作者简介：耿卓（1977—），男，河南淇县人，广东外语外贸大学土地法制研究院教授、博士生导师。
基金项目：农业农村部软科学研究项目（2018113）“宅基地三权分置法律问题研究”；广州市社科联2017年度（17QNXR23）“羊城青年学人”资助研究项目“广州城市更新的土地法制保障”；广东外语外贸大学校级科研项目（231—X5217354）“城市更新中的建设用地法律问题研究”。
本文原载于《法律科学（西北政法大学学报）》2019年第1期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。原文责任编辑：松明。
摘要：宅基地使用权收回事由在收回制度乃至整个宅基地使用权制度中都处于关键地位。现行法律规定与实践比较混乱，有待理顺。宅基地使用权收回可分为单方收回和协商收回。前者又可以根据是否涉及公共利益分为公共利益收回和非公共利益收回两类。非公共利益收回又可以分为因违反法律规定而收回如违反宅基地用途而收回，因集体成员身份丧失而收回等类型。民法典物权编与《土地管理法》应分工协调，对宅基地使用权收回事由作出具体规定，以统一法制。
关键词：宅基地使用权；收回事由；公共利益收回；非公共利益收回
宅基地使用权制度是整个农村土地制度中的基本组成部分，因事关数亿农民生活居住的基本保障，而在农村土地制度改革中处于重要地位，成为“三块地”改革的重要组成部分。学界对宅基地使用权的权能特别是流转等问题作了较为深入的研究，而对宅基地使用权消灭的研究基本停留在权利消灭的一般论述上，对作为宅基地使用权消灭重要事由的收回特别是收回事由还缺乏系统全面的梳理。作为宅基地使用权收回制度核心的消灭事由既牵涉制度安排的公平与土地利用的效率，又关系到社会保障功能与财产功能的协调，更关乎农民个体与农民集体及国家三方关系的利益平衡，可谓牵一发而动全身。因此，在民法典编纂工作迅速推进的当下和《土地管理法》第4次修订的关键时期，随着土地制度改革的推进，在宅基地“三权分置”政策推出和乡村振兴战略实施进程中，宅基地使用权收回制度何去何从，两者是否兼容，如何兼容，亟待作出回答。
就宅基地使用权收回制度与宅基地“三权分置”的关系来看，并非水火不容，而且具有内在一致性。具体而言，（1）在政策目标上，两者之间至少存在共通之处。2018年中央一号文件在论述宅基地改革时，首先是要求“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，”进而提出宅基地“三权分置”改革，以盘活闲置资源，增加农民财产性收入；而收回制度也同样具有减少土地闲置，提高土地利用效率的功用。收回制度在一定程度上还为宅基地“三权分置”改革提供了制度工具，共同致力于乡村振兴。（2）在法理逻辑上，宅基地使用权收回制度是以集体土地所有权人与使用权关系为基础的，遵循权利构造及生成逻辑和权利义务相一致原则，否定宅基地使用权收回制度就意味着对权利义务一致原则的违反和对权利构造生成逻辑的破坏。宅基地“三权分置”政策转化为法律同样应严格遵循，而且落实“三权”中的集体所有权必然要求充实其权能。由此可见，两者是相容的，具有内在的逻辑一致性。（3）从实践基础来看，宅基地使用权收回制度有其群众基础，包括宅基地“三权分置”在内的任何改革都必须予以正视。全国性的调研结果表明：农民接受意愿取决于农民依其自身条件和外部环境对某种治理方式的未来收益和成本状况的预期。其中，年老农民和主要从事非农产业的农民接受无偿收回方式的意愿较高；初中及以上教育程度和了解“一户一宅及面积控制”政策的农民更倾向于接受无偿收回和撤并方式。宅基地“三权分置”政策法律转化，既有不变的坚持，即必须坚持科学立法，遵循法理和逻辑，也有变革的要求，即相关制度设计必须回应改革的新要求。同样，宅基地使用权收回事由的规则设计既要遵循法理和逻辑，也要及时有效回应宅基地“三权分置”改革的新要求。
一、宅基地使用权收回事由类型化考察：文本与实践
（一）立法文本梳理
宅基地使用权的收回制度关系宅基地使用权的消灭，属于《立法法》第8条规定的民事基本制度，属于只能制定法律的事项。《土地管理法》第65条规定了三种事由：一是乡（镇）村公共设施和公益事业建设；二是不按照批准的用途使用宅基地的；三是因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。《物权法》对宅基地使用权收回事由还没有作出规定。
根据《立法法》第9条的规定，如果授权的话也只能授权给国务院制定行政法规。涉及宅基地的行政法规主要有两部，分别是1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》、2006年国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，两者均未涉及宅基地使用权收回的事由和程序。涉及宅基地使用权的主要有2016年国土资源部《土地利用年度计划管理办法》、2008年《中华人民共和国耕地占用税暂行条例实施细则》和1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称《确权规定》）。只有后者根据上位法的精神和原则规定了宅基地闲置这一收回事由。这一做法虽有其合理性，但法律依据之正当性却有所不足。
