来源：《东方城乡报》2018年5月24日第003版

作者：刘守英 中国人民大学教授

承包地是集体所有制下农地的承包权到农户，所以集体所有制就是成员权所有制。宅基地在所有制安排上跟承包地在所有制上都叫集体所有制，但是在所有权的权利安排是不一样的。对于宅基地，集体所有权有实实在在的权力，能分配和管制宅基地，从宅基地上获取收益，以及管控村庄分到农户以外的公共部分。在农村，同样是集体土地（承包地和宅基地），却产生了两种不同的集体所有权的制度安排。

从十六大以来，宅基地制度改革就提出来了，但一直没有突破。原因是什么？宅基地被认为是农民安身立命的地方，担心如果改革做的不好，农民就没有立锥之地。另外，也有一种观点认为，宅基地改革只在极少数城郊发达地区有需求，大多数农区没有。十八届三中全会作出了全面深化改革的决定，2015 年在全国选取33个试点县市，启动农村土地改革三项试点试验，试点之初，宅基地制度改革试点有15个，后来为了统筹推进改革，将改革范围扩大到了33个试点，而且中央在宅基地改革方面的口子也在不断地放。我们要考虑的是，宅基地制度改革到底有没有需求？综合来看，宅基地制度改革需求主要表现在以下三个方面：

一是农民的代际变化带来农民与土地、农民与村庄的黏度变化。如果这两个关系还一直保持的很紧密，改革必要性就会大大下降。为什么现在很多人坚决反对宅基地制度改革？源于他们仍固守乡土中国的土地观——土地是命根子，不能丢，不能放，所以不能改。如果农民跟土地和村庄的黏度还那么紧的话，是改不动的。实际上，经过多年的发展，农民和土地的关系已经在发生变化，笔者到泸县调查和试验跟踪发现，作为未来我国城乡转型的革命性的一代，“农二代”的 生活方式基本上已经城市化了，他们跟农业的关系已经不是那么紧密了。他们对土地的观念也发生了重大变化，他们跟村庄的关系也在变化，有乡土变故土、家乡变故乡之势，必须正视这些变化。我们隐约感到，未来“农二代”的落脚很有可能在县城或者镇里，不一定落到村里，当然这 不意味着他们会与村庄断根。现在可以看到“农二代”在城市买房的人增加，孩子读书在县城，对他们跟乡村的关系正在发生的变化不能视而不见。黏度是观察宅基地制度改革非常重要的指标，黏度的变化反映了农民跟土地、农民跟村庄关系的改变，如果黏度松动了，就有改革的机会了。当然这里也有一个重要的政策把握，就是改革的节奏。改革的节奏取决于农民与土地以及村庄黏度的松动程度，不同代际的农民跟村庄和土地的关系，影响着宅基地制度改革的节奏。

二是村庄的演化和分化。现在一些人讲乡村振兴，越来越陷入浪漫主义情怀，这非常危险。前几年都在担心农民苦、农村破、农业危，现在怎么一下子农民成为最令人羡慕的职业？还有人认为乡村振兴就是把所有的村庄振兴一遍，怎么可能呢？我们要认清基本现实，这个事实就是未来我国的村庄还会进一步分化，而不可能齐头并进。所以，我们认为，村庄的死和村庄的活是基本问题，如果规律上未来只有少部分村庄的复活，那大部分的村庄未来走向何处？这是一个问题。第二个基本事实，村庄适度的聚集是避开不了的现实，不可能还按以前自然村落为基本单位安排宅基地。村庄的演化和村庄的分化，直接带来对原来宅基地分配制度、宅基地使用制度、宅基地 财产权制度的影响。

三是乡村经济活动在起变化。笔者最近在各地调研发现，我们原来对农业的定义、农业的功能、农业的形态在理论和政策的认识上都太窄、太单薄了。最近去日本考察，对比日本的农业农村发展，一个强烈的感受是，我们为了城市和工业发展，把农业越变越窄，变成就是解决吃饭问题。现在来看，整个农业的内涵必须改变，事实上也在改变。农业的功能也要从单纯的满足食品需求到健康、安全、文化的功能转变，进而带来农业的产业裂变。农业经济活动变化之后，传统以耕作为半径的村庄聚落形态也会变化，这个变化对我们宅基地制度改革也必然产生重大的冲击。

从以上三个方面来看，宅基地制度改革的需求不仅仅是在发达地区存在，也在大多数的传统农区存在。这些地区“农二代”跟土地和村庄的关系变化是最大的。原来我们宅基地制度的基本安排，在整个乡村的三个因素发生变化以后，必须作出改变。如果不作出改变，宅基地制度会成为乡村转型和城乡关系滞后的最重要制度安排。

笔者认为宅基地制度改革难在如何突破其特殊性。我们设置了一套非常复杂、非常奇特的制度安排，这套制度安排原来基本上是负责两个基本目标：一是保证农民有住所；二是保证耕地可控。为了这两个目标，宅基地制度的设置越做越特殊。特殊性的第一点就是为保证每个人有住所，实行无偿分配这就是宅基地取得的无偿性；第二是宅基地的成员性，就是以集体组织成员作为分配的基础；第三是宅基地财产权的残缺，只有居住权，无财产权、收益权、转让权；第四是村庄的封闭性，其他人和资本的都不能进来，进来之后都是不怀好意的。这些特殊性安排带来的结果就是，这个制度是不能动的。宅基地制度改革，就要想办法在这三件事上找到突破口。