作者简介: 高 飞( 1972-) ，男，湖北枝江人，法学博士，广东外语外贸大学教授，土地法制研究院院长，研究方向: 民法学、土地法制、三农法治。
基金项目: 国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”( 18ZDA151) 的阶段性成果。
本文原刊于《河北法学》2021年第4期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要:集体所有权是集体所有制的法律实现形式，为了加强对集体财产权益的保护，确保集体成员的合法权益得到充分实现，民法典编纂对集体所有权立法极为重视。根据党和国家政策有关集体所有制发展及其有效实现对法律制度的需求，《民法典》集体所有权立法以“坚持集体所有制，落实集体所有权”和“赋予农民更多财产权利”为目标，并通过修改《物权法》中相关条文使集体所有权的私权属性更加明晰、回应了集体所有权的运行环境改变状况、丰富了农民集体成员权的内容。然而，《民法典》集体所有权立法同时留下了农民集体与农村集体经济组织的关系不清、农民集体成员权的内容部分缺失、城镇集体所有权制度规定过于粗疏的遗憾。我国《民法典》集体所有权立法的不足，应当通过制定和修改相关法律法规予以弥补，并以此提升集体所有制有效实现的法制水平。
关键词:集体所有制;农村集体所有权;农民集体成员权;农村集体经济组织;城镇集体所有权
根据我国《宪法》第6条第1款前句规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”该条中的“劳动群众集体所有制”一般被称为“集体所有制”，是我国社会主义公有制经济的组成部分，其意指“由集体经济组织内的劳动者共同占有生产资料的一种公有制经济”，是以生产资料公有制和集体劳动为基础的一种社会主义公有制形式。作为生产关系范畴的所有制的控制力量，必然具有法律形态的反映方式即所有制的实现方式，所有权作为法律权利是所有制的实现方式之一，而且在历史上是基本的、有时甚至是所有制的唯一实现方式。在我国，集体资产作为广大劳动群众多年来通过辛勤劳动积累的财富，在发展壮大集体经济和推动集体成员共同富裕方面发挥了重要作用。为了加强保护劳动群众集体的财产权益，促使集体成员的合法权益得到充分实现，我国法律一直都十分重视集体所有权立法，此次民法典编纂也将此作为一项重要内容。本文拟对《民法典》集体所有权立法成果予以法理检视，探寻其较之于《物权法》所取得的进步及尚存之不足，以期为《民法典》中集体所有权制度的理解、适用和进一步完善提供理论参考。
一、《民法典》集体所有权立法的应然目标
立法活动从来不是盲目的，法律制度设计总是追求实现特定的目标，“不知道目的地，选择走哪条路或确定如何走某条路都是无甚意义的;然而，不知道目的地的性质，无论选择哪条路还是确定如何走某条路，却都有可能把我们引向深渊。”在民法典编纂过程中，集体所有权立法当然致力于实现其所欲达到的制度目标。由于“每一个时代的社会经济生活存在重大差异，以反映社会经济生活基本需求为己任的民法典也就打上了鲜明的时代烙印”，因此，每一个时代的立法都具有自身的特殊追求，我国民法典编纂过程中的集体所有权立法也是如此。
当下我国集体所有权制度建构的现实需求主要是以党和国家政策的形式表达出来的。我国《物权法》于2007年颁布施行，该法的制定是“坚持社会主义基本经济制度的需要”，其中“通过制定物权法，明确国有财产和集体财产的范围、国家所有权和集体所有权的行使、加强对国有财产和集体财产的保护，有利于巩固和发展公有制经济”。正是在这种立法思想的引领下，《物权法》对农村集体所有权和城镇集体所有权均作出了明确规定。为了进一步推动集体经济发展，力促集体所有制得以有效实现，党和国家政策根据经济社会改革的时代需求，在《物权法》施行后通过政策的形式持续对集体所有制的完善加以规定，如:党的十七大提出“探索集体经济有效实现形式”;党的十七届三中全会要求“发展集体经济、增强集体组织服务功能”;党的十八大规定“坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力”;党的十八届三中全会强调“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济”;党的十九大进一步强调“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。2016年11月4日发布的《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》更是明确指出要“完善农村集体产权确权和保护制度”。此外，2008年至今，每年颁布的中央一号文件均致力于“三农”问题的解决，其中对于农村集体所有制的实现也多有涉猎。根据党和国家政策有关集体所有制发展及其有效实现对法律制度供给的需求可知，在《物权法》集体所有权制度基础上，《民法典》集体所有权的立法宗旨主要包括两个方面的内容:
