2020年6月27日，中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟第五届学术研讨会暨农村集体产权制度改革的法治保障学术研讨会线上会议成功举办。本次会议由吉林大学财产法研究中心、吉林大学法学院、国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究”（19ZDA156）课题组承办，《当代法学》编辑部、《中国不动产法研究》编辑部、《土地法制科学》编辑部协办，来自全国各地200余名学者、实务界人士和学生通过腾讯会议形式参加了本次会议。

会议开幕式由广东外语外贸大学高飞教授主持，吉林大学副校长蔡立东教授代表会议主办方致辞。蔡立东教授代表吉林大学向推动此次研讨会顺利召开的各位老师表示感谢。他在致辞中表示，学者需要以自己的行动为践行乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战作出自己的贡献，明确自我认知、社会角色及社会担当。他指出，人文社会科学在中国特色社会主义新时代担负着重要作用，人文社会科学研究者有责任积极探寻良性的社会结构、建立稳定的社会关系、顺畅社会的互动。特别是在民法典出台的背景下，研究者们需要重新厘定国家的作用，“为天地立心，为生民立命”。

主旨发言部分

主旨发言环节由中南财经政法大学温世扬教授主持，武汉大学孟勤国教授、中国人民大学高圣平教授、西北政法大学韩松教授、华东政法大学高富平教授、吉林大学房绍坤教授先后进行发言。

孟勤国教授从个案出发，针对成员权如何行使、如何保障的问题进行了讨论。他认为，集体所有权是目前土地制度改革研究的短板。孟教授结合自己在浙江省绍兴市嵊州市甘霖镇横山村的调研情况，介绍了值得大家思考的实践经验。从土地分配情况看，1983年至1997年之间，甘霖镇保有大量的预留地，即留有20%-30%的机动地用于调整。1997年以后即第二轮承包期内，由于在承包期内不再对土地进行调整，目前该村虽然还有足够的预留地可用于审批新的宅基地，但现实中也出现了田地不均的现象。针对这种现状，甘霖镇在种植补贴、养老金指标的分配方式上，并未像立法者设计的那样依据少数服从多数原理采决议方式进行，而是采取了抓阄方式，符合机会均等原则，在实践中更能得到当地村民的认可。

高圣平教授立足于相关试点的经验引出集体资产改革中的四个问题。他提出，农村集体经济组织法立法首先需要考虑集体资产股份权能改革问题。对于经营性资产要做到确权登记，对于非经营性资产要确定统一的运行保护机制，对于资源性资产要做到确权到户。其次，通过对试点工作的观察，不同的资产类型对成员贡献的要求不同。对于经营性资产有贡献的才有折股的资格；而对于资源性资产，它的形成不依赖于成员的贡献，只要具有成员身份就应当有折股资格。再次，农村集体经济组织法需要关注成员身份问题。对此，高圣平教授认为，要依据“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”这四个基本原则来确定成员资格。最后，应当思考成员权行使在团体法背景下如何展开的问题。高圣平教授认为，仍然要根据不同类型的资产作出区分，从而达到增加农民财产性收入的改革目标。

韩松教授以“集体产权主体表达”为主题进行发言。韩松教授认为，在集体所有权的法律表达上，虽然民法典确立了集体经济组织的特别法人地位，但是并没有规定集体经济组织是集体所有权的主体，而将其定位为集体所有权的行使代表。在集体经济组织代表行使财产权的过程中，其产权的结构性关系表现为：成员集体依照《民法典》第261条的规定享有集体所有权，集体经济组织享有对集体财产的法人财产权，集体成员享有股权。对于集体资产折股量化问题，韩松教授认为，这项工作不同于工商企业的股份制改造，必须体现集体所有这一特殊性，同时还要考虑经营性资产与非经营性资产、资源型与非资源性资产的区别，科学推动农村集体产权改革。

高富平教授以“建设用地使用权设定方式——土地管理法实施条例修订建议”为题，深入探讨集体经营性建设用地的入市及流转方式。他以国有土地进行参照，主要提出了三个建议。一是划拨建设用地使用权不能入市。他认为，划拨是用于公共利益的土地，以划拨方式设定的土地使用权受目的限制，不可以转让、出租、互换、出资、赠与或者抵押，否则会引发法律规则的不清晰，造成市场竞争的不公平。二是租赁可以设定建设用地使用权。即在租赁物之上设定物权无法律障碍，长期租赁合同可以作为设定用益物权的基础。三是出资入股应参照出让办理手续。通过对集体建设用地使用权的设定方式进行分析，高富平教授提出，划拨、出让在区分土地使用目的前提下形成两种不同性质的土地使用权，可以为农民集体建设用地分散利用所借鉴。租赁与出资入股对农民集体经营性建设用地入市具有重要意义，但仍需进一步予以科学设计。

房绍坤教授结合其研究团队在两湖地区的调研情况，对农村集体经济组织法的制订进行了探讨。他指出，制订集体经济组织法是集体产权改革中的一项重要工作，但由于没有域外法律可以借鉴，同时国内农村集体经济组织的现状也十分复杂，给立法工作带来了困难。民法典已经将集体经济组织定位为特别法人，所以在集体经济组织法中也要体现其特别性，这种特别性不仅体现在与一般法人的区分上，也体现在与其他特别法人尤其是与村委会法人的区别上。鉴于实践的复杂情况，立法无法制定一个详尽的统一规则，只能采用原则与特殊相结合的立法技术，从而避免“一刀切”的情形。房绍坤教授认为，立法应从两方面设置有关集体经济组织特别性的法律规范，一方面应当抽象出集体经济组织核心的特别性，即区别于其他法人的特别性。另一方面，在法人的设立、变更、责任承担等共同规则上，也要体现集体经济组织法人的特别性，如资源性资产不能列入责任财产。最后，房绍坤教授指出，实践中关于清产核资、股权设置、成员身份的认定等问题，各省虽出台了指导意见，但指导意见过于粗糙，每个村的实际差异也很大，亟需出台细致的法律规定指导实践，这也是实践对立法提出的要求。

第一单元：农村集体产权制度改革中的法权结构

本单元由西南政法大学刘俊教授主持，围绕“农村集体产权制度改革中的法权结构”主题，辽宁师范大学韩秀义教授、苏州大学程雪阳教授、烟台大学王洪平教授先后进行了主题发言。

韩秀义教授提出了中国宪法中经济制度内涵的二元解释方法。首先，韩秀义教授认为，二元解释分为两个层次：第一层次是经济制度主要以确认方式和规定方式形成，这是经济制度内容形成方式的二元性；第二层次是我国经济制度包含两个方面的功能：一是经济整合功能，体现在公有制；二是调控和规制功能，体现为市场经济。其次，韩教授阐释了二元解释理论选择的原因：其一，我国宪法序言最后一段规定，我国宪法秩序是通过确认和规定的两种方式而形成和完善。如果把确认的方式理解为对执政党相关的经济纲领或者对特定现实的决断，那么确认就是对已经发生的、已经形成的事情的安排，规定就是为了实现确定的内容所进行的制度和手段的规范；其二，只有通过二元或者复合的视角才能把我国宪法上的经济制度解释通透。再次，韩教授认为，我国宪法规定的经济秩序主要包括三方面：其一，第15条第1款规定的国家实行社会主义市场经济构成了我国宪法上经济制度的分割点。第6条到第14条是经济制度Ⅰ，即以确认方式形成的经济制度内容；第15条到第18条是经济制度Ⅱ，即通过规定方式形成的经济制度内容。其二，就经济制度Ⅰ而言，第6条居于核心地位，其第1款是对社会主义经济理想的确认，第2款是对中国现实经济状况的确认，在文本逻辑上，只有第6条第2款的存在才会有经济制度Ⅱ。就经济制度Ⅱ而言，第15条居于核心地位，包括两条核心内容，一个是社会主义市场经济，另一个是通过经济立法实现宏观调控，其中最难解释的就是社会主义市场经济。总而言之，社会主义市场经济可理解为社会主义+市场经济，这种解释将社会主义视为规制市场经济的外部因素，即社会主义性的市场经济。最后，韩秀义教授认为，当我们面对中国宪法文本这一奇特的存在时，我国宪法文本存在两种解读思路：一是建国思路，强调确认方式优先，经济制度的整合作用居于主导地位。换言之，经济制度Ⅰ支配经济制度Ⅱ。建国思路使民法财产权的制度空间极为有限；二是治国思路，强调规定的方式优先，治理或规范功能居于主导地位。换言之，经济制度Ⅱ居于首要地位，经济制度Ⅰ居于保障地位。治国思路可以解析出所有权的概念，民法可以真正发挥产权确认以及保障功能。