此外，从宅基地改革进程来看，宅基地使用权收回规定并未被废止。宅基地使用权收回作为强制退出的一种，2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》并未提及，现行法也未被2015年2月27日第十二届全国人大常委会第十三次会议通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》暂时调整实施，因此自应有适用的空间，可以与自愿退出配合互补，共同调整。党的十八届三中全会提出要“慎重稳妥”推进农民住房财产权抵押、担保、转让，2018年中央一号文件则要求“探索”宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。可见，宅基地“三权分置”作为最新的改革政策尚未定型，相关制度更是只能有待将来设计了。不少地方法规和规范性文件根据上位法的精神和原则以及本地实际作了一些规定，主要表现为各省市制定的土地管理法实施办法和单独制定的宅基地管理办法，下文将结合具体收回事由对具体规定进行考察、分析，此处不赘。
（二）司法实践总结
从司法实践来看，依托把手案例库（http://www.lawsdata.com/），在民事案件中，以“宅基地使用权纠纷”为案由，以“《中华人民共和国土地管理法》第65条”为法律依据，检索到一审判决书178件，村民与村委会的纠纷为176件，村民主张得到支持的判决仅有2起。
从法条引用来看，《土地管理法》第65条被引用122次。《土地管理法》第65条第1款规定的三项事由适用情况不尽相同：援引第1款第1项的判决有30件，没有判决援引第1款第2项，援引第1款第3项的判决有7件；在判决时以规划调整为由的还有1件；此外，第2款被引用7次。体现《确权规定》相关规定精神的判决也有2件。尚未检索到根据一户一宅原则进行判决的案件。规定了一户一宅及宅基地审批的《土地管理法》第62条被引用4次，明确宅基地所有权的第8条第2款被引用18次。除了上述《土地管理法》的规定，引用最多的实体法法条为《村民委员会组织法》，其第8条、第24条和第25条分别被引用4、14和3次。这也充分说明村民自治与宅基地使用权制度的密切关系。
从案件发生地域来看，绝大多数都发生在天津市，为156件，在河北、河南两省各有5件，山西省、内蒙古自治区、吉林省、广东省各有2件，黑龙江省、山东省、海南省、四川省各仅有1件。审理案件的基层法院几乎都集中在开发区或城区法院，主要是天津市西青区人民法院（134件）和东丽区人民法院（22件）以及洛阳高新技术产业开发区人民法院（4件），中山市第一人民法院、晋中市榆次区人民法院各审理2件。这种宅基地使用权收回纠纷的分布情况显示，在城镇化推进较快的地区，土地的巨大升值引发各方的利益争夺。以同样的检索词进行检索，二审判决书共有17份，全部发生在天津市、广东省中山市，两者的数字分别为13和4，所有二审判决结果全部是“驳回上诉，维持原判”，因此研究价值较为有限。尚显单薄的司法实践难以为未来立法完善提供更多支撑，还有待结合最新改革精神和要求从法理上进行深入分析。
（三）规范与实践的脱节虽然有上述的各种规范性文件，又有数量有限的司法裁判，但却掩盖不了宅基地使用权收回制度被“闲置”的现实。受统计口径、统计时间和统计地域等因素影响，学者们的调查统计结论虽然并不一致，闲置宅基地所占比例从5.58%到20%不等，但也充分说明此种现象的普遍性。而各地大量存在“空心村”和闲置废弃宅基地的现象充分证明此制度效果之不彰。
问题的原因是多方面。宅基地使用权收回制度形同虚设的原因可以概括为以下方面：一是立法缺陷，立法存有明显的合法性与合理性缺陷，可操作性差；二是农村集体经济组织本身的原因，如其与被收回权利人的组织与成员关系尚未理顺，经济实力有限而难以有效作为；三是因经济落后、地理位置偏远或可作为宅基地的土地（丘陵、山地、林地等）较多使得收回的现实需求和压力不足；三是传统文化、人口变动以及规划管理等有消极影响；四是与宅基地使用权本身的特殊性也不无关系。虽然宅基地使用权在物权法上定性为用益物权，但却既无期限，又无收益功能，其流转和处分自由更是似有实无。这种复杂而又自相矛盾的规定盖因宅基地使用权的居住保障与财产权利双重性以及身份性与财产性的复合性。宅基地“三权分置”政策就是试图分解此权利的二元复合性来实现既保障农民资格又盘活财产性的改革目标。需要特别指出的是，基于稳定农民居住保障、保护农民利益和增加农民收入等政策目标，中央出台的一系列文件进一步压缩了宅基地使用权收回制度的适用空间和范围。例如，2016年国务院办公厅《关于印发推动1亿非户籍人口在城市落户方案的通知》（国办发〔2016〕72号）明确要求建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制，不得强行要求进城落户农民转让其在农村的宅基地使用权，或将其作为进城落户条件。2016年国土资源部、国家发展改革委、公安部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（国土资发〔2016〕123号）进一步予以确认和强化。2017年中央一号文件则从筹措资金的角度，要求村集体对进城落户农民自愿退出宅基地给予补偿。2018年中央一号文件继续重申：维护进城落户农民的宅基地使用权，引导其依法自愿有偿转让。
“空心村”治理是一项系统工程，需要综合治理。自法律角度观之，科学设计宅基地使用权收回制度无疑是其中关键一环。而如何在政策、实践和法理三者之间寻求平衡兼顾之道，是对未来立法的极大考验。
（四）宅基地使用权收回事由类型化辨析
分类有助于人们深化对事物的认识，并将获得的纷繁芜杂信息加以条理化；同时，在这个过程中储备的经验性信息又有助于人们应对充满不确定性的世界。深刻把握宅基地使用权收回，需要类型化思考。依照集体是否需要被收回人同意的标准，可分为单方收回和协商收回。协商收回在程序上较为简单，不需要表决，只需要适用民事合同的有关规定即可，因此无须再做探讨。单方收回则是理论和实践中的难点，本文讨论的各种事由都可以归入此类。单方收回又可依是否符合公共利益为标准分为因公共利益的收回和因非公共利益的收回。
