选取的33个“三块地”试点改革的县（市、区）之一，历经多年探索，逐渐形成了以“土地收储+以地养老”为特色的“平罗经验”，并得到时任国务院副总理汪洋的高度关注与重要批示。2018年，全县新退出54宗闲置零星宅基地，腾退建设用地指标112.9亩，累计清理腾退闲置建设用地790宗1300亩。
2012年12月，平罗县出台了《农村土地经营管理制度改革实施方案》，要求逐步建立“三权”（农地承包经营权、宅基地使用权与房屋所有权）自愿有偿退出机制，并落实了土地收储的专项资金，明确了改革的时间表与路线图，制订了各部门分工负责的详细方案。2013年2月，平罗县颁布《农民宅基地、房屋、承包地收储参考价格暂行办法》，规定了农村土地退出的具体程序、补偿办法与保障机制等。2013年7月，平罗县印发《农民集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》，详细说明集体土地退出的原则、条件与程序，以及收储补偿、资金管理、后续处置与保障机制等内容。加上《农村宅基地制度改革试点工作实施方案》《农村闲置宅基地处置管理暂行办法》《农村宅基地有偿使用费管理暂行办法》《农村宅基地自愿有偿退出管理暂行办法》等，平罗县为宅基地退出提供了相对完整的制度保障，形成了以“土地收储+以地养老”为主要特色的宅基地退出模式。
1.退出条件
为了尽量化解争端与防范风险，平罗县为宅基地退出设置了五项条件：一是农户自愿申请退出的宅基地使用权和房屋所有权，必须办妥了确权颁证手续，即根据该县《农村产权确权登记工作实施方案》，已经取得了宅基地使用权证与房屋所有权证；二是农户申请退出农村产权时已经在城镇拥有固定的住所、稳定的就业与可靠的非农收入来源；三是老年农民退地后必须参加职工养老保险或失地农民养老保险，以满足基本的养老需求；四是每户退出产权都必须经过村集体经济组织“一事一议”的程序，并获得同意；五是农户如果选择永久退出全部产权的话，就必须同时放弃村集体经济组织成员的身份。
2.退出程序
宅基地退出是涉及农户、村集体经济组织与地方政府等各方的重要事项，必须严格按照规定的程序进行，依次为农户提交书面申请、村集体经济组织进行审核、专业机构评估价值、农户与村集体经济组织签订协议、农户获得补偿、县级主管部门变更权证登记等程序。由农户户主向村集体经济组织提出退出宅基地使用权与房屋所有权的书面申请，但产权共有人都必须签字同意，申请书中要明确退出宅基地使用权与房屋所有权的事由、四至与面积等。村集体经济组织收到申请后，核对农户条件、退出地块与面积等，报送乡镇政府审核同意后实施。在县农村综合改革工作领导小组办公室指导监督下，村集体经济组织委托农村土地产权评估委员会或其他具有相应资质的中介机构，按照《农民宅基地、房屋、承包地收储参考价格暂行办法》的相关规定，评估申请退出的土地与房屋的价值，出具双方签字认可的评估报告。农户与村集体经济组织签订退出与收储的书面协议，内容包括户主与共有人的姓名，退出土地与房屋的四至、面积，补偿标准、补偿金额与支付方式等，并进行公证。农户根据协议获得补偿后，办理户口迁出手续。县级主管部门依法负责变更权证登记，村集体经济组织依法对退出的宅基地进行确权登记，取得《集体建设用地使用权证》。
3.收储补偿
平罗县设计了三种退出方式，供农民自由选择：第一种是农户永久退出宅基地使用权与房屋所有权，退出第二轮承包期内的土地承包权经营权，继续保留村集体经济组织成员身份；第二种是农户永久退出全部“三权”，也全部退出村集体经济组织成员身份，可一次性享受村集体收益分配权；第三种是农户永久退出宅基地使用权、房屋所有权与部分土地承包权经营权，比照退出承包地的面积，相应核减退出村集体经济组织成员身份的家庭成员人数。
农民退出的宅基地与房屋，由村集体经济组织统一进行收储。平罗县制订了《农民宅基地、房屋、承包地收储参考价格暂行办法》，规定了不同的收储价格标准。根据不同区位，将标准面积（270平方米，约合0.4亩）的宅基地收储价格分别确定为1万元（城关镇）、9000元（黄渠桥镇等6个乡镇）与8000元（高仁乡等6个乡镇）三个等级；高出标准面积的部分宅基地，收储时进行单价折扣与总价控制，单价比照庭院经济用地价格即1万元/亩，总价限定在宅基地价格的40%以内；宅基地如果未取得使用权证的话，收储时也必须折价。农村房屋收储价格则综合考量了所有权证、建造年限、建筑结构与装修程度等因素，如在2010年以后建造、砖木结构、贴了外墙瓷砖、具有所有权证的房屋，确定最高收购价格为700元/平方米，其他房屋则视不同情况进行折价收购，具体折价比例由政府相关部门、村集体经济组织与退出的农户三方共同协商后敲定。农户如果选择永久退出全部“三权”的话，就必须同时放弃村集体经济组织今后的“三资”（资源、资产与资金）收益分配权，但可以从村集体经济组织获得一次性补偿，具体的补偿金额相当于当年村集体经济组织人均“三资”收益分配数额乘以第二轮承包期剩余年限。农户在村集体经济组织兑现“三资”收益一次性补偿款后，就不能再享受村集体经济组织“三资”新增收益的分配权。
