中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟第六届学术研讨会“农村要素市场化配置改革的法治保障学术研讨会”暨第十二届中国农村法治论坛综述
何俊玲⃰
摘 要：2020年10月31日，中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟第六届学术研讨会“农村要素市场化配置改革的法治保障学术研讨会”暨第十二届中国农村法治论坛在重庆市顺利召开。本次会议由中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟主办，西南政法大学经济法学院、经济法学科、中国农村经济法制创新研究中心承办，《法学家》杂志社、《土地法制科学》编辑部、《经济法论坛》编辑部协办。来自全国20余家单位的近百名专家学者出席了本次会议。参会代表围绕会议主题进行了深入研讨，并对部分问题达成共识。在本次会议上，承办方将会旗交接给下一届承办方嘉兴学院文法学院。
关键词：农村要素；市场化配置；产权制度；法治保障；多元利用
|目 次|
一、农村要素市场化配置改革的理论回应
二、土地要素市场化配置改革的法治保障
三、盘活利用存量集体建设用地相关机制制度建设
四、深化农村集体产权制度改革
五、适应农村要素市场化的支持与管理制度建设
2020年10月31日，中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟第六届学术研讨会“农村要素市场化配置改革的法治保障学术研讨会”暨第十二届中国农村法治论坛在重庆市顺利召开。本次会议由中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟主办，西南政法大学经济法学院、经济法学科、中国农村经济法制创新研究中心承办，《法学家》杂志社、《土地法制科学》编辑部、《经济法论坛》编辑部协办。来自中国人民大学、吉林大学、南开大学、浙江大学、广东外语外贸大学、西南政法大学、华东政法大学、西北民族大学、重庆大学、烟台大学、天津大学、嘉兴学院、南京师范大学、北京市社会科学院、太原师范学院等全国20余家单位的近百名专家学者出席了本次会议。本次研讨会共分五个单元进行主题研讨，现根据专家的现场发言，将会议研讨的主要内容综述如下，以飨读者。
一、农村要素市场化配置改革的理论回应
（一）农村要素市场化配置改革相关理论探索
广州大学法学院刘云生教授指出，农村土地经营权担保目前还存在两点问题。一是《民法典》与《农村土地承包法》相关条文之间衔接不当。《农村土地承包法》第47条规定的是土地经营权担保，而《民法典》第342条规定的是土地经营权抵押，同时第399条删除了《物权法》第184条有关耕地不得抵押的规定；二是《民法典》与《农村土地承包法》对土地经营权抵押的范围与对象都做出了相应限制，封闭性、内部性较为明显。要想真正实现农村土地要素配置的市场化改革，不同法条之间应该统一规定为担保，除土地抵押外，土地确权登记后还可以进行权利质押，这在历史上也有可供借鉴的经验。
《广东社会科学》杂志社周联合研究员认为，农村要素市场化配置改革的首要问题在于，要善于将源于经济生活要求的产权结构法治化。这需要运用历史考察与比较研究方法，对已经建立起来的物权、债权等制度进行与时俱进的检视与改革，破解以往制度对农村土地市场化配置方面的限制，使之符合农村产权要素市场化配置的现实需要。
烟台大学法学院王洪平教授认为，农村要素市场化配置改革相关理论探索应明确如下两个问题。一是对“农村要素市场”这一概念进行准确界定。农村要素既涉及到文化等软要素，同时又涉及到资源、产业等硬要素，进行相应改革时应该有所甄别，针对可交易性要素展开；二是农村改革不能完全套用城镇市场化改革经验，一方面在于城乡生活状态的异质化客观存在于每个时代，另一方面在于我国在城镇化建设过程中出现了诸多遗留问题，农村要素市场化配置改革应避免冒进，同时注重人文关怀。
华东政法大学高富平教授同样认为需要准确界定“农村要素市场”概念，传统古典经济学中生产要素包括土地、资本、劳动、企业家的才能，多数土地法学者更加关注土地要素，忽视了企业家的风险承担能力、创新能力与资源整合能力。
中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心李蕊教授指出，农村要素除了可以划分为软要素与硬要素之外，还可划分为有形要素与无形要素。有形要素涉及到人、地、钱三方面，农村改革的核心就是要统筹解决人在哪儿、地给谁用、钱从哪儿来三个问题，避免单独割裂进行。在价值层面，进行要素市场化配置改革时决不能唯市场论，需要统筹考虑效率、公平、安全的统一。其中安全是最基本的底线，涉及粮食安全、生态安全、社会安全。改革需注重公共利益与私人利益间的平衡。
西南政法大学经济法学院杨惠教授在价值层面着重强调了公平的重要性。其指出，在调研过程中诸多地方都非常关注第二轮土地承包到期后再延长30年的公平分配问题。
西南政法大学经济法学院张志辽教授强调，由于我国农村各项改革始终面临着公有制、耕地红线、规划控制以及用途管制四方面的限制，市场化配置的空间非常有限。因此，农村要素市场化配置改革不仅涉及到土地问题，还涉及到基于土地利用保护所形成的生态产品的可交易性问题。对此，必须从价值的存在基础、价值的发现、价值的确认以及价值的维护四个方面予以考量。近年来，重庆市在“地票”制度上进一步发展出的生态“地票”制度是这方面的有益探索。
广东外语外贸大学土地法制研究院张凇纶副教授提出，在公有制背景下进行市场化改革存在市场悖论。如果采用计划手段，管理成本会大幅增加。而由于成员的无限性，采用市场手段又会导致交易成本的上升。因此，产权的界定十分重要。但传统民法的产权界定逻辑都是建立在严格的私有制上，与我国农村实际情况不符，需要对其进行扬弃，例如承包地“三权分置”下的承包权本质上可能既非成员权也非身份权，而是所有权，是集体所有权的私法版本。
嘉兴学院浙江省法学会合作社与农民权益保障研究中心向勇教授指出，法学界对农村要素市场化配置改革已经做了长时间的理论探索，形成了一些成果，但缺乏理论的传承。此外，未能厘清集体所有权这一改革前置性问题的具体内涵。
（二）农村要素市场化利用的障碍及其破解
广州大学法学院刘云生教授聚焦于土地要素抵押担保，指出我国农地在进行市场化配置时存在三方面障碍：一是《民法典》第399条将土地权益抵押范围限定于土地经营权；二是根据《农村土地承包法》第47条的规定，受让方以土地经营权融资担保时具有经承包方书面同意并向发包方备案的前置性义务，人为增设了融资担保的障碍；三是根据《农村土地承包法》第44条的规定，“承包方流转土地经营权的，其与发包方的承包关系不变”，这导致受让人抵押土地经营权时，抵押权人与承包权人、发包人之间的法权关系模糊。要想破除上述障碍，需要民法学界与经济法学界进行进一步对话。
《广东社会科学》杂志社周联合研究员同样认为，农村要素市场化配置问题主要是土地问题，其中又以产权问题为重。一旦产权设计出现问题，耕地红线、规划控制等制度的实施都容易遭遇阻碍。因此，在进行制度构建时，一方面需要将该坚持的原则坚持好，另一方面必须重视产权制度设计，实现农村要素的可交易性，最终达到市场化配置目标。
烟台大学法学院王洪平教授首先强调，公有制并不是我国农村要素市场化配置改革的障碍，而是基础与前提，关键在于如何理解。我国公有制有“大公”与“小公”之分，大公即国家（全民）所有，小公即集体所有，应注意二者的区别。以此为基础，我国存在几百万个农民集体，可以针对各自不同的资源禀赋进行不同的市场化设计，形成“一村一市场”的局面。同时，村与村之间也可以进行联合，共同推进市场化变革。此外，目前改革仍面临如下障碍：一是如何与生态环境保护进行协调，过分注重环境可能会使农村要素市场化改革难以取得实质性进展；二是我国农村频繁调整土地等破坏产权稳定的行为多发，致使改革丧失了稳定的前提。
中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心李蕊教授认为，农村要素市场化配置改革的核心障碍在于城乡二元结构。人、地、钱三类要素在城乡之间、发达与不发达地区之间存在不均衡状态，此种情况下如果没有相应的制度设计，农村市场化改革会使城市对农村、发达地区对不发达地区的“虹吸效应”愈发明显，公平、效率、安全的价值追求也会落空。破解之道在于注重城乡融合发展，城市反哺农村。政府可以运用财政、税收、金融等具体措施予以支持。
