苟正金，西南民族大学副研究员，法学博士，研究方向：民商法学；吴炜，南京理工大学公共事务学院副教授，博士，研究方向：法社会学。
基金项目：国家社会科学基金项目“宅基地权利体系重构及其运行机制研究”（14BFX086）阶段性成果。
本文原刊于《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2019年第7期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：农村宅基地闲置和一户多宅难题使宅基地使用权退出备受人们关注。基于对江西省的宅基地退出政策的考察，宅基地使用权退出政策在法律实践中存在着法律依据缺失、宅基地概念不清、农民集体失位、补偿标准低和依据理念错位问题，进而提出相应的规制措施：包括完善相关法律法规、明确宅基地使用权概念的外延、厘清宅基地使用权退出中各主体利益、制定合理的补偿依据和坚持土地中心主义立法理念。
关键词：宅基地；宅基地使用权；一户多宅；土地中心主义；增减挂钩
改革开放以来，我国大量农村人口转移到城市中，成为农民工，他们主要在城市中工作和生活，却仍然在农村拥有宅基地；同时，那些未转移至城市的农民也大量占用耕地新建住房，改善居住条件，农村居民点占地面积持续扩大。其结果必然是全国范围内农民宅基地规模不断上升，宅基地闲置和浪费问题严重。据统计，从1997年至2008年，我国农村户籍人口减少了14%，而宅基地使用面积却逆势增长了约4%，农村户均宅基地使用面积超过1亩。另有数据也显示，近年来我国农村常住人口每年以1.6%的速度在减少，宅基地占地规模却每年以1%的速度在增加。这种情形对守住国家制定的18亿亩耕地红线形成巨大挑战。在此背景下，宅基地退出自然成为了国家保护耕地、缓解建设工业化和城市化用地紧张的重大举措。党的十八届三中全会已经将宅基地制度改革纳入规划中，相关的农村宅基地制度的政策措施也不断出台。如2015年中央一号文件《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中，明确提出要探索农民自愿有偿退出或转让宅基地，在中央文件精神的指导下，各地积极推动农民腾退宅基地，取得巨大成就，同时也面临着一些困难。本文基于江西省安福县农村宅基地退出政策的考察，探究其中存在的问题，并从法律规制角度就如何解决这些问题提出了具体的建议。
一、安福县农村宅基地退出概况与认识
西方发达国家的研究表明，经济发展和收入的增加会导致农村居民点用地规模的扩大。我国农村宅基地制度虽然和西方国家的土地私有制度不同，但农村居民点用地规模也呈扩大趋势。通过访谈与文献研究相结合的方式发现，自1985年至2015年的30年间，该县农村居民点迅速扩张，建设用地占地规模比30年前的2倍还多，从农民的生产与生活实践来看，原因如下：一是大量年轻人进入婚育年龄，而住房成为了结婚的必需品，年轻小夫妻需另辟宅基地建房，不论其是否在外出打工；二是农民的家庭结构从主干家庭迈向核心家庭，分家推动了村民新建住房；三是农民改善居住条件的迫切需要。老旧房屋结构不合理，如是木制结构、泥瓦结构、砖木混合结构等，同时又缺乏卫生间等设施，失去了改造价值，需要新建住房。四是农民居住观念改变，日益看重交通出行的方便程度。老旧房屋建筑格局比较紧凑，房屋挤在一起，远离主干道，出行的道路也狭窄，部分村民不得不建新房于村庄外围或道路两旁。进而，农村定居点建设用地面积迅速沿着道路或原居民点周围扩大，而原村中心地带逐渐破败衰弱，大量老房屋倒塌、空置，陷入空心状态。农户不断新建住宅，而原宅基地又没有退出，加上继承房屋遗产的继承，相当多的农户实际上拥有多处宅基地。法律规定的“一户一宅”在事实上被突破。