程雪阳教授阐述了宪法视野下集体土地所有的含义。程教授认为，宪法上的“集体所有”不是一个创设性的法律规定，而是对历史和现实的确认性表达。目前宪法学界已经有几位学者对集体所有进行了出色的研究。例如，李忠夏教授提出“作为公共财产、集体财产权、农民个体财产权三重结构的集体所有”，刘连泰教授提出“作为国家权力、国家政策和基本权利的集体所有”，李海平教授提出“作为政策性基本权利的集体所有”，韩秀义教授提出“作为宪法制度空间的集体所有”。这些解释很有启发，不过主要侧重“集体所有”这一术语的规范性质，目前还没有解决集体所有的规范含义的问题。程雪阳教授认为，宪法学对“集体所有”这一术语规范含义的解释应当结合社会的发展作出符合实际情况和改革目标的解释。这种解释的关键在于解决作为公有制组成部分的“集体所有”如何融合到宪法所确认的社会主义市场经济体制之中。这个问题的解决可以从三方面出发：一是政社分离（设）；二是村委会和集体经济组织分离；三是基层群众自治组织成员和集体经济组织成员两种不同成员权的分离。

王洪平教授详细介绍了农村集体产权制度的基本法权结构，他认为，农村集体产权是公有产权，公有产权是公有制的法权实现方式，法权关系是经济关系在上层建筑中的反映，是人们对经济发展关系作出的理性认知，是一种人文理性建构出来的制度关系。特定的法权关系具有特定的结构形态，法权结构就是某种法权关系的结构。农村集体产权制度改革，就是围绕着产权制度改革进行的变法活动，旨在通过某种法权结构的建构来重塑法权关系，理顺产权制度改革中相应的法律关系。农村集体产权由一系列的产权要素组成，包括所有权、他物权、债权、股权、知识产权等，因此，集体产权是一个权利束，而不是单个的权利。法权结构是由一系列的结构性要素组成的，农村集体产权主要由产权的主体、客体、行使、保障、监管等五个要素组成。

本单元与谈环节，上海海事大学王铁雄教授、华东政法大学刘竞元副教授、山东农业大学曹相见副教授、吉林大学李国强教授先后针对主题发言提出了自己的看法。

王铁雄教授提出了三点困惑：第一，程教授所讲的村委会和集体经济组织分离属于是政社分离可能是个误解，村委会和集体经济组织的分离应该是政经分离；第二，程教授所讲的村委会的成员是政治成员有待商榷，村委会成员应该是管理成员。第三，王洪平教授对产权主体的分类虽然很清晰，但是容易造成问题的复杂化。

刘竞元副教授强调宪法上的土地所有权（国家土地所有和集体土地所有）是社会主义公有制的体现。集体所有对于农民而言，体现宪法上的福利或保障，但这种宪法上的保障性规定如何落实到民法中，并实现民法上的权利转变，需要在不同的社会发展阶段中讨论。在改革开放前期，土地主要为农民提供衣食保障，注重使用价值；在现阶段，土地主要为农民提高财产性收入，更注重流通价值。农村改革实行分类推进的政策，对于已经确权到户的资源性资产实行承包地的三权分置或者宅基地的三权分置改革，对于未确权到户的经营性资产实行集体产权制度改革，通过确定成员集体和集体成员来实现利益归属。于此，刘竞元副教授表示农村集体经济组织法人与成员集体之间的关系还存在争议，但是农村集体经济组织属于特别法人已经被法律所认可，且其特别性包括三个方面：一是成立的特殊性；二是成员要素的特殊性和财产要素的特殊性，成员要素的特殊性体现在成员的封闭性，财产要素的特殊性体现在土地所有权方面；三是运行机制的特殊性，能够入市的财产仅是土地使用权和其他资产，排除了土地所有权作为责任财产的可能性，法人破产时土地所有权不会受到影响，土地公有制也就不会受到冲击。此外，《民法总则》为政经分离提供了制度基础，应当注意区分农村集体经济组织的经济功能与基层群众自治组织的社会治理功能不同。

曹相见副教授认为，集体土地所有权是个公私法交融的问题，单纯从现行宪法或民法典的文本中很难正确认识集体土地所有权。因此，对集体土地所有权的认识，不能只运用文义解释、体系解释的方法，还必须考虑其他的解释方法。在所有权的解释方法上，集体土地所有权、自然资源所有权甚至法人所有权都存在共通之处。曹相见副教授认为，所有权有绝对与相对之分，相对所有权不仅是历史存在，也具有现实合理性，存在归属与支配分离的内在机理；英美法和经济学依赖的权利束理论，其实是对支配所有权的强调，但它不应忽略归属所有权的存在及功能，也未能突破所有权权能的整体性原理。归属所有权是以功能为目的的空虚所有权，支配所有权以权能为内容但受到归属所有权的外在限制。集体土地所有权是归属所有权，土地承包经营权是支配所有权。

李国强教授提出三点看法。第一，在农村集体产权制度改革中，应明确整体主义和个体主义的关系。农村集体产权制度改革，不应仅局限于民法。比如，王洪平教授所讲的产权主体不能完全依据个体主义的民法的思路展开，还需要考虑整体主义的因素。第二，需要考虑公权力和私权关系的问题。典型就是村委会，在没有成立农村集体经济组织法人的情况下，需要其代表权利主体行使所有权。实践中，村委会更多地在政府指令下运作，其自治组织的属性并没有很好体现。因此，在农村集体产权制度改革中，应当区分村委会为实现私权目的而做出的行为。换言之，还需要新的制度设计，以规范村委会的职能。第三，集体产权制度改革是非典型的制度构造，但这并非抛弃了法律传统。在解释集体经济组织法人时，不能抛弃法人的基本制度逻辑；在解释农户是一类非典型主体时，还要依循自然人为代表的传统的权利主体理论。这并不是一个矛盾的问题，非典型需要典型的传统逻辑来展开。

本单元自由讨论环节，浙江大学丁关良教授和华东政法大学高富平教授分别谈了自己的看法。

丁关良教授认为，村民委员会应该由村民构成，不应该由成员构成。随着农村股份合作社的成立，归属主体、行使主体、受益主体都更为复杂。归属主体存在两种情况，一是没有农村集体经济组织，二是只存在村经济合作社。这两种情况下，产权主体是农民集体。但是实行股份制改革以后，部分资产就归股份合作社所有，此时，产权主体可能分为两类，一是没有进行股份合作制改革的，财产还归属于农民集体；二是已经完成改革的，部分财产就应该归属于股份经济合作社。

高富平教授认为，宪法学者应注意农民集体所有的私法性特征。国家所有是由政府代表全体人民行使，不需要登记，这也意味着国有土地很难满足民法对客体特定化的要求，国有土地的特定化通过建设用地使用权实现。农民集体所有权有所不同，集体资产可以登记。集体所有是一个社区性的集体所有或者团体所有，满足私法性质，由集体成员决定其命运。高富平教授希望宪法学者能论证集体所有和国家所有的差别，为民法学界提供解决集体所有性质的方案。