在上述分类中，对于违法取得的宅基地使用权是否适用收回问题，学界存在分歧。我们认为，违法取得宅基地使用权的情形不属于宅基地使用权收回的事由。因为被收回人合法取得的宅基地使用权才应是宅基地使用权收回的前提条件。违法取得宅基地使用权主要包括未经批准和骗取批准两种情形：第一，未经批准。如果未经批准而没有取得宅基地使用权的违法占地就谈不上宅基地使用权收回，如违法占地建房。这类行为属于侵害集体土地所有权的行为。根据《土地管理法》第76条的规定，应当责令限期拆除或者罚款。集体作为土地所有权人还有权依照《物权法》第35条的规定请求建房者拆除房屋、恢复原状。第二，骗取批准。通过采取欺骗相关部门批准而取得的宅基地使用权，不适用宅基地使用权收回制度；一旦发现，就应当根据不同情况撤销批准、责令改正或处以罚款。
二、因集体公共利益而收回宅基地使用权
从现行规定来看，因集体公共利益的宅基地使用权收回主要是《土地管理法》第65条第1款第1项规定的情形——“乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”。理论界和实务界对于该项收回事由是否属于集体公共利益（甚至集体是否具有公共利益）以及村镇规划是否纳入存在不同争议，有待从学理上予以澄清。
（一）定性
“乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”与征收明显不同：其一，并不属于国家公共权力取得农村集体土地所有权，集体土地的性质不会发生转变，依然是集体土地；其二，在程序和补偿上并不适用征收，国家并不会支付补偿费用；第三，乡（镇）村公共设施和公益事业的需要，其中涉及是否属于公共利益很难界定。对于第一个理由，虽然传统理论把征收的客体限定为所有权，但随着发展，他物权亦有被纳入征收客体范围之势。不管是不是定性为征收，对于强制变动权利的行为，用严格规范的征收程序予以规制都有利于当事人合法权益的保护。对于第二个理由，虽然国家不会支付补偿费用，但在宅基地使用权收回中，集体也应予以适当补偿或者重分宅基地，因此在实质上难以成为否认宅基地收回的征收性质。对于第三个理由，一般认为征收所要求的公共利益，应该是指国家利益，其受益的群体应该是更大的范围内的不特定群体，而不是仅仅一个村或者一个乡镇。严格来说，公共利益的受益群体范围的广泛性和不特定性是要远远超越一个村镇的范围的。将之称为因公共利益的收回，确实有必要作进一步的论证。在讨论集体公共利益性收回之前，首先要论证集体存在公共利益。“公共利益是那些由有关的个人提出或从政治生活——有组织的政治社会的生活——的立场提出的请求、需求和要求它们以该组织的名义提出”，可以看作“作为法律实体的有组织的政治社会的请求”。尽管提出“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”需要而进行收回的主体并非也不代表政治国家，但是集体所有制作为一种公有制，具有公共管理职能和政治性是毋庸置疑的，因此理应有其自身的利益存在。这种利益虽非属于社会的，但也不是个体的，而是集体内部不特定集体成员的。“在一特定的集体内部，集体利益区别于成员的个人利益，是全体成员人人有份但又不具体分割农民集体土地所有权的权能给个人的整体利益，因而是一种公有利益。”此项收回事由无疑是符合所界定的公共利益的标准的。不仅如此，这种主张也不会造成认识上的不良后果，因此没必要再对此进行否定。因此，可以认定该种事由属于因集体公共利益而进行的收回。《土地管理法》第65条可以作为实证法依据。事实上，河北省、辽宁省、浙江省、河南省、宁夏回族自治区，及海南省海口市、湖南省长沙市、云南省昆明市等地的地方规范性文件都对此有明确规定，认可该项宅基地使用权收回事由。从司法实践来看，这一收回事由已被法院采用④，在社会主义新农村建设、美丽乡村建设中发挥了重要作用，相信对于落实党的十九大报告提出的乡村振兴战略也将起到重要的法律支撑作用。
需要说明的是，以此收回事由开展的拆村并居行为，不宜贸然认定为属于因集体公共利益的收回。拆村并居有可能在根本上违背村集体大多数成员的意愿。而违背大多数成员意愿的行为，无论就其“公共”还是就其“利益”的认定而言，都难谓属于公共利益。就“公共”而言，数量上占据多数是根本要素。就利益而言，主观认知对价值的存续也有不可或缺的作用。因此，对以拆村并居名义进行的公共利益收回须严格控制。
（二）与因规划调整而为的收回的关系
《土地管理法》第58条第2项规定了实施旧城改建而提前收回国有建设用地使用权的情形，但是在宅基地使用权收回上却未作相应规定。
随着各地开展社会主义新农村建设、拆村并居、村庄改造等活动，对于并居改造后的原宅基地，需要通过一定方式加以处理。在处理方式的选择上，部分省份如河北省、河南省、浙江省和部分城市如湖南省长沙市、浙江省宁波市，均规定了因规划调整而收回宅基地的方式。例如，《天津市土地管理条例》（2012年5月9日）第66条第3款规定：迁村并镇和村民迁入新建住宅的，原住房应当予以拆除，宅基地收回，进行土地整理。福建省人民政府办公厅转发省住房和城乡建设厅省国土资源厅关于进一步贯彻落实《福建省农村村民住宅建设管理办法》意见的通知（闽政办2014〔130号〕）第1点也规定，对于因灾后重建等原因得到妥善安置的村民，其原有旧宅基地由农村集体经济组织统一收回。从两者的关系来看，不少地方规定将因规划调整而为的宅基地使用权收回和因集体公共利益而为的宅基地使用权收回并列。事实上，二者可能存在交叉之处，如调整后的规划将原来的宅基地规划为学校用地，这样就既是因规划调整而为的收回，同时也是因“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”而为的收回，因此属于因集体公共利益而为的收回。