西南政法大学经济法学院张志辽教授认为农村要素市场化配置改革已经成为顶层设计的趋势和方向，在观念上不存在障碍，但缺乏落地工具。
广东外语外贸大学土地法制研究院张凇纶副教授认为，农村要素市场化利用的障碍正是在于观念，但是整个行政管理与法律制度的理念。农民实际上是走在管理者与立法者前面的，他们通过实践智慧能够敏锐地发现保障性制度中的财产价值，但政府或立法机关很多时候仍然按照传统计划经济思维来思考问题。这就导致中央立法者与基层执法者、普通农民间存在非常尖锐的矛盾。
嘉兴学院浙江省法学会合作社与农民权益保障研究中心向勇教授认为，农村要素市场化障碍不在于普遍认为的土地要素市场化，而在于主体的市场化。农村集体经济组织法人是不是真正的市场主体？其能否自由流转自己的土地？能否拥有破产能力？所有这些都会形成法律障碍。
华东政法大学高富平教授提出，农村要素市场化配置改革的一大障碍在于农民集体所有的内涵难以厘清。另一障碍在于人为将要素市场划分为城市和农村。真正的市场是统一的，如此才能使各类要素的效用最大化发挥。目前农村要素市场化改革应该去政治化、去行政化。
华中师范大学法学院丁文教授认为，交易平台或流转市场的缺失是农村要素市场化利用的最大障碍，农民观念已经开放。
西南政法大学经济法学院孟甜老师结合自身调研情况指出，农村要素市场化利用并非没有交易平台，而是缺乏需求。因为土地要素受区位影响极大，导致流通大为受限，在此情况下要想建立起完善的沟通与交易机制十分困难。
（三）农村要素市场化配置中市场与政府关系的法律调整
广州大学法学院刘云生教授强调，农民的实践智慧远超过立法者或法学家，政府在进行管制时应该充分尊重农民智慧，除了土地利用总体规划与用途管制，剩下的交给农民自己探索。管制过多会使改革效果大打折扣。
《广东社会科学》杂志社周联合研究员认为，政府应该顺应市场规律，建立起符合市场需要的产权规范与交易规则。但同时，政府也要适当运用税收、规划等公法手段进行调控，保障公有制，避免贫富两极分化，保障党和政府政治目标的实现。此外，“一村一市场”是否为真正的市场值得商榷，因为真正的市场一定要是大市场。
烟台大学法学院王洪平教授将市场与政府的基本关系形象地比喻为有形的脚与无形的手，二者关系的调整应以解决三农问题，实现乡村振兴为出发点。政府对于农村市场的建成和运转更多应当采取无为而治的态度，无为就是有为。具体而言：一是政府应当依法施政，农村要素市场的不稳定与农村基层施政的不稳定有直接关系；二是乡村振兴应当是依法振兴；三是政府对市场的干预应当持谨慎态度；四是要做实农村自治，实现乡村治理的去行政化；五是引导社会资本、工商资本“从良”，承担相应的社会责任；六是改革应该保留底线，农村要素依然具有很强的保障功能与稳定功能。
中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心李蕊教授从三个层面探讨了农村要素市场化配置中政府与市场的关系。一是要处理好赋权与管制的关系。对粮食安全、生态安全、社会安全底线的坚守的确离不开政府对土地用途、劳动力市场、资金市场的管制，但关键在于如何实现政府管制的有序、有度和有效，避免一放就乱，一管就死的尴尬境地。二是市场本身存在竞争失序等失灵现象，需要更好地发挥政府的作用。三是政府需要扮演好市场规则制定者，市场体系建设者、引导者、激励者，市场秩序维护者，市场秩序监管者，市场安全托底者五个角色。此外，社会组织、公民的协同作用不容忽视。
在如何解决政府有为与市场有效的关系上，西南政法大学经济法学院张志辽教授提出了以下看法。一是运用系统性思维，不能单纯为了土地市场化配置而忽视“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线与生态环境准入清单）制度；二是注重回归，将政府和市场各自作用的发挥落到实处。具体实现路径上，首先应从法律上明确设定市场主体的义务底线，其次应明确界定政府在农村要素市场化配置改革中的职能职责，最后应处理好对外开放与对内放开的关系。
广东外语外贸大学土地法制研究院张凇纶副教授认为，将市场与政府对立起来是传统自由主义的理论预设，农村要素市场化改革不是简单的市场与政府的关系问题。政府本身从中央到地方存在多个层级，面向的问题与利益考量都有所不同，中央政府运动化式的推动某一政策，基层政府却被裹挟在政绩考核与普通农民的实际利益需求间叫苦不迭。因此，本质上还是应该解决不同层级政府作为决策制定者与执行者之间深刻的内部矛盾，将一同治理与有效治理协同起来。
华中师范大学法学院丁文教授指出，由于农村要素市场的不成熟，目前还无法离开政府的各项支持。当下政府应该更多注重市场培育，而非过多进行管制。
（四）农村要素市场化配置的制度保障
广州大学法学院刘云生教授在制度保障层面依然聚焦于土地经营权的担保问题，主张借鉴传统民间智慧，实现土地经营权的抵押以及权利质押。具体到法律条文，其认为通过《民法典》399条与《农村土地承包法》第47条的对接，土地经营权抵押可以实现；同时，通过对《民法典》第440条第7款进行扩张性解释，将土地经营权视作一种财产性权利，以土地经营权证书进行权利质押也可以实现。此外，土地经营权入股后以股权设定质押也不存在障碍。
《广东社会科学》杂志社周联合研究员认为，如果政府总是在产权规则与交易规则上设置例外条款或限制性规定，真正的市场化配置就很难实现，应该更多运用税法等公法手段进行调控。同时，要想切实解决农村问题，应尽快将农村土地的社保功能剥离开，建立起比较现实、健全的农村社保制度。
烟台大学法学院王洪平教授认为，社保制度是一把双刃剑，它造就了社会中的懒人状态，并没有保障社会的健康发展。回到制度保障的探讨上，在法治层面，其认为农村要素市场化配置的制度建设包括主体制度、产权制度、交易制度、纠纷解决制度、监督监管制度的建设；在德治层面，道德的滑坡与农村家庭的原子化现状可能有碍和谐的市场体系的形成；在自治层面，如今农村一定程度上还存在专制现象。此外，存在了几千年的农村集市是否对农村要素市场的建设具有启发性？
深圳大学法学院侯玲玲教授首先提出了小产权房是否可以合法化的问题；其次，社会保险是对失地农民的最后一道保障；再次，农村劳动力与城市劳动力都是人才要素，二者没有本质区别，不应割裂看待。
中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心李蕊教授认为，农村要素市场化配置的制度保障，核心仍是公权与私权的权责边界以及公权主体与私权主体的权责配置问题。这涉及到对私权的保障以及对公权的约束。因此，应将正在进行的《农村集体经济组织法》和《乡村振兴促进法》等立法做实，避免虚化的表达引发新的制度障碍。否则，既有的现实困境再叠加制度障碍，改革只会难上加难。
西南政法大学经济法学院张志辽教授认为，农村要素市场化配置的制度保障是一个庞大的制度群，其中有四个基础性制度需要予以完善。一是市场交易制度，主要解决交易对象、场所、主体等问题；二是投资人权益保障制度，激发投资人的交易意愿以及使其获得公平交易机会；三是风险控制制度，避免社会公共利益受损；四是政府绩效考核评价制度，避免制度运行的低效化。
广东外语外贸大学土地法制研究院张凇纶副教授认为，农村要素市场化配置的制度保障更多涉及公法问题，交易规则、交易客体等私法层面的规则农民可能更富创见。同时，我国农村的复杂局面与以绝对排他的所有权为核心建立起来的传统民法制度体系存在一定冲突。所以，在农村要素市场化配置改革中，可以考虑相应的私法配套制度不受《民法典》相关制度的硬约束，给予充分的制度阐释空间。此外，要想真正实现农村交易市场的现代化，需要借助物联网、大数据等现代工具。
二、土地要素市场化配置改革的法治保障
（一）《民法典》与农村土地要素市场化配置改革
浙江大学中国农村发展研究院丁关良教授围绕该议题主要谈了四个观点：一是农村土地要素市场化配置改革仍然缺失基本法的全面支撑。《民法典》仍规定集体建设用地使用权与宅基地使用权转致性地适用具有公法性质的《土地管理法》；二是集体土地所有权主体虽然在法律上规定为乡（镇）、村、村民小组农民集体，但其仍然不属于真正的民事主体，实践中多由农村集体经济组织或村民委员会代行集体土地所有权；三是土地经营权的生成缺乏新的法理支撑，承包地“三权分置”虽然被规定于新修订的《农村土地承包法》，但理论界与实务界对其仍然存在不同理解；四是抵押是改革的重头戏，但土地经营权到底如何抵押，《民法典》并未具体提及。
