主办单位：中国土地法制与乡村振兴战略会议联盟
中国法学会民法学研究会
承办单位：国家社科基金重大项目（18ZDA151）课题组
“乡村振兴战略法治保障研究”科研创新团队
广外土地法制研究院 法学院
广外华南国际知识产权研究院
协办单位：《法商研究》编辑部
《广东社会科学》杂志社
《中国不动产法研究》编辑部
《土地法制科学》编辑部
时 间：2019年4月20日
地 点：广东佛山
第二单元 土地利用规划与土地用途管制法制完善
主要论题：土地利用规划与土地用途管制制度的价值定位；土地利用规划与土地用途管制现有修正、完善的方案之检讨；土地利用规划与土地用途管制之完善及其与土地私权的关系。
主 持：武汉大学法学院孟勤国教授；广东省社会科学院周联合研究员
一、主题发言
（一）浙江大学中国农村发展研究院丁关良教授：
我针对土地利用总体规划、国土空间规划的区别进行分析。
首先是两种规划的价值定位。一方面是土地利用总体规划的价值定位。土地利用总体规划对象是陆地国土。土地利用总体规划的价值定位主要体现在严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。另一方面是国土空间规划的价值定位。过去多规并存，与土地利用总体规划相匹配的有国土规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划、环境规划四个比较重要的规划类型。2015年国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确提出构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，要求编制空间规划，实行多规合一。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年12月在9个省份实行省级空间规划试点。同时在2017年底又提出形成一套规划成果，研究一套技术规程，设计一个信息平台，提出一套改革建设建议。目前，国土空间规划与土地利用总体规划有所区别，是指国家主权管辖下的陆地国土和海洋国土空间。国土空间规划的价值定位不同于土地利用总体规划，它以三条控制线为准绳，从过去单一的耕地保护到耕地保护、林地生态空间保护、牧草地保护、海洋保护、水域保护、历史文化遗产保护等多元保护并进，对国土空间资源开发利用治理等行为调整时序，关系空间正义、经济社会发展效率，进行总体安排布局。
其次是土地用途管制、国土空间用途管制的价值定位。两类管制制度价值定位不同，土地用途管制的价值定位，主要是从耕地保护出发，是单一的。国土空间用途管制的价值定位是从单一保护向多重目标演变，从注重单一的耕地保护价值目标向注重经济社会生态效益的统一转变，特别注重城镇空间、农业空间、生态空间的统筹协调。
最后是土地管理法修改过程中土地利用规划与国土空间规划的关系处理问题。第一，针对目前现有的修改方案检讨，单一的土地利用规划和土地用途管制制度存在的问题已经充分暴露。第二，两个并存。一是国土利用规划和国土空间规划并存，二是土地用途管制和国土空间用途管制并存，这存在很多问题。第三，国土空间规划中公权与私权的关系，公权应在平等和以限制公权为基调的权利法定前提下行使规制。
（二）西南政法大学民商法学院黄忠教授：
在土地管理法和相关法律制度中，指标控制具有重要的主导地位。这些年来，指标的种类、数量越来越多，但指标本身的管理模式、管理方式没有变化。在我看来，可能有两个层面的问题需要考虑。
第一，指标的预见性不足。例如广东等经济发达地区，指标永远不足，并且很早就不足。中西部地区指标供应充足，理应存在剩余，但据调查数据显示，中西部的指标也被用完，每年也要去国土资源部争取指标，令人费解。经分析发现有两个原因，一是指标初始分配时预见性上的问题，这是科学问题；二是制度问题，国土资源部分给地方政府的指标，原则上是无偿取得的。每个省都去争取指标，并用尽指标。以雪阳为代表的学者们建议不要制定指标，指标就是计划经济，此认识有点理想化，同时现行法律也没有完全废除的倾向。进一步而言，指标总量控制对耕地保护有意义，指标总量控制有其正当性。当前的指标模式存在很多问题，需要调整。应引入市场机制，在初始分配上不要完全采取无偿方式，因为无偿易导致指标的浪费。