村集体经济组织在县农村综合改革工作领导小组办公室的监督指导下，对收储的宅基地与房屋进行台帐管理，统一登记造册，确保有效利用。农民外出务工较多且宅基地闲置率较高的村队，如果位于镇村规划范围之外，可以适当采取整村或整队收储的方式，按照城乡建设用地增减挂钩政策，复垦为耕地，经验收合格后，用于置换为城镇建设用地指标，能够在全县范围内统筹使用；农民则用退出宅基地的补偿金置换城镇大社区的安置房。农户退出的宅基地与房屋如果位于镇村规划范围之内，则村集体经济组织在收储后，可以通过等价置换的方式，用来安置生态移民或镇村规划区之外的农民。生态移民插花安置后，先利用宁夏回族自治区为移民提供的安置资金（每户12万元），再由收储基金补足缺额部分。
4.后续保障
2013年7月，平罗县印发《推进农民向市民转变暂行办法（修订）》，规定农民如果选择永久退出全部“三权”落户城镇，就必须同时放弃村集体经济组织成员的身份，与此同时，政府完善农民向市民转变的住房、就业、养老等保障政策。在住房方面，对落户城镇的农民尽量放宽条件，使他们有机会申请政府的保障性住房（包括廉租房、公租房和经济适用房等）；对退出宅基地后在城镇购买商品房的农民，政府给予一定的购房补贴与税费优惠（如免收登记费、契税与印花税等）。在就业创业方面，政府鼓励落户城镇的农民参加职业技能培训与创办小微企业，补贴培训费用，减免税收。在医疗与养老方面，除了退地农民必须参加城乡居民医疗保险和养老保险外，平罗县还积极探索“以地养老”的特色机制。2014年6月，平罗县出台《老年农民自愿退出转让集体土地和房屋产权及社会保障暂行办法》，将闲置小学改造成集中的养老院，允许老年农民自愿退出“三权”，再利用退出“三权”的补偿费换取养老院的服务，较好地满足了无法迁入城镇的老年农民“离农弃地”后老有所养的需求。
（二）“余江样板”：货币补偿+住房优惠
2015年3月，江西余江县（区）被列入原国土资源部选取的33个“三块地”试点改革的县（市、区）之一，最初主要承担宅基地制度改革的任务。2016年9月，统筹开展“三块地”试点改革。余江以纵深推进宅基地制度改革为主抓手，力促乡村全面振兴，建设全域美丽乡村，打造出“一改促六化”（农业发展现代化、基础设施标准化、公共服务均等化、村庄面貌靓丽化、转移人口市民化、农村治理规范化）的“余江样板”。2017年6月，原国土资源部部长姜大明带队督察时，充分肯定了余江宅基地制度改革的重要成果，认为余江试点改革工作“走在了全国前列，发挥了示范作用”。截至2018年底，余江全境共退出宅基地34161宗4568亩，其中无偿退出26474宗3495亩，有偿退出7687宗1073亩，可满足农民未来10～15年建房用地的需求。“余江样板”已经吸引了全国各地先后360批次4500多人次前去参观学习。
余江县（区）在宅基地制度改革工作中，认真落实中央“把制度创新作为核心任务”的要求，县（区）级出台了《农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》等22项宅基地管理制度，乡镇制订了《村民事务理事会管理办法》等11项运行办法，村组拟定了《集体经济组织成员资格的认定》等7项操作实施办法，形成了以“货币补偿+住房优惠”为主要特色的宅基地退出模式。
1.退出方式
余江县（区）针对宅基地的不同类别，实施了无偿退出与有偿退出两种方式，还根据各种具体情况采取了相应的措施，具体见表1。
表1余江县宅基地退出方式及相关措施
村民如果全部退出宅基地或者放弃完全符合条件的宅基地申请资格迁入城镇居住的话，可以享受政府相关优惠政策，如可以购买政府提供的优惠商品房或者优先租住保障性住房。退出超过标准面积宅基地的住户，也可以获得一定的补偿；如果愿意暂时放弃补偿，将在同等条件下享有申请新增建设用地指标的优先权，或者在将来符合条件时享有无偿获得相同面积宅基地的权利；具体的实施方案由各村集体经济组织与补偿方协商后确定，所有交易都要公开进行，并且记录在专门的宅基地使用台账上。
2.退出程序
余江宅基地退出程序主要包括农户申请、乡镇审核、签订协议、县（区）局审查、县（区）政府批准、注销权证、处置验收等环节。