南开大学法学院陈耀东教授认为，农村土地要素市场化配置改革主要解决的是土地能否以商品形式在市场上进行流通配置，从而形成各种各样的土地方面的生产要素市场。目前来看，我国农村土地制度改革主要经历了确权、盘活、流动三大阶段。但在既有制度框架下，农村土地集体所有权变动的法律形式只能是征收，因此无法实现市场化配置；农村承包地“三权分置”也是为协调制度约束与市场化配置的现实矛盾而进行的一项改革，但分置出的土地经营权虽然已经被纳入《民法典》，能否真正实现市场化依然有待讨论；集体经营性建设用地使用权流转的展开也依旧是一项艰巨的工作。
广东外语外贸大学土地法制研究院张保红教授着重探讨了《民法典》第339条。第339条规定“土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权”，但通常来讲，出租后承租人获得的是租赁权。同时，入股客体到底是土地承包经营权还是土地经营权，如果是后者，土地承包经营权人是否应先为自己设定土地经营权，然后再入股？《民法典》是统一的整体，如果在总则与分则中存在不同理解，有损《民法典》的严谨性。
华中师范大学法学院丁文教授指出，《民法典》与农村要素市场化配置改革存在密切勾连，其主要是通过物权确认来强化相关主体的产权保护。具体表现在如下几个方面：一是物权编中对集体所有权的客体、行使与保护都进行了规定；二是对农地“三权分置”进行了立法表达；三是在“建设用地使用权”一章中通过第361条这一转致性条款的设置，实现了建设用地使用权与《土地管理法》的有效衔接。但总体来看《民法典》依旧趋于保守：一是集体所有权民事权利属性不明显；二是土地经营权定性不明；三是宅基地“三权分置”改革未能在立法中体现。
西南政法大学民商法学院黄忠教授主要谈了三点看法：一是理念上如何看待政策入法的问题，《民法典》第363条将国家有关规定直接纳入宅基地使用权立法中；二是体系上如果将土地经营权人作为独立的征收补偿主体看待，如何与土地所有权人、用益物权人的补偿地位进行体系化衔接；三是工具上《民法典》地役权制度一定程度上可以用来解释土地指标交易，居住权制度可以用来解释宅基地“三权分置”。
广东外语外贸大学土地法制研究院于凤瑞副教授认为，《民法典》第363条规定政策入法的意义在于，可以为未来制定具有行政法规性质的农村宅基地使用条例及地方性法规提供适用空间。此外，“房地一体”背景下宅基地制度改革应注意如下两点：一是宅基地使用权开进过程中要有底线思维，应明确禁止宅基地使用权单独转让或抵押，保证户有所居，维护社会稳定；二是对宅基地法定租赁权制度进行进一步细化，解决农房买卖过程中“房地一体”但所有权分属两个不同主体的困境。
西南政法大学经济法学院龚暄杰老师指出，将农村土地要素的市场化配置改革完全寄托于《民法典》不太现实，其更多是对前期政策探索的法律确认，因此仍然比较中规中矩。交易市场的培育、交易链条的完善以及对地方个性的尊重还有待继续探索。
（二）《土地管理法》与农村土地要素市场化配置改革
浙江大学中国农村发展研究院丁关良教授指出，《土地管理法》第63条规定的集体经营性建设用地入市制度是此次修法的最大亮点，但乡镇企业用地与集体经营性建设用地被分别规定于第60条和第63条，造成法律规定的不体系化。此外，宅基地制度改革虽然部分入法，但不符合实际，比如县级人民政府实际没办法承担第62条规定的实现“户有所居”的任务。
南开大学法学院陈耀东教授认为，《土地管理法》总体来讲属于公法定位，既不是权利法也不是交易法，很难通过该法实现土地产权清晰、财产流动目标。下一步，有关配套规定需要强化集体经营性建设用地使用权的市场化配置问题以及主体的市场化问题，在维护和肯定公共秩序与公共利益的前提下，充分尊重农民在使用权流转环节的意思自治。
华中师范大学法学院丁文教授同样指出，《土地管理法》的定位在于公法或行政管理法，单纯依靠该法支撑农村土地要素市场化配置改革不太现实，因此细化相关规则尤显重要。但是，其依然做出了如下贡献：一是允许农村集体经营性建设用地入市流转；二是“户有所居”与宅基地退出等农村宅基地制度的完善为宅基地市场化改革做了制度铺垫；三是适应“放管服”改革要求，扩大了地方审批权限，符合市场化改革的效益原则。
广东外语外贸大学土地法制研究院张保红教授重点围绕《土地管理法》第63条进行了探讨。第63条第1款规定土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途并经依法登记的集体经营性建设用地可以进行市场化流转，但《宪法》第10条规定城市的土地属于国家所有，因此如果其涉及到城市规划区内的土地时应该如何处理？可能的解决办法是当集体土地被纳入到城市规划区以后，实际上就自动国有化，但是仍由集体代行国家权利，个体权利人依旧享有土地永久的使用权，依旧可以交易。
西南政法大学民商法学院黄忠教授强调，农村土地市场化不能简单理解为将土地放到市场交易，还需考虑如下两个方面：一是公共产品的供给问题。土地的价值更多在于其附带的公共产品或基础设施，农村土地市场化改革过程中到底是集体还是政府进行基础设施建设投入？二是土地收益的均衡化问题。土地价值受区位影响明显，目前做法是通过土地增值收益调节金或者土地增值税予以调节，但如果运用税收手段，税率、税基以及公共产品成本与收益的确定都较为复杂。在公有制背景下，收益归属问题也需要做进一步思考。
广东外语外贸大学土地法制研究院于凤瑞副教授以《土地管理法》第62条第6款为切入点提出了如下三个问题：一是自愿有偿退出宅基地的具体操作规则如何立法？《民法典》物权编依然将具有私权属性的宅基地的得丧变更交由土地管理的法律和国家有关规定进行调整；二是宅基地退出对象被限定为进城落户农民，对于没有进城落户但拥有多处宅基地的农民，其想退出多余宅基地应该如何处理？三是自愿有偿退出宅基地的村民是否还享有宅基地“三权分置”中的资格权？该问题涉及到对村民居住权的保障。此外，其认为退出后的宅基地应以复垦为主，确保集体土地与农村人口间的生态平衡，同时兼顾产业用地需求。
西南政法大学经济法学院龚暄杰老师指出，农村土地制度改革目前之所以面临困境，主要原因是规范在中央，创新在地方，即中央的制度约束力与地方想突破制度框架进行创新之间的矛盾。因此，《土地管理法》未来应在设定制度底线和尊重地方创新之间进行适当平衡。
中国人民大学法学院高圣平教授提出如下问题：一是在目前的财政体系下，如何平衡集体经营性建设用地入市和征收制度间的关系；二是在城乡统一的建设用地市场下如何看待建设用地指标在省域内或者跨省域交易的问题；三是在农村土地一级市场与二级市场交易规则的构建方面，《土地管理法实施条例》是否可以借鉴《民法典》中有关国有建设用地使用权的某些交易规则。
（三）要素市场化配置下的农地权利体系
浙江大学中国农村发展研究院丁关良教授围绕该议题指出，现行农地权利在立法上存在诸多问题：一是基本民事权利未能体系化、规范化；二是众多农地权利的生成既无传统法理作为依据，又无创新法理支撑；三是众多农地权利性质不明，甚至产生矛盾与冲突；四是农地权利的法律救济制度缺失。
南开大学法学院陈耀东教授对农地权利体系做了如下四个层次的构建：一是农村土地的所有权；二是农村土地的他物权，包括用益物权与担保物权。用益物权主要包括建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、流转期限五年以上的土地经营权、土地典权、海域使用权、林地草地等自然资源使用权、探矿权、采矿权、取水权、水域滩涂养殖权等。担保物权主要包括集体经营性建设用地使用权的抵押权，土地经营权的融资担保，不动产让与担保权；三是土地债权，主要包括土地发展权以及流转期限五年以下的土地经营权；四是土地继承权，包括农地承包经营权继承以及地随房走的宅基地使用权继承等。
广东外语外贸大学土地法制研究院张保红教授以《农村土地承包法》第5条为出发点，探讨了其对农地“三权分置”下土地承包权的理解。多数人认为第5条规定的是土地承包权，但按照中央文件的规定，土地承包权指的是对土地直接现实支配的权利，本质上就是土地承包经营权，而《农村土地承包法》第5条规定的只是期待性权利，客体没有特定。如果将对土地承包的现实权利与期待权利混为一谈，将有损农民利益。此外，“一户一宅”也应被视作一种期待性权利。
