郭炜，博士研究生，四川大学经济学院；林冬生，助理研究员，四川省社会科学院。
本文原刊于《农村经济》2019年第6期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：广西玉林市抓住全国农村改革试验区的机遇，以共享式发展为价值指向，以市场化改革为目标导向，坚持大胆积极创新和系统集成推进，在农村土地制度改革方面开展了一系列卓有成效的探索与实践，重构了农村土地的产权边界体系、产权交易体系、农业经营体系、投资供给体系、产权价值体系等五大体系，破解了土地细碎、效益低下、权能残缺、价值难以实现等多重困境，通过“四个同步”促进乡村的纵深发展和全面振兴，为我国农村土地制度改革提供了可资借鉴的重要成功经验。
关键词：农村土地制度；改革；困境突破
推动农村土地制度改革是在实施乡村振兴战略的背景下破解农村发展不充分、城乡发展不平衡难题的重要突破口，也是解决传统小农耕作模式与农业现代化发展趋势之间矛盾的关键所在。玉林市地处广西东南部，是广西壮族自治区的传统农区和农业大市，2016年，该市农林牧副渔业总产值288.87亿元，在广西各市中位居第三。玉林市自2014年被确立为全国第二批农村改革试验区以来，抓住多项改革集成推进的契机，围绕农村产权交易市场建设等改革试点，开展了一系列卓有成效的探索与实践，重构了农村土地的产权边界体系、产权交易体系、农业经营体系、投资供给体系、产权价值体系等五大体系，破解了土地细碎、效益低下、权能残缺、价值难以实现等多重困境，回答了如何构建完备的农村产权交易市场体系以促进土地经营权的有序流转、如何在合理存留和改造提升小农经营模式的同时逐步实现农业转型提质升级等难题。其先行经验和有益做法对于全国其他地区具有重要借鉴价值。
一、改革背景：玉林农村土地制度改革的多重困境
玉林市开启农村土地制度改革探索是在农业农村发展面临一系列困境的背景下的现实选择，具体包括以下四个方面的困境。
1.土地细碎，资源闲置与集中困难的矛盾并存
“大国小农”是我国的基本国情，土地细碎是各地普遍面临的问题。相较于全国及广西其他地级市，玉林市土地细碎的问题更为突出，据统计，玉林市人均耕地不到0.75亩，是广西最少的地级行政区，低于全国平均水平。土地过于细碎导致农民延续着已经不能承载其生计需求的传统耕种模式，农业生产效益的低下诱导了大量农村劳动力向城镇二三产业流动，造成大量土地闲置撂荒。而同时，伴随着玉林市农业现代化转型和新型经营主体的发展壮大，土地流转的需求快速增加，但因土地经营权分散于众多农户手中，导致土地流转中供需不平衡、信息不衔接的问题突出，土地无法实现充分地规模集中。
2.效益低下，劳动力老龄化加剧小农发展困境
由于农业生产效益低下，农民从事农业经营的经济激励不足，农业劳动力尤其是青壮年劳动力持续外流，造成农业劳动力老龄化问题突出。从玉林市的现实来看，老龄劳动力占现有务农劳动力相当大比重，2017年玉林常住人口比户籍人口少143万，这表明玉林至少有100多万人长期在外务工或经商，在外地务工收益明显高于农村的现实情况下，新一代年轻人口又不愿意进入农业生产领域。农业劳动力的老龄化造成了小农户普遍在先进技术应用、管理水平提升及经营规模扩张等方面均表现出保守性，如何改造提升小农户，使之不在农业现代化的进程中“落伍”，成为了玉林市面临的又一重大难题。
3.权能残缺，土地产权价值实现面临更大困难
农村承包土地“三权分置”改革虽然放活了土地经营权，但使其权能拓展仍然面临着土地经营权流转困难、抵押和担保权能实现受限等问题，导致土地产权价值难以实现最大化。同时，农村集体建设用地的产权价值同样也实现困难，尽管玉林市常住人口城镇化率由2011年的41.47%上升到2017年的48.19%，城镇边界不断扩大，城镇建设用地需求日益增加，但是，集体经营性建设用地无法直接入市，而且在城市居民生活方式的转变和乡村价值多功能性凸显的背景，农村集体经营性建设用地、闲置宅基地难以成为休闲农业和乡村旅游等农旅融合产业的发展载体，这就限制了土地产权的资本化增值空间。
4.要素短缺，农业投资不足矛盾尤为突出