第一，坚持集体所有制，落实集体所有权。“如果说社会主义公有制的存在形式从总体上静态地概括了生产资料的占有性质，那么，社会主义公有制则是从微观上动态地说明了生产资料的运动方式”，而“社会主义公有制的实现形式就是社会主义的公有财产在经济运行过程中的具体经营方式和组织形式。”在以法律规则明确社会主义公有制的实现形式时，所有权制度无疑是其中最重要的一种法律表达方式。在我国，集体所有制不仅仅具有经济学意义，而且还是国家政权赖以建设之前提的经济基础，故我国除了从经济学视角理解集体所有制外，绝对不能忽视集体所有制具有的政治意义，这也就决定了我国集体所有权立法必须继续坚持并在内容上反映作为社会主义经济制度之基础的社会主义公有制。不过，在集体所有权立法的基本理念方面，民法典编纂与《物权法》制定存在本质区别。在《物权法》制定时，学界主流观点认为，无论是物权法理论研究还是物权立法，都应当以从“归属(所有)”到“利用”的理念为指导，该理念的核心内容可以概括为“弱化所有权、强化和细化利用权”。“两权分离”的农村土地权利结构得到法律确认，便是这种立法理念在农村集体土地所有制实现方面的具体表现，而且此举“不是为了保证集体土地所有权制度和土地承包经营权制度的平衡发展，而是希冀通过加强土地承包经营权制度建设使农村土地的利用效率达到一个个新的高峰”。在民法典编纂过程中，集体所有权的立法理念发生了根本性转变。2013年12月23日，习近平总书记《在中央农村工作会议上的讲话》指出:“农村土地属于集体所有，这是农村最大的制度。农村基本经营制度是农村土地集体所有制的实现形式，农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位。坚持农村基本经营制度，就要坚持农村土地集体所有。”在深化农村土地制度改革进程中，党和国家政策提出了实行承包地“三权分置”和宅基地“三权分置”的举措，其中都明确将“落实集体土地所有权”作为首要目标。这些政策措施在民法典编纂过程中为集体所有权立法指明了方向。
第二，赋予农民更多财产权利。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定明确要求“赋予农民更多财产权利”并对其主要内容进行了细致的勾勒。从上述决定的内容可知，其所谓的“农民”是从农民集体(即农村集体经济组织)成员的意义上来说的，因而“农民”享有的财产权利均属于农民集体成员权的范畴。农民集体成员权在性质上属于社员权的范畴，具体包括共益权和自益权，其中共益权是农民作为集体成员参与所属农民集体事务的权利，而自益权是农民作为集体成员自所属农民集体受领或享受财产利益的权利。作为农民集体成员，农民享有的财产权利主要包括集体收益分配请求权、土地承包经营权、宅基地使用权等。我国在党的十八届三中全会后推行农村承包地“三权分置”政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，深入推进农村集体产权制度改革，都是以促使“赋予农民更多财产权利”的政策精神落地见效为依归。从党和国家政策“赋予农民更多财产权利”的具体内容来看，国家应该通过加强农民集体成员的自益权制度建构来实现预定目标，但农民集体成员共益权的行使往往是其自益权实现的前提和基础，故在民法典编纂过程中有必要对农民集体成员权制度作出体系化建构，使之成为农民享有基于农民集体而产生的各种财产权利的制度桥梁。
《民法典》中所有权制度的内容极其丰富，作为集体所有制的法律实现形式之一的集体所有权在运行中又面临着种种挑战，故《民法典》的编纂不可能将所有相关问题一劳永逸地加以解决。但是，在坚持集体所有制的基础上如何落实集体所有权，并将“赋予农民更多财产权利”的政策话语以法律规则表达、固定下来，无疑是集体所有权立法不可回避的核心内容。