华中师范大学法学院丁文教授认为，农地权利的体系化与类型化是勾连在一起的，依据或角度不同，构造就不一样。对于承包地而言，其权利体系可以概括为集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权。对于建设用地而言，其权利体系可以概括为集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权。但以下问题值得探讨：一是对于承包地而言，体系到底是三权还是四权，《农村土地承包法》第5条与第9条可否理解为两个独立的权利类型？二是集体经营性建设用地入市制度的提出是否给土地发展权这一权利类型留下了空间？
西南政法大学民商法学院黄忠教授指出，目前农村要素市场化配置改革中存在如下问题：在所有权层面，政府试图通过推动农村要素市场化改革解决过去先征后用制度中存在的问题，但集体土地所有权制度与国家土地所有权制度一样，同样面临着土地的粗放利用甚至浪费问题，也必然会带来农民的市民化，更不会直接杜绝腐败；在他物权层面，目前《民法典》或民事理论提出的他物权类型不充分，用益物权中典权问题值得继续探讨，担保物权中需要进一步研究不动产质权与不动产抵押权的实质区别。
广东外语外贸大学土地法制研究院于凤瑞副教授从权利救济角度探讨了农地权利体系相关问题。司法实践中对于如何认定集体决议行为侵害了集体成员权益争议很大，还未形成规则体系。但实质上决议是形成集体内部意思，调整集体内部法律关系的过程和机制，不应该忽视决议行为在塑造农民集体主体地位中的积极建构功能。目前正在研究起草的《农村集体经济组织法》本质属性为团体法，该法应在明确集体成员资格及内部治理结构的同时，对农民集体决议的召集，表决规则，效力体系及效力瑕疵等作出系统规定，通过静态组织架构和动态治理机制的结合，让农民集体有效运转起来。
西南政法大学经济法学院龚暄杰老师同样从所有权与他物权两个层面探讨了农地权利体系相关问题。在所有权层面应做好兜底性安排，通过基础性权利的保障来做实集体所有权；在他物权层面应做好发展性安排，按照主体功能区要求，对不同地区的土地做出差异化规定。同时应尽量实现农地权利的类型化、法治化，否则由于权利体系过于复杂，市场化改革会面临阻碍。
中国人民大学法学院高圣平教授指出，在土地所有权不能从事交易的背景下，土地要素市场化配置中需要对土地利用权利的构建予以更多关注。但土地利用权利并非一定要建构成物权，因为从《民法典》来看，只有稳定的、需要长期保护的土地利用关系才会被建构成物权，而农地要素市场化配置改革中，规则设计本身有很多活跃度，尤其是二级市场方面。
（四）集体土地征收制度改革
浙江大学中国农村发展研究院丁关良教授认为，集体土地征收制度改革存在如下亮点：一是征收范围被缩小；二是征收程序更加规范。但以下问题仍需深入探讨：一是土地成片开发征收的规范化与法治化；二是集体土地被征收后，除土地所有权以外的他物权或者债权应该如何进行补偿？承包地征收与涉及到住宅时的宅基地征收补偿标准过于悬殊；三是征收制度是否会跟集体经营性建设用地入市制度产生冲突？
南开大学法学院陈耀东教授指出，土地征收制度主要是解决三大问题：一是征收目的是否符合公共利益。对此，成片开发的争议较大；二是征收程序是否公开、公平、公正、透明；三是征收补偿是否充分、及时、合理。目前对于完全补偿原则的贯彻有待进一步落实。此外，居住权以及土地经营权如何补偿也需要做更加周密细致的规定。
广东外语外贸大学土地法制研究院张保红教授认为，集体土地征收应该做到三个“回归”：一是回归公益。目前存在经济建设与需求不足都需依靠政府来解决的观念误区；二是回归市场。巨额补偿款对政府来说是巨大的财政负担，坚持公益征收，征地范围被大幅缩小，地方财政负担会相应减轻；三是回归权利。目前征收更多只将集体作为被征收人，但土地承包权人、土地经营权人等权利主体不能被忽视。
华中师范大学法学院丁文教授认为，集体土地征收制度改革在缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制方面取得了长足进步。但仍然面临以下问题：一是如何对成片开发征收做进一步规范；二是如何与集体经营性建设用地入市制度进行衔接；三是对基于公共利益征收土地而言，“公共利益”的认定比界定更为重要，如果任由政府（征收人）进行认定，即使《土地管理法》第45条界定的再清楚，制度目的也会落空。
西南政法大学民商法学院黄忠教授重点探讨了《土地管理法》第45条成片开发征收制度与第63条集体经营性建设用地入市制度间的关系。从比较法角度而言，将土地成片开发列为公共利益需要并非中国独有，越南、印度也存在此制度，这可能是发展中国家基于发展经济的考量。如果要在逻辑上对第45条与第63条进行平衡，是否可以通过溢价购买或征购制度，优先适用第63条？但将成片开发的征收制度变成入市制度，实质是将征收加补偿变成了入市加征税，两者之间有实质差别吗？如果有，这种差别公平合理吗？如果没有，为什么认为入市加征税就一定比单纯的征收加补偿更合理？这些都值得在理论与实践层面做进一步分析。
广东外语外贸大学土地法制研究院于凤瑞副教授认为，《土地征收“成片开发”标准（试行）》（征求意见稿）仍需在以下四个方面做出改进：一是为了保证公益目的的真正实现，需要健全事中的实施以及事后的监督规则；二是土地征收“成片开发”范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例不低于40%的标准过低，无法体现其公益性；三是没有涉及征地补偿规则以及土地增值收益分享机制；四是成片开发征收仅具有权宜性，等城乡统一的土地要素市场逐渐建立健全时，成片开发征收应当退出公益征收的用地类型。
西南政法大学经济法学院龚暄杰老师认为，我国各地发展差异过大，在经济发展阶段完全不同的地方适用同样的土地征收制度不太合适。强制性规则需要在法律层面进行统一规范，但任意性规则以及其他需要注重地方个性的方面，应该进一步放权。
三、盘活利用存量集体建设用地相关机制制度改革
（一）盘活利用存量集体用地的多元方式
吉林大学法学院李国强教授指出，首先需要明确存量集体建设用地的范围，主要包括乡（镇）村企业用地，乡村公共设施、公益事业用地，宅基地以及新创设的集体经营性建设用地。实际上存量用地应该指向的是前三种，并且每一种又根据地区情况的不同有很多差异。但以增减挂钩为基础的建设用地指标交易其实是唯一方式，“地票”等制度都是以此为基础设计的。而且在私法层面貌似创新利用的方式，在公法层面都不外乎涉及到土地规划性质的变化。所以，不存在所谓的多元利用方式，更多是正当程序或者公权力如何行使的问题。
北京市社会科学院法学所罗瑞芳副研究员同样认为，公权力的行使与配置是一个非常重要的因素。但盘活利用的多元方式不仅涉及到城乡建设用地增减挂钩指标，还涉及到不同性质的存量集体建设用地内部相互转化的问题。同时，在多元化利用过程中，社会资本的进入，土地制度与农村产权制度的融合都是必须要考虑的问题。
太原师范学院法律系刘恒科副教授以宅基地盘活利用为出发点指出，其主要包括农户自主、集体主导、政府主导三种类型。在农户自主方面，主要包括出租、抵押、转让、入股、合作开发、退出等方式；在集体主导方面，主要包括农民集体利用农户退出或者集体收回的宅基地，参与宅基地使用权指标交易、跨集体经济组织配置、集体自行开发使用、合作经营等方式；在政府主导方面，主要包括易地扶贫搬迁、土地整理、指标交易、调整入市等方式。
肇庆学院政法学院许英副教授指出，根据《土地管理法》第59条的规定，盘活利用存量集体建设用地的前提是坚持土地用途不改变。但从目前的实践探索来看，一些方式坚持了该前提，一些方式改变了该前提，如何在改变与不改变土地用途间进行协调，需要做进一步思考。
中国人民大学法学院夏沁老师指出，集体用地盘活利用的多元方式可以分为物权性流转与债权性流转，增减挂钩指标交易虽然与传统流转方式不太一样，但本质上还是属于物权性流转。
广东外语外贸大学土地法制研究院孙聪聪助理研究员指出，多元盘活利用方式的本质是土地用途转变以及由此带来的土地增值收益分配问题。根据调研情况，盘活利用的方式有存量建设用地相互之间的转化、复垦以及综合整治三种，涉及到的本质问题是村庄规划的修改。但村庄规划作为国土空间规划体系中的详细规划，修改应遵循目的正当性，非因公共利益不得进行修改。此外，在复垦中涉及土地增值收益分配时，首先要明确复垦主体，其次要考虑土地所有权人和使用权人的利益。
