李 蕊，中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师，中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心研究员。
本文系国家社科基金重大项目“农村集体产权制度改革的法治保障研究” (项目号19ZDA156)的阶段性成果。
本文原刊于《广东社会科学》2020年第4期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，若有侵权请联系后台予以删除。
［摘 要］四十年中国土地制度改革的核心主题始终在于调试管制与市场的关系。土地资源的稀缺性和土地利用的强外部性决定土地制度的重要特质在于管制。改革的过程恰恰是在政府适度管制的前提下，通过一定的制度设计推动土地要素资源与劳动力、资本重新配置结合的过程。当下土地管理制度改革的关键问题不是去管制、脱离管制，而是如何将管制与市场机制有机结合，改进管制能力，提升管制水平。既要保障产权主体权利，又要有效平衡公权与私权、公益与私益。
［关键词］土地管理制度 土地权利 社会化 土地发展权 管制 公共利益
土地资源的稀缺性和土地利用的强外部性决定了土地制度的重要特质在于管制。回望四十年农村土地制度改革历程，其核心主题始终在于调试管制与市场的关系。改革的过程恰恰是在政府适度管制的前提下，通过一定的制度设计推动土地要素资源与劳动力、资本重新配置结合的过程。我国既有土地管理制度以土地公有制为基础，以土地规划为龙头，以用途分类为核心，以指标控制为手段，实现了城乡土地管理的分野。但是在土地资源总量有限的前提下存在如下悖论:(1)着眼于粮食安全和生态保障，需要保证耕地保有数量和质量稳定，但是着眼于城镇化进程推进和经济发展，又需要建设用地持续稳定供给。农耕用地与建设用地何以协调?易言之，吃饭与发展的矛盾如何求解? (2)当下农用地与建设用地的经济价值迥异，土地产权主体天然具有突破土地规划，径由土地市场为自身谋取土地资产利益的冲动，但是土地所承载的公共利益又要求恪守农地农用之底线，保持依规利用的稳定性。此中，公益与私益如何协同?能否通过土地管制制度改进，对于前述问题进行及时有效回应，关涉我国土地制度改革走向及成败。
一、土地管制的逻辑起点:土地权利社会化
土地是财富之母。作为与劳动、资本并列的三大基本经济资源之一，着眼于其经济和财产属性，土地资源的有效配置固然离不开市场作用，但是囿于土地资源的稀缺性和土地利用的强外部性等，检视各国土地管理制度，其最重要的特质在于管制。管制乃是要素市场的公共干预，是由行政制定并执行的、直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。国家土地管制权属于国家主权范畴，乃是国家基于促进公共利益及福祉的实现，干预个人土地权利之权力。公法中的土地规划、分区控制、用途管制等权力均可归属于此范畴。检视域外实践，依托城乡规划，大多设置严格的土地用途管制制度，从美国、日本、加拿大的土地使用分区管制到英国土地规划许可制度，再到法国、韩国建设开发许可制度，均是如此。但是土地权利本质上是一种私权，国家对于具体土地在规划、用途、流转等层面的约束管制却归属公权范畴，公权与私权并存于同一幅土地之上，私权的行使必然要受到公权之限制。然则公权力对于土地及其相关私权施以限制的基础何在?
