陈卫华，副教授，河南财经政法大学工程管理与房地产学院；吕萍，教授，博士生导师，中国人民大学公共管理学院。
基金项目：国家自然科学基金项目“城镇化演进中的城乡住房融合研究：机理剖析、分析框架与现实路径”（编号：71673285）；研究阐释党的十九大精神国家社会科学基金专项“新时代我国城乡住房制度改革与创新”（编号：18VSJ097）的阶段性研究成果。
本文原刊于《农村经济》2019年第9期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：河南长垣试点对于如何在国家粮食生产核心区处理好农村土地“三项”改革与耕地保护的关系具有参考意义。基于调研，本文从统筹改革角度提炼长垣试点的制度性成果、改革经验，侧重从耕地保护视角审视改革存在的问题。分析发现：依法改革、市场配置、统筹协调、收益平衡和灵活入市等可为制度设计提供参考，而坚持党的领导、考虑内生需求、通权达变和“村财乡管”等可为改革推进提供借鉴。研究同时也发现还存在“耕占平衡”难、乡村规划和基础设施建设滞后、建设用地指标交易的制度基础不稳定、契约长期性与试点临时性之间存在矛盾等难题，必须在试点续期中重点破解。
关键词：三项改革；农村土地制度；河南长垣；改革经验
一、引言与文献综述
2018年12月23日，国务院向全国人大常委会作《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》（以下简称《报告》）。随后，“三项”改革试点再次延期。习近平总书记强调改革“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了”。可见，耕地保护是农村土地制度改革的主要前提之一，也是“三项”改革受到的硬性约束。然而，盘活农村存量建设用地资源与保护耕地之间存在复杂关系，如何妥善处理是“三项”改革的难点之一。作为传统农业大省的河南省，既是人口大省，也是全国粮食生产核心区，快速城镇化中的人地矛盾问题更为突出。因此，在河南省探索“三项”改革，对于回答如何在不破坏耕地、不危及粮食安全的前提下推进农村土地制度改革，具有十分重要的试点意义，而长垣县是代表河南省的唯一试点，长垣现今已探索出一条较为有效的改革路径。国务院在《报告》中充分肯定了（河南省）长垣探索，而理论界对其关注却显不足。
学界对农村土地“三项”改革的研究，可以分为两类：单项研究和综合研究。“单项研究”中，在集体经营性建设用地入市方面，四川郫县的探索受到较多关注。伏绍宏等有针对性地指出重构收益分配机制面临的现实障碍，并提出对策建议；杨庆媛等基于郫都区实践，分析入市收益分配以及促进农民土地财产性收入增长的效果及机制；李明贤等以湖南浏阳市为例，分析入市的体制机制障碍；姚睿等以30个入市改革试点为例，分析影响集体建设用地市场发育程度的因素。岳永兵等以四个试点为例，总结了土地增值收益分配的实践及启示。在征地制度改革方面，邓蓉以西部某试点县为例，分析了征地制度改革对县域财政的影响。在宅基地制度改革方面，杨璐璐主要研究了宅基地“一户多宅”问题；朱从谋等以浙江义乌市“集地券”为例，探寻基于土地发展权的宅基地流转增值收益分配方法；刘圣欢等基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点，研究了农村宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径；钟荣桂等探讨了江西余江宅基地制度改革试点经验与启示。此外，陈卫华等基于对四个试点的调研，考察了农住房隐形市场，分析了农村住房市场衍化条件与发展模式，建议基于宅基地制度改革推进中国农村住宅制度建设。土地增值收益分配方面，徐进才等以和林格尔县为例，探寻土地增值收益的合理分配比例。关于“综合研究”方面，刘探宙等在梳理四川泸县试点的基础上，分析改革显现出的叠加效应；严金明等认为，农村“三块地”改革存在缺乏整体统筹、征地改革动力不强等诸多问题；贺雪峰认为，应警惕将发达地区土地利用的教训复制到本来可以发挥后发优势的中西部地区。