本单元主持人刘俊教授在总结时指出，本单元讨论的问题非常重大，也面临诸多难点，它既涉及市场经济的问题，也涉及社会性质的问题；既涉及传统理论传承的问题，也涉及到很多与传统民法理论不一样的特殊性的问题。刘俊教授特别强调，无论是多么复杂的制度和理论问题，都需要解决实际问题。因此，集体产权制度的法权结构和内容研究可能既要从宪法角度梳理，也要考虑特别法人和集体所有权。思考集体所有权为什么要这样建立、其目的是什么等问题。

第二单元：农村集体经济组织的法人治理机制

本单元由广东外语外贸大学耿卓教授主持，围绕“农村集体经济组织的法人治理机制”主题，中央财经大学宋志红教授、中南大学许中缘教授、安徽财经大学高海教授先后进行主题发言。

宋志红教授主要总结了农村集体经济组织特别法人的本质特征。她提出了理论和实践的两个困惑，第一个困惑是到底什么是农村集体经济组织？在实践中，所有集体经济的组织形式是否都等同于农村集体经济组织，新型农村集体经济组织是否是农村集体经济组织？我国宪法第8条规定的生产、供销、信用、消费等各种合作经济组织，是否属于农村集体经济组织？《农民股份合作企业暂行规定》规定的劳动农民的合作经济组织是否属于农村集体经济组织？第二个困惑是在股权配置过程中，是否允许外部人出资获取股权，或者是否允许部分农民出资更多从而获得更多股权？针对两个困惑的解答，宋教授引出了农村集体经济组织的本质特征。2017年《民法总则》只规定了农村集体经济组织的特别法人地位，而没有规定真正的所有权主体——也即农民集体的民事主体地位。这就导致在市场经济活动中，我们往往只能看见作为法定行使代表的主体——农村集体经济组织特别法人，而看不见它背后真正的所有权主体——农民集体。基于此，在对农村集体经济组织特别法人进行法人化改造时，必须坚守农村集体经济组织特别法人的公有性。基于公有性，宋教授归纳出农村集体经济组织特别法人在制度设计上必须坚守的八个本质特征。

第一，成员范围的固有性和全员性。固有性主要指农村集体经济组织特别法人的成员来源于其特殊身份，成员身份既不源于出资,也不源于出资入社意愿，而是源于成员固有身份。全员性主要指农村集体经济组织全体成员必须全体加入，成员没有入社自由和退社自由。

第二，财产的法定性和专属性。财产的法定性是指农村集体经济组织特别法人的大部分财产来源于法律的直接规定或者直接授予，而不是来源于成员的出资。财产的专属性是指农村集体经济组织的大部分财产属于专属的公有财产，只能归属于国家或者集体，比如，土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等公有财产不能够归属于个人，这也意味着财产专属的公有性。

第三，权益配置的封闭性。基于集体所有制的公有性特点，权益配置只能是封闭的。在集体资产股份权能改革试点中，主要做法是只对集体的经营性资产折股量化，不包括资源性资产，也有少部分地方折股量化包括了资源性资产。在对农村集体经济组织特别法人进行法人化改造时，如果向成员配置的权益只针对经营性资产，而不包括资源性资产，则将导致土地等大量资源性资产的行使机制仍然不健全，仍然无法解决集体土地所有权虚位的问题。而且，资源性资产和经营性资产也并不是截然分开的，实践中，在一定条件下，资源性资产也会向经营性资产转化，而资源性资产恰好是农民集体最主要最值钱的资产。故此，随着改革的深入，只对经营性资产折股量化的做法会遇到一系列困难，而且无法解决资源性资产的有效行使机制问题。如果将资源性资产加入到股权量化的资产范围中，从而对归属于农民集体的所有资产进行股权量化，这就意味着股权配置必须封闭，股权只能配置给成员，而不能配置给外部主体，否则就会导致土地等资源性资产的所有权被外部化。此时，在具体制度设计上应当区分农村集体经济组织特别法人本身与其投资参股的企业。

第四，权益份额的平等性。由于农村集体经济组织的资产来源于法律规定，而非成员出资，所以在股权配置时，应当坚持按人配股、按人表决，这也决定了其与公司、专业合作社等组织的不同。然而，在实践调研中，有的地方会设置农龄股、敬老股、贡献股等股权类型，这就造成了配股的不均等性。如果对资源性资产进行股权量化，上述做法就会与集体资产公有性的本质要求相冲突。在此，应当区分集体资产配股与集体福利制度。

第五，法律人格的团体性。在农业经济领域曾经流行一种说法，即集体所有就是共同共有。在民法上，这种说法是不恰当的。因为民法中的共同共有是一种私有，而且是一种自然人的形态，所以共同共有与集体所有的内涵完全不同。集体所有是一种团体所有形态。

第六，农村集体经济组织特别法人相互之间的独立性和平等性。农村集体经济组织虽然分为三级，但是，从所有权的角度来讲，它们没有上下级隶属关系。在实践中，存在一定程度的下级向上级调拨的现象。从民法的角度来讲，几十万个独立的农村集体经济组织特别法人之间是相互独立的，它们可以通过协议的方式自愿联合，但是不能随意从下往上调拨或者通过行政命令将下级的所有权由上级来行使。

第七，财产的不可分割性。主要是指农村集体经济组织拥有的大量集体资产，比如土地、矿产资源等，这些集体资产不可分割。这种不可分割性进而决定了某一成员因某种原因退社时，不能请求分割集体资产，只能请求一定的价值补偿。此外，2016年中央《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》规定了三类集体资产，这三类集体资产中，哪些资产可以作为法人责任财产？显然，大量的资源性资产不能成为农村集体经济组织法人的责任财产。但在经营管理过程中，资源性资产存在向经营性资产转化的可能性，这也为农村集体经济组织的账户设置和资产分类管理提出了挑战。

第八，职能上的公有性。从本质上讲，农村集体经济组织法人是公有制在所有权制度上的映射，通过农村集体经济组织法人，将公有制和所有权进行链接。基于农村集体经济组织的公有性，农村集体经济组织法人与一般的企业法人不同，其在职能上具有公有性。从微观上讲，农村集体经济组织代表农民集体行使所有权；从中观上讲，农村集体经济组织要实现集体和集体成员的福利，而这种成员福利不仅包括股权红利，还包括大量集体公益目的的实现，如集体公益性建设、公共设施建设等；从宏观上讲，农村集体经济组织是连接所有权和所有制的重要载体，职能上的公有性要求其组织目标必须兼顾当前和未来、兼顾当代和后代。