现代农业发展需要较大的经营规模、先进的物质装备，这就必然产生更大体量的资金投入需求。但据统计，玉林市单个农民农业生产性投入资金平均仅约1500元，远远不能适应农业现代化发展要求加大投入的需求。与此同时，资金由农村向城市的单向流动趋势仍未得到有效抑制，农村资本要素稀缺、农村资金供求失衡的现象十分突出。究其原因，从市场规律角度来看，农业本身具有周期长、高风险、低收益等特征，资本必然向投资回报率更高的城镇和二三产业流动；从体制机制角度来看，由于城乡分割的金融管理体制等因素，农村金融抑制的现象较为突出，作为农民最大资产的土地由于法律法规的限制而无法成为贷款抵押品，农民“贷款难、贷款贵”的问题始终没有得以很好解决。因此，改革还需要破解农业现代化过程中的投融资难题。
二、改革脉络：玉林农村地制度改革的突围逻辑
正是基于上述困境的判断，长期以来玉林市都把改革作为突破农业农村发展困境的首要选择。2014年被确立为全国第二批农村改革试验区，承担农村产权流转交易市场改革试验任务；2015年该市下辖的玉州区、北流市、兴业县开始承担农村土地承包经营权抵押贷款试点，同年，北流市被同时确定为集体经营性建设用地入市改革试点，并联动推进农村“三块地”改革。近年来，玉林市聚焦改革试点任务，直面农业农村发展中的关键性痛点，通过一系列创新性的改革探索，重构了农村产权边界体系、市场交易体系、农业经营体系、投资供给体系、产权价值体系等五大体系，使农业现代化发展转型的困境得以缓解，农村土地资源的价值得以凸显，增强了农业农村发展活力。
1.以产权明晰固化为基础重构产权边界体系
明晰农村承包地和集体建设用地的产权关系，规定农民、集体经济组织及政府等不同主体在新的制度框架内的权利边界，既是土地要素按照市场化原则进行优化配置的重要基础，也有助于阻断各种强势力量侵蚀农民利益的制度保障。玉林市在改革过程中，坚持土地确权和产权保护并重，奠定了农村产权自由流动的制度基础。
（1）推进农村土地多权同确。玉林市自2014年启动了农村集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋使用权、林权、小型水利工程产权等“六权”同确，明确了各类集体资源资产的权利归属、权利边界及权利范围，为产权的入市交易奠定了基础。多权同确还具有重要的现实意义：一是有助于降低多次重复确权的高昂成本。二是避免多种土地类型之间因确权时间、土地测量技术手段不一致而造成土地权属边界相互矛盾。三是为后续改革领域拓展延伸到集体经营性建设用地、宅基地等领域创造了基本前提条件。
（2）构建农村土地产权保护机制。土地产权的严格保护是土地要素实现优化配置的重要前提，因为只有在产权风险可控或风险损失一旦发生能够有效补偿的条件下，产权主体才愿意与产权客体达成流转交易。玉林市采取了以下两大措施以强化产权保护：一是阻断地方政府强制土地规模流转。玉林市出台了《关于引导农村土地经营权有序流转推进现代特色农业发展的意见》，规定土地流转需遵循农民意愿，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商，禁止通过定任务、下指标或将流转面积、流转比例纳入绩效考核等方式推动土地流转，从而让土地流转真正遵循农民的主体意愿。二是构建土地流转矛盾调和机制。规范土地流转交易合同，对合同中的约定内容、签订程序的不规范之处进行逐一纠正，引导部分经营业主与农户重签合同。建立土地承包经营纠纷调解仲裁体系，解决土地经营权流转过程中的矛盾纠纷。
2.以服务平台建设为支撑重构产权交易体系
土地确权和产权保护仅仅是建立了相对明晰和固化的产权制度，但若要实现农村产权的规范有序和合理高效流动，还需要克服高额交易成本的掣肘。玉林市以搭建中介载体平台为基础，通过实施完善产权交易体系、创新产权流转方式、强化产权流转风险防范等一系列举措，促进农村土地产权低成本、高效率、有秩序地重新配置。
