【案例名称】
孙茂连与宁夏回族自治区农垦事业管理局、宁夏农垦集团有限公司等
承包地征收补偿费用分配纠纷
【审理法院】
最高人民法院
【案 号】
（2014）民一终字第75号
【案情简介】
1995年10月21日，原银川糖厂农场与该场职工孙茂连签订了《开发农场荒地合同》（以下简称承包合同），由银川糖厂农场将240亩荒地、350亩盐碱滩地承包给孙茂连开垦种植和水产养殖，承包年限为20年，自1995年12月31日起至2015年12月31日止。承包合同约定：第一个五年除按国家规定标准收取承包方农业税和灌溉费外再不收取其它费用；第二个五年除按国家规定标准收取承包方农业税和灌溉费外加收土地承包费每亩50元；第三个五年加收土地承包费每亩100元；第四个五年加收土地承包费每亩150元。承包合同还对交费时间及双方的违约责任做了明确约定。承包合同第七条特别约定：承包方在承包开发荒地期间，如因国家征用土地或政策变化。承包方必须无条件服从，不提任何无理的要求。发包方不负担承包方任何经济损失。承包合同签订后，孙茂连对承包合同约定范围内的土地陆续进行了开发，孙茂连共向农场交承包费11万元。
2008年3月20日，宁夏回族自治区人民政府召开第19次专题会议，研究决定建设自治区职业教育基地，制订了相应补偿标准。会议确定被征用土地的农民、职工安置等工作，由农垦局落实。同年4月28日，筹建办以西夏实业公司拆迁安置领导小组的名义向孙茂连发出《拆迁通知》，内容为“根据市政府文件精神，2008年5月要在西夏实业公司农场你处（此承包土地）兴建教育基地。望你处于5月25日之前全部搬迁完毕。否则后果自负”。同年6月3日，银川市国土资源局与农垦局签订了《统一征地拆迁补偿协议》，征收土地面积为5816.99亩，拆迁房屋34416.27平方米。土地征收及房屋拆迁补偿安置严格按照自治区专题会议纪要精神，参照银川市人民政府（以下简称银川市政府）《关于银川市征收集体土地及房屋拆迁安置补偿办法的通知》（银政发（2006）34号）执行。征地拆迁费用为土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费每亩综合补偿2.5万元（含农田配套的水利及绿化等设施），共计14542.47万元；地上房屋和温棚共计补偿376.189万元，以上合计补偿14918.66万元，该补偿款已由银川市财政局拨付给农垦局。同年8月17日，筹建办以西夏实业公司的名义与孙茂连签订了6份《职业教育基地地上附着物拆迁补偿协议》（以下简称拆迁补偿协议），补偿项目为杂树7165棵、房屋1277.3㎡、砖木棚22.4㎡、砖围墙548m、简易棚60㎡、圈棚174㎡、地坪80m、大门10个、压井12个、厕所2个等，补偿金额为351057元，次日孙茂连签字领取了该笔补偿款。同年8月19日，银川市政府向农垦局下发了银证函（2008）85号关于《自治区教育基地拆迁补偿办法》和《自治区职业教育基地拆迁住房安置办法》的批复。上述协议签订后，农垦局依约将兴建职业教育基地的土地交付银川市国土资源局。目前职业教育基地已全部建成投入使用，孙茂连所承包的土地的原始地貌早已不复存在。
孙茂连自2007年后根据企业改制方案及工龄转为待岗人员，2010年10月又转为内退人员，其间企业根据改制方案规定一直为其发放工资并承担各项费用，其身份仍为国有企业职工。
【一审判决】
一审法院认为，本案是一起承包土地征收补偿费用分配纠纷，争议焦点是孙茂连所承包的国有土地被征收后如何补偿的问题。