许中缘教授主要结合三权分置政策对农村集体经济组织法人进行了分析。他指出，农村集体经济组织法人化的提出主要基于两个现实背景：其一，农村集体经济组织在历史上存在过，但由于土地承包、分产到户和三十年不变的土地承包政策，农村集体经济组织被虚化；其二，三权分置改革和集体经济发展的现实需要，农民需要法律对改革成果和现实的回应。由此，许中缘教授提出四个问题，一是农村集体经济组织法人改制的目的是什么？对此，他认为农村集体经济组织法人的功能在于提供公共服务，让农民富起来，让农村美起来。农村公益性事业的发展和公益目的的实现只能依靠农村集体经济组织。另外，农村集体经济组织代表行使集体所有权，可以防御村委会对农民利益的攫取，也可以避免集体土地资产被少数村干部侵占。此外，农村集体经济组织可以避免民营资本的长期植入，有效实现维护农村公益的作用。二是如何阐释农民集体经济组织法人的地位？首先，农村集体经济组织是“农民集体”的集体所有权代表行使主体。农民集体的概念存在一定滞后性和静态性，对集体财产的管理，这就需要农村集体经济组织来管理集体财产。其次，农村集体经济组织是“农民集体”的意志表达主体。农民集体经济组织作为承包地的发包方，具有监督职责，应确保承包地的经营符合农民利益和集体利益。最后，农村集体经济组织是“农民集体”利益表达的主体，应实现土地增值收益以及其他改革的收益。三是怎样改造农村集体经济组织？农村集体经济组织特别法人的特点怎样理顺。农村集体经济组织法人既区别于非营利性法人，也区别于营利性法人。首先，农村集体经济组织法人应该设置集体股来实现集体经济利益。其次，要以成员权保障农民意志表达。最后，应实现农民个体与农村集体经济组织的利益连接机制。四是如何构建农村集体经济组织的股份转让与成员资格的退出机制？现有的成员入股和退股，主要是追加股的问题。在农村集体经济组织成员之中应该有一种原始股制度，原始股基于出生而享有。许中缘教授同时认为这个问题可能存在争议，原始股实际上属于资格股，而集体配股可能属于追加股，追加股可以自由转让。

高海教授主要探讨了农村集体经济组织法人治理的特别性问题。高海教授主要以地方实践为基础，以农民专业合作社法人治理和公司法人治理为参照，梳理了农村集体经济组织法人治理特别性的四个方面主要体现：

第一，成员（股东）大会组成的特别性。就农村集体经济组织成员大会或者股东大会的构成而言，主要涉及四类主体，即本集体成员股东、股权户代表、非本集体成员股东和集体股股东。其中，前两类具有普遍性，是主流。同时，这四类主体体现了三个特别性。一是在农村集体经济组织的成员大会中，股权户代表具有特别性，因为农民专业合作社的成员大会或公司法人的股东大会不存在股权户代表。二是本集体成员股东和非本集体成员股东的分类具有特别性。在农民专业合作社中，成员往往分为农民成员和非农民成员；在公司中，股东往往分为普通股股东和类别股股东。三是集体股股东具有特别性。在农民专合作社和公司中，集体用集体资产出资入股形成的集体股，其股东都可以是农村集体经济组织；但在农村集体经济组织内部设置集体股的情况下，集体股股东不能再是农村集体经济组织自身。

第二，表决权行使的特别性。非本集体成员股东往往不享有表决权、选举权和被选举权。本集体成员股东的表决权行使主要有三种表现形式：其一，“一人一票”；其二，由章程规定“一人一票”或“一户一票”；其三，“一股一票”。其中前两类表决权行使方式比较普遍，是主流。无论是“一人一票”还是“一户一票”，这种民主表决方式都不同于农民专业合作社中“以一人一票为主、以不超过20%的附加表决权为辅”的民主表决方式；农村集体经济组织不存在附加表决权的表决方式。农村集体经济组织采取的“一股一票”的按股表决，也不同于公司中的按股表决。因为在农村集经济组织中，每一个成员股东持有的股份数往往有上额限制，不同成员股东持有的股份数额不会过于悬殊，而在公司中，存在大股东和小股东持股数量悬殊的情况。换言之，农村集体经济组织的按股表决方式，比公司的按股表决更接近民主管理。

第三，社区党组织参与治理的特别性。相比于农民专业合作社和公司，农村集体经济组织更加强调社区党组织参与治理的重要性，主要体现在三个方面。其一，社区党组织对理事人选的研究同意权。有的地方规定，理事会的人选需要经过社区党组织研究同意。其二，社区党组织书记兼任理事长。其三，社区党组织参与重大事项决策权。重大事项一般指土地使用权的转让、合作开发或者重大集体资产的抵押担保，以及集体股利的分配和利用。就此而言，社区党组织参与决策，属于实质参与。

第四，章程内容和监管上的特别性。前三点特别性，往往需要在章程的自治条款中具体细化和落实。农村集体经济组织的章程与农民专业合作社章程、公司章程存在不同的条款设计，主要包括集体成员资格的取得和丧失、成员股东的表决方式、集体资产股份量化的依据、集体资产股份转让的限制、股份继承回购的办法、是否提取集体股、提取集体股的比例、集体股的代表主体和表决方式以及集体股的股利分配等。一般来讲，公司和农民专业合作社的章程往往由出资人或者设立者表决通过，但农村集体内部的章程更加强调外部有关部门的监管。

在第二单元的与谈环节，广东省社会科学院周联合研究员、山东政法学院管洪彦教授、东南大学单平基副教授、沈阳师范大学阎其华副教授先后针对本单元主题发言人的报告进行总结，并分享了各自的观点。

周联合研究员认为农村集体经济组织法人治理机制的问题很复杂，但是可以将规则制定得简单一些，以方便组织运行。周联合研究员认为，构建农村集体经济组织法人治理机制应当考虑三个角度：第一，农村集体经济组织的历史发展脉络；第二，农村集体经济组织的现实考量；第三，农村集体经济组织法人治理机制构建的理想模型。从法律制度的建构来讲，农村集体经济组织法人治理机制的构建是一个公、私法交融的过程。如何将宪法规范转化为私法制度，存在很大难度。在改革中，存在一些权宜性的规定和一些过渡性的规定，甚至一些不得已的做法，需要认真分析。资源性资产可以由农村集体经济组织经营，但在交易中存在很多特别性，这种特别性也会反映到农村集体经济组织的治理机制。从现实角度来讲，首先，应当区分农村集体经济组织和村委会，明确二者的功能；其次，应当提倡农村集体经济组织的商事化运作，以适应市场经济对效率的要求；最后，应当由特别法对农村集体经济组织进行特别规制。此外，从长远来看，农村集体经济组织的职能要做两个分流，一个分流给村委会，一个分流给其他合作经济组织。

管洪彦教授总结了主题发言人的问题分析视角，认为农村集体经济组织法人的治理机制，表面上是微观的问题，事实上是宏观的问题。他认为，应当从内部治理和外部治理两个视角进行研究。就外部治理而言，主要涉及农村集体经济组织与其他的组织之间的关系，尤其是《中国共产党农村工作条例》颁布后，农村集体经济组织与基层党组织之间的关系变得非常重要；同时，农村集体经济组织与村委会之间、农村集体经济组织与各种专业合作社之间的关系也需要厘清，以进一步明晰农村集体经济组织作为特别法人的特别性。就内部治理而言，农村集体经济组织立法需要注意协调两个问题。第一，在静态上，注意农村集体经济组织的组织机构设置；第二，在动态上，注意农村集体经济组织的组织机构的分权制衡规则，如决议行为的形成、多数人暴政的避免、少数人专权的避免等。农村集体产权制度改革，实际上是农村集体资产作为要素资源的市场化，因此应当完善三个制度，即产权主体制度、产权构造制度、产权交易制度。农村集体经济组织的法人治理机构就属于产权主体制度的组成部分，应当予以重视。

单平基副教授简单阐释了改革开放后集体概念由淡化到近年来受到重视的过程，认为农村集体经济组织具有很强的地域性和复杂性。他认为，农村集体经济组织的法人化需要具体分析各类集体经济组织的特点、地域实际情况，从而厘清农村集体经济组织法人的范围。农村集体经济组织法人应当遵循法人制度的一般原理，但是其在财产、成员、治理结构、终止上的特别性需要特别考量。同时，单教授提出两个需要探讨的问题。第一，农村集体经济组织法人如果适用破产制度，是否需要妥善安置村民、如何安置村民？第二，集体新增人口是否自动取得股权，新增股权是否影响其他成员的股权份额？并进而认为，农村集体经济组织立法工作需要公司法、商法学者的参与。