在逐渐增多的综合研究中，不少研究采用横向对比或总体归纳的方法，从宏观视角切入，但却缺少针对特定试点的纵深研究。对于河南长垣（以下简称长垣）的试点实践，黄建水等和刘晓丽主要分析了试点初期的探索；但杨建波等总结了宅基地管理中存在的问题。现有研究主要关注“三项”改革中的某一方面，对统筹改革经验的总结提炼还比较有限。
针对现有研究不足，中国人民大学住房发展研究中心课题组由吕萍教授带队，于2018年12月，赴河南长垣县对“三项”改革的综合情况进行实地调研，本文即是此次调研的部分成果。本文基于长垣调研的一手资料，从纵深角度分析长垣县在集体经营性建设用地入市、征地制度、宅基地制度以及土地增值收益分配等方面形成的制度性成果，总结有推广价值的实践经验，剖析存在的问题，并提出未来改革建议，以期能更好地发挥粮食生产核心区唯一试点对全国改革的示范作用。
二、“三项”改革进展与主要成效
1．改革进展与主要做法
（1）改革进展。长垣县农村土地制度改革经历了从“单兵突破”到“双向耦合”，再到“三项统筹”的扩展过程。2015年6月，长垣县被分配的任务是集体经营性建设用地入市改革；2016年9月，增加土地征收制度改革试点任务；2017年11月，又增加了宅基地制度改革。长垣县从调查摸底、确权颁证、城乡规划、确定基准地价、出台政策和学习培训等六个方面推进改革。从2015年至2018年的4年间，长垣先后制定出台文件累计达43个，作为改革依据；派出人员先后赴14个试点县考察学习，召开专题大会71次，乡级培训会200余次。
（2）主要做法。一是集体经营性建设用地入市。凡符合规划的集体经营性建设用地，允许通过拨用、出让、租赁、入股等方式取得与国有土地同等年限的使用权，并允许出租、转让、抵押。长垣制定同国有土地统一和衔接的农村集体建设用地地价体系。赋予入市土地抵押权能，设立风险补偿金。探索就地入市、调整入市和整治入市等三种入市途径，入市土地可用于多种用途。构建与国有建设用地相统一的交易平台、地价体系、交易规则、监管机制和中介服务。按照“四议两公开”的办法决定村集体所有建设用地的入市相关事宜。
二是土地征收制度。长垣县细化了征地目录，目录之外全部入市。成立联席会议制度，负责公共利益用地争议认定。单个项目征地面积在100亩以上或者涉及拆迁20户以上的，必须开展社会稳定风险评估，成立专门机构调处征收矛盾纠纷，简化用地报批前的程序。农民可以选择补偿方式，有权选择现金补贴或社保补贴。
三是农村宅基地制度改革。长垣县明确“户”的认定标准。对超标占用、一户多宅、非本村村民占用宅基地的收取有偿使用费，费用标准根据村民负担能力统一确定。对自愿退出宅基地进行补偿。探索并实践宅基地“三权分置”实现形式。
四是土地增值收益分配。长垣县对时间节点前的入市地块，被占地农民获得收益原则上不超出征地片区价。对节点后入市地块，分配给被占地农民每亩不超3万元的增值收益。合理确定土地增值收益调节金征收比例。不论征地前后土地用途如何，土地增值收益分配标准统一。
2．主要成效
截至2018年底，长垣县农村土地制度“三项”改革取得的主要成效有以下几个方面。
（1）农村集体经营性建设用地入市方面。全县入市集体土地192宗3657亩，成交价款3.11亿元，农民和农民集体收益2.9亿元，实现多种用途全涵盖，就地入市、调整入市、城中村整治入市三条入市途径全部实践，出让、租赁、作价入股三种入市方式全面尝试。
（2）征地方面。全县在41宗8442亩土地征收过程中实践征地制度改革，建立“社保+现金”模式保障被征地农民长远生计。实现了缩小征地范围、提高补偿标准、规范征收程序、建立多元保障机制全方位探索，被征地农民综合获益较之前提高了40%。
（3）宅基地方面。开展全县所有村庄“多规合一”规划，完成所有村的集体经济组织组建，全面开展农村房屋不动产登记工作，建立了宅基地退出基金。村集体已收取宅基地有偿使用费2.32万户6817亩2753.8万元，占应缴纳有偿使用费的60.2%。全县腾退宅基地7207亩。