孙茂连作为被告下属企业职工，其被征收的承包土地为国有农场荒地，原银川糖厂农场是土地使用权人，孙茂连是土地承包经营权人。国家建立土地征收补偿制度，其实质就是对土地所有权或使用权的变更或丧失采取的一种救济措施，其补偿程度远达不到土地使用权人因土地被征收所受到的实际损失，只是国家依法给予一定补偿，不是赔偿。《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。该法第一百三十四条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十六条第一、二款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。根据上述规定，国家征收土地补偿费用中包含了土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。就本案而言，土地补偿费用是当地政府基于国有农场对土地使用权的丧失而给予的补偿，是对全体农场职工的补偿，大部分农垦职工承包的是农用地，沟渠路桥等农田水利设施是由国有农场投入的，所以土地补偿费应归国有农场所有。孙茂连作为国有农场荒地的承包者，根据相关法律规定，青苗补偿费和地上附着物补偿费应归其所有，但其未提供青苗损失的有效证据，对青苗补偿费该院无法支持。孙茂连虽然签订了6份《拆迁补偿协议》，并签字领取补偿金额351057元，但《自治区教育基地拆迁补偿办法》是根据征收国有农场农用地制定的相应补偿标准，未针对孙茂连承包国有农场荒地所形成的泵站机房、混凝土桥、简易桥、生产路、道路、鱼池、主干渠、农渠、泵站机池、排水沟、离心水泵、变压器、架空线路等地上附着物制定补偿标准。孙茂连与其他农垦职工不同，其对承包的荒地投入了人力、物力和财力，使土地增值，该增值部分已物化为沟渠路桥等农田水利设施（地上附着物），征地对其造成的损失是客观存在的。《自治区教育基地拆迁补偿办法》规定：征地拆迁费用为土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费每亩综合补偿2.5万元（含农田配套的水利及绿化等设施），且该办法未区分四项费用的比例，故孙茂连地上附着物补偿费除已补偿的35万余元外，未补偿部分经鉴定价值为2177600元（3123100元-澳大利亚速生杨945500元），应由农垦局支付给孙茂连。
孙茂连主张被告对其7165棵树木仅补偿了每棵12元的移植费，但未提供有效证据证明，且孙茂连签订的拆迁补偿协议中已包括上述树木，故其要求被告再补偿7165棵树木2976250.60元，依法不予支持。同理，孙茂连在认可房屋面积的基础上，不认可房屋的补偿标准，要求被告再补偿房屋差价，一审法院也不予支持。
孙茂连根据《银川市国土资源局国土资源行政处罚告知书》主张其承包土地面积为703亩。一审法院认为，该行政处罚告知书与本案没有关联性，不能作为认定承包土地面积的依据。孙茂连与农垦局下属的原银川糖厂农场签订的《承包合同》是双方真实意思表示，不违反国家法律规定，应为有效合同。但该合同第七条因违反法律的强制性规定，应认定为无效条款。该合同约定的承包土地面积为荒地240亩、盐碱滩地350亩，孙茂连也是按照合同约定面积缴纳土地承包费的，根据权利义务相一致的原则和合同有效条款的约定，一审法院确认其承包土地面积为590亩。孙茂连主张的土地面积与《承包合同》约定不符，其开垦的超过合同约定面积部分属于擅自开发，无合同约定和法律根据，依法不予支持。
孙茂连主张每亩土地开发费用为5000-7000元，因其未提供有效证据证明，依法不予支持。本案中，孙茂连对其承包荒地进行了开垦，将其改造成鱼池和农田，考虑到涉案土地的开发难度和投入、承包期间的收益、参考邻近农场荒地的开垦费用、结合涉案土地征收时被告已按征收农用地标准获得了全部土地补偿费等实际情况，一审法院认为，在土地原貌不存在且无法鉴定的情况下，采信专家意见确定每亩开垦费用为550元，由农垦局补偿给孙茂连，符合客观实际。一审法院对孙茂连开垦的519.63亩土地（110.83亩鱼池和408.8亩农田），确定土地开垦费用（土地补偿费）285796.50元（519.63亩×550元／亩）。