对于土地利用规划编制和调整与土地征收的关系，学界很少关注，只是在论述土地利用时强调要符合土地利用规划，而未对两者的关系作进一步思考。从实证法来看，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第9条有所涉及，把规划作为规制征收的一种手段。从司法实践来看，很少有法院在判决中提及规划调整问题。从比较法来看，美国通过判例逐渐形成了征收的规划控制逻辑：基于规划与征收具有可通约的公共利益以及规划实施中的公众参与，规划能够决定征收范围，足以证成征收的公用性。这个思路也可以适用于因规划调整的宅基地使用权收回问题分析。
规划尽管是公共利益的体现，但本身并不能认定为征收，而应该是征收的前置环节，是为征收提供一种依据，同时为征收划定范围。土地利用规划编制或实施后，土地用途即行确定。土地既可能用于公共事业，也可能用于商业开发。只有在土地基于公共利益目的用于公共事业等时，才能动用征收权，依法依规进行征收，对于土地使用权（不管是国有建设用地使用权还是集体土地上的集体建设用地使用权和农户的宅基地使用权）而言则为收回。在这个意义上，因规划调整而为的收回不宜认定为宅基地使用权的收回事由。虽然在实践中原宅基地使用权符合村庄和乡镇规划，因规划调整而要做出相应调整——如旧村改造、集中居住以及原宅基地要改造成道路或者予以复垦——的情形，与因“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”而为的宅基地使用权收回似乎混为一体，但是根本上并非一回事。事实上，规划调整仍是因“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”而为的宅基地使用权收回的条件和依据。
不把规划调整认定为征收或因集体公共利益的收回，还有助于保护土地使用权人的合法权益。虽然规划调整具有一定的强制性，也要经过相应的审批程序，但毕竟没有进行补偿，而且在程序上也没有征收那样规范、严格。同时，由于土地利用规划的公共利益性质和对土地权利人的重大影响，土地利用规划制度“应当法治化，由人大或人大常委会来决定，而不是由政府决定，并经过有效的公众参与。”
对于那些明显不属于旧村改造的规划，比如只是个别企业占用宅基地的规划，则不应批准。因为旧村改造的规划是一种整体的、关系到全村的规划，目的是为了整村人居环境的改善，而不能成为工商业和基层政府等牟取私利的幌子。
（三）因集体公共利益而收回的制度意蕴和法律效力
因集体公共利益而收回既是服务集体成员、增进集体成员福祉的根本要求，也符合作为集体土地所有权人的农民集体（经济组织）依法行使所有权的内在要求。这不仅是逻辑上的必然要求，更是现实发展的必然要求。这既与宅基地“三权分置”中落实宅基地所有权的目标要求相合，也与要求进行土地整治、乡村规划的乡村振兴战略相合。制度设计的重点在于如何对此事由以及由其发动的收回科学规定，避免农民集体滥用和有关部门“借道”，而非本身的存废。
因集体公共利益而收回的后果，一是宅基地使用权因此消灭，这也是最主要的法律后果。根据《不动产登记暂行条例》第2条、第5条的规定，原宅基地使用权有登记的，应在登记簿上予以涂销，对权证予以收回注销。二是宅基地使用权人获得相应补偿的权利。为了切实保障宅基地使用权人的居住需求，这种补偿原则上应以实物补偿为主。鉴于村内建设用地供应日趋紧张，一般情况下重新申请宅基地并不一定能够得到批准，因此被收回宅基地使用权人的申请应该优先得到处理和批准。除此之外，宅基地使用权被收回必然会拆除异地重建，因此必须给予合理的补偿，以填补所遭受的损失。比照土地征收的程序要求，补偿没有到位的，应暂停收回决定的执行，可以考虑在集体经济组织经县级人民政府批准进行宅基地规划整理，集体成员在取得新宅基地使用权后再交回原宅基地。
三、因集体成员身份丧失而收回宅基地使用权
（一）因撤销、迁移等原因停止使用土地而收回
因撤销、迁移等原因停止使用土地而收回属于《土地管理法》第65条第1款第3项规定的收回事由。因为本条是针对农村建设用地使用权和宅基地使用权的，所以其所谓的“撤销”是就用地单位而言，不适用于以户为单位的宅基地。同时，就“迁移”而言，其具体含义是不明确的，是否仅仅指将户口迁出本集体，还是也包括在本集体内的迁移。立法部门相关人士编撰的《土地管理法释义》也没有对迁移进行界定。为此，我们可以把各地的规定大致分为以下几种情况：（1）规定户口迁出集体。根据2002年《河北省农村宅基地管理办法》第15条的规定，农村村民户口迁出本集体经济组织后，其宅基地上的房屋损坏不能利用的，应当退出其宅基地，由村民委员会无偿收回。2001年《山东省人民政府关于加强农村宅基地管理的通知》、2010年云南省《昆明市农村宅基地管理办法》第33条第1款第2项也有类似规定。（2）仅规定迁居。根据1987年《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》（2012年7月27日修正）第53条第2款的规定，农村村民因迁居等原因，空出的旧宅基地由土地所有者收回，并统一安排使用，能复耕的必须复耕。1986年《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2010年11月26日修正）第39条第3款、1999年《云南省土地管理条例》（2014年7月27日修正）第33条均有类似规定，要求必须退回。（3）其他规定。有的规定的是迁村并镇和旧村改造。例如，2012年《天津市土地管理条例》第66条第3款规定，迁村并镇和村民迁入新建住宅的，原住房应当予以拆除，宅基地收回，进行土地整理。2001年浙江省《宁波市农村宅基地管理办法》第17条也做了类似规定。在部分省份，如河南省、宁夏回族自治区，相关规定使用了和《土地管理法》同样的“迁移”。在其他省份，有关宅基地收回的省级文件中并没有规定此情形，就检索到的市级文件而言也并没有规定此情形。