19世纪中叶以来，随着社会公共利益和社会公平日益受到关注，“所有权社会化”的改良运动兴盛延展。这一运动的特质在于承认存在着为社会公共利益而限制所有权的必要。易言之，所有权作为一种受政府规定限制的排他性权利，政府干预必然是其内容的变化的应有之义。正如狄骥指出，所有权不是一种权利而是一种社会功能。财富的持有者负有完成社会功能之义务。倘若没有完成这个义务，统治者强迫其完成相应的社会功能的干涉是合法的，以确保其所持有之财富依照用途加以使用。上世纪初，伴随对财产权的绝对保护逐步减弱，各国政府着眼于公平和实质正义等价值要求，通过立法不断强化对于土地财产权的限制。德国基本法第十四条第二款规定“财产权负有义务。财产权的行使必须裨益于公共福利。”意大利宪法第四十二条规定，“法律保障并承认私有财产。为确保私有财产的社会功能发挥，保证人人均享，法律需要对于私有财产的取得、享有及限制进行规定。”第四十四条进一步规定“为了合理利用土地和建立平等的社会关系，法律应对土地财产权利设定必要的约束和限制，规定各区农地私有权的限度，促进并要求改良土壤、改造规模土地、重建生产单位，并扶助中小产权者。”日本宪法第二十九条亦规定，“财产权内容应符合公共福祉，由法律对其具体规定”。与之相适应，土地财产权呈现社会化趋向，已然突破“风能进，雨能进，国王不能进”的封建地权制度桎梏，对于农地权利的行使施以适度的公法约束，要求权利人承担服从规划、接受用途管制、禁止破坏生态等社会责任。
着眼于农业生产的特殊性和农业产业有序发展、粮食安全、环境保护等愿景，各国普遍选择将土地用途管制制度作为本国基本的土地管理制度。英美法系国家大多以判例或立法形式规定土地财产权必须服从公共利益，并不得滥用权利。大陆法系诸国则普遍设置农地法，以实现对于土地权利以及农地利用的管制。在西班牙、阿根廷、葡萄牙、秘鲁等国，农地法强调农地的生产性和社会性，兼具公法与私法双重属性，希冀通过农地权利的设置，推动农业生产发展，促进农业组织的成长及均衡发育。在日本，土地财产权要受到土地征收、都市计划、国土使用计划、自然环境保护等诸多层面立法的掣肘。在德国，土地财产权也要受限于建设规划、自然保护等维度的立法。在美国，土地财产权亦要受到分区规划、公共信托等领域的判例和成文法之约束。在土地公有的背景下，土地用途管制制度更是肩负着初始界定土地市场的基础性权利——土地使用权之使命。正如博登海默所言，法律关系应当从它们所植根于的物质的生活状况加以解释。徒法不足以自行，用益物权制度不是自在自为的，它离不开一国政治经济制度以及文化传统、风俗习惯之浸染。即使在同是继受罗马法用益物权制度的德、法等国，其用益物权之体系内涵亦不尽相同。迥异于地役权、地上权等一般用益物权，我国农村土地承包经营权、宅基地使用权均衍生于集体土地所有权，具有鲜明的身份属性，一般以具有本集体经济组织成员身份为分配前提，以平均主义和无偿取得为特质。(1)囿于城乡二元结构，在农村社会保障制度尚未完善健全的前提下，我国农村土地兼具社会保障替代功能。广大农民的生存、就业及养老等公法使命实然维系于土地承包经营权、宅基地使用权等土地权利之上，由是决定了其必然受到体现国家意志的公权约束。(2)众所周知，农地利用具有显著的外部性，合理的农地保护、利用所生成的良好的社会效益、生态效益将惠泽于整个社会，但并不一定能够使得农地保护和利用者直接获益;相似而论，擅自改变农业用途所造成耕地数量锐减，进而对农业乃至整个国民经济可持续发展造成的不利后果，也未必直接由责任者来负担。法律之于市场经济的价值在于明定难以界定的稀缺资源的边界及其相关权利利益分配，以调和各方利益分歧。以国家的土地用途管制为例，国家为了保障粮食等农产品安全供给的需要，一般会限制农用地转向非农用地;出于城市规划、环保等方面的考虑，一般也会限制建设用地从低集约度转向高集约度。作为国家公权力干预私人土地财产权的一种制度安排，我国既有立法对于农地农用已然清晰厘定。《土地管理法》第四条明定，国家实行土地用途管制制度。严格限制农用地转为建设用地，对耕地实行特殊保护。不仅如此，《农村土地承包法》第十八条等亦规定，承包方承担维持土地的农业用途、不得用于非农建设的义务。
二、土地管制之于社会公共利益的实现