二、《民法典》集体所有权立法的成功及其意义
在《民法典》物权编第五章“国家所有权和集体所有权、私人所有权”中，有6个条文是关于集体所有权的规定，即第260条至第265条，这6个条文均承袭自《物权法》。以《物权法》的规定为基础，民法典编纂时对规范集体所有权的条文作出了相应修改，具体修改情况为:第260条保留了《物权法》第58条的规定;第261条第2款将《物权法》第59条第2款中的“单位”改为了“组织”;第262条在《物权法》第60条第(一)(二)项规定的“代表集体行使所有权”之前增加了“依法”二字;第263条保留了《物权法》第61条的规定;第264条将《物权法》第62条中的“集体经济组织”改为了“农村集体经济组织”，并增加规定“集体成员有权查阅、复制相关资料”;第265条第1款将《物权法》第63条第1款规定的“单位和个人”改为了“组织或者个人”，将第2款规定的“集体经济组织”改为了“农村集体经济组织”。从法律条文的表述来看，《民法典》对《物权法》中规定的集体所有权制度作出的修改幅度较小，基本以对文字予以适当调整为主，但如果从民法规范的体系化视角深入分析修改内容却不难发现，根据党和国家对集体所有制有效实现的时代追求，《民法典》集体所有权立法提出了诸多务实的应对举措。
改革开放以来，我国民事立法得以快速发展，但“各单行民事法律制定施行的跨度较大，各种民事法律规范之间难免存在相互重复、不够系统和协调的现象。为适应全面依法治国、完善社会主义法治体系的要求，有必要全面系统整理我国民事法律制度，以法典化的方式提高法律制度建设的体系化水平，提升法律治理效能，促进民事领域国家治理体系和治理能力现代化。”可见，保留《物权法》中的优势制度、根据国情和经济社会需求对若干制度进行修改和调整，并将《物权法》编订纂修为《民法典》中的一编，为物权规范的体系化解读奠定了基础。结合《民法典》相关规范理解集体所有权制度可知，该制度在以下三个方面具有较为明显的进步:
第一，集体所有权的私权属性更加明晰。集体所有制是社会主义公有制的一种形式，在以集体所有权来实现集体所有制时，集体所有权在法律性质上到底属于公权还是私权，这是一个存在较大争议的问题。在我国实行计划经济时期，国家行政权对民事活动的干预较多，所有权人无法享有充分的自由，该时期集体所有权呈现出显著的公权色彩。在《物权法》制定时，集体所有权制度被规定在第二编“所有权”部分，此时我国已经实行社会主义市场经济，故根据该法第2条第1款的内容可知，所有权是作为私权来设计的，这不仅是学界的共识，而且为物权作为民事权利的本质属性所要求。既然所有权的法律性质为私权，那么，作为所有权之具体类型的集体所有权自然应当属于私权。然而，由于计划经济时期集体所有权观念的延续，当前农业农村制度建构又由国家政策主导，加之公有制除需发挥财产职能外还肩负一定的公共职能，使得集体所有权的私权属性萎缩，以致其制度属性长期被误读。
在此次民法典编纂过程中，除集体所有权继续被规定在“所有权”部分外，立法还从三个方面强化了集体所有权的私权属性:(1)《民法典》第207条将《物权法》第4条中的“受法律保护”修改为“受法律平等保护”。尽管《民法典》第207条和《物权法》第4条都被理解为是关于物权平等保护原则的规定，但《民法典》第207条更加凸显了法律在保护国家、集体、私人和其他权利人的物权时必须遵循“平等”的精神。由于物权平等保护原则是民法平等原则在物权制度中的具体体现，而“平等原则是民法的前提和基础，是国家立法规范民事法律关系的逻辑起点”，故《民法典》第207条使集体所有权的私权属性得以彰显。(2)《民法典》第101条和第262条明确规定农村集体所有权由农村集体经济组织依法代表行使，未设立村集体经济组织的，由村民委员会依法代行村集体经济组织的职能。尽管农村集体经济组织和村民委员会都属于特别法人，但前者属于经济组织，功能在于将生产资料归属于农村社区成员集体并采取不同的经营方式来实现集体经济发展，后者属于社会组织，功能在于实现村民自治。上述规定通过明确农村集体经济组织的私权主体之法律品格，为农村集体所有权之私权本性回归提供了助力。(3)长期以来，国家对集体所有权运行的全面干预，使集体所有权的使用权能、收益权能和处分权能均受到严格限制，以致丧失了作为财产所有权的基本特质，但《土地管理法》在2019年修正时根据改革试点经验确认了集体经营性建设用地入市制度和农村宅基地自愿有偿退出制度，而《民法典》第361条和第363条以转介条款将该两项制度纳入集体所有权制度之中，以此充实了集体所有权的权能，使得集体所有权作为私权的内容更加丰满。