农户向乡镇政府提交自愿退出宅基地的申请表，需要准备如下材料：土地使用证或权属证明材料、家庭户口簿及家庭成员身份证明材料、本集体经济组织意见及村委会意见、现居住场所的证明材料；农户如果全部退出宅基地，还需要签署《不再申请宅基地承诺书》。乡镇政府负责审核农户的退地申请。审核通过后，由农村村民建房管理办公室在15个工作日内对拟退出宅基地的状况与面积进行调查，并在村集体经济组织公示调查结果，各方都无异议的话，再由申请退出的农民与村集体经济组织签订《自愿退出宅基地协议》。乡镇政府在5个工作日内，将《自愿退出宅基地协议》及有关材料报送县（区）国土资源局（现为自然资源分局）审查。县（区）国土资源局审查符合规定的话，报送县（区）政府批准后，再注销土地使用权证。
申请退出宅基地的农户按照协议在规定期限内腾退房屋，清除建（构）筑物，或签订放弃建（构）筑物的协议书，再申请进行房屋处置验收。乡镇政府组织村组干部与村民事务理事会人员进行验收，验收合格后发放房屋处置验收合格单。乡镇政府对退出的宅基地进行登记造册。全部退出宅基地的农户凭验收合格单和《不再申请宅基地承诺书》办理购买商品房优惠的相关手续。
3.货币补偿
余江县（区）层面出台了退出建（构）筑物的补偿标准。全县（区）共有11个乡镇和7个农垦场，116个村委会，1040个自然村，各地情况不一，甚至差别很大。县（区）在制订补偿标准时并未明确给出固定的补偿金额，而只是提供补偿金额的上下限，如住房每平方米的建筑面积补偿20～150元，厨房和厕所等辅助用房、畜禽舍、柴火间等每平方米的占地面积补偿10～30元。为了鼓励农户退出宅基地，县（区）还做出了奖励性的规定，即如果自愿退出的话，补偿标准相应上浮20%。由于县（区）只提供补偿的参考标准，因此，在宅基地退出过程中，村集体经济组织会综合考量各方面因素，与农户协商敲定补偿的明确标准。村集体经济组织必须将准备执行的补偿标准以及具体的补偿情况进行公示，接受村民的监督。有关退出的补偿经费由村集体经济组织自行承担和支付。本集体经济组织之外的人员在农村占有和使用宅基地的，如愿意退出的话，也按规定给予补偿。
4.保障体系
为激励有条件的村民退出宅基地与落户城镇，2016年3月，余江县（区）制订了《深化农村宅基地制度改革促进农业转移人口市民化实施方案（暂行）》，承诺农户如果全部退出宅基地或者放弃完全符合条件的宅基地申请资格，落户县（区）中心城市，并将土地承包经营权、林权、自留山、自留地委托集体经济组织流转后，除了宅基地退出补偿标准可上浮20%外，还可以享受以下优惠政策：农村村民自愿进城落户后，可继续享有原集体经济组织资产分配权并履行义务（被录用为行政事业单位干部职工及国有企业职工的人员除外），可继续执行农村计划生育政策，可自愿选择城镇医疗保险或者新型农村合作医疗，可按照城镇居民有关政策参加养老保险（原农村社会养老保险可转移接续城镇居民社会养老保险）；可接受免费的职业技能和创业培训，可在自主创业或者合办企业时享受贷款贴息；子女入学和参军服役享受与城镇居民子女同等待遇。最引人关注的当属住房方面的优惠措施：退地农民落户城镇后，经核准符合城镇住房保障对象的，可优先申请公租房等城镇保障性住房；在县（区）中心城市购买首套新建商品房可享受政府补助（补助金额为购房总价款的8%），契税据实征收并由收益财政返还。2016年7月，余江又专门出台了《农村村民退出宅基地进城购买安置房方案》，明确规定退地进城农民可以按照建设成本的价格购买安置房，并且详细列出了各小区的具体位置、实际房源、销售价格与申购程序等。
（三）“义乌智慧”：从城乡新社区集聚建设到“集地券”制度
2014年12月，浙江义乌市被原农业部会同有关部门批复为全国34个第二批农村改革试验区之一。2015年3月，浙江义乌市又被列入原国土资源部选取的33个“三块地”试点改革的县（市、区）之一，最初也是主要承担宅基地制度改革的任务。2016年9月，统筹开展“三块地”试点改革。义乌市逐步完善了“1+7+9”的制度体系，即“一意见、七办法、九细则”，也就是以2016年4月印发的《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》作为改革的纲领性文件，统领七项具体配套制度与九项操作层面的实施细则，涵盖了宅基地的取得置换、抵押担保、入市转让、有偿使用、自愿退出、明晰产权及民主管理等七方面的制度创新，被誉为“义乌智慧”。在这一制度框架下，义乌市先行先试，取得了多项位居全国第一的改革成果，尤其是2015年4月率先提出宅基地所有权、资格权与使用权“三权分置”的制度设想，并开展了相应的改革实践，改革经验得到中央的肯定，并于2018年写入中央一号文件，上升为中央顶层制度设计。2017年2月，原国土资源部副部长张德霖点赞义乌市的试点改革“走在前、做表率、勇立潮头”。截至2018年1月，义乌市已有3160户农户累计退出农村宅基地与建筑占地面积27.66万平方米。
义乌市在探索宅基地有偿退出机制过程中，先后实施了城乡新社区集聚建设与“集地券”制度，以建立城乡统一的建设用地市场，促进城乡协调发展。