对于因迁移原因停止使用土地而收回的具体情形，学界意见较为多元。有学者认为，举家户口迁出该集体经济组织超过20年，原住宅未被转让、继承的属于收回的事由。还有学者认为，权利人丧失资格，即举家搬迁，迁出该集体经济组织，原住宅未被转让、继承的属于收回事由。也有学者认为，宅基地使用权身份性收回的主要是指宅基地使用权人因去世、撤销、迁移等原因而丧失集体组织身份，停止使用宅基地，而由集体收回宅基地使用权。不过，对“迁移”是指户口迁出集体则基本达成共识。总之，单纯的迁移不能导致宅基地收回，宅基地必须处于长期或者彻底的闲置状态，而长期或者彻底的闲置状态则需要一定的外在证明。而时间无疑是最好的外在证明。
因迁移原因停止使用土地而收回存在以下问题：（1）户口迁出集体的“迁移”是否需要附加条件才能导致宅基地收回？规定“户口迁出集体”的二省一市均附加了一定条件：河北省附加的条件是“宅基地上的房屋损坏不能利用”，山东省附加的条件是“不居住的空宅”，云南省昆明市附加的条件是“两年内未腾退或者处理原宅基地”。多数学者也都认为应当附加一定条件。即便是有学者未明确提出应当附加一定条件，但是也不能由此贸然断定他们彻底否认这些条件。因为这些条件也可以在宅基地收回的程序中体现出来。宅基地使用权和其上的房屋属于公民的合法私有财产，应当受法律保护。而且，这种保护属于宪法对基本权利的保护，绝对不允许法律和地方性法规随意剥夺。那种在宅基地使用权人和房屋所有人迁出集体户就立即将其合法所有的财产予以收回的做法，是对宅基地使用权人和房屋所有人合法权益的侵害和剥夺。（2）“迁移”要附加何种条件才能收回。结合地方性法规、规章的规定和学者们的观点可以看出，附加的条件主要有“宅基地上的房屋损坏不能利用”、“不居住的空宅”、“两年内未腾退或者处理原宅基地”、“举家户口迁出该集体经济组织超过20年”和“停止使用宅基地”等。尽管这些条件有所差异，但却都是在表述一个相近的事实：宅基地被闲置。将宅基地闲置作为附加条件是适当的。进一步的问题在于附加的期限应当如何？在期限的确定上要将此问题与宅基地长期闲置中的闲置时间进行比较。同样都是闲置，在户口迁移的问题上，因为增加了户口迁移这一约束条件，所以应当合理评价这一约束条件，以达到合理区分这两种事由的目的，保证结果的妥当。
（二）关于绝户问题
所谓绝户，就是指宅基地使用权无人继承又无人受遗赠。此情形显然不属于《土地管理法》第65条所规定的宅基地收回的情形。而在地方规定中，仅见海南省海口市规定了此种情形。学界对此关注较少，既有的研究尚未形成一致意见。有学者认为绝户属于宅基地收回的情形。有学者则将这种情形界定为宅基地使用权身份性收回。那么，绝户究竟是否属于宅基地使用权收回的情形，其与《继承法》第32条如何协调？
在一般情况下，绝户时其名下的遗产应属于《继承法》第32条所调整的内容。根据《继承法》第32条的规定，死者生前是集体组织成员的，其死后的无人继承又无人受遗赠的遗产，归所在集体组织所有。而在宅基地使用权人绝户时，是否适用《继承法》第32条则不无疑问。权利依附于主体而存在，主体不存，权利自然不复存在。因此，宅基地使用权人死亡的，则其享有的宅基地使用权自应归于消灭，无独立于主体而单独存在的可能。既然不能脱离主体而单独存在，则又怎么会有混同一说的道理？同理，宅基地使用权收回，也是必然以宅基地使用权存在为前提的。既然宅基地使用权都不存在了，那么宅基地使用权就不需要再适用收回制度了。从财产的可继承性来看，能否认定宅基地使用权为可被继承的遗产也不无疑问。因此，宅基地使用权在使用权人绝户时并不适用收回制度，也不适用《继承法》第32条，而应依物权的弹力和回复力直接弹回集体。
（三）关于“保障宅基地农户资格权”
宅基地“三权分置”政策以“保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权”为基本要求；因集体成员身份丧失而为的收回正是针对资格丧失而发起的收回，与其中的宅基地农户资格权密切相关。那么，因集体成员身份丧失而为的收回，是否意味着与中央政策背道而驰，我们又该如何认识“保障宅基地农户资格权”的法律意蕴。
“保障宅基地农户资格权”中的“保障”在法律上意味着，权利是有实在指向的内容而不是虚无的，权利是可以有效行使的，是可以落到实处的，在遇到障碍时可以依法予以排除的，是可以实现的；但并不意味着是永存永续、亘古不变的，更不意味着是绝对孤立独自存在的。
任何权利都有其生成逻辑，都要遵循构造逻辑和变动规则，资格权自然也不例外。从法律理念原则来看，自由与限制是法律永恒的主题，权利义务相一致是法律的基本要求。宅基地农户资格权既受一般的法律限制，又承受法律或自主意志所课加的义务。从权利生成的逻辑构造来看，资格权既然依据特定的取得资格标准而取得，那么也自应在丧失/不符合特定的取得资格标准后失去。从法律关系理论来看，出现引发法律关系变动的法律事实时，宅基地农户资格权自应发生变动。就法律依据而言，现行法规范规定了资格丧失时的权利收回。《农村土地承包法》第26条第2款就规定，承包方承包期内全家迁入设区的市、转为非农业户口且不交回承包地的，发包方可以收回。虽然土地管理法、物权法并未具体规定可因集体成员资格丧失而收回宅基地使用权，但是宅基地使用权取得的身份资格性应无疑义，结合立法目的等进行解释，得出与土地承包经营权相类似的结论并不困难。因集体成员身份丧失而为的收回也是落实宅基地集体所有权的应有之义。有学者从集体土地所有权管理权能出发，明确指出“全家农转非后的原宅基地依法收回集体”。有学者从改革试点经验出发，主张强化处分权能，鼓励集体经济组织“回收存量宅基地进行二次配置或用于经营性用途”。还有学者从加强农村集体、集体土地所有权保护出发，主张建立包括宅基地使用权在内的“集体土地用益物权设立、流转和收回的民事规则体系”以规范集体经济组织与其成员、集体土地所有权人与用益物权人之间的关系。
