【裁判要旨】
依据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第4条，属村民小组集体所有的土地，应由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持证；村民小组组织机构不健全的，可由村民委员会代为申请登记并保管权利证书。集体土地所有权的主体系依法成立并具备主体资格的农村集体经济组织或村民小组，非经依法设立、未经确认的组织或自然人不得以其名义主张集体土地所有权或要求登记在其名下。本案中，上诉人未能证明其已依法成立为村民小组或集体经济组织，故其关于确认并登记集体土地所有权在其名下的主张不予支持。
【基本案情】
2018年12月28日，某村某组以某村经联社为被申请人，向某市人民政府提交了新洋六〔2018〕12282号《土地所有权争议调处申请书》，称某村某组农民集体一直依靠涉案土地生活，但某村经联社自2003年起强占涉案土地，且经多次要求退还均不予理会，为此提出申请，要求某市人民政府：一、就某村某组与某村经联社的土地所有权纠纷作出处理决定；二、确认位于某市某镇某村尖尾围的61亩土地所有权属某村某组农民集体所有。
收到申请后，某市人民政府责成原某市国土局牵头会同某镇政府办理。该局依法进行了调查和调解工作。在调查过程中，某市进行了机构改革，组建某市自然资源局（以下简称市自然资源局），行使原市国土局职权，且不再保留原市国土局，涉案的调查和调解工作由市自然资源局继续进行。市自然资源局查明涉案土地位于已经办理集体土地所有权登记的中府集有（2013）第0XXXXX1号土地证项下的土地范围内，权利人为某村经联社农民集体。根据调查情况，市自然资源局向某市人民政府请示，提出处理意见。
2020年3月19日，某市人民政府作出《某市人民政府行政裁决书》（中府行决字〔2020〕14号），根据《中华人民共和国物权法》第九条、《中华人民共和国土地管理法》第十二条的规定，裁决：争议地块的所有权归某村经联社农民集体所有。该裁决书于2020年3月25日送达某村某组。
某村某组不服，于2020年4月7日向一审法院提起本案诉讼，请求判决：一、撤销《某市人民政府行政裁决书》（中府行决字〔2020〕14号）；二、某市人民政府在一定期限内对某村某组所申请事项重新作出处理决定。
一审法院查明，某市不动产登记资料查询结果显示，中府集有（2013）第0XXXXX1号集体土地的权利人为某村经联社农民集体，土地面积为1316.09亩，登记时间为2013年1月7日，坐落为某市某镇某村。根据某市农业局于2012年8月28日出具的《关于提交某市某镇某村农村集体经济组织名单及资料的函》（中农函〔2012〕89号），某镇某村当时有一个村级集体经济组织即某村经联社，没有组级集体经济组织。某村某组提交的农村土地承包经营权证显示，尖尾围承包地的实测总面积为40.48亩，发包方为“某市某镇某村股份合作经济联合社（新洋六社）”。一审庭审中，某村某组、某村经联社确认“新洋六社”指的就是某村某组，但某村某组尚没有登记成立农村集体经济组织。
一审法院判决：驳回某村某组的诉讼请求。
某村某组不服一审判决，向二审院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求。二审法院于2021年3月18日判决如下：驳回上诉，维持原判。
【裁判理由】
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”及《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定，某市人民政府具有依申请对涉案土地所有权争议进行行政处理的法定职权。
《中共中央 国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》第19条明确：“有序推进农村土地管理制度改革……加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织……”《国土资源部、财政部、农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）第二点明确：“切实加快农村集体土地确权登记发证工作，强化成果应用……各地要认真落实中央一号文件精神，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织……”《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）第四条明确：“把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体……属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书……”《广东省关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作实施方案》第六点“工作步骤”第（二）项下第8小点明确：“证书颁发。集体土地所有权证书应当直接发给符合规定条件的农村集体经济组织（经济合作社或股份合作经济社、经济联合社或股份合作经济联合社、经济联合总社或股份合作经济联合总社）。现有农村集体经济组织是否符合规定条件，由当地县以上农业主管部门审查并出具证明。暂时不符合持有土地证书的，证书可暂时委托乡镇政府保管。原集体土地所有权已登记在行政村或村民小组农民集体名下的，经申请，可以相应免费变更为经济联合社或股份合作经济联合社和经济合作社或股份合作经济社……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十三条规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权；……”综合上述各法规和文件的相应规定可知，农村集体土地应确权登记至具有所有权的农村集体经济组织名下。
本案中，各方确认某村某组并未登记成立农村集体经济组织，不具有健全的组织机构，因此涉案土地暂时无法颁证至某村某组名下。根据农村土地确权工作的进展情况，现涉案土地暂时登记颁证至某村某组所在的某村经联社名下，某市人民政府根据目前的登记状态作出《某市人民政府行政裁决书》（中府行决字〔2020〕14号）并无不妥。
二审法院认为，本案是行政裁决纠纷。二审争议焦点是：上诉人某村某组有无主张集体土地所有权的主体资格，某市人民政府将争议地所有权确归某村经联社是否合法。
原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”中府集有（2013）第0XXXXX1号集体土地所有证，属于上述确权依据中的第一项“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，某市人民政府据此将争议地所有权确归某村经联社，符合上述规定，并无不妥。
集体土地所有权诚然可以登记到村民小组或集体经济组织名下，但并无证据证明上诉人目前已经是一个村民小组或集体经济组织，故上诉人并不能主张集体土地所有权。尽管某村经联社一审述称涉案土地所有权属于上诉人，上诉人提供的农村土地承包经营权证也记载“尖尾围”的发包方是“某市某镇某村股份合作经济联合社（新洋六社）”，备注栏记载“……某市某镇某村股份合作经济联合社（新洋六社）共有股份总数216股，确权确地（份额）的承包地块1块，……由新洋六社61户216人共同承包、统筹经营……”，某村经联社一审述称“新洋六社”是上诉人，但这只能说明在民间观念中上诉人相对独立经营，而非在法律层面上诉人已经是一个村民小组或集体经济组织。上诉人上诉主张自身符合农村集体经济组织的定义，具有主体资格，且一审开庭时某村经联社已经承认争议地属于上诉人所有，某市人民政府应将争议地确归上诉人，因缺乏法律依据，二审法院不予采纳。
编审：吴昊 王李