（1）搭建农村产权交易网络体系。玉林市率先成立广西第一家地市级农村产权交易中心，中心承担农村产权交易活动、交易鉴证、信息发布、政策咨询和农业投融资服务等5项职能，形成价格指导、组织交易、办理鉴证、价值评估、农业融资“五合一”的产权交易服务链条，同时，在各县（市、区）设立分中心、镇（街道）设立服务站、行政村（社区）设立服务室。其运作方式如下：一是拓展产权交易服务领域。在承担土地承包经营权、林地使用权等基础性产权交易的基础上，开展了水域养殖权、储备粮轮换处置、小型水利工程产权、林场活立木等多种涉农资产流转交易业务，取得了满足产权交易需求、扩大交易中心影响力、增加中心盈利等多重效益。二是延伸交易网络触角。挖掘“熟人社会”内生性的社会资本，培育熟悉乡村本土情况的农村产权经纪人队伍，发挥其在撮合交易、宣传讲解、介绍服务等方面的作用，有效弥补了正式组织与乡土地方性知识不衔接、正式组织机构和人员与乡土社会融入较为困难的缺陷。三是加强价格指导。根据产权类别、数量、价格在一定区间内的变化情况，创新设计并发布了土地承包经营权、林权交易价格指数，反映农村产权价格的动态变化，使农村产权交易体系具备价值发现功能。
（2）创新多元土地经营权流转方式。玉林市突破了以往的由交易双方直接谈判达成协议的产权交易方式，探索引入第三方交易和以地换股等新型交易方式，从而提高了土地经营权流转效率。一是探索“政府收储——二次流转”土地经营权流转方式。在城郊工业化、城镇化较发达的地区，探索由政府统一流转农村承包地的经营权，整体规划功能分区和产业项目，商家直接与政府达成土地经营权流转协议。二是创新中介托管、信托等土地经营权流转方式。农民可将土地产权（或资产）授权由中立的托管机构代为保管，由托管机构按照权利人的交易合同等实施登记、处置等。农户或集体还可以将土地产权（或资产）委托给专业的信托机构，由信托机构按照受益人的最大化利益或其他特定目的进行管理。三是创新“进场交易、以地换股”的土地经营权交易方式。依托农村产权交易平台，农民以土地经营权折价的方式入股其他新型经营主体，开辟了“进场交易、以地换股”的农村产权交易新模式。
（3）构建全程监管的土地流转风险防控机制。玉林市建立了农地流转全程式、体系化的土地流转风险防范机制。在前端，设立全市农村产权交易市场诚信信息库。采集进入农村产权交易中心的交易行为、融资行为信息，对经营者、贷款人违约信息备案。建立工商企业租赁农地的分级备案制度、资格审查制度、项目审核制度以及租金预付制度。在中端，建立对工商资本租赁农地的事中检查监督制度。对工商资本租赁农地生产经营、流转合同履行和农地改良、永续利用等进行监管，防止工商资本流转土地后进行非农建设、影响耕地保护和粮食生产。在后端，建立了风险保障金制度。按“新型经营主体交一点、村集体投一点、政府补一点”的思路，经营主体按每亩不少于100元的标准缴纳，村集体按当年县级财政土地流转补助资金的30%计提，县、乡镇各按上年度新增土地流转面积每亩50元的标准缴纳风险保障金，风险保障金专项用于补偿因经营主体无法履行合同给土地经营权转出的农户所造成的经济损失。
3.以本土主体培育为核心重构农业经营体系
破解农业生产效益低下，高水平推进农业现代化，需要改变小农与老龄化的农业劳动力组合结构，重构以新型经营主体为核心、又能使小农户衔接融入的现代农业经营体系。
（1）建立新型职业农民培育体系。一是成立新型职业农民学校。以广西玉林农业学校为依托，玉林市人民政府和自治区农业厅联合共建广西玉林职业农民技术学校。专业学校的成立整合了分散在跨行业、多部门的教育培训资源，同时，学校坚持以按需供给为导向，围绕玉林市“粮、果、菜”等主导产业设置教学课程，创新“基地+田间+典型”的教学方法，采取送训下乡、分段学习、农学结合等教学方式，让学员能够真正提升经营管理水平。2014～2017年，玉林职业农民技术学校共培训学员4084人，其中，生产经营型3451人，专业技能型238人，社会服务型395人。二是构建新型职业农民培育体系。玉林市建立了教育培训、认定管理、政策扶持“三级贯通”的新型职业农民培育体系。按照初级、中级、高级分等级对职业农民实行认证管理，将认定管理与涉农政策支持的瞄准对象相对接。在政策扶持上，对新型职业农民提供项目安排、产业扶持、科技支撑、金融支持、社会保障等多方面支持。新型职业农民培育体系的构建为乡村产业振兴和现代农业转型聚集了大量的生力军，促进了农业劳动力素质和农业经营水平的提升。