1.城乡新社区集聚建设
义乌市城乡新社区集聚建设主要是针对农民散居导致宅基地浪费的弊端，各部门密切配合，通力协作，将许多零散的村庄进行集中联建；农民再利用价值置换的方式，选择将住宅等房屋置换成“高层公寓+产业用房、商业用房、商务楼宇、货币”等各种形式，实现“两个转变”（村民向市民转变、村庄向社区转变）的目标。早在2013年7月，义乌市就颁布了《城乡新社区集聚建设实施办法（试行）》，次年又制订了《城乡新社区集聚建设实施细则》，详细规定了城乡新社区集聚建设的实施程序、置换标准与置换价格等事项。
（1）实施程序
义乌市在调研的基础上形成了城乡新社区集聚建设的程序，确保顺利推进项目建设。村级集体经济组织报批集聚建设对象与置换权益面积；街道初步确定置换方式，包括置换后各类房屋的面积与货币金额；社区组织制订具体的集聚建设项目实施方案；街道与集聚建设对象签订置换协议；城乡新社区投资建设集团有限公司（市直属的国有企业）承接城乡新社区集聚建设项目的开发建设与经营管理等业务；拆除房屋与注销相关权证；市政府组织复垦农户宅基地或者征收为国有建设用地；城乡新社区集聚项目完工后，街道组织各户的房产置换工作；城乡新社区投资建设集团有限公司再进行工程决算与资产清算，移交所有档案，最后完成城乡新社区集聚建设项目。2016年7月，义乌市首个城乡新社区集聚项目正式交付。
（2）置换标准
首先确定进行置换的基数，无特殊情况的村级集体经济组织成员可以有两种方式进行选择：一种是户为单位，以现有合法住宅的占地面积为基数（也就是合法宅基地面积，每户最高不得超过140平方米）；另一种是以人为单位，以建筑累计面积为基数（每人175平方米）；另外特别制订了防止投机分户的规则：集聚建设对象如果离异或分家进行分户，因房产分配不均而导致人均拥有的合法宅基地面积低于35平方米的，就只能以实际拥有的合法宅基地面积为基数，而不能选择以人均175平方米的建筑累计面积为基数。村级集体经济组织之外的人员只能选择第一种方式，每户合法宅基地面积最高不得超过126平方米。在确定了基数后，按1∶5的比例计算置换后的权益面积，其中3/5为高层公寓面积，2/5为产业用房面积，都属于国有出让土地的性质。村集体经济组织成员必须确保置换后人均拥有高层公寓面积不低于30平方米，在此前提下，可以户为单位，将剩余置换权益面积选择直接置换为货币，或者选择置换为相应地段的产业用房、商业用房、商务楼宇等一种或者多种方式，或者选择置换为“货币+产业用房、商业用房、商务楼宇等一种或者多种方式”。各类楼房之间也可以按一定的比例进行置换。另外，还可以按规定进行跨区块置换。
（3）置换价格
置换房产时有三种不同的价格标准，从低到高依次为：优惠价（相当于项目综合成本价的80%）、项目综合成本价、市场评估价。村级集体经济组织成员置换房产时，高层公寓视不同情况分别实行优惠价（人均30平方米的部分）、项目综合成本价（超过人均30平方米的部分，且总面积在置换标准之内）与市场评估价（由于户型原因超出置换标准的部分，且最高不得超过置换标准的8%）。村级集体经济组织之外的人员置换房产时，分别按照项目综合成本价（总面积在置换标准之内的部分）或者市场评估价（由于户型原因超出置换标准的部分）置换。
2.“集地券”制度
义乌市“集地券”制度实际上是城乡建设用地增减挂钩制度的新形态，相当于重庆地票制度的升级版，就是将农村退出的宅基地或者各种建设用地复垦为耕地等农用地，经验收合格后折算为建设用地指标，在预留农村发展需要的用地后，节余部分由市国土资源局（现为自然资源和规划局）发放“集地券”（也就是建设用地指标凭证）。“集地券”在符合规划与用途管制的前提下，可以在市域范围内统筹使用。
2016年4月，义乌市《“集地券”管理暂行办法》获得了浙江省农村土地制度改革试点工作领导小组的认可。而后义乌市又接连制定了《“集地劵”管理实施细则》《“集地券”挂牌交易细则（试行）》《集地券转让委托代理协议》和《集地券交易合同》等配套文件，逐步完善了“集地券”的管理制度。
“集地券”按不同来源分别归农户、村集体经济组织与政府所有。宅基地使用权人自愿退出宅基地并复垦为耕地等农用地折成的建设用地指标，产生的“集地券”归农户所有；城镇规划建设用地红线范围外的村庄实施更新改造后腾退的宅基地，已经废弃了的工矿建设用地以及其他零散、弃置与低效利用的农村建设用地等，复垦为耕地等农用地折成的建设用地指标，产生的“集地券”归村集体经济组织所有；城镇规划建设用地红线范围外的村庄有序参加城乡新社区集聚建设而退出的宅基地，城镇规划建设用地红线范围内的村庄参加城乡新社区集聚建设整村退出的宅基地，复垦为耕地等农用地折成的建设用地指标，产生的“集地券”归政府所有。