阎其华副教授总结了三位主题发言人的观点，并对周研究员所说的改革中存在过渡性规则、妥协性规则的观点表示赞同。她认为，农村集体经济组织法的立法工作需要慎重考虑实践中哪些过渡性或妥协性规则可以固化为法律。在国家土地产权制度的前提下，农村集体经济组织由具有户籍的农户自愿结成，农户通过合同行为将相应的土地权利和集体资产权利转移给集体经济组织作为法人财产，并以此成为股东。农村集体经济组织法人化的根本目的是最大化股东的社会保障能力，使农村集体经济组织成为依法独立享有民事权利和承担民事义务的特别法人。因此，农村集体经济组织法人是一个兼具私法和公法性质的特别法人。农村集体经济组织具有自主性和独立性，政府不应过多干涉其运行。农村集体经济组织法人的治理应当注意几项基本原则，即渐进性的改革原则、农村土地所有制和用途不得变随意变更的原则、市场配置原则、政府调控和监管原则、村民自治原则等。

在第二单元的自由讨论环节，武汉大学孟勤国教授、中国社会科学院大学博士后吴迪、广东外语外贸大学曹益凤助理研究员以及主持人耿卓教授先后进行发言。

孟勤国教授强调运用传统民法思维构建农村集体经济组织法人治理机制存在很大缺陷，并表示按照现有股权思路的改革进程可能会影响成员权和成员利益。孟教授认为，我们应当紧紧抓住成员权和成员利益，明确集体所有区别于普通企业或其他法人的基本特点，重视成员的机会均等，防止法人代表机关侵害成员的利益。

吴迪博士后认为农村集体产权制度改革与国企改革相类似，是当前形势下必经的改革阶段。他提出四点问题：第一，农村集体资产的股权量化应当按人分配，以免以后出现二次配股的问题；第二，资源性资产可以转化为经营性资产，但是需要经过必要的程序；第三，农村集体经济组织负责人与村委会、党组织的负责人相混同，与政经分离的改革目标相冲突，应当允许村民民主选举产生农村集体经济组织的负责人，并以公司化运作集体经济组织；第四，农村集体经济组织的股份合作制改革是大势所趋，但保留其他经营形式或合作形式也是可取的。

曹益凤助理研究员主要谈了两点看法：第一，农村集体经济组织法人具有稳定性，其与村民身份、集体土地的关系密切，这就导致了其未经法律明确规定，不得轻易宣布解散和清算；第二，农村集体经济组织法人职能的特定性，其在实践中的执行力很弱，在强制收回闲置宅基地和土地承包经营权变动等方面缺乏行政强制力。

耿卓教授总结了本单元的发言，并针对三位主题发言人的报告提出两点困惑：第一，农村集体经济组织的公有性是主要特征，但其与宋志红教授提出的八个本质特征有什么关系？八个本质特征和公有性应该都指向集体成员的保障，那么保障性是否也是一个本质特征？第二，高海教授的报告是以股份经济合作社为原型的，但是实践中，很多农村没有股份经济合作社，那么法人治理机制应该何去何从应进一步进行研究。

第三单元：农村集体经济组织成员权利的法治保障

本单元由中国政法大学李蕊教授主持。围绕“农村集体经济组织成员权利的法治保障”议题，由浙江大学丁关良教授、上海大学李凤章教授依次作主题发言。

丁关良教授围绕“农村社区之成员和成员权的若干重要问题思考”展开阐述。他认为，农村集体成员身份确定和权益保护是农村集体产权制度改革的核心与重点。首先，在农村集体成员身份的认定标准方面，宜采取“法律与习惯有机融合+意定”相结合理念下的复合标准认定模式。该模式可划分为两个层次：第一个层次是保障生存权的层次，就是确保“农民”享有最基本的生存权利。这个层次的实质是确保未被纳入国家公务员序列或城镇企业职工、居民社会保障体系的人，能获得基本的利用农村集体土地进行生产以维持自身生存的权利；第二个层次要求在资格界定时，要综合考量原户籍登记性质和目前户籍登记现状、土地承包、福利享受、居住状况等因素。其次，在集体成员资格认定过程中必须坚持一定的原则。具体包括：坚持尊重历史与立足现实相统一的原则；坚持依法依规与风俗习惯相结合的原则；坚持实体公正与程序公正相结合的原则；坚持身份唯一与防止“两头”相协同的原则；坚持权利能力与权利享有相一致的原则；坚持身份绝对与身份相对相结合的原则。最后，丁关良教授提出，农民集体的成员权就是“农民”基于农民集体成员身份这一特性而拥有的从农民集体（也包括农村集体经济组织）获取经济利益、依法利用集体资源并参与农民集体管理而享有权利和承担义务的资格。可见，在成员权的内容中，各种资格是成员能够依法取得各种具体权利（主观权利）的基础和前提条件。成员权应属于权利能力（客观权利）范畴，而不属于具体权利（主观权利）范畴。

李凤章教授以“村集体‘公法人’论”为题进行了发言。李凤章教授认为，首先，集体是土地所有权的主体，而农村集体经济组织是集体土地所有权的行使主体，二者不应混同。农村集体经济组织在《民法典》中被作为特别法人进行规制，但对于集体究竟是什么，还缺少明确的规定。村集体本质上是组织化的村庄，这个概念是一个村集体化的结果。其次，村庄的治理应由属人主义向属地主义转化。村集体的社会治理职能和经济职能已合二为一，其本质就是按照私法上的契约关系和组织关系，实现村庄的治理功能，完成对村庄和村民的公共产品供应。若将集体视为私主体，借道土地所有权，通过“经济组织—成员”这一属人主义模式，实现对村庄的基层治理和公共产品的提供，在人口不断流动的背景下，已变得越来越困难。最后，村集体满足了公法人的基础条件，赋予地方基层自治团体以公法人资格，也是世界发达国家和地区的普遍经验，赋予村集体以公法人资格，可以有效克服村集体私主体化带来的弊端，能更好地维护村民自治。综上，他认为应当明确村集体的公法人身份，最终实现和作为私法人的农村集体经济组织的分离，完成人民公社解散后中央要求的实现农村基层“政经分离”的未竟事业。

在本单元的与谈环节，青岛科技大学王金堂教授、中国农业大学肖鹏副教授、安徽大学尤佳副教授，烟台大学林广会博士先后进行了发言。

王金堂教授认为，丁关良教授对农村社区成员和成员权若干问题的研究非常细致，社区成员和集体组织成员应当进行区分，农村社区成员属于集体成员，而不是农村集体经济组织成员。对农村集体经济组织进行立法，是集体产权制度改革的重要一环。其中，农村集体经济组织和集体的关系是必须要理顺清楚的。因为，只有正确理顺二者之间的关系，才能更好地确定农村集体经济组织成员权利和义务的内容。

肖鹏副教授指出，农村集体经济组织成员资格的认定标准涉及诸多利益关系，是一个非常复杂的问题。一方面，我们很难用一个固定的标准对其进行界定；另一方面，从立法角度来看，法律也无法框定各种具体情况。鉴于此，应当给农村集体经济组织留下自治的空间，是否授予成员资格，有些情形下可以交给集体来决定。此外，他还谈到了成员资格认定的时间问题，并表示不宜设置一个成员资格取得的截止时间，应当允许新增人口平等地取得成员资格。在成员收益分配方面，应在遵循平等性的基础上，给集体自治留下一定的空间，收益分配权并不意味要保持绝对的收益均等。