广东外语外贸大学土地法制研究院曹益凤助理研究员也集中探讨了宅基地制度改革中的盘活利用方式。主要有两种方式：一种是集体主导的宅基地盘活利用。广东佛山南海借助其作为利用集体建设用地建设租赁住房试点的契机，通过整理闲置宅基地，使之成为建设租赁住房的补充用地；另一种是村民主导的宅基地盘活利用。比如农房及其宅基地转让、租赁等。目前主要问题在于，宅基地的流转方式、范围、期限等在实践中没有形成统一的制度经验，在法理上也没有达成共识，立法留有空白，有待日后完善。
嘉兴学院浙江省法学会合作社与农民权益保障研究中心向勇教授指出，目前农村土地盘活利用的多元方式忽略了一个很重要的问题，即为什么农民集体与农户不能自用，政策一开始就定位成他用（他物权）。在讨论这一问题时，思路应该更加开阔，给予农民集体和农户适当的发展空间进行创造，效果可能更好。
（二）宅基地制度改革
吉林大学法学院李国强教授指出，在宅基地制度改革中如果允许农民集体或农户自用，可能有一定益处，但另一方面也会造成新的土地食利阶层的出现。集体是利益主体，但并不是一个合格的私权主体、市场主体。因此宅基地制度改革中虽然涉及到私权，但更多是如何通过程序设计，促使国家通过公权力适度干预土地用途转化或建设用地增减挂钩指标交易等，避免“合村并居”等改革中侵犯农民利益的情况再次出现。
北京市社会科学院法学所罗瑞芳副研究员指出，进行宅基地制度改革研究时很容易陷入一个怪圈，即到底是在现有法律规定的基础上谈改革，还是完全打破现有规则体系谈改革。对宅基地制度改革的探讨最终还是会回到宅基地使用权主体是谁，身份如何得来以及为什么其天然享有该权利等基础性问题上。但目前宅基地制度改革将重点放在继受取得上，对于宅基地初始取得这一基础性环节没有理顺，造成了改革的阶段性、片面性。从长远的制度设计来看，应该回归初次取得层面进行根本性改革。
太原师范学院法律系刘恒科副教授认为，宅基地“三权分置”的政策目标是盘活闲置农房和闲置宅基地，使农户在农房（宅基地）流转的同时，不会失去宅基地保障。因此，应将宅基地使用权作为纯粹的用益物权加以塑造。在此制度框架下，宜确立初始取得的宅基地使用权“固定期限+自动续期（以户内仍有本集体成员为前提）”，受让人使用宅基地不超过宅基地使用权剩余期限的规则。农户宅基地使用权期满以后应该回弹至集体所有权，农户凭借自己的成员身份再向集体申请确认其宅基地使用权，实现宅基地使用权的自动续期。
肇庆学院政法学院许英副教授强调，宅基地制度改革中集体土地所有权的行使不容忽视，因为宅基地使用权的保障性本质上来源于集体土地所有权。目前宅基地初始分配制度的保障性功能应该予以坚持，如果涉及到非本集体成员通过出卖、继承、赠与等方式占有或使用宅基地的，可以构建成“住宅建设用地使用权”。
中国人民大学法学院夏沁老师认为，成员权或资格权是集体所有权制度下必然会衍生的问题，这是传统个人主义立法向团体主义立法的转变。同时，宅基地作为集体建设用地的一种，其初始取得是否可以参照国有建设用地使用权进行相应规则设计值得思考。
广东外语外贸大学土地法制研究院孙聪聪助理研究员认为，宅基地制度改革的本质问题在于宅基地居住保障功能和财产功能间矛盾的显化。宅基地无偿取得、面积法定、无期限使用等都是根源于其居住保障功能，但当下宅基地的财产价值日益凸显，尤其是在一些经济发达地区。因此，首先要明晰改革方向，到底是强化其居住保障功能，还是显化其财产功能。
广东外语外贸大学土地法制研究院曹益凤助理研究员指出，宅基地使用权初始取得能否参照国有建设用地使用权规则需要考虑一个前提，即农民的社会保障是否能够剥离农村土地而存在。同时宅基地使用权初始取得能否参照国有土地出让需厘清如下问题：一是宅基地使用权能否有偿取得？二是取得宅基地使用权的主体能否像国有建设用地使用权受让人一样放开身份限制？在广东部分地区以及建设用地供应紧张地区，已经存在有偿取得宅基地的方式。目前一些宅基地制度改革试点中也已经存在有偿使用的部分经验，但并没有完善配套的法律规则，这是今后探讨宅基地制度改革的一个重要方向。
中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心李蕊教授在宅基地的居住保障属性与财产属性之外强调，宅基地本身作为土地，资源属性也不容忽视。整个宅基地制度改革还是要考虑如何集约节约利用土地，以保证粮食安全、生态安全、社会安全为前提。目前宅基地制度改革之所以面临瓶颈主要是存在两个方面的矛盾：一是城乡二元的住宅建设用地市场到底能不能破以及如何破；二是宅基地作为土地要素与其居住保障功能间的张力如何解决。
西南政法大学经济法学院刘俊教授指出，宅基地制度改革如果是为了实现其财产价值，可能最后的结果是城市周边等经济发达地区的农民受益，边远地区的农民无法真正受益。因此核心还是在于有偿使用，通过经济手段控制乱占土地现象。
重庆大学法学院宋宗宇教授认为，在农村之所以要通过宅基地使用权无偿取得的方式对农民进行居住保障，追本溯源还是在于农村宅基地、农村承包地等集体财产最初来源于私有制。
华东政法大学高富平教授认为，众多学者仍然是站在传统公有制视角下来探讨要素市场化配置改革。如果要真正实现要素市场化配置，应该转换思路。强调按身份取得财产是对计划经济的维护，这与我国目前深化改革的大方向是背道而驰的。
（三）集体经营性建设用地入市的制度设计
吉林大学法学院李国强教授认为，相比于宅基地制度改革，集体经营性建设用地入市才真正进入私权领域。其制度设计可从如下四个方面考虑：一是客体，要坚持用途管制与存量盘活；二是主体，涉及到流转主体与利益主体。由于集体本质上是利益主体，因此应更多依靠国家以行使公权力的方式代替集体进行市场化流转；三是方式，对此《土地管理法》第63条已经予以明确；四是收益分配，国家与集体都应纳入考虑范围，二者分别代表了公共利益与小范围农民成员的利益。
北京市社会科学院法学所罗瑞芳副研究员重点探讨了入市主体问题。集体作为农村土地所有权主体，更多还是在宪法意义层面进行的表达，不是纯粹民法意义上的规范权利主体表述。主体问题背后牵涉到农民个体权利以及利益调整问题，因此，亟需理顺改革中何者能够成为市场化主体以具体实施入市行为的问题。
太原师范学院法律系刘恒科副教授主要分享了集体经营性建设用地入市制度出台前，太原市进行城中村改造的有关做法，即列入整村拆除计划的城中村，市国土局按程序将改造用地范围内的集体土地确定为国有土地，确权给改制后的集体经济组织。同时对城中村改造用地之外的土地进行储备征收。改造用地全部以公开出(转)让方式供地。村集体或开发单位按市政府批准的土地备案价缴纳土地出让金。在当前入市配套规则或成型做法还未出台前，可以将此种集体经营性建设用地借道国有划拨土地间接实现入市的方式作为一种变通做法。
肇庆学院政法学院许英副教授认为，《土地管理法》第63条增设集体经营性建设用地入市制度，实现了同地同权，但同价方面并未过多涉及。同价事关入市后增值收益的分配问题，本质上更是涉及到集体土地所有权的完善问题。此外，在入市途径上除了就地入市，还包括整治入市与调整入市，需要与其他集体建设用地使用权制度进行衔接。以上问题都需留待行政法规或部门规章予以细化明确。
中国人民大学法学院夏沁老师主要探讨了集体经营性建设用地应该作为何种权利来入市的问题。一些学者依据《物权法》第151条的转致性规定将其作为用益物权，此种看法突破了物权法定的限制，有待商榷。集体经营性建设用地属于集体所有土地作为建设用地的情形之一，是其下位概念，可以参照适用《物权法》对于建设用地使用权的相关规定。
广东外语外贸大学土地法制研究院孙聪聪助理研究员认为，集体经营性建设用地入市制度设计并未做到与国有建设用地同权，因为其入市用途受到限制。在市场经济占主导地位的情况下，限制其用途或坚持集体土地所有权的正当性依据何在？可能在一定程度上有利于维护粮食安全、生态安全，但从实现农民生存发展权益的角度而言，用途限制缺乏正当性依据。
广东外语外贸大学土地法制研究院曹益凤助理研究员同样重点探讨了入市主体问题：一是《民法典》虽赋予农村集体经济组织特别法人地位，但未明确其集体土地所有权主体地位，容易使人在农民集体与农村集体经济组织间的关系上产生疑问；二是在没有成立农村集体经济组织的农村，谁来行使入市权利？在集体土地属于村一级农民集体所有时，可以由村民委员会依法代行集体土地所有权。在集体土地属于村民小组农民集体所有时，由于村民小组没有独立民事主体地位，部分改革试点地区的做法是由村民小组委托上一级代为入市；三是可否聘请或委托有专业能力和相应资质的第三方代为设立集体经营性建设用地入市行为？