为了减少农民一户多宅现象，更为了支持县城和建制镇的开发，增加城市用地规模，该县从2014年起在全县范围内施行了农村宅基地退出政策。具体的政策如下：一是房屋的拆除费用全部由政府承担，政府租赁铲车等机械对连片老旧房屋统一拆除，并将土地整理完毕。二是予以拆除的住房补贴，标准为每平方米住房补助50元；三是规定经过整理后的土地，农户获得土地的承包经营权，但同时规定农民不得将该土地用于盖房，而只能用于复垦。目前，相当多的农户已经将闲置宅基地置换为耕地，将宅基地使用权置换为土地承包经营权。政府则将置换的土地指标一部分用于当地农民新建建房需要，另外一部分调剂到县城和城镇用于城市和工业发展用地。
该县宅基地退出政策具有积极的政策意涵，笔者称之为闲置宅基地退出方式，该方式具有在广大的一般农村地区推行的可能性。一般农村远离城市，农村宅基地不可能获得像城郊农村那样由区域位置而获得的巨额土地增值收益。虽然这些农村地区的宅基地使用权缺乏市场价值，但是具有用地指标价值和土地保护价值。在城乡建设用地增减钩挂政策的指引下，地方政府通过农村宅基地退出获得城市用地指标，达到建设项目占用耕地“占补平衡”，耕地不减少的目标。
与闲置宅基地退出方式不同的是宅基地置换方式，该方式包括重庆、浙江、天津等地的“地票交易”“两分两换”“宅基地换房”等农村宅基地退出模式。其共同点在于地方政府的做法是将农户的宅基地进行置换，即在政府的主导下，将宅基地置换为房屋、资金、社会保障。宅基地置换的实质是将农户的宅基地使用权与市民资格挂钩、与市民所享有的社会保障与福利联系在一起，变农民为市民以灭失其宅基地使用权。
宅基地置换方式有其内在的不足，其一，宅基地置换成本巨大，性价比低，适用范围窄。宅基地置换需要大量的财政资金，如宅基地换房需要政府投入巨额资金建造房屋，宅基地换资金需要换取相当于住房价格的高额补偿，宅基地换保障需要政府承担农民市民化的成本。巨额成本限制了宅基地置换的适用范围，正如我们所看到的，目前推行宅基地置换的地区主要集中在是东部发达地区和城郊农村，这些地区农民数量大约只占整个农民群体的5%左右，对于远离城市的占农民总数95%的一般农民而言，通过宅基地置换变成市民并不现实。用宅基地置换来推动农民退出宅基地实际上偏离了一般农村的基本实际，强行推动会引发社会的不稳定。因为三十多年来的高速经济增长、大规模的农村到城市的人口流动蕴含着重大的社会风险。而宅基地成为了农民社会风险的化解器，因为拥有宅基地，无法在城市中安家的农民、年老的农民、在城市中遭遇失业的农民等，仍然能够回到农村，宅基地对他们起到了保护功能。其二，宅基地置换并不遵循市场规则，其目的是增加城市建设用地指标，是政府为了获得土地财政收益而强力推动的，必然导致农民的失声，农民的利益难以得到保护；其三，宅基地置换的实际效果较差，以此来推动宅基地使用权退出没有得到农民的积极响应，绝大部分农民不愿意退地。以重庆市为例，至2011年11月底，申请将农村户口转换为城市户口的农户共计有76.72万户，申请退地仅有3.04万户，不到总户数的4%，数据表明愿意进行宅基地置换的农户只占符合条件农户的一小部分。
二、宅基地退出的法律实践难题
虽然该县的宅基地退出方式具有可行性，但仍然面临着一些法律实践上的困境，需要予以解决。
（一）宅基地退出缺乏法律规范
宅基地使用权概念出现较晚，直到2007年颁布的《物权法》才第一次以法律的形式明确这一概念，在此之前，相关的法律法规都使用宅基地的概念，本文中将两个概念等同使用。宅基地使用权作为《物权法》中规定的用益物权，要经历产生、运行和灭失三个阶段。目前，农村宅基地使用权的产生和运行都已经有了相关的较为详细的法律和法规依据，体现在《土地管理法》《物权法》等法律中。如《土地管理法》第62条相关条款规定：每户村民只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农民申请宅基地，需要经乡镇政府审核，县级人民政府批准，方可获得宅基地的使用权，其中，特别提到当农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。与前两者不同的是，作为宅基地使用权灭失环节的宅基地使用权退出，相关的法律法规还处于空白状态。能查到的只有一例部门规章：2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》中提到各地应鼓励那些通过继承而出现“一户多宅”和闲置住宅的农户退出宅基地使用权。