（2）强化本土性经营主体的扶持。玉林市选择了与当地农民融合度更高、更容易与农民形成紧密利益联结的本土化经营主体作为新型经营主体培育和扶持的重点。一是构建土地流转规模控制机制。玉林市对大型工商资本下乡的程度、范围和领域进行了合理控制和引导。《关于引导农村土地经营权有序流转推进现代特色农业发展的意见》规定“单个经营主体在一个镇（街道）区域内租赁面积不得超过10000亩”，同时，鼓励农业龙头企业开展农产品加工和农业社会化服务。玉林市还侧重于扶持面积50～100亩的适度经营主体，重点培育家庭农场、农民合作社。以上政策措施有利于让具备较强资金、技术实力的农业龙头企业投向对其比较优势更突出的农产品加工、社会化服务等环节和领域，避免工商资本下乡整片流转土地改变乡土社会平衡结构和农民生计状态所带来的巨大社会风险。二是构建新型经营主体联动带农机制。从实地调研的情况来看，由于玉林市大部分新型经营主体具有本土化背景，大多通过或倾向于通过农民由土地及地上附着物入股、新型经营主体由资金入股共同组建股份合作社来进行经营，并采取二次返利、保底分红、收益分成等能够较好保护农民利益的分利机制。同时，本土化的新型经营主体还能以地缘、血缘为基础建立情感纽带，与小农户共享技术、农资、销售渠道等资源，实现了对小农户原有生产技术、经营方式和要素投入的提升改造，带来了显著的知识溢出效应。
4.以产权权能赋予为重点重构投资供给体系
玉林市拓展了农村土地经营权抵押、担保权能，以此为突破口撬动金融资本注入农业，客观上也降低了社会工商资本进入农业的投资门槛，从而重构了农业的投资供给体系，缓解农业生产性投资不足的困境。
（1）构建农村金融供需耦合机制。为促进新型经营主体、农户与金融机构有效衔接，解决供需不匹配等问题，玉林市重点采取了以下两大举措：一是完善农村产权交易中心服务功能。引导涉农金融机构在农村产权交易中心设立服务网点和业务窗口，并由中心为借贷方提供鉴证、流转、抵押登记、贷款办理等“一站式”产权交易和抵押融资服务，使农村产权交易中心具备“交易—鉴证—融资”综合服务功能，从而使少数具有垄断性质的农村金融机构与众多分散的小客户之间拥有了对接关联的中间载体。二是创新农村土地金融产品。根据农业的产业属性和农村土地金融的特殊性，引导银行机构“量体裁衣”，推出“农地贷”、“农房贷”等30多种农村土地产权系列金融产品，在抵押担保、利率、期限等多个方面对农业经营主体予以优惠，顺应了农业生产的季节性、周期性、微利性特征，从而较好地解决金融产品供给与实际需求不匹配的问题。
（2）构建农村土地产权抵押价值放大机制。一方面，出台《农用地估价参考指引》，在农村产权交易中心主网站增设农村产权价格指导版块。《农用地估价参考指引》确立对耕地、林地、草地等农用地估价标准，为农村产权的合理定价提供了权威参照。农村产权价格指导版块能够将农村产权的平均成交价格、面积、交易总额等信息动态显示出来，起到了发现农地真实市场价值的作用。另一方面，采取组合抵押模式以放大农村土地产权价值。在探索农村土地经营权及地上附着物的直接抵押模式的同时，还创新了“承包土地的经营权+其他抵押物”组合式抵押模式，其他抵押物通常为房产、机械设备等，从而使农地抵押放贷额度能够增加。尤为值得关注的是，玉林市创新了财政直补资金账户质押贷款，银行金融机构可在新型经营主体当年直补金额的10倍以内确定信贷额度。玉林市构建土地产权价值标准体系和采取组合式农地抵押贷款模式有力地解决了农村土地产权真实价格评价困难、抵押估价过低等问题。
（3）构建农村土地金融风险释缓与分担机制。玉林市构建了政府、金融机构和保险机构共担农地抵押信贷风险的格局。一是由政府出资设立农村产权抵（质）押融资风险补偿基金，若发生违约风险，基金按8：2的比例与银行共同分担损失。二是成立广西玉林市中小企业融资担保有限公司及农业信贷担保有限公司，主要分担农地抵押的贷款损失。三是引入保险赔付机制，探索“土地经营权+贷款保证保险”模式，即借款人在申请土地承包经营权抵押贷款的同时保险公司投保贷款保证保险，保险公司为借款人提供贷款保证，如贷款出现损失时，由政府风险补偿基金、保险和银行共同分担。以上举措的实施有力地降低了金融机构对农地抵押贷款的潜在风险损失，减少了其放贷顾虑。
