【裁判要点】

国家基于公共利益需要，可以对集体土地实施征收，但必须遵循严格的土地征收与补偿程序。实践中，部分行政机关为加快工作进度，在没有合法征地手续的情况下强行摧毁农民耕地上的农作物，属于违法行为。对于因强占土地引起的赔偿问题，本案明确了在具备恢复原状条件的情况下，应当优先适用恢复原状的判决方式，将土地恢复至能够耕种的状态并予以返还的原则，对于从根本上保护耕地，具有积极的借鉴意义。

【基本案情】

杨某1以家庭承包的方式承包了淇县朝歌街道办事处南杨庄村村民委员会（以下简称南杨庄村委会）集体土地10.06亩（含7.51亩和2.55亩两个地块），并依法取得农村土地承包经营权证，杨某2、杨某3、冯某某均系该农户家庭成员。2016年9月30日，杨某1将其承包的土地租赁给杨某4耕种，租赁期限为三年。2018年7月20日，淇县人民政府委托淇县朝歌街道办事处（以下简称朝歌办事处）、南杨庄村委会将杨某4耕种土地上的庄稼予以清除，其中证载土地面积7.51亩。截至一审法院开庭之日，涉案土地处于闲置状态。杨某1、杨某2、杨某3、冯某某、杨某4提起本案诉讼，请求：1.确认被告2018年7月20日强制清除原告承包地上庄稼及强制占有原告承包地的行为违法；2.责令被告返还涉案土地；3.责令被告赔偿原告各项经济损失101000元，并采取相应的补救措施。

【裁判结果】

河南省鹤壁市中级人民法院一审认为，（一）本案中，杨某1、杨某2、杨某3、冯某某系土地承包经营权人，依法享有涉案承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利。杨某4系土地承租人，依约享有对涉案承包地的使用权。杨某1等五人认为三被告违法占用土地的行为直接侵害了其合法权益，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，具备提起本案诉讼的原告主体资格。

（二）淇县人民政府委托相关单位强制占用涉案承包地并清除地上庄稼，但未提供能够证明其行为合法性的证据、依据，其辩称“相关手续正处于报批阶段”，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条至第四十六条的规定。同时三被告均认可，朝歌办事处和南杨庄村委会是接受了淇县人民政府的工作安排而实施了强制行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，应视为接受了淇县人民政府的委托，法律责任应由淇县人民政府承担。故朝歌办事处、南杨庄村委会不是本案适格被告。对五原告请求确认淇县人民政府2018年7月20日强制清除涉案承包地上庄稼及强制占用土地的行为违法的诉讼请求，予以支持。

（三）淇县人民政府违法占地并强制清除地上庄稼，给五原告造成了财产损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第四条的规定，五原告依法享有取得行政赔偿的权利。五原告主张的损失包括：被毁庄稼损失、停产损失、由被告恢复耕地播种条件或赔偿复耕土地费用、维权的误工费、差旅费、律师费等其他损失，对其主张的合理部分，予以支持，具体项目如下：

1.被毁庄稼当季及下季损失。由于庄稼已被清除，不具备返还或恢复原状的条件，根据国家赔偿法第三十六条第四项、第八项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。（1）关于赔偿标准，五原告未提供被毁庄稼市场价值的证据，故一审法院参照《鹤壁市人民政府关于调整鹤壁市国家建设征收土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》（鹤政〔2018〕7号）中水浇地青苗补偿标准，确定每年2800元/亩为本案的赔偿标准。因该标准是对一亩地一年的青苗补偿数额，已经包含当季和下季，故对五原告另行请求被告赔偿下半年小麦无法耕种的停产损失的主张，不予支持。（2）关于赔偿亩数，原、被告双方均认可被实施行政强制的承包地证载面积为7.51亩，予以确认。五原告主张开荒土地3亩也应计算在内，但未经依法批准开垦未利用土地的行为，违反我国土地管理相关法律法规，故对五原告请求关于开荒土地部分的损失，不予支持。综上，淇县人民政府应当赔偿五原告经济损失为2800元/亩×7.51亩=21028元。

2.将土地恢复至能够耕种的状态并予以返还。国家赔偿法第三十二条规定，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。对于本案中被强占的土地，应优先适用返还财产或恢复原状，而非赔偿复耕费用。故对五原告请求被告将土地恢复至能够耕种的状态并予以返还的诉讼请求，予以支持。

3.关于其他损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，五原告应当就其主张的误工费、差旅费、律师费等损失提供证据。这些损失的证据应当由原告掌握，不属于“因被告的原因导致原告无法举证的”情形，原告未能提供证据，应承担举证不能的法律后果。故对五原告主张被告赔偿其他损失的诉讼请求不予支持。

综上，判决：一、确认淇县人民政府2018年7月20日强制清除原告7.51亩承包地上庄稼及强制占用该土地的行为违法；二、淇县人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告财产损失21028元；三、淇县人民政府于本判决生效之日起三十日内将7.51亩承包地恢复至能够耕种的状态并返还给原告；四、驳回原告的其他诉讼请求。

判决作出后，双方当事人均未提出上诉，目前已执行完毕。

【典型意义】

本案是一起行政机关未取得审批手续强制占用农民承包地并清除地上农作物，侵犯农民土地承包经营权的典型案例。根据相关法律规定，国家基于公共利益需要，可以对集体土地实施征收，但必须遵循严格的土地征收与补偿程序。实践中，部分行政机关为加快工作进度，在没有合法征地手续的情况下强行摧毁农民耕地上的农作物，属于违法行为。对于因强占土地引起的赔偿问题，本案明确了在具备恢复原状条件的情况下，应当优先适用恢复原状的判决方式，将土地恢复至能够耕种的状态并予以返还的原则，对于从根本上保护耕地，具有积极的借鉴意义。

编辑审定：吴昊 周崇聪 贾怀愉