“集地券”实行台账式管理，可以向金融机构申请抵押融资贷款或者在市资源要素交易平台上采用挂牌、拍卖、竞价等方式进行公开交易。市政府每年综合考虑“集地券”的获取成本以及其他因素确定指导价格。只有在起始价格不低于指导价格的情况下，“集地券”才能开始第一次流转。当然，“集地券”再次流转时，交易价格完全由市场决定。“集地券”自发放之日起一年内有效，如果在一年内未能实现交易的话，就由市政府按40万元/亩的最低保护价格进行回购，再将指标统一用于民生或者基建等工程建设。农户持有的“集地券”首次流转所获得的收益，首先要扣除土地整治成本与村集体经济组织提留（为“集地券”纯收益的10%），剩余部分都归农户所有。村级集体经济组织持有的“集地券”首次流转后的所有收益，首先用于扣除“集地券”的获取成本（包括土地整治等开支），剩余部分全部归村集体经济组织所有。村集体经济组织获得的“集地券”收益应当纳入村集体财产统一管理，实行专户存储，优先用于集体经济组织成员的社会保障。
市政府实行“集地券”收储制度，建立“集地券”后备资源储备库，搭建“集地券”的管理平台，提供“集地券”的存入与预支等服务，也就是“集地券”的拥有人除了进行直接交易外，还可以将“集地券”存入平台，从平台获得利息（本金根据“集地券”存入时的指导价格计算，利率则与同期银行存款利率保持一致），需要指标的用地主体可以预支“集地券”。这不仅为“集地券”持有者提供了更多选择，而且可以更好地发挥“集地券”在土地资源配置中的作用，形成复垦宅基地与缓解建设用地紧张的良性循环。
二、宅基地退出试点改革遭遇的困境
平罗、余江与义乌三处试点改革地区在宅基地退出方面都做出了大胆尝试，也都取得了重要成果，得到主管部门的高度肯定与社会各界的持续关注。但随着改革的持续推进，也暴露出了不少问题，正如国务院总结报告中所指出的：“从内容上来看，平衡国家、集体、个人三者之间收益的有效办法还不够多；宅基地‘三权分置’的探索和实践还不够充分。”这或许也是试点改革一再延期的重要缘由。总体看来，目前宅基地退出的试点改革主要面临以下困境。
（一）宅基地退出的补偿资金存在缺口
不难看出，对于退出的宅基地，无论是收储还是补偿，都需要大量的资金。就试点改革来看，退出的宅基地缺乏立即变现和迅速增值的有效途径，而不少中西部地区村集体经济组织收入有限，有的是“空壳村”（没有集体收入与积累）甚至是“负债村”，根本不具备“回购”宅基地的经济实力。地方政府为此投入了不少资金，甚至背负了沉重的财政包袱。
平罗县由村集体经济组织收储宅基地，但所需的大量收储补偿资金主要依靠政府垫资。可以说，县里一开始就考虑到各村集体经济组织经济实力不一的实际情况，为那些暂时缺乏支付补偿资金能力的村集体经济组织提供了替代方案，即允许这些村集体经济组织向县里申请预借土地收储的周转基金，以集体资产收益与收储土地流转等收入优先偿还基金。县政府为此设立了“三权”退出收储基金，2013年首次筹集规模就高达500万元（其中宅基地和房屋退出的收储基金200万元，农地承包经营权退出的收储基金300万元），用于先期垫付“三权”退出收储的补偿资金。收储基金主要通过县政府财政预算安排和收储土地流转收益注入的方式进行筹集，或者将收储土地在银行进行抵押贷款，用于支付补偿金，土地流转收入用于支付贷款利息。当然，县财政安排如此大额的土地收储基金也并非易事。可以说，平罗县最初能够顺利实施“土地收储+以地养老”的政策，实际上也是借助了宁夏回族自治区插花安置生态移民的有利政策。自治区政府的移民安置资金大大缓解了平罗县土地收储的财政压力。当2016年插花移民安置全部完成后，平罗县“土地收储+以地养老”模式立即陷入资金短缺的窘境。其实早在2011年，自治区政府就曾经采取“农户自筹+政府补贴”的形式帮助农村老人购买城镇养老保险，以解除退地老年农民的后顾之忧。这一养老政策确实使一些老年农民受益，但由于加重了地方政府的财政负担，在实行了短短的几个月后就被迫叫停了。而农村老人原有的每月100多元的养老金显然很难维持退地后的正常生活，以地养老模式面临难以为继的局面，短期内普遍推广更不现实。另外，平罗县本来规定退出农村集体土地必须以户为单位，同时退出“三权”，并放弃集体经济组织成员的身份，也就是通常所说的永久性彻底退出；后来由于补偿资金不足，只好允许农户在满足生态移民最低要求后（只有这样才能获得自治区政府为每户提供的12万元安置资金），家庭部分成员按比例退出“三权”。