三、“三项”改革的制度启示和实践经验
长垣县的有一些做法具有可复制性，可以为制度性成果的形成提供启示，而还有一些做法可操作性较强，可以作为改革落地的实践经验。前者可以为新制度的形成提供支撑，后者对新制度的实施提供支持。
1．制度启示
（1）依法改革：改革悖论的破解之道。依法治国要求严格依法办事，而改革是要突破现行制度，两者关系处理不当就会出现改革悖论，而“改革法治化”是解决之道。“三项”改革试点首先得到了立法机关授权，而且，长垣试点也始终坚持于法有据。例如，在集体经营性建设用地入市的主体方面，严格遵守《物权法》，让享有集体土地所有权的集体经济组织直接作为入市主体，而不是由乡镇政府或县政府越俎代庖。在入市土地增值收益调节金的征收方面，根据税收法定原则，在税法修改之前，收取“调节金”而非征税。
（2）市场配置：改革的基本方向。长垣改革充分发挥市场作用。首先，长垣建设用地指标实现市场流转。集体将节余出的建设用地指标，以10万元/亩的价格流转给县土地储备中心，中心以市场价格流转给本县土地使用者。其次，建设了统一的土地产权交易平台，实现了城乡两个土地市场统一。最后，利用市场力量推动宅基地改革。一方面，对于面积超标部分征收有偿使用费；另一方面，对于未超标宅基地自愿退出，给予补偿。权衡“一正一负”之后，农民更有可能自愿选择退出。“三项”改革应坚持市场化方向，依靠市场力量实现建设用地要素合理优化配置，尽量减少行政强制干预。
（3）统筹协调：改革的基本规律。“三项”改革有紧密联系，仅改革其中一项会导致改革空间狭小，陷入困境。例如，以往只能通过征收转变为国有土地后才能出让的集体土地，如今可以直接入市，不可能不影响土地征收。只有打通包括宅基地在内的各类建设用地向集体经营性建设用地的转换渠道，盘活存量，建设用地的改革目标才能更好地实现。改革不应将三者割裂开来，而应统筹推进，保持改革的系统性、整体性和协调性。
（4）收益平衡：减小改革阻力的关键。“三项”改革要着重处理好政府、集体、农民和用地者各方的利益关系。由于集体经营性建设用地直接入市对征地和出让有一定替代作用，地方政府原有利益很可能受损，通过适当征收土地增值收益调节金，能缓冲改革对地方财政的冲击，为其调整财政收入结构留出时间，最大限度调动地方政府积极性。长垣县政府根据不同用途、不同基准地价等级，从集体经营性建设用地出让金中提取从5%到30%不等的收益调节金。对于出租、作价入股等方式入市的，按照入市总收入的3%从中一次性提取调节金。
（5）灵活入市：增强适应性之策。不同于一些试点（如广西北流），长垣并没有禁止入市方在挂牌前同意向用地者接触。实际成交案例中，事前协议比较普遍，而在挂牌时进入到竞价环节的几乎没有。这表明，在长垣的农村建设用地市场上，买方的竞争程度有限。在这样的背景下，如果一律强行禁止交易双方进行事前协议，而只允许挂牌交易，看似能较好体现市场竞争性，实际可能损失效率。因为没有供求双方的事前沟通，可能造成盲目供给。如果入市方将一宗市场并不看好的地块拿去挂牌，不仅“流拍”的可能性增加，搜寻买方的时间也可能增加，这些都会造成交易成本的增加。
公开竞价最能发挥市场对资源的优化配置功能，但当市场发育程度不高时，强制推行可能增加交易的搜寻成本，进而威胁市场效率。因此，在建设用地市场发育程度不高时，不应完全禁止协议方式，而应随着市场的逐渐成熟，逐步推行公开竞价方式，并逐步消除协议方式。
2．实践经验
（1）党的领导：改革的坚强保障。农村土地制度“三项”改革中，从中央的顶层设计，到长垣县的实践探索，中国共产党的各级组织无不处于核心地位，发挥着关键作用。长垣“三项”改革是在各级基层党组织的直接领导下，广大党员干部带领人民群众干出来的。一是抓党建与抓改革同步推进，二是发挥基层党员干部的核心作用，三是突出党员模范带头作用。村干部不仅在确权登记中公道正派，还带头退出超占宅基地。长垣试点，再次证明了“三项”改革的成败关键在党的领导。