第二，在二次分配中进行指标的交易流通。初始分配完成以后，不论初始分配结果如何，二次分配可以流通。中西部地区指标可以选择卖给东部地区，现在的耕地保护已经出现多地区试点。异地代耕保护，背后的逻辑是一脉相承或有关联性的，但指标交易涉及的不是一个阶层、一个时代的交易问题，它可能涉及几代人。如果中西部地区将指标卖给东部地区，对中西部将来的发展影响如何评估，是否可以体现在交易价格上，或是形成长期利益疏导机制，都需要考虑。此外，该指标交易后能否再回来。如果完全按照市场规则交易指标，价高者得，就会进一步引发待价而沽，甚至囤货，等待价格上升时再出让指标，这是否会阻碍经济发展？因此，需要设计平衡和均衡化的制度。
二、与谈阶段
（一）安徽财经大学法学院高海教授：
第一，关于价值定位。土地管理法的功能定位主要是实现社会公共利益最大化，基于这个功能定位是否可以将价值定位总结为三个方面：一是实现公平正义，这涉及两方面，一方面是同代人不同土地利用人之间的代内公平，另一方面是代际之间的公平，土地利用要实现可持续发展、协调发展；二是体现在社会秩序上；三是体现在资源利用效率的价值追求。
第二，关于土地利用规划和土地用途管制的修改方案，我认为还有三个方面需要完善。一是规划过程中，公众参与问题。未来的规划可以从公众参与的主体、参与的方式等方面完善。二是规划的审批机关主要是人民政府、国务院、省级人民政府，包括省人民政府授权的市、区人民政府，并没有权力机构介入和参与。在规划审批过程中增加权力机构介入的方案是可行的，且可在一定程度上弥补和强化公众参与的不足。三是土地利用规划与土地用途管制之间的关系。可以从两方面理解：一方面土地利用规划和用途管制可以进一步促进私权的发展；另一方面，反过来私权的发展也会要求进一步完善土地规划和土地管制。私权的变化和发展倒逼规划和用途改变修正时，又回到规划程序、公众参与，乃至相应的救济，其本质是私权与公权的互动问题。
（二）广东省土地调查规划院周玉高级工程师：
首先是征地问题。需要考虑平衡不同政策之间的关系。成片开发征收要不要保留？如果不保留，我们走土地储备的路径。真正意义上的公共利益，交通、能源、水利，征地补偿标准非常低。同样是征地，对农民而言效果一样，但公共利益与经济项目补偿之间的巨大利差农民如何接受，实务上如何推进，是政策设计时需要关注的问题。
其次是土地利用规划和土地用途管制修正完善方案检讨。城规比土规更需要检讨，因为造成征地、集体建设用地、土地利用低效等焦点问题，都与其背后的公共利益有关。造成城镇土地利用低效的原因有两个：一是扩张快，二是结构失衡。在实务界，公共利益按照城规来把握。城规有前瞻性、不稳定性、裁量标准不稳定的特点，它能不能作为公共利益的衡量标准？如果不能，交由人大审议，其自由裁量权是不是更大？城规层层审批，可能还受部分制度约束，但完全交给人大以后，在现有体制架构下，政治放第一位，它的科学性、公益性会不会受到挑战？
（三）自然资源部城市土地资源监察与仿真重点实验室杜茎深高级工程师：
第一，取消建设用地计划指标分配问题。有的老师认为取消计划指标分配，导致中央失去对地方控制是不行的。但观察中国土地问题的视角应该多样，政治视角考虑安全问题，经济视角考虑效率问题，还有法律和管理视角，单一的视角不全面。
第二，规划权的运作问题。在西方，规划权会导致土地价格暴利暴损，导致土地不是征收甚似征收，是一个准征收的概念。西方国家有发展权，它实际上是市场手段对规划结果的矫正。中国同样存在发展权的现实问题，但目前尚未建立发展权制度，把英美法系发展权移植过来，也可能需要范式转换。
第三，管理手段。管制作为利益控制，实际上与发展权、市场手段是同一途径。目前的管理手段需要更好地发挥政府作用和市场的绝对性作用。