余江县（区）主要由村民事务理事会负责涉及宅基地制度改革的资金平衡与管理事宜。各村集体经济组织在县（区）宅改办的指导下，负责管理资金账户，并确保定期对村集体经济组织成员公开。但仅靠村集体经济组织的力量，要做到收支平衡并不容易。余江宅基地制度改革资金支出主要分为三部分：一是宅基地有偿退出费用，如果无力支付退出费用，宅基地退出也就无从谈起；二是“一户多宅”和违规违建等建（构）筑物的强制拆除与清理费用，由于建筑行业工人薪酬普遍上升，该项开支自然也就水涨船高；三是宅基地增值收益分红，这对于缺乏区位优势与产业基础的村集体经济组织无疑具有很大压力。宅基地制度改革资金来源也主要有三大块：一是宅基地有偿使用费。根据2015年7月出台的《农村宅基地有偿使用、流转和退出暂行办法》，村集体经济组织成员“一户一宅”超过标准面积的[县（区）规定的标准面积为120～240平方米，各村民事务理事会可以综合考虑实际情况后再确定本村的具体面积]部分实行阶梯式计费：超出1～50平方米部分按每年10元/平方米的标准计费；面积每增加50平方米，收费标准就提高5元/平方米。对于“一户多宅”有偿使用费的计算面积还做了特别的规定：村集体经济组织成员属于“一户多宅”的，其中如果有一宅超过了标准面积，那么，就以该宅的超过标准面积部分与余宅面积之和为计费面积；如果多宅中任何一宅都未超过标准面积的话，那么，除去一宅其余各宅的面积之和为计费面积（也就是不能扣减一宅中的不足标准面积的部分）。多宅部分，如其中涉及“多户一宅”的，在其他户都有退出意愿的情况下，不愿退出的不能只以自己所占有房产的宅基地面积计费，而必须以整栋房屋的宅基地面积进行计费。本集体经济组织之外的人员在农村的宅基地，如果是在属于本集体经济组织成员时取得的或者在不属于本集体经济组织成员时通过继承取得的话，按每年5元/平方米的标准进行收费；如果是以其他方式获得的话，按每年20元/平方米的标准进行收费；面积超过150平方米以上的，则每增加50平方米，收费标准就提高5元/平方米。二是择位竞价费。根据2015年11月制定的《农村宅基地择位竞价指导意见（暂行）》，宅基地择位竞价方案由村民事务理事会制定、村民委员会审核、乡镇政府批准，必须明确竞价地块编号、面积、位置、户型、建筑限高、用途、竞买对象、起始价、增价幅度、竞价保证金、付款方式等相关事项。村民事务理事会采取拍卖方式组织竞价，根据本村宅基地的区位优势、基础设施投入、收储成本、村内宅基地退出补偿支出等情况合理确定竞价的底价，水田不得低于280元/平方米，旱地与园地不得低于160元/平方米，其他土地不得低于100元/平方米。底价不得擅自改变，原则上每3年调整一次，标准只能调高不能调低。三是村民自筹。2015年6月，《关于进一步加强村民事务理事会建设的实施意见》规定了理事任职条件，其中就包括“热心公益”。截至2018年7月，余江全县（区）村民集资与社会捐资共361万，村民与乡贤垫资达604万。从以上收支项目不难看出，单靠村民事务理事会的财务能力，很难承担宅基地顺利退出的开支。事实上，地方政府的增减挂钩项目、土地整治项目、美丽乡村计划等涉农项目，也为宅基地制度改革提供了重要的资金来源。为了顺利推进改革，县（区）政府还规定，宅基地制度改革开展较好的村民小组，可以优先获得这些项目的资金。当然，试点改革阶段，地方政府的涉农项目资金可以向试点地区倾斜；但如到了全面铺开改革的阶段，涉农项目资金就面临僧多粥少的难题，地方政府也将承受更大的财政压力。
义乌市宅基地退出改革所需资金也主要来自地方政府。市政府承担和奖补的资金，统一由城乡新社区投资建设集团有限公司负责结算。经社区建设办审核后，市财政根据完成的建筑面积（全部折算成高层公寓面积），按照每平方米400元的标准，将补助金一次性拨付给城乡新社区投资建设集团有限公司。公司再通过其他多种途径弥补资金缺口，以实现收支平衡。另外，市政府还提供奖励资金与过渡补助费。在规定期限内，旧房全部拆除的行政村，可以获得人均5000元的奖励金；旧房拆除率达到90%的行政村，可以获得人均3000元的奖励金。在城乡新社区集聚建设项目规划建设中，需占用原有村庄建设用地并拆除原有合法房屋的，对于拆除房屋的村级集体经济组织实有在册且享受村民待遇的成员，市政府给予每人每年2000元的过渡补助费，补助时间从腾空房屋移交钥匙之日起至镇街组织房产置换工作之日延长半年止。奖励资金与过渡补助费由所在镇街审核，市社区建设办核准，市城乡新社区集聚建设领导小组审批同意，由城乡新社区投资建设集团有限公司拨付到镇街，再由镇街拨付到村并监督村发放到户。不可否认，通过“集地券”交易，义乌市将农村土地这一“沉睡的死资产”变成了“流动的活资本”，也保证了宅基地制度改革具有稳定的资金来源。但也应当看到，义乌市作为东部发达地区，建设用地指标经常供不应求，“集地券”也自然行情看涨，即使偶尔遇冷，由于市政府拥有相对雄厚的财政实力，也可以为“集地券”兜底；而许多中西部地区对于建设用地指标未必有着强烈的需求，加之地方政府财力有限，收购建设用地指标可谓困难重重。因此，要在中西部地区尤其是远离城市的中西部地区推广“集地券”模式，其难度可想而知。