尤佳副教授根据报告内容指出两个问题值得思考。其一，成员权的制度功能应注重保障性还是财产性？一般而言，成员权不能进行交易，集体成员流动是客观现实。从农村集体资产股份权能改革试点结果来看，有一定的私人财产权优先倾向。例如，固化成员和股份，允许股份内部无限转让，没有限制非集体成员继承股份等。这表明，集体成员权功能更多体现了财产权优先的取向。不过，在讨论成员权制度的安排上，还应当坚持成员权保障性优先原则，在这个前提下来进一步实现财产权益保障。其二，户在集体与个人之间扮演了一个什么样的角色？对此，她认为，户发挥了一种承接作用。承包合同一方当事人是户，政策上是安排确权到人、落实到户。立法规定承包经营户具有民事主体地位，但没有规定其是农村集体组织成员，这带来了一定的理论分歧。在股权确权方面应当坚持确权到户的原则，坚持户作为股份制改造的主体地位。

林广会博士从“集体成员资格和集体经济组织成员权的关系”这一视角切入，提出私法上团体成员权的取得在于加入某个特定团体的行为，这些行为包括出资、继承等。由此可见，成员权和成员身份都是因出资这种加入团体的形式而产生。成员资格并不是成员权产生的基础，而是取得成员权的一种表达。农村集体经济组织成员权包含了集体收益分配权，这是成员权自身的内容，与客观权利存在一定的差异。如果将村集体作为一个公法人来对待，那么应如何体现集体成员的成员权是一个值得讨论的问题。此外，集体成员资格认定实质上是一种事实认定，而不是一种正向的理论推演，是通过倒追方式对农村集体经济组织成员权的确权。据此，宜设计以综合判断为核心，同时列举其他具体排除性情形的规制路径。

第四单元：农村集体资产股份合作制改革的法治保障

本单元由中国社会科学院法学研究所朱广新研究员主持，围绕“农村集体资产股份合作制改革的法治保障”议题，广东外语外贸大学高飞教授、华南农业大学王权典教授、烟台大学张洪波教授、中国政法大学王雷副教授先后作主题发言。

高飞教授以“关于农村集体资产改革中成员权与股权关系的几点思考”为题进行了发言。他认为，关于农村集体经济组织成员的成员权和农村集体资产股权之间的关系，从理论上来看，以成员权和股权双方是否固定为标准，主要包括“成员权固定、股权固定”“成员权固定、股权不固定”“成员权不固定、股权固定”“成员权不固定、股权不固定”四种情形。首先，农村集体经济组织是由人民公社时期“三级所有”演变而来的地域性社会共同体。在这样的社区之中，成员处于变动状态，将成员权固化的法律和政策依据是“增人不增地、减人不减地”，但是该政策主要针对土地承包经营权，而非农村集体经济组织成员资格。据此，成员不应当固定，成员作为享有成员权的人数，当然就处于变动之中，故成员权不应该固定。其次，股权来源于整个农村集体资产。原因在于：第一，从法律视角来看，针对资源性资产、经营性资产、非经营性资产的分离分配，其本身是否科学都有待检验。在实践中，资源性资产往往也是集体经营的主要资产，尤其是在法律确认农村集体经营性建设用地入市制度以后，证明了土地本身就可以用来经营，因而不能仅仅对经营性资产进行折股量化。第二，股权是分享农村集体利益的依据，被分享的农村集体利益，不仅来源于经营性资产，还来自于资源性资产。第三，从集体所有制的角度出发，应当以享有成员权为基础，股权来源于成员权，只要是成员就应该享有股权。最后，股权不应该固化。理由如下：第一，股权固化的目的是为了推动市场化流转。由于所有资产的利益都只能由成员享有，享有成员权就应当享有股权，成员权的取得和丧失决定了股权的取得和丧失，因而股权不能进行市场化流转。第二，通过成员权制度来简化股权规则，把股权单纯融化为成员分享集体利益的依据，成员是变动的，股权同样随成员的人数发生变化，据此股权不能固化。第三，受集体所有制所限，若对整个集体资产进行折股量化，即是对现有的人员和集体资产进行固化处置，这是严重不合理的。综上，成员权不应该固定，股权也不应该随之固定，农村集体经济组织成员的成员权是农村集体资产股权的基础。

王权典教授就“优化集体产权股份制改革的基本问题及路径选择”进行主题发言。一方面，他分析了集体产权股份制改革存在的基本问题。第一，关于不同类型集体资产管理改革的问题。集体土地是最重要的农村集体资产，完整的集体产权制度改革，包括作为核心环节的股份制改革，应该将土地等资源性资产包含在内。一些地方实践还将非经营性资产也纳入了股份制的范畴。据此，建议在不违反法律规定的前提下，由农民制定章程自己决定股份制的量化资产范围。第二，关于集体资产股权的设置问题。在确保符合法律规定的前提下，由集体民主决定股权设置的类型、份额和比重等。第三，关于集体资产股权管理模式。一般实行不随人口变化而调整股权的静态管理模式，随着实践的发展，应当考虑各地方各个村社的实际情况，采取定期调整股权的动态管理模式。第四，关于集体成员资格的问题。农村集体成员与农村集体资产股东存在差异，农村集体成员权主要体现在土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益的分配权三个方面。农村集体资产股东的权利主要涉及集体收益分配的问题。第五，关于完善权利，实现农民更多财产权的问题。发展农村集体经济，就是要盘活集体资产，允许与外部资本合作，允许股权对外流转。要激发集体经济活动的发展活力，鼓励农民实现集体资产股份占有权、收益权，逐步探索股权对外流转机制。第六，关于集体产权改革的税费交易政策调整。集体经济组织目前负担较重，承担社会公共服务和经济发展职能，未来应当对其降低税费，实现集体资产的保值增值。另一方面，他阐述了集体产权股份制改革的路径选择。第一，通过清产核资，界定各类产权的类型以及登记。第二，依法明确成员资格界定标准，通过股份制章程确定股东资格。第三，结合股份合作制，实现资产量化股权设置。第四，通过建章立制，完善运行规范和治理结构。另外，王教授还指出，应当将资源性资产纳入集体资产股份制改革的范畴，结合混合所有制改革的特点，探索集体经济组织公司化的模式。

张洪波教授围绕“农村集体产权分类配置的原因与路径”主题展开论述。他认为，根据2016年中央出台的政策文件，要求分类推进农村集体产权制度改革。针对农村土地，实行“三权分置”的改革措施，针对农村集体经营性资产，实行股份制改革。实践中，各地将土地乃至其他集体资产全部股份化的做法明显不合理。一方面，不能将土地股份化。若对土地进行股份化，需要通过两种方式，第一种是在所有权层面上进行股份化，第二种是将土地承包经营权交回，交回后再进行股份化。这两种方式都存在很大问题，第一种将所有权股份化的方式，不仅会改变农村集体所有制，还会将农村集体所有权变成私有产权。第二种使用权交回股份化的方式，实际上是一种变相再集体化的过程。这种集体化存在收益不高且效率低下的问题。另一方面，农村集体经营性资产实行股份化后，建议参考乡镇企业的经验，采用私有的方式。由于农村在经营性资产上成立的产权或者组织主要是乡镇企业，而乡镇企业改制的最后出路都是乡镇企业私有化改革，因此这种方式在经营性资产上是成立的。另外，实践中好多城市的郊区，并不存有土地，只有经营性资产，其农村集体也已开始解散，这为推行私有化改革提供了思路。综上，应当坚持2016年中央提出的分类改革，针对经营性资产进行股份化，进一步落实土地使用权，让农民享有一个真正完整可交易的使用权。