显然，从用益物权角度而言，农村宅基地使用权法律制度的问题就在于宅基地使用权退出无法可依，缺乏相应的法律规范。如此，宅基地使用权不断产生，而又从不灭失，结果必然是全国范围内农民宅基地规模不断上升，宅基地闲置和浪费问题严重。况且，“从土地制度的角度，国家从法律层面允许农村宅基地退出形成新增集体经营性建设用地，将会冲击现有以征地制度为核心的土地制度”。制定相应的宅基地退出法律法规是解决该问题的必由之路。
（二）宅基地概念的外延不清
从法律文本上看，宅基地概念的内涵还是比较明确的，根据《中华人民共和国国家标准土地基本术语》（GB/T19231-2003），宅基地使用权是指“经依法审批，由农村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其他有关附属物的、无使用期限限制的集体土地建设用地使用权”。可见，农村宅基地使用权是指作为集体成员的村民为建造住宅及其他附属物，而依法向集体申请获得的对集体土地占用和使用的权利，是村民所享有的一种重要的用益物权。这一定义切合了农民的实际，农户的职能并未分化，同时拥有生产和生活两种职能。受农业生产以及农民日常生活影响，宅基地自然不仅仅是农民居住的房屋用地，还包括附属的建筑物（牲畜棚、厨房、农机库、工棚等）、晒场、院落、道路、以及美化用的树木、花草及其他附属设施用地。而且，哪些附属设施用地能够归为宅基地还存在着争议，呈现着一种地方性知识。不同的地区其附属设施的种类并不完全相同。因而，宅基地表现为一个模糊的集合概念，它包括农民的住房以及附属设施，但住宅占地面积较小，辅房与晒场、院落等附属设施占地面积较大，据浙江省嘉善县的调查显示，农民住宅与辅助用地面积之比达到了1∶4.6。
从笔者调查资料看，农民新建房屋占用的宅基地面积还呈扩大趋势，主要体现在附属设施用地增长中。自从农村家庭联产承包责任制实施以来，农户的生产职能得到了加强，随着农业机械化、以及多种经营的开展，农户不断添置新的机械化农具，要求更多的辅助用房；多种经营的发展模式下，村民开始了职业化的养殖，如养牛业、养猪业等需要新建相关辅助用房。在宅基地退出的时候，其补偿面积应该如何测算就成为了问题，实际上也成为了部分村民在腾退宅基地时考虑的主要因素。
（三）农民集体缺席宅基地使用权退出过程
根据宪法和物权法的规定，农民集体所有的土地，属于本集体成员集体所有，即宅基地的所有权人是农民集体。农民集体一般认为是村民委员会及其下属的村民小组，它代行农民宅基地使用权的管理职能，农户在申请宅基地过程中，经乡（镇）人民政府审核，县级人民政府批准后，由村民委员会向其无偿提供宅基地使用权。不过，村民委员会的权能并不完整。我国农村土地所有权实行的是三级所有，队为基础的制度，自从1961年《人民公社条例》第16条规定：“全大队范围内的土地都归生产大队所有，固定给生产队使用”后，村委会就已经无权将某一个村民小组的土地调整到其他村民小组了。属于某一村民小组的村民也就无权在其他村民小组所属的土地中建造房屋。在宅基地退出过程中，农民集体应该由村委会和村民小组共同组成。
在该县的宅基地腾退过程中，涉及的主体有且只有两个，一是基层政府部门，二是农户。农户退出宅基地，政府予以补偿。至于农民集体的代理人——村委会和村民小组隐匿了，它只作为中间人传达基层政府的政策，在农户和政府中间协调。村委会和村民小组作为土地所有权人如何维护土地所有权人的占用、使用、收益和处分权能并不清晰。
（四）补偿标准低，且无据可依