（二）宅基地退出的长效机制尚未完善
农民退出宅基地落户城镇后，是否就意味着“永久”不可逆地离开农村?试点地区尽量考虑到退地农民进城可能遇挫的情况，制订了一些保障政策，但远未建立理想的长效机制。如平罗县规定农户自愿有偿退出农村宅基地使用权后，不得再次申请宅基地；但在承包地方面却设计了返村机制，即村集体经济组织预留20%的收储土地为机动地，一旦原集体经济组织成员退地进城后，确实无法在城市维持正常的生活，本人又想返回乡村从事农业的，经过批准，可以按照协议将原来领取的补偿款退还给村集体经济组织后，重新从村集体经济组织承包土地，但不得超过原来承包地的面积。这固然为避免退地进城农民陷于流离失所的惨境筑起了防火墙，但也可能留下政策投机的隐患；而且，如果允许退地进城的农民重新承包土地，则与不得再次申请宅基地在政策上难以耦合，毕竟农民长期居住在城市或者租住在农村来从事农业生产经营并不现实。
余江也为不适宜在城市生活的进城农民疏通了返乡渠道，为退地后进城遇挫的农民预留了后路，即对宅基地退出实行“权证”制度，也就是村民如果全部退出宅基地或者放弃完全具备的宅基地申请资格，村集体经济组织将采取类似期权的方式，颁发15年后生效的申请宅基地使用“权证”。享受了优惠政策的进城农民，如果15年后确实难以适应城市生活，可以返回农村，持宅基地使用“权证”向村集体经济组织重新申请宅基地。在户籍登记方面，余江也实行区别化管理。农民退出宅基地申请城镇户籍时，公安部门会在户籍纸质档案与户口簿上加盖“宅改落户专用章”。当然，余江现在宣称，通过宅基地制度改革，现有宅基地能够满足村民未来10～15年的建房需求。暂且不说从2015年启动改革迄今已超过4年，且试点改革尚未结束，等改革收官国家政策正式出台时，距离10～15年的期限也就并不遥远了，那么，10～15年的期限之后，农民建房所需宅基地又来自何方?调研中发现，当地工作人员都坚信随着城镇化的推进，农民对宅基地的需求会大量减少，而已经进城的农民15年后也几乎不可能重返乡村。这当然是改革设计者的良好愿望。实际上，如果未来农民进城后不放弃宅基地（这种选择目前完全合乎国家政策，现实中也屡见不鲜），而那些已经进城的农民又要返乡申请宅基地（现在并没有出台允许返乡的具体标准），那么，10～15年后的宅基地可能会更趋紧张。
义乌市在城乡新社区集聚建设中，农民置换后的居住用房、产业用房与商业用房都属于国有土地，腾退后的村庄也被征收为国有土地，这实际上意味着将集体土地转变为国有土地。大规模的土地性质转变是否就是宅基地制度改革的理想选择?是否代表宅基地制度改革的未来走向?对此，可能还有待于进一步的观察。鉴于一旦实施就几乎难以逆转，因此在更多地区的推广要慎之又慎。
（三）农民退出宅基地的积极性不高
截至2018年底，33个试点县（市、区）按新办法共“腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩”。总体看来，针对一些未批先建、批而未建、少批多占、批东建西等违规违建占用或闲置的宅基地，试点地区的村集体经济组织在县（市、区）宅改办领导下，采取了强制退出的政策。但是，由于历史原因合法形成的超过标准面积的“一户一宅”或者“一户多宅”的情况，农民退出的积极性并不高。尤其是那些标准面积之内的“一户一宅”，农民即使在城镇已经拥有固定住所与稳定的非农收入来源，一般也不愿意退出农村的宅基地，因为这完全属于合法拥有的宅基地，不需要支付有偿使用费，而退出的补偿金额缺乏足够的吸引力，保留农宅还可以留住一份“乡愁”。如果是位于城市郊区的农村，农民还能从宅基地中获得不菲的经营性收入，远高于村集体经济组织的回购补偿。如果适逢拆迁机会，农民还可以获得高额的拆迁补偿金。可以说，对宅基地潜在价值的高期待，对宅基地补偿标准的不满意，对退地后生活的担忧，都使得农民退出宅基地的意愿大打折扣。2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确规定“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，这无疑为进城农民保留“三权”吃下了定心丸。针对这种情况，试点地区当然也无权采取强制手段，只好尝试采用其他措施，如余江就号召党员、干部示范带头，尤其充分发挥村规民约和社会贤士的作用，但并没有取得理想的效果。
