■ 备受关注的土地制度改革并没有涉及产权改革或是变通的产权改革，而是要从制度上打破政府的征地垄断权 ■ 政府将终结过去财政支农收入占整个财政收入比例不断缩小、农村储蓄资金倒流城市的模式，从制度上确保财政资金、金融资金向农村倾斜，以促进城乡经济社会发展一体化 “新土改”：意外的落差 部分专家学者和媒体对地权改革的预期与实际结果有这么大的落差，实属意料之外 当第一次看到十七届三中全会公报的时候，一位坚决反对土地私有化的“三农”学者简直不敢相信自己的眼睛。 他又看了一遍。 是的，会前乃至开会期间仍被媒体热议的“新土改”并未在公报中出现。甚至，公报中只有一处提及土地政策，还是强调“稳定”，其表述是“要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度”。 国务院发展研究中心农村部副部长徐小青，也是决议起草人之一，在会议结束后表示，三中全会之后的全国土地政策将大致维持现有格局。他还指出，之前外界舆论对土地政策方面的突破“过于关注”。 确实，此前对土地产权改革或变通的土地产权改革就要破壳而出的舆论是如此密集，以至于一些反对人士甚至认为连表示反对也没用了。用京城一位著名的“三农”学者的话说，“木已成舟”。 “这真是一个大大的落差。”上述学者说。 他随即给朋友们发了封邮件，“又看了一下全会公报，中央在土地问题上还是慎重的。之前某些人试图通过大量的私有化发言来制造舆论，是不成功的。” 事实上，胡锦涛总书记9月30日视察小岗村时的一番讲话，早已经为三中全会土地制度定了基调。 当时他说，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。 不少人从土地承包经营权“以多种形式流转”这句话中，感觉到了土地财产权乃至产权变动的迹象，并期待政策能在允许农地抵押、买卖和继承上有所突破，即进行新的土地制度改革。这种解读成为言论热点。 也有人认为这只不过是重申了一些老话。“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石”，这句话在1998年十五届三中全会决议中就已经出现。当时后面还写了一句话，“任何时候不能动摇，必须长期稳定，并且不断地完善发展”。其中“不能动摇”和胡锦涛这次也是第一次提到的“永久不变”意思相当，都是强调稳定。至于鼓励土地流转，这个政策已经实行了15年了。 部分专家学者和媒体对地权改革的预期与实际结果有这么大的落差，实属意料之外。可见现在对于农村改革，特别是土地改革如何推进，各方的分歧很大，博弈激烈。 土地改革亮点：打破政府征地垄断权 《决定》对征地制度改革的核心内容之一就是缩小政府征地的范围，把征地限于公共利益的需要。而经国家批准的经营性建设项目，则可以保持土地的集体所有权不变，允许其使用权进入市场，价格由农民集体与用地者谈判 尽管各方解决方案不同，但要解决的问题是相同的：近几年来，农民上访反映最多的就是因征地而导致的权益受损。 有消息称，国土资源部每年要处理十几万起土地上访事件。据农业部前政策研究室主任、政策体改法规司司长郭书田的观察，这些上访事件中群体性事件大大增加，规模也越来越大，甚至出现了建国后从未有过的上万人的群体性事件，这也说明了侵犯农民土地权益的规模也越来越大。 学者摆上桌面的是3种解决思路。一是国家所有，农民永佃；二是集体所有，农民永佃；三是土地私有。 在郭书田看来，如果不改变政府在征地卖地中的权力格局，单靠改变土地所有权是不能从根本上解决问题的。 中国目前的征地制度，赋予了政府垄断土地一级市场（垄断征地权力），同时又经营二级市场（把从农民手中低价征来的土地高价卖给开发商）的权力，即所谓的既当裁判又当运动员，而且这种权力还得到了法律的认可（土地管理法实际上扩大了国家征地的范围，从宪法规定的公益性用地扩大到经营性用地）。 征地制度改革，恰恰是本届三中全会关于土地管理制度的着力点之一。 农村工作领导小组办公室主任陈锡文在会前对媒体表示，十七届三中全会《决定》对征地制度改革的核心内容之一就是缩小政府征地的范围，把征地限于公共利益的需要。而经国家批准的经营性建设项目，则可以保持土地的集体所有权不变，允许其使用权进入市场，价格由农民集体与用地者谈判。 