（四）乡村公共设施、公益事业用地制度改革
吉林大学法学院李国强教授指出，乡村公共设施、公益事业用地体现出公益性，可以在坚持土地用途管制与符合土地总体规划的前提下，类比国有土地划拨使用来重构其制度。同时，在城市化与老龄化的时代背景下，该类用地改革的重点在于对存量用地进行盘活利用，而不在于增加增量用地。盘活方式可以考虑资本下乡发展乡村旅游，复垦可能难以达到耕地所要求的质量。
太原师范学院法律系刘恒科副教授认为，如果公益性用地转变为集体经营性建设用地进行入市，考虑到原有的公益性，所得收益应尽量用作公益用途。
肇庆学院政法学院许英副教授指出，目前学校、医院等存量乡村公共设施、公益事业用地基本处于闲置状态，可以通过转化为集体经营性建设用地提高土地利用效率，或者由国家进行征收。如果农村有新增公益性用地需求，可以通过划拨手段予以解决。
在没有法律明确规定的情况下，中国人民大学法学院夏沁老师对乡村公共设施、公益事业用地能否采用划拨方式存疑。此外，对土地进行公益性与经营性概念的划分在逻辑上并非完全周延，对二者关系的界定还需做进一步思考。
广东外语外贸大学土地法制研究院孙聪聪助理研究员主要探讨了如下方面：其一，按照《土地管理法》第61条的规定，乡村公共设施、公益事业使用土地的程序非常烦琐和严格；其二，划拨在现有法律制度体系下是国有建设用地使用权无偿使用的方式，集体土地如果采用划拨方式供村庄公共设施、公益事业用地使用，是否需要先经过征收程序再划拨？其三，集体公益事业用地在使用存量建设用地时，主要涉及到土地收回和对土地使用权人的财产权益补偿。涉及到新增建设用地指标时，如果需要将现有耕地转变为建设用地，需要经过有关部门审批；其四，能否把实现“户有所居”的用地认定为公益事业用地？
广东外语外贸大学土地法制研究院曹益凤助理研究员提出，集体公益性建设用地通过转为经营性建设用地进行盘活利用时，应该设置哪些前提条件？根据《土地管理法》第66条规定，在需要将集体经营性建设用地转为公益性建设用地时，农村集体经济组织收回土地使用权需报经原批准用地的人民政府批准，可否借鉴该规则？
烟台大学法学院王洪平教授强调，乡村公共设施、公益事业用地制度改革不可忽略城中村。很多地方进行城中村改造时都运用《土地管理法》第66条相关规定，通过收回土地拆除棚户区后变成净地，后续政府再跟进征收，这与《土地管理法》第45条规定的成片开发征收制度是相违背的。城中村改造应该适用成片征收开发制度，而非滥用农村公共设施、公益事业用地制度。
华东政法大学高富平教授认为，改革一定要将农村与城市的界限打破，按照市场经济基本要求将所有制度打通。因此，公共产品应统一由国家供给，还农民集体以私权利。
四、深化农村集体产权制度改革
（一）农村集体产权制度改革的实践探索与实现路径
嘉兴学院文法学院欧阳仁根教授围绕该议题谈了以下四点看法：一是要区分农村集体资产的类型，针对资源性、公益性与经营性资产的不同特征，采取不同改革路径；二是实践中农村集体产权制度改革主要采用的是股份合作制，比较典型的有社区性股份合作社和土地股份合作社；三是产权制度改革的目标是多重的，不仅限于增加农民财产性收益，还涉及到实现集体增收、扶贫脱困以及“善治”等多个目标；四是进行相应制度设计时要注重不同主体间的联动。
华东政法大学刘竞元副教授指出，不论是产权的具体分配，还是成员资格界定，上海市松江区的产权制度改革实践都比较成熟。在产权分配方面，一是涉及到清产核资，主要针对的是没有量化的集体经营性资产，这项工作在上海已经开展多年；二是涉及到资产归属问题，2018年正式实施的《上海市农村集体资产监督管理条例》（以下简称《条例》）将农村经济合作社、农村经济联合社定位成农民集体。在成员资格界定方面，《条例》第9条规定，“自农村高级农业生产合作社成立以来，在乡镇、村、组集体生产生活的人员，经农村集体经济组织民主程序确认，成为该集体经济组织成员”。
重庆大学法学院董正爱副教授认为，农村集体产权制度改革主要涉及如下两方面：一是如何促进农村集体经济发展，实现乡村振兴。2019年全国村集体经营收益超过5万元的只占全部比例的48.2%，基本没有达到预期目标；二是如何对产权改革提供制度性供给。在成员权（资格权）的认定上，各地以户籍审查加村社审查加特殊处理方式为主，对如何认定入赘婿、出嫁女、改嫁女等特殊主体的成员资格进行了规定；在股权设置上，应该注意静态管理与半动态管理、动态管理的结合。
西北民族大学法学院王天雁副教授指出，从目前实践看，农村集体产权制度改革的主要途径是股份合作制改革，但其存在如下特点：一是股份并不是社员出资的证明，而是集体经济组织配股的结果；二是股份实行封闭管理，限制流转，不具有投资的性质；三是股份与表决权无关，在股份合作社中依然实行民主管理，按人投票；四是股份是农民参与集体收益分配的依据，而不能作为剩余财产分割请求权的依据。据此，此种股份合作制改革既不是纯粹的股份制也不是纯粹的合作制，量化集体经营性资产的意义何在？发展趋势如何？最终农民是否有权按股对集体的最终资产进行分割？
南京师范大学法学院姜红利老师认为，目前改革实践存在一定的狭隘性：一方面在于清产核资主要针对承包地这一资源性资产，对经营性资产与非经营性资产的量化相对较为忽视；另一方面在于资产股份合作制改革仅仅限定于经营性资产。此外，探索农村集体产权制度改革的具体路径需要对基本性概念予以明确。首先是产权改革的主体，需要区分产权改革的主体与产权主体（集体资产所有权主体）；其次是产权改革的客体，对其进行资源性、经营性以及非经营性的区分很有必要。
广东外语外贸大学土地法制研究院吴昊助理研究员以集体产权制度改革中农村集体经济组织法人治理结构与市场化设计为切入点谈起。其指出我国相应立法与实践存在未满足市场化特别主体地位要求以及具体治理规则与机制缺失的情况。作为特别法人的农村集体经济组织仍需借鉴营利法人的组织形式搭建组织框架，参考企业形式，确立股份化的治理模式。在此基础上分别设置集体股与非集体股，为防止集体资产被侵占，可以借助股份公司中的“持股平台”机制，通过将股权与控制权进行分离予以应对。
（二）农村集体资源性资产产权制度改革
嘉兴学院文法学院欧阳仁根教授指出，农村集体资源性资产改革包括土地与非土地部分。前者主要指“三块地”改革，与土地发展权密切相关；后者可以包括景观、地形地貌、气候条件等。但上述资源性资产不论如何改革，一定要与乡村振兴中的产业振兴结合起来。因此，改革除了市场化运作，还要与政策性支持相结合才能更加有利于乡村振兴，例如垄断的豁免。
华东政法大学刘竞元副教授指出，目前“三块地”改革中宅基地制度改革裹足不前，存在诸多问题。首先，在如何实现《土地管理法》规定的“户有所居”方面，目前做法是集体通过建农村住宅小区让农民上楼，能否通过规划让农民在原有宅基地房屋上自行增高楼层值得探讨；其次，《土地管理法》规定进城落户农民可以依法自愿有偿退出宅基地，但补偿的资金来源更多还是得依靠国家财政；最后，宅基地使用权申请经审批通过后，如果未及时建房可否予以收回？
重庆大学法学院董正爱副教授认为，在进行农村产权制度改革时不能一味主张通过创新机制来分配集体资产，更多应该考虑到集体的可持续发展，保障集体成员权利。同时发达地区与欠发达地区资源性资产的分布不平衡，价值性的显现也不同，应从各地资源禀赋和发展程度出发，坚持差异化的发展模式。
西北民族大学法学院王天雁副教授认为，不管是资源性资产还是非资源性资产，改革必须明确一个前提问题，即集体成员、农民集体、集体经济组织之间的财产权关系问题。关于后两者之间的关系，目前存在“代表说”、“投资关系说”、“信托关系说”、“同一体说”等学说，但其认为二者更类似于国家与全民所有制企业之间的关系，企业在授权经营范围内自主经营，独立承担责任。因此改革应坚持集体所有制这一基本底线。
西南政法大学经济法学院刘俊教授指出，资源性资产产权制度改革需要考虑如下问题：一是资源性资产是否适合进行股份合作制改革，一直改革下去会面临哪些后果，会对现行制度产生何种影响？二是资源性资产除了传统的土地资源外，地质资源、生态资源、旅游资源等需要给予关注。