（4）构建农村土地产权抵押品有效处置机制。农村土地产权抵押品由于其复杂而层层委托的产权结构和产权交易市场发育不成熟，所共同造成的抵押品处置困难是金融机构不愿放贷的重要原因。玉林市探索了在借款方违约的条件下，在保障农户承包权、优先受让权和土地持续生产能力的前提下，支持放贷方采取贷款重组、按序清偿、协议转让、交易平台挂牌再流转等方式处置抵押物，并明确放贷金融机构作为所产生收益的优先获取方，从而解决了违约后如何清偿的问题。
5.以改革联动推进为路径重构产权价值体系
玉林市的农村土地制度改革没有仅仅局限于农村承包地的固定框架内，而是逐步延伸到了农村集体建设用地领域。2015年2月，玉林市下辖的北流市成为了全国人大授权的33个集体经营性建设用地入市改革试点单位以来，在后续改革试点过程又实现了集体经营性建设用地入市、征地制度、农村宅基地制度等三项改革相互之间的联动推进，从而形成了农村承包地和农村集体建设用地改革两大领域协同推进的格局，进一步激活了农村土地潜在价值，实现了农村土地产权价值体系的重构。
（1）推进农村集体经营性建设用地入市改革。北流市不仅在集体经营性建设用地入市的土地宗数、入市土地面积、成交价款等各项数据在全国各个试点单位中均处于前列，还在制度建设上形成了以下突破：一是创新商住用地入市。为克服禁止集体建设用地商住开发所导致的城镇规划功能缺失、用地刚性需求难以满足等问题，在坚持农村土地集体所有制、耕地面积不减少、粮食生产能力不降低、农民权益有效保障等基本原则的基础上，北流市允许集体建设用地入市直接用于商住项目开发，并将国有土地商住项目的服务和监管制度应用于入市项目之中。二是创新集体经营性建设用地用于公益性用途。按照“能不征、就不征”、“可入市、就入市”的原则，探索公益性用地需求由入市的集体经营性建设用地满足的路径，改变了城镇建设公益性用地需求必须通过政府征收的常规方式。到2018年5月，北流市通过协议出让的方式出让公建项目用地4宗，面积49亩。三是创新多元主体入市收益均衡机制。发挥土地增值收益调节金的利益调节功能，合理设置土地增值收益调节金、收益分配再平衡金、整治复垦费及新增报批费的比例与额度，从而确保了政府、村集体、开发企业在改革前后所得损益未发生大的变化，实现了多元主体利益的大致均衡。据测算，农民可获得入市土地增值收益17.15万元/亩，相较于改革前的征地补偿，收益增长幅度为13.2%；政府总收益比改革前略微降低5%；开发企业竞买土地基本平衡，土地成交价与承担基建公建配建价格之和，与同地段国有土地价格基本一致。
（2）规范推进土地征收制度改革。北流市土地征收制度改革改革探索主要围绕缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民的保障机制及建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制等三个方面展开，其创新突破主要体现在对农民利益的保护。一是探索对被征地农民多元化的补偿方式。探索货币补偿之外的土地补偿方式，对被征地的农村集体给予按征收耕地面积8%～12%的集体三产留用地安置，给予被征收农户按征收耕地面积8%～12%的宅基地住宅用地安置。二是强化被征地农民的后续生计保障。落实被征地农民的社会保障，为征地农民提供就业咨询、指导、培训、职业介绍等就业创业服务，保障其生活收入来源，确保土地征收不波及被征地农民的稳定生计。三是创新征地工作推进的正向激励机制。规定被征地单位和个人主动配合征地工作，在规定时间内签订征地协议的，给予2000元/亩的奖励，有助于减少征地工作的阻力，确保其平稳有序推进。
（3）稳步推进农村宅基地“三权分置”改革。北流市制订《北流市深化统筹推进农村土地制度改革三项试点实施方案》等多个方面，搭建起了推进农村宅基地“三权分置”改革的政策框架，同时，积极探索农村宅基地的有效实现形式。围绕农村宅基地改革要求，明确集体成员的认定权、规划管控权、分配权、集体收回权、集体收益权、监督管理权等方式落实宅基地集体所有权，解决集体所有权虚置问题；通过对分配资格权的实现、保留、放弃予以认定，保障宅基地农户作为集体经济组织成员的资格权和农民房屋财产权；通过适度放活宅基地流转权、经营收益权、抵押权，放活宅基地和农民房屋使用权，增加农民财产性收入。