一审法院认为，根据《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则）》第三十六条的规定：“法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭”。筹建办是公司依法登记成立前的临时机构，不具有法人资格，其民事责任应由开办单位被告农垦集团公司承担。故对孙茂连要求被告筹建办承担民事责任的诉讼请求，不予支持。农垦集团公司关于其不是被征地单位，作为独立法人与本案无法律上的利害关系，不是本案适格民事主体的抗辩理由不能成立，依法不予支持。西夏啤酒公司抗辩其不是适格的被告，因其为承包合同的相对方，又自认孙茂连至今仍是西夏啤酒公司的在册（内退）职工，每月从该公司领取内退职工工资，未解除劳动合同关系，故其抗辩理由不能成立，依法不予支持。孙茂连要求农垦集团公司、西夏啤酒公司对地上附着物补偿款和土地补偿费承担连带责任，因农垦集团公司和西夏啤酒公司在涉案土地的征收拆迁过程中具体实施了拆迁行为，故应当对上述补偿款承担连带责任。
根据《物权法》第四十二条第二款和《自治区职业教育基地拆迁住房安置办法》的规定，2010年3月9日，孙茂连的儿子孙利军与筹建办签订了《职教基地拆迁户住房安置协议书》，选购职教基地安置小区金阳花苑29楼4单元301室房屋，孙利军签订协议后告知了孙茂连，孙茂连未提出异议。一审法院认为，孙茂连是以家庭承包的形式承包涉案土地，孙利军作为共同参与承包的成年子女在签订《职教基地拆迁户住房安置协议书》后告知了孙茂连，在法律规定的期间内孙茂连未行使撤销权，视为其认可了孙利军的行为，该协议书对孙茂连有约束力。孙茂连称被告在征收承包土地后未对其进行安置的理由不能成立，依法不予支持。孙茂连与农垦其他职工一样，自2007年企业改制后，先转为待岗人员，后转为内退人员，其间企业根据改制方案规定一直为其发放工资并承担各项费用。其身份仍为国有农场职工。孙茂连虽是被征收国有农场荒地的承包经营权人，但应与其他国有农场职工一样，统一适用《自治区职业教育基地拆迁住房安置办法》，其主张因承包土地为荒地，且面积较大、投入较多，不适用该安置办法的理由不能成立，依法不予支持。孙茂连关于被告未履行安置义务，应向其支付安置补助费的理由不能成立，依法不予支持。孙茂连现仍为西夏啤酒公司的内退职工，其子与筹建办签订的《职教基地拆迁户住房安置协议书》继续有效，该协议的履行应由筹建办的开办单位农垦集团公司负责。
关于孙茂连主张由农垦局承担补偿费拖延支付期间银行利息的问题。一审法院认为，拖延支付补偿费既有《自治区教育基地拆迁补偿办法》补偿项目不全的原因，也有孙茂连不及时主张权利、不及时提出鉴定申请的原因，鉴于本案实际情况，在地上附着物补偿费和土地开垦费用（土地补偿费）数额未确定的情况下，孙茂连主张由农垦局支付拖延给付补偿费的利息的请求，没有事实和法律依据，不予支持。同理，孙茂连要求农垦集团公司、西夏啤酒公司对上述补偿费的利息承担连带责任，亦不予支持。
农垦局和农垦集团公司答辩称，已对孙茂连承包土地上114户外来户进行了拆迁补偿，相关的232万余元的补偿费用就是对孙茂连的补偿。一审法院认为，孙茂连的违法用地行为已由相关行政部门对其进行了行政处罚，与本案没有关联性。农垦局和农垦集团公司为了加快拆迁进程，对孙茂连违法用地上的外来户进行的补偿与孙茂连无关，不能将该部分费用视为对孙茂连的补偿，其抗辩理由不能成立，依法不予支持。农垦局和农垦集团公司辩称，孙茂连签订了《拆迁补偿协议》、领取了补偿款就证明其已全面补偿到位。一审法院认为，孙茂连领取了部分补偿款并不意味着对其他权利的放弃，农垦局和农垦集团公司的抗辩不能成立，依法不予支持。
综上，孙茂连的诉讼请求部分成立，予以支持。一审法院依据《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条第（五）项、第五十六条，《物权法》第四十二条第二款、第一百三十四条，《土地管理法实施条例》第二十六条第一款、第二款，《民法通则》第三十六条之规定，判决如下：
（一）农垦局于判决生效之日起30日内支付孙茂连地上附着物补偿费2177600元；
（二）农垦局于判决生效之日起30日内支付孙茂连土地开垦费用（土地补偿费）285796.50元；
