近年来,在影响农村社会稳定的诸多因素中,土地纠纷是最重要的因素。由此引发的侵害农民利益的事件时有发生。如果不从制度变革上做文章,类似事件恐怕还会出现。遗憾的是我们的一些同志还想通过一些技术性的调整来解决现在的难题。如果坚持这种思路,只能使问题越来越严重,贻误改革时机,产生更大的祸患。
一、"半截子土地产权"的特征
现行农村土地承包制是上世纪80年代初开始推行的。在这个制度下,农民获得了很大的生产自主经营权。农民用"交够国家的,留够集体的,剩下是自己的"这样的俗语来概括这个制度的特点。实行这个制度之后,农民的生产积极性得到空前释放,粮食生产总量迅速增加,绝大部分农民在短期内解决了温饱问题。这个制度还支持了我国农村乡镇企业的发展,使一部分农村实现了城市化,一部分农民走上了致富之路。 然而,现行农村土地承包制还是没有解决农民的土地财产权问题。过去的改革称得上是"半截子土地产权"改革。这种"半截子土地产权"有以下两个显著特征:
第一,农民在农业土地使用中的所谓承包权不稳定。承包地常常被村集体领导重新分配,农民俗称"三年一小调,五年一大调"。越是经济发达的农村地区,土地承包期限越是极不确定。为了保护农民的土地承包权,中央政府做了许多努力。先是规定第一轮土地承包15年不变;第一轮承包到期后,政府又规定承包期再延长30年。中央有关文件明确指出,不仅农村土地承包制度不变,农民对自己所承包的具体的地块也不变。针对人口变动的影响因素,中央政府明确提出"增人不增地,减人不减地"的硬性政策,以约束一些乡村干部随意变更农民承包地的行为。
农民土地承包权难以稳定有复杂的原因,但根子是"半截子土地产权"。农户家庭人口变动使土地承包的人均数量发生变化,一些农民希望调整土地,是重要原因。一些乡村干部通过变更土地承包捞取好处是更为重要的原因。现行法规的不配套、不完善也给土地承包权的变更留下了漏洞。虽然有相当多的农民拥护中央的政策,但因为土地的"集体所有"在实践中总被理解为村干部的控制权力,这些农民很难在土地承包权受侵犯时与干部们抗衡。正是由于这些复杂原因,土地承包权15年或30年不变的国家政策始终没有得到不折不扣的执行。
第二,农业用地在转变为非农业用地时,农民几乎没有议价的权利,导致大量土地交易徇私舞弊,养肥了一些开发商和一些腐败分子,让国家和农民双双吃亏。因为农民没有议价的权利,使得一些地方的土地交易成为一种黑箱操作,农民极度不满。为了解决这方面的问题,中央政府也出台了许多政策,但因为政策执行主体的利益往往与农民的利益不一致,结果使政策的执行总是被大打折扣。去年中央政府出台了新的土地征用补偿标准,使农民的利益得到了较高程度的保障,但有效实行这个制度的成本仍然很高,因此很难真正消除一些地方政府在土地征用中对农民利益的损害。
二、"半截子土地产权"的危害
土地承包不稳定对农村发展乃至国民经济成长有极大危害。只要土地承包期限过短,承包地块被经常调整,农民就不会在土地上认真投入,农业经济效率的提高将受到影响。承包权不稳定还将导致土地的使用权价格被严重扭曲,土地资源的合理配置难以实现。更严重的是,现实土地承包制下农民仍然有强烈的"占夺"公有土地的意识,导致农村大量土地成为农民的宅基地,出现农民住房大量空置与农民继续申请宅基地同时并存的现象。目前的土地制度还成为中国农村城市化的严重障碍,它使大量农民在放弃土地之后不能得到合理的补偿价格,无力在城市购买住房。不合理的土地使用权转让价格鼓励农民守住土地不放,使他们成为身份在农村、打工在城市的长距离迁徙的"候鸟"。如果把土地承包权永久化改革看作下一步推动农村发展、深化农村改革的焦点,一点也不为过。
目前这种"半截子土地产权"还导致农村社会的不稳定。据了解,引起农村"群体性事件"的首要原因是土地纠纷,特别是征地中发生的土地纠纷。
"半截子土地产权"还给国民经济的宏观运行带来了不小危害。按现行法律,农民进入设区的城市工作和生活,其所承包的土地必须交回村集体,不再享有作为集体成员之一的那种抽象的土地所有权。这个制度使农民在进入城市以后得不到放弃土地财产权的任何补偿,农民也不愿意放弃土地,使得农民不得不选择定居农村、做工于城市的生活。这个法律规定显然不利于农村剩余劳动力转移到城市,也不利于城乡经济的统筹协调发展。这个由政策导向所产生的结果,造成了深刻的国民经济的结构性缺陷,极大地约束了国家对经济总量平衡和结构协调的控制能力。
由于现行土地制度及其关联作用的约束,劳资关系的某种可能的平衡受到破坏,给政府调节企业行为增加了困难。从资本方面看,一个国家的城市经济部门中一半左右的劳动力不是居住在就业点附近,而是不稳定地在大的地域范围里流动,无疑会给城市工商企业的发展增加风险。工商企业因此难以制定用工计划,也难以执行定货合同。2004年上半年出现的 "民工荒"已经显示出这方面的后果。企业经营本来要面对产品价格变动的风险、资金运用的风险和各种竞争所产生的风险,现在平添劳动力供应的风险,这自然给国家使用传统手段调节经济增加了困难。从劳动方面看,目前的制度也不利于公正的劳资关系的建立,不利于人力资本的积累。本来,决定劳动力流动方向的主要因素是地区间的平均收益水平,而目前的制度结构使得土地远期收益以及劳动者流动成本也成为决定劳动力流动的因素。后两个因素很难成为政府调节劳动力区域布局的手段,这便增加了政府调节劳动力市场的难度。