三、改革成效：玉林农村土地制度改革的主要创新
近年来，玉林市的改革探索取得了农村沉淀要素充分激活、现代特色农业的质量、效益和竞争力明显提升及农村居民收入水平显著提高等一系列显著成效。而透过表面的发展绩效，从深层次的制度和机制层面来看，玉林市取得的以下五个方面的创新性成效值得肯定。
1.创新了以“五彩田园”模式为引爆点激活乡村发展潜能的有效路径
玉林市以“现代特色农业出彩、新型城镇化出彩、农村综合改革出彩、农村生态环境出彩、农民幸福生活出彩”为导向，建设幅员108平方公里、涉及27个行政村（社区）、规划面积108平方公里、人口8.24万人的“五彩田园”现代特色农业示范园区。目前，“五彩田园”已成为玉林市区位条件最优、农业生产基础最好、三产融合发展最快、自然环境最美的产业园区。“五彩田园”模式凸显了以农村土地制度改革成果应用为基础，以乡村内部资源盘活与外部要素导入为关键，进而促成乡村业态升级、聚落形态优化、社会治理创新等全方位、深层次的发展提升。其主要有以下两大重要创新：一是创新统一协调的土地流转方式。采取“政府收储——二次流转”的模式，由政府作为土地流转的中介方，从而既促进了土地经营权更快速、更有序地流转集中，又按照整体规划合理布局项目类型、规模及建设时序，在更大尺度的地域空间实现了全要素、全业态的重构性设计，实现了产业升级、产业延伸及产业融合的整体性推进。二是创新成果共享式的发展路径。园区建设尊重原有居住形态与空间布局，避免因拆迁建设而将原住民迁移出原区域，确保了原住民能够分享产业发展、公共服务和基础设施提升等各方面红利。引导新型经营主体与农户建立紧密的利益链接机制，构建“农民入股+保底收益+股份分红”“土地流转租金+优先返聘雇佣”等利益分享方式，让农民获得土地流转金、薪金、股金、房屋租金、养老保险金等“五金”收入。
2.创新了高效率实现农业生产要素聚集和优化配置的有效路径
玉林市通过有效的制度设计使土地要素能够在市场机制的作用下实现低成本地自由流动和聚集，同时，不失时机地推动了解决乡村发展中“人”“钱”两大要素短缺的机制创新，使其与土地要素的集中集聚相耦合，从而促进了要素组合度的优化。玉林市在构建农村土地产权交易市场体系，在促进土地经营权顺畅流动的同时，还在提升多元要素的组合优化度上取得了实质进展。在构建农村土地产权交易市场体系，在促进土地经营权流转集中的同时，一方面，开展土地承包经营权抵押贷款试点，将金融资本导向农业，解决土地适度规模化过程中的投资需求。另一方面，培育新型经营主体和新型职业农民，从而增加优质农业劳动力的供应，使农业生产主体的数量及其能力素质能与土地适度规模经营相匹配。
3.创新了小农户融入现代农业发展轨道的有效路径
玉林市改革寻求了小农户融入现代农业发展轨道的有效路径。一是创新“小农户+强保护”。采取土地流转规模上限控制、规范土地流转合同、禁止强制性土地流转等方式，让农民能够自主决定是否将土地经营权流转出去、流转给谁，抑制了地方政府的土地流转规模化政绩偏好。二是创新“小农户+强带动”。新型经营主体较好地起到了对小农户的辐射带动作用。新型经营主体大多选择具有本土化背景的经营主体，更有利于其与小农户构建信任关系，更有利于采取股份合作等更为紧凑的利益联结机制，更有利于新型经营主体与小农户共享技术、农资、品牌、销售渠道等资源，带动小农户生产水平的提高。三是创新“小农户+强股份”。在经营机制上，则较多采取股份合作制，与其他地区以“股份合作”之名行“租赁流转”之实不同，股份分红实为租赁租金，玉林市所采取的股份合作制大多建立了小农户与新型经营主体之间以最终产出为分配基准的分利机制，因客观经济激励的形成，农民参与生产过程的积极性得以调动。
4.创新了土地扩增价值多元主体互惠共享的有效路径