管制乃是政府代表社会实行的一项强制性的制度，更是围绕一定社会目标实现进行的社会性约束。毋庸置疑，我国土地管理制度改革要对土地权利主体之利益给予有效保障，更应关注构建土地资源配置秩序和土地之上所承载的社会公共利益的实现。契合于我国现实国情，在土地管理场域，前述社会公共利益实然映射于三个层面:宏观层面在于粮食安全、生态文明之实现，中观层面在于土地资源保护及有效有序利用，微观层面在于作为土地权利主体利益之拱卫保障。
着眼于宏观层面粮食安全、生态文明之实现，土地管理制度的核心在于耕地保护。2019年《土地管理法》修改已经完成，本次修法的亮点之一在于设置了土地督察制度和永久基本农田保护制度。基于对国务院《关于建立国家土地督察制度的决定》精神和相关实践探索的总结凝炼，专条规定国务院授权的机构对于省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和管理情况进行督察。同时契合党的十七届三中全会对于“永久基本农田”概念的提出，贯彻国土资源部、农业部联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》精神，在既有基本农田保护制度的基础上，提出永久基本农田保护，明确对基本农田实行永久性的严格保护。即不能改变其用途、不得以任何方式挪作它用，以期形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局。
本次修法的亮点之二在于对于土地征收所涉公共利益进行了相对明确的厘定。着眼于城乡二元土地所有制背景下的土地用途管制，过往农民集体所有土地转为城市建设用地的主要路径在于土地征收。土地征收是保障政府及时取得公益性用地所必需的一种行政行为，乃是宪法规定的保护私有财产权的例外，也是国家干预经济，对土地财产权加以限制的一种手段。作为一种对财产权进行剥夺的极端管制行为，土地征收权一般属于政府的固有权力，其权力行使的法理基础也在于社会公共利益的实现。我国《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”尽管土地权利人对于其土地财产具有排他性的支配权，但是这种支配权需要让位于政府所主张的公共设施的建设、公共安全的保障、公共福利的实现等公共利益，公共利益的目的乃是土地征收正当性的基本前提。但是公权力天然具有膨胀扩张之冲动，为避免征收权以公共利益为藉口使得公共权力被滥用和误用，进而威胁到私权之正当行使，对土地征收权(力)的行使，法律一般会进行严格约束和限制，土地征收必须基于公益上的目的即为其中的一个重要内容。检视各国宪法，大都严格明定征收权行使之条件:必须基于公共利益的需要，且遵循正当程序，同时要给予相对人以合理补偿。例如德国《基本法》第十四条第三款规定必须为公共福利才能征收财产，“对所有权的剥夺必须根据法律的原因。且赔偿之决定必须公平衡量公共利益与关系人之私益。”
对于公共利益进行界定，一般着眼于公共使用和公共用途两个维度，不仅要进行事实判断，还要进行价值判断。麦克曼着眼于效用理论进行成本效益分析，提出公式用以计算征收合法与否。从该征地收益中减除征地补偿的费用、未获补偿的牺牲以及相关道德成本后，若结果为正值，则可以证明该征地行为促进公共利益。(1)公共利益的公共性决定了土地征收行为必须着眼于多数人社会需求满足及福祉之实现，不得用于为特定的个人或少数人谋取私利，不得使得某一特定方因征收行为得益而以另一特定方受损失为代价。(2)公共利益的非商业性决定了即使营利性的商业开发活动能创造税收或增加就业，能使不特定的部分人间接获利，因其不必然构成社会公共利益，也不能动用征收权。尽管法律并不禁止商业开发本身，商业开发所需用地应遵循市场规律通过平等协商和合同的方式取得。(3)此外，那些以消耗过量的能源和严重的环境污染为代价的经济发展项目用地，虽然能够暂时产生一定的经济效益，但不利于社会的可持续发展，从根本上将损害社会公共利益，亦不能动用国家征收权。
三、土地管制改进的二维路径