农户腾退宅基地，必须予以补偿，且标准不能过低。原因在于：（1）根据现行法律规定以及习惯法，农户是可以无限期的无偿使用宅基地，无论从哪个方面考虑，无偿退出宅基地显然不符合农民的利益。要想促使农民拆除房屋、腾退宅基地，利益补偿是必须的。（2）祖业观和恋地情节。在长期的土地生产和生活中，农民产生了浓厚的祖业观，他们认为祖宅不仅仅是目前在世的村民所拥有的，它还是祖宗传给自己的，也是需要自己传给子孙后代的，宅基地具有了超越时空的意义。在观念传统上，农民也拥有浓重的恋地情结，不愿退出农村宅基地。（3）随着社会变迁，宅基地的市场价值逐步凸显，农户的经济利益不断觉醒，不愿意退出宅基地。这在城市周边、东部沿海等市场经济较为发达的地区表现的更为明显。（4）重新建造房屋造价高。对于拥有多处住宅的农户而言，他们一般居住在新房当中，老旧住宅则经常是充当着牲畜棚、储藏室，并非完全闲置。一旦老宅被拆除，就需要兴建新的附属设施。根据该县的补偿标准，一幢老宅，完全拆除后所得最多也不过万元，无法弥补新建辅助用房的资金缺口。补助标准低是相当一部分农户拒绝腾退宅基地的原因所在。
不仅如此，宅基地退出的补偿依据缺乏。该县每平方米住房补贴50元的标准是一种“土政策”，没有相关的法律依据，不利于政策的延续和推广。并且，“土政策”一旦发生变动，将会使现已退出宅基地的农户再次要求补偿，形成宅基地退出政策的遗留问题，为了保持宅基地退出的秩序，应该制定一个可操作的补偿标准。
（五）房屋中心主义理念错位
根据《物权法》，我国确立了房随地走、地随房走的房地一体原则，该原则表明房屋所有权和用于建造该房屋的土地二者不可分离。在农村，房地一体原则具有特殊性，结为一体的是房屋所有权与宅基地使用权。在房地一体原则下，虽然法律规定农民的住宅具有独立和完整的物权，但是宅基地使用权的退出必然表现为房屋所有权这一完整物权的灭失。这就使得补偿关系更为复杂。是否补偿有两种选择：一是农户退出宅基地使用权只需对农民的地方建筑物即住宅进行补偿，不需要对宅基地进行补偿，因为村民本身是无偿获得的宅基地；二是农户退出宅基地使用权的补偿应包括两个部分：土地即宅基地使用权和地上建筑物即住宅，宅基地退出应该按照房地分离的原则来补偿。
从土地等不动产法律制度实践和配置上看，第一种选择属于房屋中心主义取向，指的是在宅基地退出过程中以房屋为中心，制度设计和规范皆以房屋为内核，补偿以房屋面积、房屋内部结构等为依据，土地使用权被遮蔽。第二种选择是土地中心主义取向。该取向要求将房屋作为地上附着物，制度设计和规范皆以土地为内核，补偿时将土地使用权和房屋分开，土地使用权被重视。以农村集体土地征收为例，我国《土地管理法》将房屋视为地上附着物，在征收时按照地上附着物给予补偿，凸显了“土地中心主义”的取向。
就该县宅基地退出政策而言，显然没有遵循土地中心主义取向。在房屋中心主义的指导下，宅基地退出按照房屋的面积进行补偿，带来了现实的问题。一是部分村民只退出住房所占面积的宅基地，而庭院等附属设施所占用的宅基地并不转为耕地。二是由宅基地的类型造成的。根据农民生活实际，宅基地分为三种类型，第一种是有房宅基地，该宅基地上建有住宅；第二种是无房宅基地，该宅基地曾经建造过住房，但是住房已经倒塌或拆除；第三种是规划宅基地，即将要建造住宅的宅基地。在该县的宅基地退出实践中，实际上只对有房宅基地进行补偿，而笔者在调查中发现，无房宅基地所占的面积与有房宅基地相差无几，只补偿有房宅基地，限制了宅基地退出政策的功效。
三、宅基地退出的法律规制
当前宅基地退出仍然存在着诸多法律和制度障碍。宅基地制度作为一种具有中国特色的农村住房政策安排，承载着8亿多农民的生存保障、生产支持、财产收益等功能，关系到社会稳定与和谐，农村宅基地退出应该按照党中央的部署，贯彻依法治国方略，制定相应的法律法规并加以规制。
（一）完善宅基地使用权退出的相关立法
根据《物权法》第153条：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”目前，《土地管理法》规定了三种因公共利益需要农民应退出宅基地的情形，并提出政府在土地征收中应给与土地使用权人补偿。据此，宅基地退出法律的完善可以从修改土地管理法等法律入手，明确规定农村宅基地使用权的取得、使用和灭失，以对宅基地使用权人进行约束；坚持一户一宅原则，将一户一宅从取得环节推进至使用和灭失环节；进一步明确规定宅基地使用权灭失的依据；并对灭失宅基地使用人的农户予以适当的补偿，以提高农户退出宅基地的积极性。