南京师范大学法学院姜红利老师针对资源性资产是否适合进行股份合作制改革指出，里面暗含着如何实现平衡的问题，即一方面希望通过市场化路径激活资产，另一方面又希望资源性资产发挥保障耕地安全与农民权益的作用。目前各种政策性改革已经表明市场化不是问题，问题在于怎样进行市场化。其认为资源性资产产权改革应该强调土地承包经营权、宅基地使用权等为农民本身享有的私权，逐渐解除身份性捆绑，进行充分的市场化，同时完善流转机制。
广东外语外贸大学土地法制研究院吴昊助理研究员认为，集体资源性资产市场化的核心在于不应该造成集体资产流失，集体需牢牢掌握资产的控制权。因此农村集体经济组织法人作为入市主体时需同时满足以下条件：其一，集体不丧失对集体经济组织法人的控制权以防止集体资产的不当流失；其二，集体经济组织法人成员有效分享经营性收益，其中包括保障性的固定收益，同时允许获得个人投资性收益；其三，明确区分集体资产、集体经济组织法人资产以及成员个人资产，防止互相不当侵蚀。
（三）农村集体非资源性资产产权制度改革
嘉兴学院文法学院欧阳仁根教授从资源性资产与非资源性资产改革目标的差异性出发指出，前者改革必须重视对集体成员权的保障，后者可以借助市场机制将所有权与其他权能做进一步分离，同时通过补偿的方式鼓励成员退出。但非资源性经营性资产仍未完全按照市场机制运行，如此既会对收益增长造成制约，也会对按照市场机制平等承担相应风险的公平性价值实现造成制约。
华东政法大学刘竞元副教授指出，可以将地形地貌等资源性资产与闲置宅基地结合起来发展乡村旅游，如此有利于实现产业兴旺。非资源性资产产权改革主要是解决经营管理的规范问题以及收益分配问题，最终会涉及到成员资格的认定。
重庆大学法学院董正爱副教授指出，非资源性资产也涉及到经营性与非经营性的区分。前者改革需要注意如下问题：一是健全产权制度；二是厘清农村集体经济组织和村党支部委员会、村民委员会之间的权责关系；三是基于市场化利用方式重构集体经营性资产法律制度时，需要考虑公平性及稳定性问题；四是进行收益分配时为避免资产流失应该采取具体措施进行信息公开，完善监督制度。后者主要涉及到科教文卫体等提供公共服务类的资产，此类资产在产权改革过程中是否应该纳入集体经济组织资产范围，由其进行统一管理与支配值得探讨。
西北民族大学法学院王天雁副教授认为，对非资源性资产进行经营性与非经营性区分意义不大，因为股份合作制改革不是对资产本身进行分割或股份化，没有涉及到最终层次的产权改革。集体产权制度改革中涉及到的最重要内容应当是各村设立了股份合作社这一集体经营组织，其通过对农民集体市场化代表主体的确认，使各类资产拥有了市场化可能。
南京师范大学法学院姜红利老师认为，有必要对集体资产进行细分，因为集体资产改革本身非常复杂，细分有利于明确各类产权改革的具体路径。非资源性中的非经营性资产也可以称作公益性资产，主要指科教文卫体一类，对此集体成员没有直接使用的权利，应该限制集体成员的收益分配权。
嘉兴学院浙江省法学会合作社与农民权益保障研究中心向勇教授同样认为，有必要对资源性资产与非资源性资产进行区分。因为将农村集体经济组织定性为特别法人进行集体资产经营管理时，大部分投入产出仍旧依靠资源性资产，非资源性资产可以引入社会资本，占有一定股份。但利润分配时，农民可以从两类资产中获得收益，社会主体仅能从非资源性资产中获取收益。产权制度改革不是纯粹的所有权变更，而是通过将资产证券化，使其走向市场并获取利润。
华东政法大学高富平教授认为，区分资源性资产与非资源性资产的意义在于市场化程度不同。前者必须保留在农民集体手中，以维护集体所有制，只能进行使用权的市场化；后者可以进行所有权的市场化，取消身份限制，价高者得。
广东外语外贸大学土地法制研究院吴昊助理研究员指出，由于资本具有逐利天性，会导致非资源性资产难以被有效管理，因此需要集体对集体经济组织法人及其次级法人进行控制，避免出现“内部人控制”问题。在法人间关系方面，集体经济组织法人（下称“原始法人”）的初始设立原则上对应一个农村集体，相互之间不存在重叠，允许原始法人出资设置次级集体经济组织法人，亦允许原始法人投资另一新设法人（后两者统称“次级法人”），又允许其他市场主体投资入股原始法人或其次级法人，但不允许原始法人对其自身或用于投资的集体资产失去适当的控制而导致集体资产非必要的流失。
（四）农村集体经济组织立法
嘉兴学院文法学院欧阳仁根教授指出，社区股份合作社是农村集体经济组织比较理想的企业形态，兼顾了股份制与合作制的优势。设立社区股份经济合作联合社也有利于抱团发展，共同应对市场风险。立法存在以下重点：一是农村集体经济组织成员资格的界定以及股权的配置规则；二是针对不同类型的股权设置不同的流转机制与利益分配机制；三是在股权市场化流转中探索适应农民市场化要求的股权转让、赠与、继承、退出等内部流转的程序规则及救济机制；四是适当考虑股份合作社在后续发展过程中对外募集股权或融资时的规则设计。
在农民集体与农村集体经济组织的关系上，华东政法大学刘竞元副教授比较认可上海的实践，即农村集体经济组织就是农民集体或农村集体资产的所有权人，负责集体资产的经营管理。此外，由于集体经济组织本身是农民带着土地入市而形成的，因此需要还原农民在集体中的资产份额，还原其主体地位，保障其最终收益分配权。为了避免农民利益受损，集体资产经营管理应以保本为前提。
重庆大学法学院董正爱副教授认为：其一，农村集体经济组织立法需要回应《民法典》对其的特别法人定位，进一步明确其设立条件与程序，以及与“村两委”和成员集体间的关系；其二，集体经济组织任务是促进集体经济发展，在股权设定以及成员身份认定上需要将静态管理与半动态管理、动态管理结合起来；其三，农村集体经济组织立法需要与原有农民专业合作社相关立法进行协调。
西北民族大学法学院王天雁副教授主要谈了以下观点：一是农村集体经济组织法的调整对象应当是新型集体经济组织，传统经济组织是计划经济时代的产物；二是不应将农村集体经济组织与农民集体作为同一体看待，不仅缺乏实证法基础，二者成员身份的取得也面临天然性（固定性）与法定性的矛盾；三是未来《农村集体经济组织法》应当对农村集体经济组织法人组织形式采取有限开放，积极引导的原则，仅规定股份经济合作社与经济合作社两种类型；四是可以参照自然人破产制度赋予农村集体经济组织法人一定的破产能力。
西南政法大学经济法学院刘俊教授指出，在探讨集体经济组织立法时需要厘清如下前置性问题：即集体经济组织最初产生背景与产生目的为何？如今社会背景发生变化后需要集体经济组织采取何种组织形式以符合现实需要？此外，近年来集体经济组织功能一直被不断弱化，尤其是地权方面不断强调个人权利，这实际上破坏了集体经济组织价值功能发挥作用的基础。
南京师范大学法学院姜红利老师认为，制度功能的确并非一成不变，需要在动态中予以把握。具体到集体成员制度，在城乡二元格局下，其被视作对农民集体成员的保障，但在当前城乡一体化改革背景下，农民更加关注其背后涉及到的增值利益，例如拆迁补偿款的领取。
广东外语外贸大学土地法制研究院吴昊助理研究员从决议机制的规则设计为切入点谈起。为了防止农民集体对集体资产失去控制权，应当赋予农民集体亦即集体股持股主体对于集体经济组织法人“股东会”决议的一票否决权，亦即特定股东同意权。此外，集体股具有身份性特点，应该坚持有限流转原则，通过有形的手发挥资源配置优势。而普通股能够依托市场进行有效配置与再配置，因此集体经济组织法人的资产空间不受原始集体资产价值的限制，而是具有无限扩张的可能。
嘉兴学院浙江省法学会合作社与农民权益保障研究中心向勇教授认为，农村集体经济组织法人的特别性在于两个方面：一是其为公益性事业单位法人，主要体现在粮食生产方面；二是其可以将利润分配给成员，带有营利法人的独特性质。上述两类特点结合起来使其成为具有中国特色的特别法人。
重庆大学法学院宋宗宇教授认为，《民法典》在将法人划分为营利法人与非营利法人已经周延的情况下，再规定一个特别法人容易使人产生疑惑。此外，从现有法律依据出发，农民集体就是农村土地的所有权主体，农村集体经济组织与村委会为代表主体，但前者主要是盈利性组织，后者主要是公益性组织。
浙江大学中国农村发展研究院丁关良教授认为，农村集体经济组织立法需要明确该组织创办人是谁，创办人能否当然成为该组织一份子的问题。就社区股份经济合作社而言，其是由集体成员牵头设立的，但本身并非由集体成员构成，而是由股东构成，而且随着股份经济合作社的发展，股东构成会越来越复杂。总之，农民集体成员只能是农民集体成员，而不能当然成为农村集体经济组织成员。依据在于在股份合作制改革之前，全国只有45%的地区才有农村集体经济组织，而剩下的55%是不存在的，但这些地方依然存在集体成员，存在成员权。