前已述及，土地不仅是一项财产，更是一种资源，作为资源性财产其必然同时承载私益和公益。当下土地制度的改革面对的关键问题不是去管制、脱离管制，而是如何将管制与市场机制有机结合从而改进管制，提升管制水平，进而在适度管制中有效保障产权主体权利，平衡公益与私益，彰显公平和效率。因由社会公众、中央政府、地方政府、市场资本、农村集体和农民等多重主体利益在土地上的纠葛交织，土地管理法必然要对公私权益进行有效配置调和。不仅在纵向维度要平衡协调集体经济组织成员与各级政府之间的权益，而且要着眼横向维度，兼顾平衡集体经济组织及其成员之间的权益;不仅要对集体经济组织及其成员与各级政府之间的外部利益施以平衡，对于集体经济组织与其成员之间的内部利益亦须考量斟酌。
(一)管制中公平性之实现:土地发展权配置及土地增值收益共享
毋庸讳言，土地发展权源于国家管制权对土地开发利用的限制。某一地块所能获得的发展收益不是由土地的自然属性决定，而是决定于政府管制行为。英国在实践中分离切割土地发展权与土地所有权，规定发展权(部分)属于国家，土地发展增益主要由国家与被开发土地的所有人共享。英国基于1947年城乡规划法的实施，对发展利益受到限制的所有人，曾通过设置基金给予短暂的给付。但是总体而言被限制开发土地的所有人一般很难获得直接补偿。在美国，则是通过发展权交易制度来实现土地发展增益由所有土地所有权人共享。根据其制度，按土地规划被允许高强度发展的土地所有人获得发展权的前提，必须是对被限定为低强度发展的土地所有人给以补偿，从而使得基于发展权交易保障区位不同的土地获得大致相等的发展权利，进而实现各方利益之均衡。
尽管我国立法没有直接规定土地发展权，但是对于土地发展增值收益分配采取了与英国相近之原则，主要是由国家与被开发土地的权利人分享。除却通过公共财政参与共享外，被限制开发土地的权利人一般无法获得直接补偿。“法律的目的在于保障受法律支配的一切人得以公正地运用法律，从而实现对无辜者的保护及襄助。”党的十九大报告强调，当下我国“社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。为推动地区间平衡发展，保障被限制开发土地的权利人发展权利，我国土地管理立法应借鉴美国经验，关注土地发展权配置，除着眼于被开发农地权利人权益保障外，还应当眷顾根据土地规划管理被限制土地用途无法获得被征收和入市机会的土地权利人。因由土地发展权之转移，他们有权分享土地发展增益。
土地租金和劳动报酬、资本利润共同构成社会财富分配的三种基本形式。正如马克思所说“实现土地所有权的经济形式乃是地租的占有”。因由土地的农业生产价值与土地作为建设用地的价值之间存在巨大差额，这就必然关涉土地增值收益的分配。对于土地增值收益分配方式，目前我国学界存在“涨价归私”和“涨价归公”两种截然相反的主张。一部分学者基于土地私权保障的视域主张“涨价归私”，即土地增值收益应当全部归农民所有。还有学者基于土地公有视角主张“涨价归公”，即土地增值收益主要归国家所有。土地增值收益来源的公共性、社会性为增值收益共享机制构建奠定了基础。就增值原因而言，土地增值含蕴自力增值和外力增值。若土地增值源于土地权利人努力，则当然应将其全部分配给土地权利人。一般土地外力增值与土地权利人的辛苦付出较少关涉，而主要由于政府、社会长期投资积累使然，源于全社会共同努力。进言之，土地在用于农业生产时的增值一般有限，其大幅增值主要是在转为非农建设用地的情况下由外力使然。决定土地增值与否的因素主要有二:其一是该宗地所处地理位置。其二是非农用地的供求关系。故而主要受到总体发展战略、城市发展规划及城市化速度、非农用地供应的政策等影响。正如史尚宽先生所言，地价上涨主要是由于人口增加，交通改造，工商业繁荣等原因。是故，“土地的价值不表示生产的报酬，完全不是劳动或资本要素制造的……不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。”
“始终把保障农民权益放在首位”、“增加农民财产性收入”固然要保障被征地人合理分享土地增值收益。但并不意味着农地转用的增值收益就要全部归于具体那块土地所属的农民。正如有学者着眼于平均地权所强调的，土地的市场价格，除了土地所有人的地价外，还涵括应当属于社会全体的庞大的自然增值额，这部分不应属于个人财产。即使是在我国台湾地区，尽管其土地为私有，但当私有的农地转为非农用地时，依然要贯彻“涨价归公”之主张，不仅有一半的土地需要“充公”，对于农地转用的增值收益还要课征较高额度的累进所得税。日本《土地基本法》也规定，因由社会经济条件的发展导致土地在所在区域增值的，土地权利人应当按照土地增值承担适当的税负。