总之，因集体成员身份丧失而为的宅基地使用权收回，不仅不与中央政策背道而驰，而且还是应有之义，我们应秉持法律精神和法理逻辑正确阐释“保障宅基地农户资格权”的法律意蕴。
四、因违反法律规定而收回
宅基地使用权从现行法律来看，因违法而引发收回宅基地使用权的法律规定主要是具体明确规定的《土地管理法》第65条第1款第2项，以及体现土地节约集约利用精神《土地管理法》第1条和第62条。前者是指因违反宅基地用途而被收回。后者一般概括为因长期闲置而被收回。（一）因违反宅基地用途而收回依照《物权法》第152条规定，宅基地的用途是建造住宅及其附属设施。宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权利，无偿取得，无偿使用，在社会保障薄弱的农村用于保障农民的居住，因而宅基地的根本目的是建造住房。“不按照批准的用途使用土地的”，一般是指“不按照政府批准文件上明确规定的用途使用土地，或者不按照上级政府批准执行的土地利用总体规划确定的用途使用土地”。有学者则认为，“不按批准的用途使用宅基地”主要是指在宅基地上兴办企业、建造商品房等违背宅基地使用权目的及功能的严重违法行为。《土地管理法》第65条第1款第2项“因违反宅基地用途而收回”之规定是收回事由之一。不少地方对此也作了规定。从地方规定来看，各地并未对违反用途的情形进行详细规定，表明该项收回事由的接受和认可程度较低，同时也使得该项事由在现实中缺乏可操作性。从理论研究来看，对此种收回，学界意见不一。部分学者认为宅基地使用权收回应当包括“不按照批准的用途使用土地的”的情形。也有部分学者并未将此情形作为宅基地收回的情形。
从实际来看，有以下两种情况需要进行分析。
1.宅基地在满足自己居住的条件下建设多层住宅，多余的住宅用于出卖、出租，是否属于收回情形？现在农村中农民建设多层住宅的现象日益普遍。在城市郊区，尤其是发达城市的郊区农村，农民在满足自己居住的条件下，建设多层住宅，将多余的房间用于出租，或者出卖，形成小产权房交易。政府对于小产权房的态度一直严厉禁止。小产权房是否应当合法化以及处理引发巨大争议，在学界仍未达成一致。如果农民将多余的房屋出卖，是否应当将宅基地收回？对此，如果农民只有一处宅基地，并且收回之后就无房可居，那么显然是不能收回的。对于一个农民而言，建设多层住宅成本很高，很有可能要借款筹资，如果收回宅基地，那么房子肯定也要收回，建设多层住宅的农民不仅血本无归，更会“赔了夫人又折兵”，其生存会出现困难，进而影响农村稳定。对于“小产权房”，有些地区实行严厉的拆除政策，造成资源的浪费和农民的严重不满。现行法律和政策尽管禁止小产权房交易，但是这并不能作为收回宅基地的依据，农民的住房问题必须予以保障。事实上，现行法也没有明令禁止农民的房屋租售行为，《土地管理法》第62条第4款只是规定，他们在租售房屋后再申请宅基地的，不予批准。而且对在宅基地上建设多层住宅，满足自己需要之余再行售卖的，即使不收回宅基地，也难谓对这种行为进行鼓励。小产权房本就为法律所禁止，买受人处于不受法律有效保护的状态。在市场条件下这自然会形成一种动态均衡机制。强力予以禁止的话，一来执法成本会骤增，二来执法效果存疑，三来可能造成资源严重浪费。因此，可以考虑给予一定处罚或者手续补全。
在建设多层住宅，满足自己住房需求而将多余的房屋进行出租的情况下，宅基地不应当收回。法律和政策并未禁止农民出租房屋。如果法律都并未禁止出租，那么出租就不应当成为收回的理由。而且，短期出租显然有利于农民收入的增加，同时又是在落实集体土地使用权不向集体外部流转规定并实现社会有序稳定的有效途径。2017年8月21日，国土资源部、住房城乡建设部在印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（以下简称《集体用地建租赁房方案》）后，又于2018年1月16日正式批准11个城市利用集体建设用地建租赁房试点方案。在此背景下禁绝农民出租在其宅基地上建造的多余房屋显然有违改革的精神。
2.宅基地上建设的住宅，既用于农民居住，又用于工商业等非居住用途，是否属于宅基地应当收回的情形？在农村，农民往往在住房上建设仓储设施用于储藏存放农产品、农机具等生产生活资料；还可能会用一两间房屋作为小卖部等商业用房；甚至在小手工业发达地区，一些农民为了节省成本还会在住宅上开展作坊作业。对此，还是应当从宅基地制度的根本功能上着手。宅基地既然是用于保障农民居住，如果农民仍然必须将住房保障依靠在这块宅基地及其上的房屋上，那么宅基地的功能和目的就依然存在。如果在宅基地上开展的事业没有影响到宅基地可以继续用于建设房屋的性质，农民在满足自己住房的条件下去增加收入、便利生活，理应允许。因而，只有在家庭成员的居住不依赖该宅基地从而完全成为非为居住的非农用地时，以及在宅基地上从事的事业影响到宅基地的基本居住功能和用途时，如化学工业产生永久性毒性渗透等情形下，宅基地才应被收回。
需要指出的是，《集体用地建租赁房方案》为扩张解释宅基地的具体用途具有一定启发意义。作为集体建设用地的宅基地如何根据中央改革精神积极探索值得进一步研究。