五、适应农村要素市场化的支持与管理制度建设
（一）新时代乡村治理的法治化
嘉兴学院浙江省法学会合作社与农民权益保障研究中心向勇教授认为，新时代乡村治理法治化最大的难点在于农村集体成员资格认定始终没有步入法治轨道。例如，外嫁女等到法院起诉集体经济组织或农民集体侵害其集体成员权益，由于会牵涉到集体成员资格认定这一前置性问题，而法律又缺乏明确认定规则，法院通常会以保护妇女权益为由认定其集体成员身份。但集体成员资格认定属于自治范畴，应该尊重村规民约，将农户作为成员，而不是把农民个人作为成员。
西南政法大学经济法学院肖顺武教授指出，乡村治理的法治化是一个非常宏大的命题，必须找到具体的切入点。例如扶贫工作中一些地方利用中国人的“面子文化”，对不同农户给予勤劳节俭、好逸恶劳等不同评价，通过给农民造成心理压力的方式提高其脱贫干劲，这不失为推进乡村治理的一大路径，但此种个人信用评价方式是否会侵犯到公民的人格尊严权？
西南政法大学经济法学院万江教授认为，乡村治理包括自治、法治与德治，单纯谈法治一定程度上是法律中心主义的体现。通过诉讼方式解决争议成本较高，可以基于传统乡村自治体系，以低成本的方式在内部化解纠纷。
重庆大学法学院谢潇副教授指出，乡村治理法治化的实现除了要送法下乡，做好普法工作外，更重要的是要让法律具有实效性，这体现在农村地区有多少与人口数量相匹配的基层派出所与基层派出法庭等基础设施，因此需要重视资金的投入或财政的保障。此外，伴随着农村城镇化进程的推进，也许未来可以在农村地区进行私权体系构造，并引入适当的国家干预，在此基础上实现比较明晰的公私分离。
天津大学法学院杨雅婷副教授对“新时代乡村治理的法治化”进行了破题：一是“新时代”指乡村振兴战略实施这一大背景；二是“乡村治理的法治化”可以分为村规民约的法治化、政策的法治化以及如何协调党内法规与国家法律的关系，同时限制政府对涉农事项的过度干预。
浙江大学中国农村发展研究院丁关良教授认为，法治化仅仅是乡村治理的一个方面，许多法律与民间风俗习惯存在冲突，农村治理不能仅仅依靠法治，需要协调治理成本与效益间的关系。如今在“三治”基础上已经出现了“四治”、“五治”的提法。同时，随着改革的深入推进，村内社区性集体组织呈现出多元化趋势。
（二）农村要素市场化的法律支持
嘉兴学院浙江省法学会合作社与农民权益保障研究中心向勇教授以宅基地市场化的法律支持为切入点谈起。其认为，在进行宅基地“三权分置”构造时可以把原有的宅基地使用权升级为宅基地农户资格权，现实依据在于农民宅基地是集居住、生产、生活于一体的，具有复合用途的多功能土地。具体制度设计上，可以设置成两类两权结构：第一类两权结构即在《土地管理法》中规定集体所有权和农户资格权，农户资格权包括收益权，维持其身份性，做成一个真正的公法权利；第二类两权结构即《民法典》物权编中规定的集体所有权和宅基地使用权是纯粹的没有身份属性的用益物权。如此可以实现宅基地使用权身份属性和财产属性的剥离，通过赋予农民更多权利，激励其节约使用存量宅基地，多余的宅基地用来推向市场。
西南政法大学经济法学院肖顺武教授指出，土地是农村最重要的要素，而要素市场化的本质是运用法律对其进行权利识别，通过明晰权属以达到市场化交易目的。而中国农村土地的一大特点在于权利的整体化（只有国家所有与集体所有两种形式）与使用的碎片化，在此前提下，农村要素市场化的重点在于通过制度设计解决流转方式与流转范围问题。
西南政法大学经济法学院万江教授围绕该议题谈了三个观点：一是如今对农村土地的产权界定实质是在不愿调整改变大的法律框架的基础上，不断进行权利的细化，产权的明晰界定在一定程度上有利于提高流转效率，但相应也会带来协调成本的上升；二是谈农村治理的法治化不是要加强管制，整个改革开放都是不断放权的过程；三是法治化意味着稳定的预期，但如今大量农村要素市场化的制度支撑来自于政策而不是法律。
重庆大学法学院谢潇副教授围绕该议题主要谈了两个观点：一是要想实现农村要素市场化，在法律上最重要的是培育私权，运用“权利束”思维，使农村各类要素成为市场经济意义上可供交易的客体；二是私权的培育同时也意味着农村土地社会保障功能的剥离，要从其他方面考虑为农村居民提供必要的生活保障。
天津大学法学院杨雅婷副教授重点探讨了集体经营性建设用地入市的法律支持问题。其一，明确入市主体是首要任务，正在制定中的《农村集体经济组织法》能够提供基础性法律支撑；其二，市场运行规则方面，传统经济学认为市场运行机制应该包括供求机制、价格机制和竞争机制，可以参考借鉴以上三个机制进行规则构建；其三，市场配套制度方面，交易平台的搭建，信息公开，不正当竞争监管等都需引起重视。
（三）农产品质量与粮食安全法治保障
嘉兴学院浙江省法学会合作社与农民权益保障研究中心向勇教授指出，大农替代小农是一个不可阻挡的发展趋势，一是因为农产品质量问题本质上是土壤治理问题，但这已经超出了小农家庭的治理能力；二是因为“农三代”基本已经非农化，不再从事传统小农生产，只有通过大农运作方式，培育新的农业工人才可能保障粮食安全。
西南政法大学经济法学院肖顺武教授重点探讨了粮食安全问题。其指出粮食安全极为复杂，是一个涉及到政治、经济、社会多方面的综合性问题。此外，粮食安全的外延也非常广泛，不仅包括世界粮食安全，还包括国家粮食安全与家庭粮食安全。通常意义上探讨的粮食安全即指国家粮食安全，具体包括粮食的生产、储备、流通、调度。其中粮食生产安全又与耕地红线制度密切相关。但耕地红线制度更多是通过维持耕地数量以保障粮食安全，忽视了耕地质量，将土地数量与质量并重的土地“当量”制度值得借鉴。
西南政法大学经济法学院万江教授指出，在中央反复提及“双循环”政策思路，要求加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，粮食安全是我们必须直面的现实问题，18亿耕地红线的重要性被凸现出来。由此延伸出的“地票”制度、土地增减挂钩制度等在未来若干年内也将继续存在。
重庆大学法学院谢潇副教授围绕该议题谈了三个观点：一是粮食安全同时涉及到环境法问题，因为能够种出粮食的土壤是一种稀缺资源；二是土地经营权制度的构建可以促使更多有意愿、有资本、有技术的市场主体进入粮食生产领域，产出更多的商品粮；三是如果财政允许，政府应加大对农业生产的补贴力度。
天津大学法学院杨雅婷副教授指出，农产品质量与各地特有的自然条件密切相关，因此如何有效、绿色地利用各地现有特色自然条件生产出特色优质的农产品值得关注。有效利用方面涉及到回归土地承包经营权的用益物权本质；绿色利用方面涉及到土地利用效率与环境治理的平衡。
（四）农村市场监管制度改革
西南政法大学经济法学院万江教授指出，市场失灵是进行监管的前提。从经济法角度而言，市场失灵表现为竞争失灵、信息失灵、理性失灵等方面。将以上分析框架具体运用于农村市场监管，一是需要建立起竞争机制。为了避免出现“生猪大战”、“蚕丝大战”等地方保护主义，法律不仅要反垄断，还要解决城乡分割导致的要素流通受阻问题；二是需要将分散化的小农经营者整合成合作社等规模主体，降低信息成本、合规成本；三是政府需构建完善的市场交易平台，除了简政放权，还应该扮演好服务者角色。
天津大学法学院杨雅婷副教授重点探讨了对农村土地市场的监管。政府可以从如下方面着手：一是供地计划上，建立土地储备制度；二是用地规划上，对集体经营性建设用地入市用途进行监管，其能否用于房地产开发颇具争议；三是入市价格上，可以考虑建立统一基准地价或标准地价体系。
西南政法大学经济法学院刘俊教授同样重点探讨了农村土地市场监管问题。主要可从以下方面着手：一是农用地转用监管；二是用地价格监管；三是入市流转程序监管。因为目前集体土地主体制度相对不健全，因此仍需强调通过招拍挂程序进行公开流转，否则会成为村干部犯罪的重灾区。
嘉兴学院文法学院欧阳仁根教授从以下三个角度探讨了农村市场监管问题：一是在农产品市场监管方面，许多国家将药品监管标准运用于婴幼儿奶粉或其他有关卫生健康方面的农产品的监管；二是农村市场主体多是一些小微企业或家庭农场等小型合作组织，考虑到主体的特殊性，可以参考国际惯例对其进行垄断豁免；三是为了增强农产品在国际贸易领域的竞争力，政府可以适当加大补贴力度。