（二）明确宅基地使用权概念的外延
目前，宅基地概念虽然在法律文本上已经有了较为明确的定义，但是在宅基地管理和统计中仍然非常模糊，这种模糊就表现在附属设施所包含的种类中。自古以来农村宅基地就具有生活生产兼用性特点，因而农民除了要建造主房用于居住之外，还需要建造一些辅助房屋、需要一些空置用地以备不时之需。加之我国国土辽阔，北方与南方、东部与中西部农民的生产类型和生活要求并不一致，造成辅助房屋、空置用地的种类与用途也不一致。国家也无法确立一个统一的标准厘清辅助设施的类别。当前政策下，政府只对建有房屋的宅基地予以补偿，而对附属用地不予补偿，显示出了法律实施中的地方性知识的困境。在宅基地退出政策实施过程中，应该明确宅基地的地域范围，明确认定宅基地不仅包括住宅，还包括住宅的周边附属设施用地，如院落、晒场、菜园、辅助房屋用地等等，这些应随住宅一并腾退。
（三）厘清宅基地使用权退出各主体利益
宅基地退出涉及3个主体：农户、基层政府和农村集体经济组织。我们应该明确三者的利益。宅基地所有权属于农民集体，由村民委员会和村民小组代理；宅基地使用权属于农户，经乡（镇）人民政府审核，县级人民政府批准后由村委会同意获得。农户作为宅基地使用权人，农民集体作为宅基地所有权人，宅基地使用权退出就是农户将宅基地使用权退还给农民集体，农民集体再将土地从非农用地变更为农业用地。如此，农村定居点的建设用地规模缩减，所减少的土地面积作为指标大部分转化为城市建设用地指标，政府就可以通过征收城郊农村的土地用于非农建设开发。显然，这一过程中地方政府获得了土地财政收益、城郊农民获得了土地用途非农化的收益、而远郊农民无法获得收益，带来了社会财富分配的不公平。笔者建议应该将近郊土地的增值收益转化为财政收入，部分返还给远郊的农民集体，以用于宅基地退出之后的土地整理、农田水利基础设施建设，真正将退出的宅基地变成耕地。
（四）制定合理的补偿依据，按规补偿
补偿的标准必须要合理，且有相关规定可以参照。调查发现，对农户是否腾退宅基地决策影响最大的就是补偿的数额。可以参照征地补偿标准，制定一个新标准予以确定。根据《土地管理法》，征地补偿包括“土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”三大项，其中土地补偿费和安置补偿费都按照原产值倍数方法确定。由于土地的非农使用具有更高的效益，土地农业化会承受相应的损失，但农户退出宅基地使用权并将其转化为土地承包经营权时，农户又可以获得土地使用权，因而只需支付少许土地补偿费；安置补助费是应征地造成的多余劳动力的补偿费用，为了让农民在失去土地之后仍然能够保持原有的生活水平，而农户腾退宅基地之后实际耕地还会增加，因而安置补助费可以不支付；地上附着物是房屋，这些房屋多为老旧住宅，如果长期无人管理会自然倒塌，可以按照房屋面积给予少许补偿。因而，宅基地退出的补偿总费用可以按照宅基地使用权退出补偿费和地上附着物补偿费进行计算。同时，“作为我国土地管理权重要组成部分的农用地开发许可权，在面向市场化价值取向改革过程中的路径选择无疑是前提性的议题”，减少土地市场行政干预，扩大市场的作用是一个必然趋势。
（五）宅基地退出坚持土地中心主义
“土地中心主义”和“房屋中心主义”是土地法律法规中的两大基本样态。国外涉及土地的法律中都坚持的是土地中心主义，加之土地的资源属性以及土地与建筑物间关系等因素的考量，土地中心主义明显优于房屋中心主义。宅基地退出相关立法应该以“土地中心主义”为立法取向，在制度的文本规范体系展开过程中，充分践行该取向。宅基地使用权退出的目的重心就在于将宅基地使用权转化为土地承包权，以保护耕地，节约利用土地。既然如此，将宅基地退出仅定义为房屋的拆除，实际上是只看到了房屋这一孤立的形式上的要素，忽视和遮蔽了被征收人主要财产权——宅基地使用权。因此，应当“加强村庄规划与相关规划的衔接、创新宅基地指标管理制度、探索集体组织收储机制、推进空闲农房和宅基地的盘活利用”，实现农村宅基地的多元利用，而不是简单退还了事。