现行土地制度给国民经济的总量平衡的调节增加了困难。农民工进城就业,他本来既是生产者,又是消费者。他占有了城市的就业岗位,同时也带来了消费的市场,从这个意义上说,不存在农民工与城里人抢饭碗的问题。但是,中国的农民工往往在城里扮演生产者角色,又在乡里扮演消费者的角色。在这里,"萨伊定律"(供应等于需求)的作用被打了折扣。这种情形导致两方面的效率损失。一方面,在宏观上,因为存在收入的转移,城市经济部门的总量均衡状态为总供给大于总需求,而农村经济部门表现为总需求大于总供给。产生"事后均衡"的途径是物价变动。这就可以解释为什么县以下的物价水平常常高于大城市的物价水平。另一方面,在微观方面,这种情况又导致农民作为消费者的福利损失,农民是高昂物价的直接承受者。这种状况同样增加了政府对宏观经济实行调控的难度。
土地制度的缺陷及其关联作用还压缩了中国市场,产生了"资本过剩"与"劳动过剩"一并存在的深刻的结构性问题。因为劳动者的利益保护的困难,使得中国廉价加工业品包含了制度性因素产生的成本"节约",为国外市场保护主义者所诟病。同时,因为我们并不熟悉国际市场,而国内市场在低工资之下变得狭小,这就造成了"资本过剩"(表现为利率低)与"劳动过剩"一并存在的结构性问题。我们的廉价劳动力主要是制度的结果,而不是所谓"素质"低下的结果。这个结构性问题加深了中国经济的二元结构的矛盾,同样给政府的宏观政策时时带来了困难。
三、如何改革"半截子土地产权"
2005年3月14日,温家宝总理在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上答记者问时指出:农民对土地的生产经营自主权将长期保持不变,也就是永远不变。温家宝总理的回答不仅是指我国农村实行的家庭承包经营制度长期稳定不变,也是指农民对现有承包地的承包权长期稳定不变。总理的回答表达了中央政府准备进一步强化农民土地财产权利、真正实现农村土地制度改革预期目标的决心。
农村土地制度如果再不做调整,将误国误民,贻害无穷。解决问题的出路是按照温家宝总理"永远不变"的指示,下决心把土地承包权永久地固定给广大农民,使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权。为了实现这个目标,需要慎重工作,作好各项配套改革。要根据现有农村人口状况,适当调整承包土地,让土地承包更加合理,然后再使土地承包权"永久化"。要对农民的土地财产权的交易给予约束,防止短期内出现"大土地所有制",避免一部分农民因丧失土地流离失所。要建立农村社会保障制度和医疗保险制度,防止农民因天灾病祸出卖土地承包权。无论商业占地还是国家公益性征地,都要依市场价格与农民交易,使农民在丧失土地后有能力转移到城市从事其他工作。只要方向对头,这些技术性改革并不难做到。许多国家的经验证明,只要有完善的制度,特别是有公正的法制环境,农民不会因为有了明晰的土地财产权而大量地随意出卖土地。常常出现的情况反而是农民不愿意放弃土地而导致土地集约经营出现困难。我们相信,中国农民也会珍惜自己的土地承包权;这种承包权越是因为"永久化"而固定为土地财产权,农民就越会珍惜自己的土地承包权。
近几年,有人提出农业用地承包权要"物权化",以保障农民拥有真正的土地财产权;还有人提出要实行"永包制",把土地承包权固定下来,使农民的承包地变成一种"准私有土地",等等。我以为这些都是很积极的想法,值得地方政府在改革中加以尝试使用。
农民的土地财产权一旦确立,土地的交易,包括国家因公益建设对土地征用,都应有新的办法。首先,国家要确定公益征地的"边界",不能用国家征地的办法解决商业用地问题。其次,土地交易要有合理的价格,价格基准是市场价。国家可以让中立的土地评估机构参与价格的认定。第三,土地交易价格市场化以后,国家可采取一种调节手段以集中一部分过高的土地收益,以建立耕地保护基金和失地农民保障基金。
国家的土地管理体制改革也必须深化改革。最近政策研究领域出现的关于"小产权"的争议也反映了我国土地管理体制方面的某种弊端。区分"大产权"和"小产权"是荒唐的。任何土地产权都应得到保护,而不能被国家征收以后的土地产权才受到保护。改革的总思路应该是"管住农业用地、放开建设用地;规划全面覆盖、产权平等保护"。要建立农业用地档案,保护每一寸农业用地;农业用地转为非农建设用地要有严格的法律程序。对于非农业用地,产权归属可以多元化,并由国家平等保护;非农业用地的建设项目严格遵守国家或地方政府的规划,凡符合规划的建设项目所形成的产权可以自由交易,并得到平等保护。
当我们通过进一步深化改革,建立起农民的土地财产权以后,农村社会自然不会立刻变成天堂,一些问题不免要发生,但那时的问题一定比现在少得多。那种患得患失、不思进取的保守观念该抛弃了;尤其是那种固守教条、专挑改革毛病的左的思维惯性该改一改了。我们希望温家宝总理的土地改革理念能被付诸行动,依此推动新一轮中国农村改革走向深入。
