《农地法律网编者按》：《湖北省农村土地承包经营管理条例(草案)》明确规定对以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权依法实行物权保护,并对征收农户承包地作出了诸多程序性限制:提前公告――听取村集体和承包户意见――限期全额支付各项补偿费用――有关费用直接发放给被征地农户――对非法征地,农户可以拒绝交地。
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相较于城镇国有土地较为完备的征收体系而言,农村集体土地征收一直存在监管盲区,由此导致集体土地被侵占、农民权益受损的事件多发。不少业内人士寄希望于出台专门的法律法规,规范农村集体土地征收程序、明确征收补偿标准及发放主体。前不久,《湖北省农村土地承包经营管理条例(草案)》提交湖北省人大常委会审议,此草案提出对农村承包土地实行物权保护,明确了农村土地征收的相关问题。
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记者胡新桥：刘志月
虽然手上还拿着《土地承包经营权证》,但几十户农民还不知道自己承包的土地已被“卖给”商家,自己只能拿到每年每亩地500元左右的租金；为了招商引资,基层干部以“超低价”变相强迫村集体或承包户交出土地,引来农民的信访；补偿费用还没支付到位,自己承包的地里就来了大型施工车……
这些农村土地征用过程中出现的乱象,在湖北省有望逐渐减少。近日,《湖北省农村土地承包经营管理条例(草案)》提交湖北省人大常委会审议,目前正向社会公开征求修改意见。
《法制日报》记者注意到,草案明确规定对以家庭承包方式取得的农村土地承包经营权依法实行物权保护,并对征收农户承包地作出了诸多程序性限制:提前公告――听取村集体和承包户意见――限期全额支付各项补偿费用――有关费用直接发放给被征地农户――对非法征地,农户可以拒绝交地。
用物权保护承包经营权能否改变过去“乱征乱占”集体土地的现象?这样的规定对规范农村集体土地征收有哪些意义?对此,《法制日报》记者采访了该法规起草部门及有关专家。
设立多个土地征收监管程序
作为湖北省农业厅的直属单位,湖北省农村经济经营管理局承担着提出稳定和完善农村基本经营制度的政策建议、指导农村土地承包管理等方面的职能。此次《湖北省农村土地承包经营管理条例(草案)》的具体起草工作,主要由湖北省经管局承担。
“草案明确规定对农村土地承包经营权实行物权保护,本意是想保护耕地、保护农民土地权益、保障国家粮食安全。”湖北省经管局局长杨孔平告诉《法制日报》记者,明确提出物权保护的目的就是想让征地变得不那么容易,征地就要“费一番周折”。
在向湖北省人大常委会作立法说明时,湖北省农业厅厅长祝金水说,二轮延包以来,湖北省一些地区仍然存在侵害农民合法土地承包权益的问题,以招商引资、土地开发为由强制流转农户承包地,侵占、截留、扣缴、挪用承包方流转收益或征地补偿费的现象在有些地方还存在。
而杨孔平所说的“费一番”周折,是指草案中有关国家为了公共利益征收农户承包地必须履行的一系列程序:“征收、占用土地前,征收方应当将征地用途、范围、面积以及征地补偿标准、安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征承包地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征土地的农村集体经济组织和承包户的意见。”
“也就是说,征地过程必须公开,告诉村民征了地要干什么,同时必须确确实实得到村民同意才行。”杨孔平认为,这就赋予了村民一定的监督权,而不致于再出现“地被征了农民还浑然不觉”的情况。
除了村集体和农民的监督之外,农业部门也有望起到一定的“制约”作用。“地被征走之前,还需要与经管部门协商,以便解除或变更土地承包合同,修改《土地承包经营权证》的有关内容,这在减少土地承包经营纠纷的同时,也能在一定程度上对征地方起到制约作用。”杨孔平说。
农民可对有损利益行为说“不”
目前在征用农村土地过程中,农村集体经济组织和承包户往往处于弱势地位,一旦出现利益受损,往往无力救济。
为保证农户能够尽快拿到补偿款,草案规定,征收、占用承包地的各项补偿费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付；土地补偿费的使用、分配办法,由本集体经济组织成员讨论决定；依法补偿给被征地农户的费用,应当直接将补偿款发放给被征地农户。
作为湖北省人大常委会立法顾问,中南财经政法大学法学院教授蔡虹近日对草案提出了详细的修改意见。“虽然过去我们也对农村土地承包经营权实行物权保护,但并没有像草案规定得这样明确、细致。”蔡虹认为,草案对一些程序性的征地做法作出详细规定,有助于各方明确自身的权利和义务。
“草案将农村土地承包法、物权法等对以家庭形式承包取得的土地承包经营权实行物权保护的规定进行了细化明确,这就使保持土地承包经营权的稳定性成为一种必然的制度逻辑；同时,由于较之于物权,债权的流转受到较多的限制,故对土地承包经营权进行物权保护,更有利于该权利的顺畅流转。”中南财经政法大学副教授、中国农村土地法律制度研究中心副主任高飞说。
据了解,草案还规定,对违法征收、占用土地或者擅自扩大征地范围以及未按时足额支付补偿费的,承包户可以拒绝交地；对于非法占用农民承包地的,由县级以上国土资源行政主管部门责令退还非法占用的土地,可以根据非法占用土地的面积,按照每平方米30元的标准并处罚款。
杨孔平介绍说,之所以这样规定,是想让这部地方法规能起到“不能随便拿走农民土地”的效果,你非法拿走了,农民可以告你。
“这条规定,实际上赋予了农民更多依法维护自己土地承包经营权的能力,能更好维护他们的合法权益。”蔡虹认为。
规范土地征收还需有法必依
对于草案设定的诸多土地征收程序,高飞认为这是在土地征收实践中保护土地权利人的重要举措。“如果能够最终在立法上予以明确规定,将有助于改变现行法律规范中土地征收程序过于原则而不缺乏可操作性的现状,从而在一定程度上减少违法征地的现象。”他说。
不过,高飞也认为,草案在征地程序的设定上还有完善的空间,最要紧的是建立土地征收撤销程序。
“建立土地征收的撤销程序,即如果被征收土地未在一定期限内被使用,或该土地未严格按照公共利益目的使用,被征地人有权提起撤销征地并收回被征收土地的程序。土地征收的撤销程序,事实上是对土地征收的事后监督。”高飞说。
此外,高飞还建议,可以根据宪法和物权法的规定,在征收程序中增加对征收是否符合公共利益的认定程序。
草案通过后,是否有可能破解农村土地征用乱象?
蔡虹认为,虽然草案的条款设置比较完善,但关键还是要看审议通过之后的执法效果,如果过度依赖“土地财政”,行政机关不依法办事,征用农民土地中的乱象就难以杜绝。
“农村土地征收中诸多乱象的存在,不仅有‘无法可依’的因素,也有‘有法不依’的因素,期盼一部地方性法规的出台就能杜绝农村土地征收的乱象,不太现实。这里面完全可能存在不严格遵守法律的问题,尤其是地方政府。”高飞说,如果地方政府依赖“土地财政”并热衷“政绩工程”,即使法律制度完善了,该法律也未必能够得到有效实施。