第四，国土资源部变更为自然资源部后，土地是否应纳入自然资源的范畴统一进行制度安排。如对林业用地、草原用地的使用，是否属于土地利用行为？森林法、草原法如何与土地管理法相衔接？法律体系如何协调？
第五，国土空间规划法和国土空间开发保护法两部法律实际上是对整个规划体系进行重构，去年12月第一稿已经出来，但没有向社会公布。
（四）浙江大学公共管理学院李林林助理研究员：
首先关于土地利用规划与土地用途管制制度的价值定位，我有三点意见：第一，规划和用途管制，是实现资源管理和土地治理目标的重要工具，简言之是为实现资源有序开发和可持续利用。第二，从规划和管制两者的关系来看，用途管制是实现规划目标的重要手段，用途管制是规划制定重要的内容、环节，更多涉及规划实施方面。第三，从国际比较视野来看，我国的规划主要以实施为目的，规划的制定是政府为了积极主动完成开发的目标。只要规划用途改变，可能就意味着以现有的法律推进。国外的规划制定后，土地权利人没有义务立即将土地用途改变。用途改变对权利人现有权利的行使会产生一定的限制，现有权利人可以根据规划自我实现土地用途的改变，也可以由划机关购买该土地从而实现用途的改变。
其次是土地利用规划与土地用途管制制度的立法完善。郭洁老师的文章提出三种替代模式，一是私法调整和完全市场模式，这不适合我国国情；二是财产有偿利益平衡模式，典型代表是美国的管制性征收，理论基础是行政法利益平衡理论，其出发点仍是行政权；三是私法与公法结合的激励性管制模式，重构管制的法律关系，将原来的单向管制变为参与交流合作的模式，推进公益与私益的平衡。
最后是公权和私权的关系。我的观点是公权力通过规划用途管制强制性内容，比如说耕地保护红线、生态保护红线确定以后，其他的都交给市场。
（五）广东外语外贸大学土地法制研究院孙聪聪博士后：
我提出一个问题，即《土地管理法》一审稿第18条对于土地利用总体规划有向国土空间规划转变的特征。
从空间规划体系的角度来讲，我国多规并立、异常繁杂。中共中央、国务院、住房和城乡建设部出台各类规范性文件要求实现多规合一，但理论和实践还处于探索阶段，城乡规划和国土资源部门合属的行政机构改革也正在进行当中。以多规合一为实质内容的国土空间规划立法不可避免具有阶段性特征，表现在《土地管理法修正案》一审稿第18条：
一是增加一项落实国土空间开发保护要求，严格土地管制；
二是将提高土地的利用率，修改为提高土地的节约集约利用水平。在人地矛盾日益凸现的情况下非常必要，也体现出土地管理理念的重大转变；
三是把统筹安排各类各区域用地，修改为统筹安排城乡生产生活生态用地；
四是把占用耕地和开发复垦耕地相平衡，修改为数量平衡，质量相当。
总体而言，我的粗浅看法是：短期内多规合一的实现，长期内国土空间规划体系的构建，不是目前城乡规划和国土资源部门合属就可以实现的；值得注意的是，在城乡规划和国土资源合属的情况下，农村土地中非常重要的宅基地管理又划归农业农村部门。实现国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态保护规划的多规合一还有很长的一段路要走。目前土地管理法修改过程中，现行的土地利用规划、将来的国土空间规划，其中的公众参与、行政机关或者说权力机关的规划权、市场主体的土地开发权或土地发展权与空间权之间的关系及其协调，在当前的《土地管理法》修正中都没有明确、目前阶段也不可能明确，需要进一步研究和探讨。
三、自由发言
（一）苏州大学王健法学院程雪阳副教授：
我谈两个问题。首先是国土空间规划与国民经济发展规划的关系问题。15年有效的国土空间规划以5年制定一次的国民经济和社会发展规划为基础，无法落实，且两者的性质也不一样。应该将国土空间规划与国民经济发展规划的关系调整过来，国土空间规划是国民经济和社会发展规划的基础。
其次是规划和指标管制问题，我认为应废除指标体系。现在的指标体系叫年度建设用地指标，虽然国土资源部已经实行三年轮动，但依然存在问题。如今中央对地方经济发展的控制，不需要通过年度建设用地指标如此生硬的方式来实现。
（二）华南农业大学人文与法学学院王权典教授：
土地利用规划和用途管制，放在土地管理法修改中，主要涉及其立法定位。政府对规划管制职能的改变，要适应市场规则，建立一种新的调控体系。