（2）内生需求：改革的动力之源。长垣县域经济较为发达，产业用地需求比较旺盛。该县产业发展遇到土地瓶颈，产业用地不足和集体建设用地空闲并存。此外，长垣县农民的商业消费和教育医疗等需求日益升级，也需要有相应的公共配套设施用地。“三项”改革实际推进还应考虑不同地区差异化的产业发展需要。对于那些产业发展兴旺的地区，如果对建设用地需求强烈，比较适合“雪中送炭”式的改革；对于那些产业有待发展的地区，“筑巢引凤”式的改革则更为合适。因此，中央明确了“三项”改革方向和基本路径之后，应充分授权地方根据当地实际情况因地制宜。
（3）通权达变：改革创新的必然要求。长垣坚守中央“三条底线”，同时在授权范围内大胆创新。入市土地类型不拘泥于集体经营性建设用地。不仅将存量经营性建设用地，还适当将其他用途建设用地调整纳入流转范围。入市范围不局限于存量建设用地。长垣针对集体建设用地“散”和“碎”特点，通过调整或整治，在保证全县建设用地指标不增加、耕地不减少的前提下，将零散的建设用地归并为增量建设用地入市，探索出“调整入市”和“整治入市”模式。入市土地用途尝试用于住宅开发，为改革储备了多样化样本。“三项”改革应坚持底线思维，建立容错机制，鼓励试点地区通权达变，尽可能提供多样化试点经验。
（4）村财乡管：改革推进的秘诀。村财乡管是指村集体财产归集体经济组织所有，但在支配时需要接受乡镇政府的监督和管理。在村民自治制度尚不成熟的背景下，村财乡管能较好地维护村民利益，避免集体财产权益被少数人（如村干部）侵吞。另外，村财乡管还可以作为乡镇政府行政管理的一个筹码。比如，“三项”改革中有不少具体工作需要村干部去完成，如宣传改革政策、说服村民缴纳宅基地有偿使用费或自愿退出宅基地等，村财乡管使得村干部不敢懈怠。在村民自治水平还有待提高的地区，十分有必要推行村财乡管。
四、“三项”改革的难题与破解
长垣县的改革探索总体上是成功的，但仍存在一些问题亟待破解，主要包括以下几个方面。
1．乡村规划未能充分发挥引领作用
长垣乡村规划编制总体上是和改革同步的，但未能充分发挥引领作用。原村址依然存在两大问题：一是整体边界并未缩小，调研中并未看到原来的村容村貌发生多大改变；二是原建设用地（含宅基地）布局基本未变，宅基地利用的散乱状况依旧存在。
农村建设用地的布局，大多是历史上自发形成的，不少难以做到科学合理。而受制于多种因素，自发改变原有布局的动力不足。长期来看，不进行统一规划，不实施强制规划管理，农村建设用地和宅基地利用的散、乱状态永远无法改变。因此，政府主导编制乡村规划，并强制实施是十分必要的。有了规划，若不允许“大拆大建”，受制于农房翻新缓慢，规划落地也需要时间。但有了规划，农村建设用地才能走上从无序建设到有序利用的轨道。
2．“耕地占补平衡”实现难度大
长垣复垦的主要是农村闲置宅基地，或者农民自愿有偿退出的宅基地，由于位置不动，复垦出的耕地依然分散，不能形成集中连片耕地，“插花耕地”不具备耕作条件，有点类似于“菜园”，质量上也难以达到同等耕地的标准。而对其后续利用，总体上还没有形成清晰的思路，初步设想是等待村集体作为增量宅基地重新利用。
盘活农村闲置建设用地至少应分两步走：第一步是通过复垦，将闲置宅基地和其他建设用地就地整理出来，贴上“耕地”标签，目的是彰显保护决心，此时还不能形成实际产能；第二步是通过制定和实施乡村规划，强制某个时点以后的住宅翻建必须遵守本村规划，逐步实现宅基地地块重组，慢慢将分散“耕地”置换出来，形成有实际产能的集中连片耕地。只有如此，盘活农村闲置建设用地的改革目标才算实现，而如果不进行集中“拆旧建新”，这可能是一个漫长的过程。
3．农村基础设施建设存在较大短板
农村路、水、电等基础设施建设缺口依然存在，路和水的建设缺口最大。路的方面，一是没有实现全覆盖，二是重建设，轻养护，耐用性差。水的方面，主要是生活污水排放问题，规划缺失导致排污设施修建极其困难。长垣改革同样存在上述问题。
可见，农村基础设施建设的短板和乡村规划滞后是紧密联系的，因此，要想补齐农村基础实施建设短板，政府加大投入和规划先行两方面缺一不可。