（三）农垦集团公司在判决生效之日起30日内继续履行与孙茂连签订的《职教基地拆迁户住房安置协议书》；
（四）农垦集团公司、西夏啤酒公司对上述补偿款承担连带责任；
（五）驳回孙茂连的其他诉讼请求。
案件受理费142090元，由孙茂连负担124641元，农垦局负担17449元。鉴定费5万元，由孙茂连负担2万元，农垦局负担3万元。
【二审判决】
二审法院认为，本案系因孙茂连承包的国有荒地被征收引起的征地拆迁补偿费分配纠纷。一审法院对《承包合同》、《拆迁补偿协议》效力的认定是正确的，本院予以确认。涉案土地的被征收人是农垦局，因丧失土地使用权，其通过协议方式依法从土地征收人银川市国土资源局取得了每亩2.5万元的综合补偿费用，其中包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。二审中，孙茂连主张将其实际开发的703亩土地按每亩补偿2.5万元的标准计算，将土地征收综合补偿费用全部归其所有。根据已经查明的事实，结合孙茂连的二审诉讼请求和理由，以及四被上诉人的答辩情况，本院归纳双方当事人争议的焦点问题为：（一）应如何认定孙茂连承包土地的面积及补偿范围；（二）应如何认定涉案土地上树木、房屋、青苗费等的补偿数额；（三）应如何认定涉案土地开发费用。
（一）关于孙茂连承包土地的面积及补偿范围的认定问题。
关于涉案承包土地的面积，孙茂连主张其实际开发了703亩，其中耕地面积519.63亩，依据是银川市国信公证处作出的《公证书》和《银川市土地国土资源局国土资源行政处罚告知书》。四被上诉人则主张应按照《承包合同》约定认定承包土地面积为590亩。本院认为，应认定孙茂连承包的土地面积为590亩。理由是：1、《承包合同》对土地面积有明确约定，按照合同上载明的四至应确定承包的土地面积为590亩。合同是双方当事人协商一致的结果，未经发包人同意，承包人单方变更承包土地面积的，不发生合同变更的效力；2、根据一审法院2012年5月24日的《询问笔录》，孙茂连与农垦局、农垦集团公司的代理人一致认可孙茂连承包的土地面积为590亩，其中包括350亩盐碱地和240亩荒地，再次确认了《承包合同》约定的土地面积。3、孙茂连的相关举证不能成立。本院认为，其虽以《公证书》和《银川市土地国土资源局国土资源行政处罚告知书》作为其主张权利的依据，但该《公证书》的内容是其委托公证员实地测量后做出的，上面并未载明涉案土地总面积，即使按现场测量分项相加的面积超过590亩，也不能据此否定《承包合同》的效力。关于上述行政处罚告知书上载明的涉案土地面积为703亩，该土地面积的认定并未征求农垦局的意见，不能据此否定《承包合同》记载的承包土地面积。假如承包土地的实际面积超过590亩，超出部分属于孙茂连擅自开垦国有土地取得收益，不受《承包合同》的保护。按照权利义务平等的原则，孙茂连不能就超出合同约定的土地面积部分主张权利。孙茂连关于按照703亩承包土地面积计算补偿金额的主张，依据不足，本院不予支持。
关于涉案土地征收拆迁补偿的范围，孙茂连主张应按照其实际承包土地703亩，每亩补偿2.5万元计算支付其补偿款。四被上诉人则主张孙茂连起诉时仅有权获得地上附着物的补偿。本院认为，参照《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归被征收土地的单位所有，因拆迁需要由单位安置住房的，安置补助费支付给安置单位。事实上孙茂连已经享受了安置单位的住房安置，因此孙茂连要求将这两项补偿全部归其所有，依据不足。其仅有权取得土地开发费用以及地上附着物和青苗的补偿。
（二）关于涉案土地上树木、房屋、青苗等的补偿数额的认定问题。