王雷副教授针对构建“一体两翼”的乡村治理体系进行了主题报告。他首先介绍了“一体两翼”乡村治理体系的基本结构。以乡村治理体系为“一体”，以农民集体成员权和农民集体决议行为为“两翼”。农民集体决议行为是乡村治理体系的具体法律手段和着力点，保障农民集体成员权是乡村治理体系的微观法律目标，健全乡村治理体系是“一体两翼”乡村治理体系的宏观政策目标。其次，阐释了农民集体成员权的制度完善。农民集体成员权回答了为谁治理的问题，也回答了农村集体产权制度改革最终目的的问题。农民集体所有权的主体是农民集体或者“本集体成员集体”。在农村集体资产股份合作制改革过程中，农民集体成员权是前提，股份合作制改革、折股量化对应农民的股权，它仅仅是实现成员权的方式之一。针对农民集体成员身份的认定标准，需要将实体和程序规则相结合，一方面在立法上明确成员身份认定的实体考量因素，另一方面授权农民集体通过民主决议作出决定。最后，论述了农民集体决议行为法律制度的完善。农民集体决议行为回答的是乡村治理中谁来治理和如何治理的问题。第一，在乡村改革的过程中，农民集体资产受到侵害的现象层出不穷。然而，《民法典》第265条第1款仅规定集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织和个人侵占、哄抢、私分、破坏，缺乏集体所有权受到侵害情况下的法律救济保障机制。第二，对于农民集体决议行为决议的事项范围，应当将《农村土地承包法》《土地管理法》乃至《村民委员会组织法》第24条和《民法典》第261条，进行体系化解释。能够作为农民集体决议的事项、由农民共同决定的范围应限于村民共同利益的事项。第三，当农民集体决议侵害农民集体成员权时，根据《民法典》第265条第2款的规定，受侵害的农民或者农户有权要求予以撤销。但应当对该条目的性限缩解释为：农民集体决议侵害集体成员的土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地补偿费分配权、集体收益分配权等受益权利的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销或者变更。

在第四单元的与谈环节，西北政法大学袁震教授、安徽大学朱庆教授、烟台大学张旭昕副教授先后进行了发言。

袁震教授主要从三个方面发表意见。首先，在当前新冠疫情的背景下，推动农村集体产权制度改革，不仅能够促使农村沉淀的资产得以显性化和资产化，还能有效盘活资产，实现乡村振兴战略目标，最终切实增加农民收入。其次，针对高飞教授提出集体成员权不应当固化，股权也不应当固化的观点，他认为成员权可能不应该完全固化，但是股权存在固化的必要性。因为股权毕竟是一种以物权为基础、以债权为主要形式的产权形态，当它以物权为基础时，其份额最终具有固化的必要性。同时在进行市场运行时，也存在固化或者量化的必要性。另外，享有成员权是取得股权的前提，即使在股权固化以后，由于集体成员还享有成员权，故尚可获得收益分配权以外的其他权益。最后，根据张洪波教授的论述，农村集体资产应当分类推进，资源性资产进行三权分置，经营性资产开展股份化改革。但是，袁震教授认为，在征得农民的同意的前提下，资源性资产也可实行股份化改革。另外，针对经营性资产的股份化改革，不得实施私有化，应当在维护集体成员利益的框架内，坚持集体公有制的底线。

朱庆教授针对农村集体产权制度改革，认为未来应当引入商事思维，拓展农村集体经济组织的经济效益，并强化风险意识。原因在于，目前《公司法》对于商法的主体，就商事意义上的商法人规定的类型较为狭窄，但事实上这个领域具有较大的空间，应当深入探索民事和商事主体的可通约性。

张旭昕副教授认为针对发言人观点进行评价，同时提出了以下具体观点：其一，推动集体资产股份合作制改革，要解决集体经济组织、农民集体、农村基层自治组织、专业合作社和从事农业经营的社会资本所成立的上市公司之间定位的问题。具备经济功能的集体经济组织并不是农民集体本身，它是集体的一个功能分支，一个在经济上的体现。集体经济组织主要承担经济职能，政治职能、社区福利职能、基层自治等职能均应交由其他组织来承担。其二，要防范诸如村委会等基层自治组织对集体经济组织的替代问题。《民法总则》规定，没有设立集体经济组织的，由村委会来代行职能，此规定实际上是一个权宜之计。另外，未来社会资本和集体经济的结合会更加紧密，要防范集体经济组织为社会资本所控制产生的风险。

第五单元：农村产权流转交易机制改革的法治保障

本单元由南开大学陈耀东教授主持。围绕“农村产权流转交易机制改革的法治保障”这一议题，由广州大学刘云生教授、广东外语外贸大学耿卓教授、吉林大学孙良国教授、西南政法大学杨青贵副教授依次作主题发言。

刘云生教授围绕广州冼村城中村改造这一样本，对城中村改造中的集体产权认定条件及实现路径进行了实证分析。首先，冼村城中村改造这一样本反映了当下一线城市城中村改造面临的共性问题。如集体资产产权安排、政府规划权行使、农户和集体参与等法律节点问题，投资商、农户、集体、政府等各主体之间围绕资本、土地、商业、权力行使展开利益博弈，改造模式逐渐从“规划+契约”向“契约+市场”演变。其次，关于城中村改造过程中的集体资产认定范围和条件。冼村采取区分回迁区与融资区的方法，对土地资产与货币资产进行区分，资产认定范围涉及超面积房产资产认定、婚姻与新生人口吸纳、公共服务性集体资产扩容、增量、升级等问题，应当以激活土地资本功能、确保不动产区位优势、优化和增强集体资产竞争力为资产认定条件。再次，关于集体资产的目标定位与实现路径。冼村样本在目标定位上体现出三个变化，更加强调产权安全性与市场化、从代理人机制走向市场配置机制、从身份强制转为股权自决，实现路径也经历了从对抗走向协商。

耿卓教授围绕“农村集体经济组织特别法人的终止事由”进行了主题发言。他认为，虽然现行法律对农村集体经济组织能否终止没有明确规定，但是从理论及实践逻辑上讲，农村集体经济组织作为特别法人可以终止，其终止事由可以参考普通法人及其他特别法人的终止事由。关于构建进路，一方面是终止事由的排除，要基于农村集体经济组织特别法人的特殊之处，考量一般营利法人的终止事由能否适用；另一方面要融合主体、客体进路，更加体系化、系统化、完备化地认识终止事由，并将终止事由的法定化、公权力介入的限制、集体经济组织意思自治的限制作为确定终止事由的基本考量因素。在以上构建进路的基础上，耿卓教授提出，农村集体经济组织的终止事由主要分为以下三类：一类是组成农村集体经济组织的成员变动的事由。农村集体经济组织的内部结构及运行核心在于成员与组织的关系，直接体现了法人团体性的特征与构造。随着农村集体经济组织成员不断流动，特别是流失，可能最后导致农村集体经济组织不复存在；第二类是农村集体经济组织存续核心和基础的土地所有权变动的事由，包括绝对消灭，如自然灾害导致土地不复存在；相对消灭，如强制征收、合意交易；第三类事由是农村集体经济组织权力机构决议，但对该决议的正当性与可行性、表决方式等问题仍待讨论，以及终止后相关人员安排以及权利如何维护和实现等问题，有待进一步研究。

孙良国教授针对集体产权交易中合同订立的相关问题进行了主题发言并提出了如下观点：第一，集体产权交易规则应当简单清楚，目前集体产权交易规则不清晰、过于复杂，设定简单易操作的交易规则是集体产权交易中需要解决的关键问题。第二，关于集体决问题，集体产权交易之前存在很多民主程序，但实践中由于行政干预、多数人或少数人暴政、集体意识欠缺等原因，集体决没有存在空间或存在非常多的问题。第三，关于市场化及市场化局限问题，市场化是释放农村集体产权的活力的必经之路，是促进财富增加流转的重要方式，可以通过完善社会保障等方式来消解市场化的局限。第四，关于集体产权交易平台，目前这些技术平台存在地域上的局限，资源配置不够充分，资源整合力度远远不够，要通过现代技术的平台化，实现省级或全国范围的资源整合，通过平台交易规则对之前的民主决进行形式或实质性审查，可以降低现代化技术化平台带来的某种风险。第五，关于交易文本的格式化问题，相应主管部门应当邀请专家对合同订立、履行、救济等规则进行设计，设置集体决为前提，降低合同成立或效力上的风险，设定比较灵活的集体产权交易阶梯价格，降低合同履行风险。第六，应当利用司法大数据构建司法信用体系，通过查询农村集体产权组织的声誉，避免交易中的风险。