为保障被征收人合理分享土地增值收益，促进土地增值收益在国家、集体经济组织及被征地农民之间进行公平合理分配，未来我国土地征收制度改革可以适时考虑以“市场价格补偿+征收土地增值税等税费”模式替代“区片综合地价补偿”模式。此次修法已经允许集体经营性建设用地有条件入市，若依然采用较低的区片综合地价进行补偿，则显然有违公平原则，易产生社会稳定风险。对于被征收土地市场价格的评估和确定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》已形成较为成熟的机制，可供农村土地征收中借鉴。同时可以通过对于被征收人收益征收土地增值税的方式实现土地增值收益共享。
中共中央《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。保障农民公平分享土地增值收益。”本次修法，在保障土地权利人土地发展权之基础上，秉持了既往土地增值收益主要归国家的分配机制。除在第四十五条至四十八条中完善土地征收市场化补偿标准保障被征收人权益外，还曾在《土地管理法(修正案草案)》第二次征求意见稿(以下简称草案第二次征求意见稿)第六十三条规定“集体建设用地入市后用于非农建设的，应当向县级人民政府缴纳土地增值收益调节金，用于农村基础设施建设。”研判这一规定，其初衷显然是着眼于社会公共利益的实现，构建集体经营性建设用地使用权流转中土地增值收益共享机制。它突破了过往立法对于集体经营性建设用地入市的禁锢，允许依法取得的集体经营性建设用地在遵循一定条件的前提下入市交易。同时，该条也明定政府有权在集体经营性建设用地入市过程中，向获得增值收益的土地所有权人——农村集体收取土地增值收益调节金，以平衡集体土地直接入市收益与土地征收补偿。
然则本次《土地管理法》修法中的一个较大的争议之处也恰恰在于这一条款。尽管在集体经营性建设用地入市试点地区土地增值收益调节金已然普遍征收。但是前已述及，主张涨价归私者显然强烈反对，即使是主张涨价归公者，对于增值收益共享之方式是采行征收政府性基金抑或是税收之形式，也持有不同意见。故而在后续修法中删除了这一规定。笔者赞同建立土地增值收益共享机制，但是对于草案第二次征求意见稿赋予县级政府土地增值收益调节金征收权，并将征收办法制定权赋予省级政府的做法存有疑虑。作为理性经济人，在地方财权尚不充分且财政约束尚不健全的前提下，着眼于财政机会主义，地方政府可能会将土地增值收益调节金视作地方财政增收之工具，难以避免在集体经营性建设用地使用权流转中会以行政手段干预推动。这显然不利于土地市场的稳定发展、土地权利人利益保障乃至土地管理制度改革的顺利推进。考量土地增值收益公平分享，笔者认为未来土地增值收益调节金的征收办法制定权必须由国务院统一行使。同时，着眼于总结吸取国有土地出让金管理之经验教训，应完备立法以规范具体土地增值收益调节金收支行为，明确将其纳入预算约束范畴，并强化财政及社会审计监督。此外，对于集体经营性建设用地的出让金使用和分配也要提供规范指引。
(二)管制中公共性之彰显:公众参与权的拱卫
奥托·迈耶指出，真正公法上的权利的起点在于授予个人参与权。拱卫被征收人参与权乃是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所强调的“规范征地程序”的关键环节之一。同时也是此次《土地管理法》修改过程中多方关注的一个核心焦点。土地征收在本质上应归属于征收人单方行政行为之范畴，征收法律效力发生主要基于征收人单方意志，但这并不意蕴被征收人对此没有话语权和表达权。正如阿伦特所言，“如果不能参与和分享公共权力，就无幸福或自由可言。”为平衡公私法益，必须允许私权主体的意志对公权力作出必要的限制和约束，以被征收人参与权规范约束征收权，实现私权对于公权的有效制衡。进而保障被征收人私益，同时促进社会公益之真正实现。被征收人应涵括集体土地所有权人以及其他一切土地权利人，且因土地征收而蒙受损失者。如集体土地使用权人、抵押权人、股权权利人以及其他与集体土地使用相关联的权利人。耶林强调，“时刻准备着去主张权利乃是一切权利的前提”。在土地征收过程中赋予被征收人充分有效的参与权，有利于其对于征收决定做出、征收补偿安置方案制定等涉及自身利益的事项阐述其观点和意见，更利于促使其表达意见和对政府的征收行为产生拘束力。