第一，改变指标控制土地利用总体规划的内容，不再是各种指标的汇编，这种指标要提供土地利用的指引作用，特别是对公共设施用地和生态保护用地要起引领作用。
第二，改变原来市县土地总体规划中每一块都由上级机关管制的做法，实行权力下放，由县级对具体用途进行统筹安排。
第三，改变用地审批制度，特别是集体建设用地入市，将审批制改为备案制，这符合简政放权的需要。
第四，此次土地管理法修改，须将三旧改造等土地的二次开发利用纳入管理。另外，空间开发利用、立体化开发利用也不能忽略。
（三）烟台大学法学院王洪平教授：
我讲两个方面的问题。
第一，关于指标。出现人均土地少、不能满足一户一宅其实是指标控制所带来的问题，是理性禁锢了发展需要，理性应该顺应发展才是正确的。
第二，关于规划和私权保障。土地管理法应该建立管制性征收。因为规划而造成财产权价值的损失，应当给予补偿。所有权的剥夺会造成土地权属的丧失，从而直接造成财产的损失。规划能够让财产大幅升值，也能让财产一文不值，这跟私权保障关系非常密切。
（四）西南政法大学经济法学院刘俊教授：
首先是关于指标问题。厘清中国建设用地指标制度产生的来龙去脉，会发现它是形成精细化耕地保护和硬约束力非常有效的措施，是否予以废除主要看其效果。其次是规划和用途管制制度对私权的影响。要构建土地资源市场配置模式，就不得不研究或是面对规划和用途保护对土地私权价值的暴跌暴涨的普遍性问题。如果是反向征收，仅仅解决暴跌的问题，且暴跌在中国不是普遍现象。反之是大量的暴涨现象，如何进行调整？通过引入土地发展权制度系统性解决规划和用途管制中公法和私法的关系问题。
（五）华东政法大学法律学院高富平教授：
我认为，土地总体利用规划和空间规划应该约束政府这只手，规划应该约束政府未来经济发展的制度性框架。2015年的经济发展规划，是政府在任期内要做的事情，不能把任期内要做的事情跟规划联动。
改革开放四十年规划没有很好地落实，没有起到应有的作用。土地利用规划和空间规划如何约束政府这只手非常重要。怎样强化权力机构对政府的约束，是需要解决的问题。
（六）山东财经大学法学院韩清怀教授：
第一，土地利用规划和土地用途管制应该是土地管理法修改中最关键、最核心的问题，此问题解决不好，土地征收仍然解决不好。
第二，关于价值定位。做规划的时候，将林业用地划归为基本农田的依据是什么？一旦被划归为基本农田，土地就会增值。制度解决的方式是财政转移支付。税收能不能承担对基本农田保护的财政转移支付，对偏远地区农民、以耕地为生的农民的权益保障？修改土地管理法应该要有大的视野，中国土地制度存在特殊性，它是牵一发而动全身。
四、主持人总结发言
（一）广东省社会科学院周联合研究员：
土地用途管制的问题确实是目前最迫切也是最现实的问题。控制公权力除了构建完善发达的私权体系之外，权力内部的控制也很重要。总体上来讲，如何发挥立法机关、司法机关的作用，避免行政机关单独操作，是一个方向。基本的制度建构不厘清楚，具体问题很难解决。
（二）武汉大学法学院孟勤国教授：
有几点我们已形成共识，一是规划和用途管制直接决定土地的价值，二是规划和用途直接约束市场主体的行为边界。大家希望通过私权力来对抗公权力的任性。但在此问题上，我始终认为私权力永远难以战胜公权力。如果这点也能够形成共识，我们就可知土地管理法最重要的问题是如何约束公权力的任性。土地规划和用途管制必须立足于限制公权力的行为边界，控制公权力的任性冲动，追究公权力的违法责任。
在我国，如果没有用地指标，大家都会去占地。农民一户一宅就是指标，没有这个指标，承包地都可能会成为宅基地、建设用地。关键在于需要什么样的指标体系，如何避免制定出来的指标不仅不利于国家社会经济发展，还成为权力寻租的空间。此问题至关重要，行政法的学者要多关注。行政法要研究权力的自我约束，这与民法学者要求扩张私权力是同一个道理。
因此，我认为土地利用规划和用途管制必须成为土地管理法修改的重点。
文字校对：曹益凤 孙聪聪 吴悦旗
注明：以上整理的发言稿未经各位发言人审阅