对于超占宅基地问题，三个试点地区都采取了既尊重历史又考虑到现实情况的方式，实施了征收使用费以增加集体收入的政策，但在征收方式与具体措施方面并不一致。平罗县是由村集体经济组织一次性收取使用费。余江县（区）是由村民事务理事会收取，提供了按年度、时间段与一次性交纳三种方式，如果按照5年、10年、20年甚至一次性交纳可以享受按年度交纳的10%、15%、20%和30%的折扣，如以后中途申请退出宅基地的话，按未使用年限退回有偿使用费。义乌市鉴于农村大量存在宅基地违法现象（如违规升层）的实际情况，区分了轻微违法与严重违法两种情形，对于轻微违法的情形，采取征收有偿使用费和进行罚款的处理方式。已经实施新农村建设的村庄，对于因违反土地和规划管理规定而超建的房屋，由集体经济组织根据超建的建筑面积收取有偿使用费。未实施新农村建设的村庄，对于不同历史时期宅基地管理中存在的历史遗留问题，市里进行分类处理，并且制定相应的罚款标准；对于严重违法的情形，进行强制拆除。超占宅基地交纳有偿使用费后，在产权登记时虽然只能标注而不能确权，但还是容易给人造成交钱就可使超占宅基地合法化的印象，而对于拒不交纳超占费用的农户，村集体经济组织也缺乏短期内强制执行的手段。余江在强调党员、村组干部与村民理事会成员、村民代表带头交纳的基础上，由村民理事会总结经验形成了一些措施，但除了涉及国家工作人员的宅基地有偿使用费由所在单位代扣代缴外，其他措施也未能取得立竿见影的效果。
三、推进宅基地退出试点改革的对策
“三块地”试点改革再次延期，折射出了土地改革的艰巨性与复杂性。早在2017年9月，原国土资源部副部长、国家土地副总督察张德霖就希望“覆盖面再广一些，力度再大一些，创新办法再多一些，统筹工作再好一些，试点步伐再快一些”。就宅基地退出层面而言，针对改革过程中遭遇的困境，今后还必须创新改革思路，统筹改革措施，有效释放改革红利，不断丰富改革成果，尤其需要在以下两方面发力：一方面是完善“三权分置”框架下宅基地退出机制，另一方面是健全农民社会保障等配套制度。
（一）完善“三权分置”框架下宅基地退出机制
2018年中央一号文件提出宅基地所有权、资格权与使用权“三权分置”的方案，为宅基地制度改革确定了框架。试点地区自然也应该在该框架指导下，探索宅基地退出的理想机制。
宅基地退出要从“放活宅基地使用权”入手，既“不得违规违法买卖宅基地”，又要发挥宅基地自身的造血功能。上面提到，如果单纯依靠集体经济组织自身“回收”与内部再利用宅基地，宅基地就难以显现出巨大的潜在价值。因此，总结试点地区的经验，地方政府可以成立收储中心或者搭建流转平台，疏通宅基地退出的通道。一是地方政府主导成立宅基地使用权收储中心，从农民即宅基地资格权人手中收储宅基地使用权。至于补偿资金的来源，除了运用公共财政外，还可充分利用中国农业发展银行或者国家开发银行等政策性银行的中长期贷款。集体经济组织作为宅基地所有权人的身份不变，但可以单独或者合作成立农业开发公司，从收储中心租赁一定期限的土地使用权，进行开发；农民作为宅基地资格权人也可以参与集体经济组织主导的开发经营活动；地方政府承担监督管理的职责。二是地方政府主导建立宅基地使用权流转平台，制订流转规则，监督流转流程，农民即宅基地资格权人作为宅基地使用权的流出方，集体经济组织或者市场经济主体作为宅基地使用权的流入方，通过平台进行交易，转让一定期限的宅基地使用权，农民作为宅基地资格权人同样可以入股参与宅基地的开发经营活动。当然，为了防范风险，还可以设置一些流转的限制条件，如设定流转后的最长使用年限，限定最高受让面积，规定受让人的资格条件（如要求达到一定的居住年限与经营规模等），赋予本集体经济组织成员以优先受让权与本集体经济组织以优先回购权等。
（二）健全农民社会保障等配套制度
长期以来，农民社会保障水平偏低甚至一度缺失，承包地和宅基地在实际上就承担了农民的社会保障功能，这一根深蒂固的理念使得宅基地退出的改革遭遇瓶颈：一是农民对于完全退出宅基地后的未来生活顾虑重重，即使早已进城生活的农民，依然倾向于保留返乡的后路；二是宅基地退出改革的市场化机制进展迟缓，集体经济组织之外的人员尤其是城里人使用宅基地依然阻力重重，使得退出的宅基地难以释放出更大的潜在效益。因此，要消除宅基地制度的改革阻力，推动宅基地退出的改革进程，就必须不断健全农民社会保障等配套制度。不可否认，自2002年党的十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”以来，城乡一体化取得重要进展，但城乡差距依然存在，如城乡基础设施并未完全互联互通，城乡公共服务布局依然失衡，城乡居民最低生活保障标准还未统一，城乡统筹的社会救助体系也未形成，新型农村合作医疗与城镇居民基本医疗保险尚未整合，农村敬老院与城镇公办养老福利院还处于分割状态，失业保险与保障性住房等仍未覆盖到农村居民。这些都应成为今后推进城乡统筹改革的重要内容。另外，条件具备的话，还可以借鉴一些西方国家曾经实行的“职业农民退休制度”，为农民尤其是老年农民提供更多层次、更宽领域、更高水平的社会保障，消除退地农民的后顾之忧，为宅基地退出营造良好的宏观环境。
编辑审定：陈越鹏