杨青贵副教授围绕农村土地财产权市场化实现的障碍与对策进行了探讨。在对农村土地财产权的法律体系进行梳理后，他指出，农村土地财产权市场化实现的现实障碍主要有：农村土地财产权的价值未得到立法确认、农村土地财产权的制度体系不完善、农村土地财产权的部分权利未进行精细化设计、农村土地财产权与自然资源监管权的混同、利益相关者对农村土地财产权实现的参与性不足。关于农村土地财产权市场化实现的对策，杨青贵副教授认为，应当将农村土地财产权明确纳入我国《民法典》中，肯定农村土地财产权的地位；合理处理岸线土地使用权、自留山、自留地使用权；将调整土地关系的法律明确定位为土地基本法，形成《民法典》—土地基本法—单行法的法律体系；准确定位不同法律调整农村土地财产关系的功能。同时，杨青贵副教授提出应当加强农村土地财产权监管制度建设，坚持党委领导、政府负责，积极引入社会治理、社会协同、社会共治等治理理念，吸收公众参与，加强法治保障，打造共建共治共享的、集政府监管、社会监督、群众自治的农村土地财产权监管制度。

在与谈环节，清华大学汪洋副教授、天津大学杨雅婷副教授、山东农业大学陈晓军教授、山东建筑大学王淑华教授分享了各自观点。

汪洋副教授指出，民法典颁布后，结合土地承包法、土地管理法，当下急需解决的问题是：这些法律确定的不动产权利，与不动产权利设立合同之间的关系，如土地承包经营权发包合同、经营权流转合同等。从物债二分的角度上来看，这些合同的内容需要区分哪些发生物权效力、哪些发生债权效力以及哪些通过登记产生物上之债效力，这些不同效力的区分，分别给予物权人相应的消极的或者积极的给付义务，以及是否通过登记取得标的物。但现行法律对合同登记的性质和效力规定的比较混乱。

杨雅婷副教授认为，集体股份化的资产跟股东与成员权是对应关系，对于交易平台和市场，在实践中比较混乱，到底是市场主体角色还是市场监管角色不明确，但其在合同见证、市场准入规则的制定、合同范本规范等方面承担着非常重要的作用，进一步完善交易平台对推进产权交易制度的改革具有深远意义。

陈晓军教授提出，各地集体经济组织发展的差异很大，以山东为例，集体经济组织空壳化现象非常普遍，在集体经济组织相关立法中要对这种差异充分重视。另外，集体产权交易入市的市场主体非常多样，既有村民委员会，还有股份合作社、土地股份合作社、集体资产管理公司，在集体产权交易主体方面需要深入探讨。

王淑华教授认为，土地要素市场化配置处于基础性地位，市场化配置改革重在落实，无论从土地资源资产所有权、农村集体经济组织特别法人的构造，还是农村集体经济组织的成员能够合法享有成员权，及正当程序主张成员收益等，都有赖于土地要素能够按照市场化的方式进行配置达到收益最大化。因此，要重视从法律制度设计和具体机制方面破除阻碍要素自由流动的体制机制问题，能够真正实现用市场化的思路、法治化框架规范集体资产的交易。

闭幕式

本次会议闭幕式由湖南大学屈茂辉教授主持，广东外语外贸大学陈小君教授进行总结，中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟第六届学术研讨会的承办方代表西南政法大学经济法学院副院长张波教授代表下一届承办方发言。

陈小君教授首先指出对于农村集体产权制度改革的研究，应当注意两个重要的关键词。第一个是改革，主要是改革的内容；第二个是法治保障，主要是从动态法治角度论证农村集体产权制度改革。她说，本次会议聚焦的核心问题主要包括三个：第一，成员集体与农村集体经济组织是否是一个主体？在实践中，农民认识不到所谓的归属主体的问题，在农民看来，谁行使集体所有权，谁就是集体所有权主体，比如农村集体经济组织或村委会。2017年《民法总则》规定农村集体经济组织是特别法人，是否意味着虚化的农民集体被法人化了？特别法人的特别之处是什么？《民法总则》并未规定清楚，需要理论研究。第二，成员权与股权的交织与区分。对成员权的性质、内涵、权利的得丧变更，以及股权的权源、内容、市场化等问题并没有结论，但思考是深入的。其中商法的原理应得到关注与适用，目前我们对集体土地上设立股份制的理解不尽统一，需要结合商法原理来理解股份制准确内涵。实际上，农民对于股份制的认知不完全是法律意义上，甚至于根本不是法律意义上的。农民不接受自己所谓股份利益在市场化运行中的实际减损，甚至集体经济组织破产。就实践而言，尤其是33个试点县（市、区），集体建设用地使用权入市，并没有赋予农民股份。第三，特别法人和成员权的研究。特别法人背景下，股份制改造的正当性和其他主体的利益问题，更值得研究。她指出，当下和未来三农利益的博弈焦点就是成员权。农民对个体利益的期待，更多的还是集中在成员权上，例如承包地利益、宅基地利益、集体建设用地入市的利益，都与成员权关联，如果受到公权力侵蚀，成员权的规则更是不可或缺，没有这个制度，就没法坚持集体土地所有权上的公有制和对农民利益的根本维护。

陈小君教授结合其调研实践，对现有的土地法政策进行了简单的评析，认为现有的两个“三权分置”政策并没有得到农民的全方位认可。土地改革中尤其是土地征收，仍有许多问题亟待解决，例如《土地管理法》第45条第1款第5项的争论；承包地规模经营和工商资本下乡并不能顺利实现耕地安全和粮食安全；在农业发展如此羸弱的态势下，加之承包地的租金收益会侵蚀利润，都会进而影响资本下乡的市场化进程等。在广东某地，近200亩永久基本农田被转变为鱼虾蟹养殖池塘，但当地政府的相关官员认为这种做法不违法，实际上，此行为既已违反土地管理法的规定，也背离了保护耕地的相关法规；而农村开展的房地产项目、民宿建设等经营活动，对国家耕地保护制度打击是毁灭性的。这些新土改中的问题亦与集体产权改革密切相关。

农村产权流转交易机制改革的法治保障，更多地涉及技术性问题。研究人员应当带着理论和书本知识沉到乡村去调研，而不是单单去城中村或新农村，也不单纯去改革实践在政府主导下发展较好的农村。躬行至最普通的农村，与村民深度沟通，可以了解到乡村生活逻辑和更多实际的普适性问题。会议最后，陈小君教授对会议联盟学术交流的形式和未来发展进行了展望。

中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟由中国人民大学不动产法研究中心、吉林大学财产法研究中心、广东外语外贸大学土地法制研究院、华东政法大学财产法研究院、烟台大学中国土地政策法律实施评估研究中心五家单位共同发起成立，截至目前新加盟七家会员单位，分别为浙江大学中国农村发展研究院、南开大学法学院房地产法与破产法研究中心、西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心、西北政法大学土地法房地产法研究中心、广州大学不动产研究院、中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心、嘉兴学院浙江省法学会合作社与农民权益保障研究中心。中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟第六届学术研讨会的承办单位为西南政法大学，拟于2020年10月24-25日在重庆召开。

（本会议综述系会议承办方根据录音和发言人的课件整理而成，部分发言人未发来确认意见。）