（二）因宅基地长期闲置而收回
《土地管理法》关于宅基地收回事由的规定中并未有长期闲置的情形。不过，仔细分析可以发现，整部法律都体现出节约集约利用土地的精神原则。同类的法律更是作了明确规定。根据《房地产管理法》第26条的规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地；否则满2年未动工开发的，政府有权无偿收回土地使用权。虽然《房地产管理法》第26条针对的不是宅基地使用权，但是举重以明轻，以出让方式有偿取得国有土地使用权都会因为长期闲置被收回，无偿取得的宅基地使用权应该也有因长期闲置而被收回的可能。从行政规章来看，1999年通过、2002年修订的国土资源部《闲置土地处置办法》则对《土地管理法》和《房地产管理法》作了细化，更具操作性。检索各地的相关规定来看，北京市、天津市、河北省、内蒙古自治区、安徽省、河南省、湖北省、云南省、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区的土地管理法实施办法或宅基地管理办法均明确把宅基地长期闲置作为宅基地使用权收回的事由进行规定，规定的闲置时间一般为2年。但《河南省农村宅基地用地管理办法》（2011年1月5日修正）第10条作了更严格的规定，经批准的宅基地在划定后超过1年未建房的，就会被直接收回土地使用权。长期闲置认定的起算点一般为批准之日，也有地方规定为宅基地使用权证书颁发之日。不过，这些规定都仅仅是针对批准宅基地后未建房的，并未对其上建有房屋的宅基地闲置予以规定。
从司法实践来看，在“王庆宇与陈玉林、突泉县突泉镇城郊村民委员会宅基地使用权纠纷案”中，法院认为，原告虽通过买卖的形式自认为取得诉争宅基地的使用权，但原告未按宅基地的既定用途使用宅基地，导致宅基地长期闲置，第三人作为诉争宅基地的所有权人根据相关法律规定有权收回该宅基地，从而导致原告自认宅基地使用权的消灭。在“于利国与吴井玉、王福强宅基地使用权纠纷案”中，法院认为，本案原告全家迁到长春市打工，将购买的3间房屋扒掉，没有在原址上建房（不许变更用途），又不承认自己将房屋出卖给被告吴井玉，说明原告已经停止使用土地，宅基地处于闲置状态，因此原告对宅基地的使用权已经消灭，此时拆除房屋后腾出的宅基地，应由集体收回使用，另作统一安排。这进一步证明了长期闲置作为宅基地使用权收回事由的独立存在。
在理论上，学界对此的认识存在分歧。大多数学者都主张长期闲置宅基地属于宅基地收回的情形。这亦是我们的主张。其理由在于：（1）立法精神和原则的要求。已如前述，包括宪法、土地管理法、物权法在内的法律均以节约集约利用土地为追求，以物尽其用为原则。（2）法律解释的自然结果。对于同样担负居住保障职能且使用权人支付了对价的国有住宅建设用地使用权都是收回的对象，同样担负居住保障功能而又无偿取得的宅基地使用权成为收回的对象，在逻辑上并无不当。（3）实现公平正义的需要。在广大农村地区，宅基地闲置废弃与新立户农民无宅基地可申请的现象并存④。法律必须做出回应，收回制度正当其时。当然，法律并不是万能的。即使科学完备的制度也不能保证所规范效果达到预期，遑论尚不健全完善的制度。此外，还有学者在论述宅基地使用权消灭原因时将宅基地依法收回和宅基地因长期闲置宅基地等并列，似乎不认为宅基地长期闲置属于宅基地收回的事由；同时又认为及时在宅基地上建造住宅及其附属设施，符合物尽其用原则和有利于保障农民的居住，因此宅基地使用权人有意长期闲置宅基地，可比照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第52条将宅基地收回。这种见解或许是特别区分宅基地使用权消灭原因和宅基地使用权收回事由造成的。
从实践情况来看，其上建有房屋的宅基地长期闲置的情形主要有：第一，外出务工多年未归，所在村集体无亲朋，但是户口仍在本村集体。第二，合法形成的一户多宅，除了自己仍在居住的外，其余宅基地处于长期闲置状态。在认定长期闲置为宅基地使用权收回的事由后，仍然存在其上建有房屋的宅基地长期闲置应如何认定的难题。因为在现实中，除了上述的空白宅基地、房屋倒塌和拆除两年以上未恢复使用的宅基地外，更主要的还是宅基地上建有房屋且房屋并未倒塌而仍能继续居住的情况。
对于上述第一种情形，要区分情况加以解决：如果房屋已经破旧不堪，里面也已经没有贵重物品，长期闲置的时间已经超过20年以上，或者虽然未满20年但是已经确定其使用权人和房屋所有权人不会再回来且抛弃其宅基地使用权及房屋所有权的意思并得到其正式书面声明，就属于宅基地使用权收回的情形。之所以选择20年，是因为这基本上是一个代际的长度；而且如果房屋长达20年不使用，基本都会导致丧失居住功能。这个时间段也足以保护被收回人的合法权益。预留一个较长的期限，也可以避免与正在进行又尚无正式方案的改革出现冲突。对于在户口迁移的情形下，因为户口已经迁出，对其的福利性保障应当根据其集体成员身份的丧失予以克减。在期限的确定上，以5年为宜。之所以选择5年，是因为5年时间足够户口迁出人对其宅基地使用权及其房屋所有权等财产进行适当处置，也足够迁出人应对短期内在城市经营失败等的风险而迁回。时间太长，不利于满足本集体内部的对申请宅基地使用权的满足，会造成不公平。对于第二种情形，考虑到宅基地使用权人是合法甚至有偿取得的，理应在合理补偿后予以收回。
总体来说，认定长期闲置为宅基地使用权收回的事由，会比收回空白宅基地使用权更具有意义，对“空心村”的解决尤其关键。对于收回其上建有房屋的闲置宅基地，国家及地方并未给出明确的处理方案，也尚未见到相关案例，仍有针对现实问题加以深入探讨的空间。现行政策以鼓励农民积极退出空闲宅基地为主，显示出政策的稳妥，值得重视。