(1)为保障被征地人的参与权，建议借鉴《城乡规划法》第二十六条之立法经验，明定市、县人民政府拟申请征收土地，除公告外还应当明确以听证会等形式听取被征地的农村集体经济组织及其成员和利害关系人的意见，并在征收决定材料中附具体意见采纳情况说明。(2)征收本质上是公法上的行为，是公权力为了实现公共利益而为之管制行为，而非必须经过平等协商达成合意的民事行为。在征收程序启动前充分听取利益相关方的意见的基础上，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章有关征收程序的规定可资借鉴。应明确在无法签订协议的情况下，可否通过召开村民大会采用多数决的方式通过补偿安置协议。(3)无救济则无权利。建议根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，明确被征地人对征收行为和补偿协议不服之救济途径。被征地的土地权利人如果对征收决定不服的，则有权选择依法申请行政复议或者依法提起行政诉讼。
土地征收不仅关涉被征收人私益，而且以满足社会公共利益需要为前提，必然牵涉大众的利益和福祉，故而公众必须享有对于征收行为的知情权和参与权。参与决策的人们对决策有更好的了解，才更有可能裨益于决策的执行，更有可能支持那些制定与执行决策的机构。参与必须与公开审议、公开对话的条件保持平衡。故而征收的过程必然要注重构建参与机制，并保障公众参与的可以实现性，唯有如此，“公意”在参与中方可达成，方能彰显土地征收行为之公共属性。
然而参与权不是自在自为的形成权，而是一种请求权，参与权人须依托作为义务主体的行政机关的特定行为，方能实现该权利并获得相应利益。检视此次《土地管理法》修法: (1)不仅在“公共利益”要件审查阶段，公共利益的具体认定被作为内部行政程序。被征收人和社会公众对于征收决定的作出等关键事项没有实质参与权，更无论话语权。(2)作为利益直接相关者的被征收人亦无权在早期参与征收补偿安置方案的拟订。政府一般是在征收补偿安置方案确定后，才会公告征地补偿安置方案，听取被征地人的意见。尽管《土地管理法》第四十七条增设一款，规定市、县人民政府拟申请征收土地的，应当“将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等主要内容在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内进行公告，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。”这固然在一定程度上彰显和保障了被征收人在征收决定阶段的知情权和参与权。但如前所述，因缺乏前置性的控权机制，导致该规定实际约束力不敷。不仅如此，“听取意见”式的参与方式缺乏具象表达，对于听取意见的具体程序、方式等并未明定，显然难以约束政府土地征收决策，公众只是一种形式上的参与。(3)《土地管理法》修改后以区片综合地价替代既有的征收前年产值倍数法，尽管相较于旧有规定，这一阐释考虑了市场交易条件因素，突显了补偿标准的动态性。但是依该条款，区片综合地价的确定实质上还是行政权力单方主导定价，并未明确制定过程的法定程序，更未设置被征收人及公众参与机制，以及行政相对人对制定行为和结果不服时的救济途径。聚焦于公众参与权保障，笔者认为制定区片综合地价涉及被征收人的切身利益，制定程序和标准应当遵循公开、公正的原则，广泛征求意见，必要时举行听证。
当然，迥异于司法程序，权衡行政效率与公平乃是征收制度设计的永恒主题。而且效率也紧密关联于公共利益的实现。固然公平应当被优先考虑，不能为了效率牺牲公平，但是在着眼于公平的同时必须顾及效率。故而参与权的实现必然需要有一个方式和程度的考量。其最大挑战在于要在太多的公民参与和太少的公民参与之间厘定一个适宜的平衡点。以避免为参与而参与的无效参与和有碍公平和效率的过度参与。建议着眼于土地征收全过程，从公共利益的认定、补偿安置方案的设计、土地补偿款的分配，再到争议解决、司法救济等诸环节，全面设置被征收人及公众有效参与的路径。同时参与权行使应当具有连贯性，即被征收人及广大公众在征收决定作出前、征收过程中乃至征收完成后均应有权利和渠道表达自己的意见，以确保全面参与和实质参与。
本网编辑：孙聪聪