玉林市在农村承包地“三权分置”改革方面和土地经营权流转的过程中，农民既获得了直接的股份分红、流转租金、务工收入等直接收益，还获得了与新型经营主体共享技术、农资、品牌、销售渠道等间接收益。在农村集体经营性建设用地入市改革中，以实现农民征地补偿水平与入市增值收益基本平衡、政府土地财政收支基本平衡、企业竞买土地价格基本平衡等“三个平衡”为目标指向，确立土地增值收益调节金和土地收益平衡再分配金收取比例，使农民、农村集体和政府三者之间的利益得以兼顾。在征地制度改革中，探索除货币安置之外的集体留用地安置、宅基地住宅用地安置、社保补偿、就业扶持等多元安置补偿手段，使农民能够避免因单一货币补偿所带来的“土地征用—个人现金补偿—个人消费扩张—社会风险增加”的传统恶性循环，同时，留置地补偿、社保补偿能够实现农民补偿水平与土地资本化程度、货币贬值程度相挂钩，使农民所获补偿不会因土地价值显化程度在不同时段不一、通货膨胀等因素而被低估。
5.创新了农地制度改革与产业扶贫、集体经济发展联动推进的有效路径
玉林市农村土地产权制度改革选择了与产业扶贫、农村集体经济发展相紧密衔接的推进路径。以股份为纽带联结新型经营主体、农村集体和贫困户形成土地合作、运营合作、资金合作等“三类合作”，即将分散土地流转集中实现土地合作；按照合作社、龙头企业的技术标准予以生产指导实现运营合作；农村集体和贫困户以财政扶贫资金、扶贫金融信贷入股扶贫项目实现资金合作，贫困村集体和农民均能在不直接参与劳动和经营管理的条件下获取股份分红收入，解决了贫困村集体空心化、无本之源的困境和贫困户发展能力缺失的问题，从而形成了改革成果应用、拓展农民财权权能、发展集体经济及脱贫攻坚的良性互动循环。
四、改革价值：“四个同步”促进乡村全面振兴的玉林样本
玉林市的农村土地制度改革遵循了还权赋能与通过市场化实现农村土地资本化这两条基本逻辑线索，不仅在具体做法、机制和模式上形成了一系列创新性成果，同时，改革还具有显著的系统性和集成性特征，多元改革内容在某一空间载体内协同推进，形成了对城乡经济社会发展的链式连锁和叠加互嵌的影响。根据玉林市推进农地制度改革的主要做法和内在规律，玉林样本最核心的创新价值在于：以共享式发展为价值指向，以市场化改革为目标导向，坚持渐进性、系统性、均衡性的改革推进路径，着力构建产权边界体系、产权交易体系、农业经营体系、投资供给体系、产权价值体系，寻求农村土地制度改革的宽领域、全方位、深层次突破，通过“四个同步”促进乡村的纵深发展和全面振兴。
1.农村“人、地、钱”要素潜能的同步释放
农业生产效率的提升不仅有赖于土地的规模经营水平的提升、要素投入强度的提高，还有赖于土地、资本、技术、管理、劳动等多元要素组合度的优化。玉林市不仅通过农村承包土地的“三权分置”促进了土地经营权的自由流动和集聚，缓解了“大国小农”背景下因土地细碎导致规模经济效应形成困难，又注重新型经营主体和新型职业农民的培育以实现农业经营主体素质的提升，还推进农村产权质抵押贷款以破解生产性融资难题，从而促成了农村“人、地、钱”要素潜能的共融激活，产生了“1+1>2”的叠加和放大效应，有力地增强了农业生产力和竞争力。
2.农村产权赋予与产权价值的同步实现
“还权于农”滞后于“赋能于民”是农村产权制度改革的一大普遍性难题，究其根源，在于制度、市场和主体三重限制造成农村土地产权无法实现由资源向资本的转化，法律法规限制了农民对土地产权抵押、担保等权能的拓展；因缺乏中介信息载体，难以破解因土地的自然属性所带来的集中连片化需求与分散化供给之间的矛盾；集体经济组织的“主体虚置”和缺位造成土地产权缺乏行使主体。玉林市以探索农村产权质抵押贷款突破制度限制；以构建“一个中心、四级联动”的农村产权交易平台和创新土地经营权流转方式突破市场限制；以联动推进农村集体产权股份合作制改革和扶持集体经济发展壮大以突破主体限制，从而实现了由“还权”向更高层面“赋能”的创新性突破。
3.新型经营主体与小农户的同步成长
玉林市充分尊重了乡村社会的自生性演变动力，通过建章立制、强化监管等手段构筑起工商资本和地方政府大规模流转土地的“制度阀门”。同时，侧重于支持更具规模理性、与农民融合程度更高的本土化新型经营主体，注重选择与农民共享程度更大的股份合作制，让小农户在新型经营主体的带动提高自身生产经营水平，从而使两者之间形成紧凑的合作共赢关系，实现了新型经营主体与小农户的共同成长。