第二，对集体所有权制度的运行环境之改变作出了必要回应。任何制度的运行都离不开特定的社会时空环境，集体所有权也是在具体的、当下的情境中运行。在我国，尽管《物权法》制定于社会主义市场经济体制背景下，其规范设计也是为了满足社会主义市场经济秩序的需要，并适应社会主义市场经济发展的基本要求，但因集体所有权产生于计划经济时期，使得一些条文中仍然带有计划经济时期的遗留痕迹，具体表现就是在条文中保留了“单位”的表述。
我国的“单位”建立在行政隶属关系的基础之上，作为一种基本社会组织形式，其与以公有制和计划经济为标志的社会主义社会生产方式相适应。整体主义是“单位”的基本精神。“整体”指的是单位和国家。虽然国家由众多单位集合而成，但在某种意义上国家也可称为单位。所有社会成员都被组织到单位之中。因为在一个所有社会成员都属于各自单位，所有单位都属于国家的社会结构中，整个社会要处理的利益关系就可以简化为“个人、集体(单位)和国家”三者之间的关系，其遵循的基本精神可以归结为两条，即“个人(单位人)服从集体(单位整体)”“下级单位服从上级单位”。整体主义强调整体的利益、意志和秩序，对于整体内的所有个体来说，整体必然主张个体的克己与服从。改革开放后，随着中国经济社会的迅速发展，尤其是在实行社会主义市场经济后，单位内含的价值观念和行为规范开始弱化，与此相对应，以组织作为民事主体的构建基础，更加符合当今社会发展的需要，这一点为我国“法人”制度和“非法人组织”制度所确认。因此，包括《民法典》第261条和第265条在内的民法规范将条文中的“单位”改为了“组织”，这种修改与《民法典》中民事主体蕴含的价值观念相吻合，是对计划经济时期的法律观念的摈弃，也是对集体所有权制度运行环境之改变——社会主义市场经济取代社会主义计划经济——的回应，从而夯实了市场经济的基本精神和价值规律在集体所有权制度运行中的应有地位。
第三，丰富了农民集体成员权的内容。由于“成员权是支持集体所有权实体性的要素，缺乏成员权的农村集体经济组织只能沦为独裁者的专制工具或公权组织的附庸”，故我国《民法典》承继《物权法》的规定，规定了农民集体成员权制度。为了将农民集体内部的民主管理落到实处，确保农村集体经济健康有序发展，加强对广大农民的合法权益之保护，并让农民集体在实践中发挥出农村集体所有权主体的制度功能，《民法典》第261条基本保留了《物权法》第59条的内容，以便在农村集体所有权与该农民集体成员之间建立起相应的制度连接，为农民集体的顺畅运行提供制度保障。这是《民法典》中有关农民集体成员权制度运行的基础性规范。
同时，《民法典》第264条在农民集体财产公开制度中增加了“集体成员有权查阅、复制相关资料”的内容，以此将集体成员查询制度纳入了农民集体财产公开制度的规制范围。根据该条规定，集体成员可以通过查阅、复制与集体财产状况有关的文书、簿记等权利来保障集体成员的知情权得以实现，这是集体成员行使知情权的积极方式，也是对集体成员权内容的丰富和发展。在《物权法》颁布前，《村民委员会组织法》有关村务公开制度的规定涵括了集体财务公开制度。但是，在村务公开过程中，如果基层政府、村务监督机构的监督无力，村民委员会经常会以各种理由拒绝村民查询与村务公开相关的档案资料。为了避免出现村务公开实践中存在的上述弊端，在《民法典》第264条适用时需要着力强调，对于应当予以公布的与集体财产状况有关的资料，集体成员不仅有权查阅，而且有权加以复制，农村集体经济组织或村民委员会、村民小组有义务接受集体成员查阅、复制，并应当为集体成员行使查阅、复制的权利提供必要的便利。
总之，《民法典》集体所有权立法虽然基本维持了《物权法》的原有规定，仅对其中部分内容作出了细微修改，但从民法规范体系出发对修改的内容进行分析可以发现，这些修改完善了集体所有权制度的核心内容，实现了该权利内涵的重要制度价值的回归。
三、《民法典》集体所有权立法的不足及其完善路径
根据党和国家政策的制度精神，以《物权法》有关集体所有权制度的规定为基础，《民法典》中的集体所有权立法有了实质性进步，但集体所有权所涉部分问题由来已久，以致各界对这些问题的存在熟视无睹，从而使得《民法典》集体所有权立法也留下了若干遗憾。其中主要遗憾有三:
第一，农民集体与农村集体经济组织的关系不清。在2017年《民法总则》颁布后，如何理解农民集体与农村集体经济组织的关系一直纷争不断，争议的焦点在于:农村集体经济组织是否应当被认定为农民集体的组织形式。在理解《民法总则》第99条规定的作为特别法人的农村集体经济组织之内涵时，有学者认为其不同于农民集体，强调两者是不同的民事主体，其中“集体土地等集体所有的不动产和动产的所有权主体是农民集体，农村集体经济组织代表农民集体行使所有权，负责农民集体所有财产的经营、管理，在民主管理的机制下，决定经营管理的重大问题”;也有学者将农民集体与农村集体经济组织等同对待，并认为农村集体经济组织对土地享有所有权是得到宪法确认的。这两种观点的分歧与《物权法》第60条将农村集体经济组织明确规定为集体土地所有权的代表行使主体密切相关。
在《民法总则》制定过程中，时任全国人大常委会法制工作委员会主任李适时于2016年11月9日下午主持召开民法总则座谈会，研究讨论了农村集体经济组织的民事主体地位问题，此次座谈会上讨论了拟规范的两种农村集体经济组织类型:其一，从人民公社时期“三级所有，队为基础”演变而来、以土地集体所有为基础的地区性合作经济组织;其二，随着城镇一体化进程的加快，一些乡镇、村、组在明晰产权归属基础上积极发展的农民股份合作，建立的股份经济合作社等新兴集体经济组织。这两种农村集体经济组织的资产中均含有土地所有权，可见，它们事实上是农民集体的表现形式。由于《民法典》第99条与《民法总则》第99条的内容相同，故《民法典》第99条作为特别法人确立的农村集体经济组织应该与农民集体同义。然而，《民法典》第262条基本承袭了《物权法》第60条的规定，农村集体经济组织在该条中依然被规定为集体土地所有权的代表行使主体。由此可知，对于《民法典》第99条和第262条的内容理解产生的抵牾，使得农民集体与农村集体经济组织之间到底是何种关系的争论还会持续下去。
第二，农民集体成员权的内容仍然存在遗漏。农民集体成员权是一种新型民事权利，该权利是我国农民参与分享农村集体资产所生利益的基本依据，也是确保农村集体经济有效实现的制度保障。“对于农地权利的构建，必须着眼于个体成员权与集体所有权的关系，考虑到财产权之上的双重主体:没有集体，成员身份就无从谈起，故成员权制度的构建必然要在农民集体的主体性框架内完成;没有成员权利，集体难免成为少数人控制的谋取私利的工具，故二者实不可偏废。”正因如此，《民法典》在《物权法》基础上丰富了农民集体成员权的内容，推进了农民集体成员权制度的发展。具体而言，《民法典》对农民集体成员的共益权和自益权均作出了相应的规定，其中共益权主要表现为第261条第2款规定的农民集体成员参与集体重大事项决策的权利、第264条规定的农民集体成员对集体财产的知情权等，自益权主要表现为第265条第2款规定的农民集体成员的撤销权以及《民法典》物权编第十一章、第十三章有关农民集体成员承包集体土地的权利和请求分配宅基地的权利等。
然而，《民法典》集体所有权立法对农民集体成员权制度的构建并不完整，农民集体成员应当享有的共益权与自益权在制度上均存在一定的缺憾:(1)农民集体成员享有的共益权中缺少集体成员的派生诉讼权利。根据《民法典》第265条的规定，对于农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定，集体成员只能以维护自身利益为由请求撤销，不能以维护农民集体利益为由提出撤销请求。值得注意的是，农民集体与其成员之间的利益关系交织在一起，在很多情形下都难以对两者的利益作出严格区隔。而且，农民集体利益的损害往往减少了该集体成员分享利益的数额，故农民集体利益遭受损害最终会表现为对集体成员之利益的损害。遗憾的是，对于农民集体利益因农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出决定造成的损害如何救济，《民法典》第265条缺乏明确的规定。由于“集体经济组织应以自己的名义维护自身利益，但在集体经济组织负责人作出有损集体利益的行为或怠于对侵害集体利益的第三人主张权利时，基于其特殊的身份，很难自我纠错。”因此，除《民法典》第265条规定的集体成员在农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定使自身利益遭受损害享有撤销权外，还应当在法律上确立集体成员的派生诉讼权利，即对于各种侵害农民集体利益的行为，在农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人怠于行使救济权时，集体成员有权寻求司法救济。