（三）关于一户多宅问题
宅基地超标在实践中主要包括两种情形：一户一宅但面积超标和一户多宅。一户一宅但面积超标大多是因为少批多占而造成的，这种情形并不适用宅基地使用权收回制度。这种情况的解决考虑到房屋已经建成的客观现实。实践中一般采取重建时调整占地面积及对超标面积采取有偿使用的做法。而对于合法取得的所谓“面积超标的一户一宅”，由于宅基地使用权是以户为单位，所谓的面积是在初次申请宅基地使用权时而言的，随着家庭人口的变动特别是增加，可能并不会存在所谓的面积超标问题，也就不适用宅基地使用权收回。本文主要讨论后者，即一户多宅是否适用收回的问题。本文在宅基地使用权收回意义上使用的“一户多宅”，主要是指通过继承、集体内部房屋买卖和赠与等方式合法取得宅基地使用权形成的“一户多宅”。
对此，有以下两个问题需要讨论：（1）一户多宅的认定问题。从现行规定来看，地方性规定针对的是一户一宅之外的超标宅基地收回，如河北省、山西省，海南省海口市。上海市的规定则以引导为主，以期实现“一户多宅”有序退出。在山东省，进一步明确针对异地建新宅且另有一处旧宅以及农村村民一户有两处以上宅基地的两种情形，采取不同措施：对于前者，“应腾出旧宅基地，由村集体依法收回”；后者则是“可以由村民委员会或者农村集体经济组织将多余的宅基地依法收回”。云南省昆明市对“一户多宅”中超标宅基地收回课加了时间要件——2年。这一构成要件在其他地区并未出现。在违反一户一宅规定的情形中，是否应当增加这一要件值得讨论。从实践操作来看，一户多宅的认定困难主要表现为户的认定存在困难。（2）对合法形成的一户多宅进行收回的正当性欠缺问题。从现行法律规定来看，一户多宅在法律上主要表现为一种针对宅基地使用权申请所施加的限制条件。法律并未对农村房屋及宅基地使用权的继承、集体内部的买卖和赠与做出禁止规定。因此，合法的宅基地使用权应当受法律保护。如果不允许取得宅基地使用权，那么宅基地上的房屋占有宅基地就属于无权占有，从而就会产生集体作为所有权人的妨碍排除请求权，房屋的继承者、买受者和受赠者的权益就得不到保障。在宅基地使用有偿收费制度还没有正式确立的制度背景下，农村房屋的继承、买卖和赠与等都得不到保障。如此重视土地而轻视房屋所有权，显然不利于保护房屋所有权人的合法权益。在实践中还可能存在先取得一宅再去分户，即为了分户而取得一宅，有别于法律意欲规制的为了取得更多宅基地而进行分户。对于这种情形，认定为一户多宅会在实质上有违公平与一户一宅规定。从立法体例来看，我国采取“房地一体”的立法模式是既成事实。不管是否承认宅基地使用权是否可以单独继承或者转让，宅基地使用权都可以随着其上的房屋发生继承或者转让。一方面，农村房屋在集体内部流转被许可，另一方面却又禁止取得宅基地使用权，这显然是对宅基地使用权流转的不合理限制，不利于宅基地的最大化利用和农民财产性收入的增加。不仅如此，从当前的宅基地改革政策及实践来看，在一户多宅的情形下，直接对被收回人的宅基地使用权进行收回，被收回人就会丧失将宅基地使用权及房屋进行流转以增加财产性收入的机会。
总的来看，立法不宜以违反一户一宅规定作为宅基地使用权收回的事由。宅基地使用权的收回虽属必要，但保护被收回人的合法权益更加重要。如何在两者之间寻求平衡，需要我们作进一步的思考。
（四）小结
正如本项收回事由所表明的那样，以违反法律规定为类型，因此自应无偿收回。违反法律规定的用途的使用可以分为两类，一是合法的家庭工商业使用，原则上不适用收回；二是用于非法用途或危及生态环境之类的用途，原则上应予收回，一般不存在补偿的问题，行为人还可能承担相应的公法责任。对于因长期闲置而为的收回，其上无建筑物的，自然没有补偿的问题，其上有建筑物的，可根据具体情况予以适当补偿。在宅基地“三权分置”改革背景下，如何在生存权保障与财产权保障之间寻求平衡实为制度设计中的难题。因违反法律规定而为的宅基地使用权收回就是在这种两难选择中的无奈选择，是资源有限条件下发挥宅基地使用权居住保障功能的必要的恶，因而应严加限制，特别是对宅基地长期闲置及一户多宅的处理更应侧重宅基地使用权财产性的考虑。同时，未来立法还应给予被收回人以充分有效的法律救济。
五、结论与建议
综上所述，宅基地使用权的收回事由的确定需要明确以下内容：第一，未经批准和骗取批准等违法取得宅基地使用权的情形不属于宅基地使用权收回的事由。宅基地使用权收回的必要前提是被收回人的宅基地使用权系合法取得。违法取得宅基地使用权问题应当采取行政处罚或者集体提起排除妨碍的民事诉讼等方式解决。第二，集体内部也存在公共利益。公共利益收回宅基地使用权并不能被征收或征用所代替，有独立存在的必要。规划调整不属于宅基地使用权收回的事由。第三，集体成员身份丧失属于宅基地使用权收回的事由。单纯的迁移不能导致宅基地收回，户口迁出集体的“迁移”必须满足一定的条件才能导致宅基地收回；宅基地使用权在使用权人绝户时，并不适用收回制度，也不适用《继承法》第32条。第四，违反宅基地使用权用途、宅基地长期闲置等违反法律规定，属于宅基地使用权收回的事由；一户一宅之外的超标宅基地在同时构成长期闲置时才能作为收回事由，并应严格限制。
《物权法》设立转介条款规范宅基地使用权的做法既有违物权法作为基本民事法的应有担当，又与宅基地使用权的私权特性有所不合。《土地管理法（修正案）》（送审稿）紧紧围绕党中央国务院部署的农村土地制度改革试点任务，保护宅基地用益物权的精神，总结试点地区的积极探索，明确提出“人均土地少，不能保障一户一宅的地区，县级人民政府应当采取措施，保障农村居民实现户有所居的权利”，并作为法律条款固化下来。而遗憾的是，该法修正案并未充分重视、利用现有制度资源——宅基地使用权收回制度，因此应在民法典物权编中对宅基地使用权作出更完善的规定。