后者，实际上是打破了政府的征地垄断权。 用看得见的手推动城乡一体化 未来政府将大幅度增加国家财政对农村基础设施的投入，大幅度增加土地出让收益用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性项目的建设投入。这三个“大幅度增加”是以前从来没有过的 自2003年以来，中国农村在取消农业税、对农民种粮进行财政补贴、建设社会主义新农村等一系列惠农政策的带动下，取得了自包产到户之后的第二个黄金发展期。 然而不可否认的是，“三农问题”仍然是中国全面发展的最短板。而且，城乡在经济、社会发展方面的差距越来越大。去年，尽管农民人均纯收入增长很快，但城乡居民收入比却扩大到3.33∶1，绝对差距达到9646元，是改革开放以来差距最大的一年。 同时，就在中国城市基础设施建设铺天盖地，城市面貌焕然一新的时候，农业、农村的基础设施却在日渐凋敝。 据中农办原主任段应碧的介绍，农业基础设施比如水利，许多地方还在吃“大跃进”时期的老本，不仅没有进步还在退步。整体而言，全国有57%的耕地没有灌溉设施，八万多座水库中现在还有两万七千多座水库处于年久失修状态，农业靠天吃饭的局面没有改变。这与中央倡导的现代化农业发展相差甚远。 而农村基础设施则更脆弱，欠账更多。段说，到现在为止，中国9亿农民中还有2.6亿人存在着饮水困难、饮用水不安全问题，还有740多万人口没用上电，9万来个行政村至今不通公路。农村生态环境还处于局部改善、总体恶化的局面。 出现这种差距的主要原因是制度歧视。多年以来，国民财政支出用于“三农”的支出绝对值在增加，但比例却在下降。根据中国农业大学校长柯炳生的计算，中央“三农”支出从1996年的774亿元增加到2006年的3397亿元，但由于增长幅度赶不上财政收入的增长幅度，因此，中央“三农”支出在整个中央财政总收入中所占的比重从1996年的21.1%下降到2006年的16.6%。 此外，如果说中国是两个中国――城市和农村――的话，那么过去几十年来中国城市的繁荣其实是建立在农村的三大市场要素（劳动力、资金和土地）对城市的补贴或倒贴之上。 农村2亿多青壮年农民在为城市奉献廉价劳动力的同时，在教育、医疗、养老等各个方面却享受不到和市民同等的权利；收入较低的农民本来攒钱就不易，然而当他们省出来的钱存入银行的时候，这笔储蓄中每年有四五千亿倒流城市，而农民自己却很难贷到款，因此也失去了增收和发展的机会。 而1990年代以来，随着城市化以及房地产市场的繁荣，农村最后一块肥肉就是土地。不可再生的、稀缺的土地即使在“最严格的耕地保护制度”之下，仍然在快速流失：过去11年间减少了1.25亿亩，相当于少了一个农业大省的耕地。 “应当看到，中国农村、农业现在进入了一个需要大量花钱的阶段，因为在这个阶段，我们要做两件事情，一是要把大量的农民变成市民，这是要花钱的。二是要把传统的农业改造成现代农业，这更是要花钱的。还是像过去那样蜻蜓点水地给它投入解决不了问题。”段应碧在一次研讨会上说。 而这也正是十七届三中全会的另一个着力点。会议在继十七大文件之后再次强调要推动“城乡经济社会发展一体化”，并在引导财政资金和金融资本进入农村农业上，大大加大了改革力度。 国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊在接受中央电视台采访时说，在增加财政收入对农业的投入这块，“《决定》用了3个‘大幅度’，这是从来没有过的”。 这三个大幅度分别是大幅度增加国家财政对农村基础设施的投入，大幅度增加土地出让收益用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性项目的建设投入。一直到2020年，国家都会严格按照这个要求调整国民财政再分配格局和财政支出结构。 此外，《决定》还明确指出，要综合采用财税杠杆和货币政策工具，通过定向实行税费减免和费用补贴，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。并且明确要求，所有金融机构都有积极支持农村改革发展的责任。