关于涉案承包土地上树木的补偿数额，孙茂连二审中主张其承包土地上的树木每棵应补偿2200元，已补偿的每棵树木12元是移栽费，依据是2009年5月7日银川市国土资源局、银川市园林局银国土资函（2009）472号《关于银川市职业教育中心用地内树木移栽的函》。四被上诉人主张已付孙茂连每棵树12元是树木补偿费。本院认为，根据2009年8月17日筹建办以西夏实业公司名义与孙茂连签订的《拆迁补偿协议》的约定，双方同意就孙茂连种植的7165棵树按每棵12元补偿，共计补偿85980元，孙茂连于次日领取了这笔补偿款。据此，应认定此款的性质是对涉案树木损失的一次性补偿而非移栽费。银国土资函（2009）472号文上载明对征地“范围内孙茂连种植的树木进行组织移栽”，并未明确每棵树的移栽费12元。孙茂连关于其收到的每棵树12元是移栽费不是补偿费，应当另行补偿树木损失的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
关于涉案承包土地上房屋的补偿金额，孙茂连主张其承包土地上的房屋绝大部分未按正常补偿标准给予补偿，应另行补偿房屋差价。四被上诉人主张孙茂连承包土地上的房屋已经得到补偿。本院认为，涉案土地上的房屋拆迁时，孙茂连已于2009年8月17日与筹建办签订过《拆迁补偿协议》并领取了房屋拆迁补偿款。当时，孙茂连对该协议并无异议且已履行完毕，其应受到该协议的约束。诉讼中孙茂连主张拆迁补偿费过低，应补偿房屋差额，但其并未提供证据证明《拆迁补偿协议》无效，亦未依法申请撤销，且未在诉讼中提出增加补偿的具体数额和依据，故本院对其该项主张不予支持。
关于涉案土地上青苗费的补偿，孙茂连主张其开发的土地上种植了农作物，应按规定的标准补偿青苗费。四被上诉人则主张其承包的土地上并无青苗，不应补偿。本院认为，根据“谁主张、谁举证”的原则，孙茂连有义务举证证明其在承包土地上种植青苗的面积、品种、补偿数额和计算依据，但其既未提供征地当时青苗存在的证据，亦未提出具体补偿数额，缺乏具体诉讼请求，故本院对其此项主张不予支持。如果事后孙茂连能够举证证明征地时青苗确实存在，可以另循法律途径解决。
（三）关于涉案土地开发费用的认定问题。
孙茂连主张其开发承包土地519.63亩，每亩花费成本8000元，应补偿其土地开发费用400余万元。四被上诉人则主张孙茂连根本没有开发农田，不应补偿土地开发费用。本院认为，鉴于涉案土地为荒地和盐碱滩地，孙茂连在开发承包土地过程中投入了人力物力和财力，才将承包土地改造成鱼池和农田，应当给予其一定的经济补偿。因诉讼中该土地已被重新建设使用，无法进行现场鉴定，一审法院聘请专家作出评估，对孙茂连实际开垦的519.63亩土地每亩补偿550元是适当的。二审庭审中，孙茂连虽主张其开发承包土地投入了400多万元，但未提供相关证据，故本院对其主张的超过每亩550元的部分不予支持。
关于孙茂连主张的一审鉴定报告未对其承包土地上可期待承包收益作出鉴定的问题，鉴于其在二审庭审中对鉴定报告予以认可，视为其对该问题不再持有异议。
综上，本案一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；孙茂连的上诉请求及理由缺乏事实和法律依据，应予驳回。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费127250元，由孙茂连负担。
本判决为终审判决。
【重点提示】
1.《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。该法第一百三十四条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定”。
2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一、二款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。根据上述规定，国家征收土地补偿费用中包含了土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费。参照《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费归被征收土地的单位所有，因拆迁需要由单位安置住房的，安置补助费支付给安置单位。