当然，如果农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定损害农民集体利益的，集体成员基于派生诉讼权利亦有权寻求司法救济。(2)农民集体成员享有的自益权未明确规定集体收益分配请求权。集体收益分配请求权是指在农民集体基于经营、管理集体资产获得盈利时，农民集体成员享有的请求分配该利益的权利。当前，不少农民集体都存在盈利，在提取公积金和公益金后，这些集体收益应当分配给农民集体成员，由他们公平分享。尽管集体土地分散经营在我国农村地区是主流，但集体土地由农民集体统一经营在我国也是一种较为普遍的现象。在集体土地统一经营情形下，农民集体成员权的主要表现形式便是集体收益分配请求权。在农民集体经营土地之外的集体资产产生盈利时，农民集体成员同样应当享有集体收益分配请求权。其实，集体成员的派生诉讼权利和集体收益分配请求权的缺失，仅仅是《民法典》中农民集体成员权制度不完善的典型表现，正可说明《民法典》中农民集体成员权制度尚有较大的完善空间。
第三，城镇集体所有权制度的规定过于粗疏。城镇集体所有制与农村集体所有权一样，都是劳动群众集体所有制经济的重要形式，我国《宪法》第8条第2款对城镇集体所有制经济作出了规定。城镇集体所有权是城镇集体所有制的法律实现形式，也是我国《民法典》中规定的集体所有权的一种类型。长期以来，由于城镇集体所有制经济在我国社会主义经济建设中发挥了重要作用，故依据宪法、相关法律法规，按照党的十六大以来有关发展集体经济的政策精神，《物权法》第61条直接规定了城镇集体所有权制度，明确了城镇集体所有权是由城镇集体对其所有的不动产和动产依照法律、行政法规的规定享有占有、使用、收益和处分的权利。《民法典》第263条完全承袭了《物权法》第61条的内容，在民法典编纂过程中对此也未产生争议。
城镇集体所有权的主体是城镇集体，集体所有、集体管理、集体经营是集体所有权的应有之义，故只能由城镇集体行使城镇集体所有权，而不能由个别集体成员独断专行。由于城镇集体所有制极为复杂，城镇集体所有权的适用范围并不十分明确，尤其是随着社会主义市场经济的发展，很多城镇集体所有制企业按照现代企业制度的要求进行改制，使城镇集体所有权的认定变得更加困难。在民法典编纂过程中，尽管将城镇集体所有权与农村集体所有权均作为集体所有制的法律实现形式加以规范，但其中专门对城镇集体所有权予以规制的条文仅一条即第263条，与农村集体所有权共同适用的条文也只有第260条和第265条第1款。“法治是规则之治，法律是一种能建立确定预期的正式制度，其主要功能在于建立和保持一种可以大致确定的预期，以便利人们的相互交往和行为。”从这些条款的内容来看，较之于农村集体所有权制度，《民法典》应当如何规制城镇集体所有权没有得到相应的重视，对城镇集体所有权予以规范的具体内容也显得粗略，在实践中缺乏可操作性，在效果上与“建立和保持一种可以大致确定的预期”的基本制度追求还相距甚远。
如何在我国《民法典》中体现社会主义公有制的特色，是一个立法难题，也是物权制度构建中存在的重大理论争点。此次民法典编纂过程中，尽管有关集体所有权的条文在《物权法》基础上修改幅度较小，但这些修改提升了集体所有权的制度价值，并对党和国家政策中取得共识的部分改革内容在法律上作出了清晰的表达。毋庸讳言，《民法典》中的集体所有权制度依然存在些许缺陷，但习近平总书记在主持中共中央政治局就“切实实施民法典”举行的第二十次集体学习时所作重要讲话指出，“有关国家机关要适应改革开放和社会主义现代化建设要求，加强同民法典相关联、相配套的法律法规制度建设，不断总结实践经验，修改完善相关法律法规和司法解释。对同民法典规定和原则不一致的国家有关规定，要抓紧清理，该修改的修改，该废止的废止。”因此，对于当下已经在集体所有权制度改革方面取得的共识，如果《民法典》未予以规定，可以通过制定和修改配套法律法规加以弥补，如以《民法典》的基本制度价值和规范内容为依据，制定《农村集体经济组织法》和《农村宅基地使用条例》、修改《城镇集体所有制企业条例》等，从而完善我国集体所有权制度体系，以提升集体所有制有效实现的制度水平。
编辑审定：孙聪聪 翁展鹏