4．集体收益使用和管理亟待规范
调研中有一个案例：某村将整理闲置建设用地结余的建设用地指标交易后，取得400多万元的流转收益，却不知道该如何支配，既“不敢花”，也“不会花”。“不敢花”是因为村干部对相关法律规定不太了解，怕违规；“不会花”是因为找不到适合的投资渠道或项目。
土地资源变成资产后，必然给集体带来收益，只有加强监管，才有可能将收益变为资本。如果监管到位，将收益用于发展集体经济，实现增值，从而推进乡村振兴；否则，集体收益有可能被窃取，造成流失或贬值，损害了集体整体福利。
5．宅基地“三权分置”认识不一致
长垣的宅基地“三权分置”改革相对较晚，目前只是一些初步设计，还存在不少问题，也未进行充分实践。例如，在宅基地农户资格权的认定上，主要规定了认定的程序和对象，对具体的认定标准却未明确；对宅基地农户资格权和集体经济组织成员权之间的关系还未厘清等。因此，长垣县的宅基地“三权分置”改革还需要继续深入。
6．城乡建设用地增减挂钩指标交易的制度基础不稳定
长垣探索的集体建设用地调整入市途径，核心内容之一是通过将农村建设用地复垦为耕地结余出的建设用地指标流转给城市土地储备中心。“三项”改革处于试点阶段，而其赖以存在的城乡建设用地增减挂钩也处于试点阶段，“试点上的试点”导致改革的不确定性更大。
为了减少改革风险，建议在总结城乡建设用地增减挂钩十余年试点经验的基础上，尽快形成正式制度安排，为农村土地“三项”改革奠定坚实的制度基础。
7．契约长期性与试点临时性之间的矛盾不利于交易
集体经营性建设用地入市的土地使用权期限，工业用地出让一般为50年，出租最短为30年等。然而，授权试点有效期第一次仅有3年，虽延期2次，累计也才5年。一长一短两个期限之间的矛盾常常引起试点地区，尤其是建设用地使用权受让人的疑虑，即试点结束后，所取得的权利还受法律保护吗？
稳定的预期是合约达成的基础，不稳定的预期往往会阻碍合约签订。试点的固有特点决定了出现上述问题很正常，但如果不采取适当措施稳定预期，减少负面影响，就可能导致交易量过小，进而影响试点效果。破解之策有两个方面：一是在试点启动之初就明确强调，试点中产生的所有法律关系在试点结束后均受法律保护，而不受试点成败影响；二是在颁发的《土地使用权证》中，明确指出取得的就是《物权法》中所指“建设用地使用权”，属于用益物权。
8．对供地的统一计划管理重视不够
长垣县集体经营性建设用地入市的条件并不包括“符合土地利用年度计划”。这可能隐藏着一定风险。集体经营性建设用地入市，将打破国家对建设用地的供应垄断，对原有土地利用计划管理带来冲击。因此，有必要审慎考虑将集体建设用地直接入市也纳入到统一的土地利用计划管理，以此作为入市的必要条件之一。
五、结论
长垣县作为中原地区唯一的农村土地“三项”改革试点，其改革探索对于如何在农村土地制度改革中，妥善处理盘活农村存量建设用地资源与耕地保护之间的关系，有重要借鉴意义。调研表明，长垣县对改革内容进行了全方位探索，较好地完成了改革任务。长垣的一些成功做法在粮食生产核心区的河南省，可以作为制度性成果予以推广和复制，包括：坚持依法改革、坚持资源配置的市场方向、统筹协调“三项”改革、平衡土地增值收益分配和灵活确定入市方式等；另一些做法可以作为推动改革落地的经验被其他地区借鉴，包括：坚持党的领导、结合区域发展内生需求、坚持原则性和灵活性的有机统一和实施村财乡管等。
但也应看到改革中存在的一些不足，在接下来试点延期中继续探索、逐步完善，包括：乡村规划没有发挥先行作用、“耕占平衡”难、农村基础设施市场建设存在短板、集体收益监管制度不完善、宅基地“三权分置”认识不统一、城乡建设用地增减挂钩指标交易的制度基础不稳定、契约长期性与试点暂时性之间存在矛盾、未充分重视供地的统一计划管理等。总体来看，严格落实“耕地占补平衡”制度、实行城乡建设用地增减挂钩指标交易和重视乡村规划的编制实施，对于在改革中盘活农村存量建设用地的同时保护耕地起到了关键作用。但也应看到，这些方面还有进一步完善的空间。
编辑审定：陈越鹏