4.农村承包地与集体建设用地改革的同步推进
玉林市采取了农村承包土地和集体建设用地同步确权、农村承包土地经营权流转与农村“三块地”改革试点联动推进、承包土地和集体建设用地权能拓展一体化展开的系统化改革路径。改革虽始于农村承包土地改革领域，但改革进程中多权同确、产权交易体系构建及农村土地产权质抵押贷款试点均前瞻性地容纳和兼顾了后续农村集体建设用地制度改革的需要，农村承包土地“三权分置”改革与农村“三块地”改革的同步推进，将农村各类产权纳入统一的制度规范体系之内，赋予了农村产权更加充分自由的流动权能，促进了农村产权价值实现的最大化。
五、改革经验：玉林农村土地制度改革的启示借鉴
玉林市的农村土地制度改革取得了一系列的显著成效，破解了农业农村发展中的多重困境，其制度创新还为中国农村土地制度改革积累了值得借鉴和推广的经验。
1.坚持系统推进：农村土地制度改革的基本选择
农村土地制度改革具有“牵一发而动全身”的特征，与其它改革内容紧密相关。玉林市在推动农村土地制度改革中将农村承包地“三权分置”改革、农村“三块地”改革等多项土地改革任务联动推进，将主体性的农村土地制度改革与配套性的农村承包经营权的抵押贷款试点、农村集体资产股份合作制改革等协同并进，将改革与集体经济发展、脱贫攻坚同向发力，从而使改革顺利推进。玉林市的经验表明，推进农村土地制度改革应形将多项改革领域、多项政策任务有机整合起来，实现多维要素的同步激活与聚合裂变，增强改革的系统性、整体性、协同性。
2.坚持循序渐进：农村土地制度改革的基本路径
玉林市在农村土地制度改革中，坚持了由浅层次改革向深水区过渡、由单项推进向系统集成、由局部试点到连片推进的路径。在土地确权上，先选取部分区域先行开展，再梯次向其他区域扩展；在推动农村承包地“三权分置”改革和构建起具备价值发现功能的农村产权市场交易体系的基础上，再推动土地承包经营权抵押贷款试点。玉林市的实践表明，推进农村土地制度改革必须要在优化顶层设计的基础上，坚持有步骤、有次序地促进改革深度由浅到深、改革领域由窄到宽的路径，实现改革速度、改革进度和社会可承受度的统一。
3.坚持市场导向：农村土地制度改革的基本方向
玉林市按照“政府发起、市场化运作”的方式，构建“一个中心、四级联动”的农村产权交易平台促进了交易双方的有序对接，使土地权益资产能够在流动中增值。玉林市的实践表明，各地在推进农地制度改革过程中，要坚持市场配置资源的基本导向，将做好基础性的土地确权工作与土地产权交易市场体系构建紧密结合，搭建广覆盖、深触角、灵活度高的农村产权市场交易体系，增强农民对产权的支配能力和市场对土地要素的配置能力。
4.坚持利益均衡：农村土地制度改革的价值导向
玉林市在改革过程中，注重了农民、农村集体、政府、新型经营主体等多元主体的利益均衡，在对小农户有效保护的基础上，推进农业现代化和培育新型经营主体；在农村“三块地”改革试点中，既增加农民、集体的土地资本化所得，也尽量避免给地方政府财政收入造成较大影响，从而保证了改革的平稳推进。玉林市的经验表明，在推进农村土地制度改革和改革成果运用过程中，必须要坚持利益均衡的价值导向，注重改革红利能够惠及多方利益主体，尤其要注重对组织化程度更低、利益博弈能力更弱的小农户的支持保护。
5.坚持互助合作：农村土地制度改革的效率提升
农村土地制度改革基本上沿着国家向集体放权、集体向农民放权的逻辑展开，使农业活动的经营主体和农村资源的产权主体呈现出高度一致，进而激发经营主体的生产积极性。但同时，在层层放权的过程中也带来了农村集体“统”的功能和能力弱化，单家独户的小农户无力应对大市场，无力进行较高强度的要素投入，构成了农业现代化转型的重要障碍。玉林市的重要创新就在于：通过重构集体经济组织、培育农民合作社等方式促进农民再一次由“分”到“合”的转变，既促进了农业农村的转型发展，又确保了农民不被挤出现代农业发展进程之外。玉林市的经验表明，“还权于农、赋能于民”仅仅是改革与发展的第一步，更为关键的是要通过新的产权关系、组织形态及利益纽带，把农民卓有成效地组织起来，通过互助合作来提高农村土地制度改革成果的应用效率。
编辑审定：陈越鹏
