吴昊，男，法学博士，广东外语外贸大学土地法制研究院助理研究员，主要从事土地法、财产法、公司法研究。
基金项目：国家哲学社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）；广东外语外贸大学广东法治研究院2020年研究课题“农村集体经济组织法人治理机制研究”。
本文原刊于《河南社会科学》2021第2期（第29卷），注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：我国农村集体经济组织法人治理机制在立法与实践中存在未满足市场化特别主体地位要求以及具体治理规则与机制缺失的情况。作为特别法人的农村集体经济组织仍需要借鉴营利法人的组织形式搭建组织框架，参考企业形式，确立股份化的治理模式。在此基础上设置两类持股主体的股权结构安排并赋予集体股同意权的决议机制设计，在不改变制度基础、保证集体资产保障职能的同时，将以集体资产为主的集体经济融入一般市场经济中，减少异化，激发集体经济的市场潜力。
关键词：农村集体经济组织法人；组织形式；治理结构；治理机制
《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”的乡村振兴战略，《中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议公报》再次强调“乡村振兴战略全面推进”的目标要求，其中，要“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路”。为解决当下政经不分、城乡二元分割突出、农村利益导向偏差等诸多问题，深化农村改革、实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，应当以中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》提出的“政经分开”为指引，对经营性资产“折股量化”，推进集体经济的市场化，作为乡村振兴战略的落地指引。此外，《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（下称《意见》）再次强调“明确农村集体经济组织市场主体地位”的本原则内容，并提出“改革后农村集体经济组织要完善治理机制”的改革措施。可见，中央政策文件对市场化的农村集体经济组织法人治理模式提供了宏观政策指导与微观规则指引。以上的政策要求仍需进一步落地，对此需要检视与分析立法与实践中的现存问题，完善相应的法律法规与规范性文件，并对具体实践中的农村集体经济组织治理机制建构提出可行性方案。
一、农村集体经济组织法人治理机制的现状
（一）农村集体经济组织法人治理机制的立法现状
1.国家层面的立法检视
《民法典》第九十六条、第九十九条首次在《宪法》规定农村集体经济组织主体地位的基础上，进一步确认了长久以来在《宪法》《物权法》《农业法》《土地管理法》中反复使用却未明确的农村集体经济组织的法人地位，明确其法人类型为特别法人。这无疑具有里程碑意义，但以上法规范与中央政策的指导要求对比，依然存在不足。
第一，无法回应“政经分开”的市场化私主体要求。特别法人超出了传统大陆法系对法人进行类型化划分的范围。在《民法总则》三审稿中有学者建议对此作出说明：该类型法人既不同于营利法人，又不同于非营利法人，为了更好地参与民事活动以及保护其成员与相对人的合法权益，应将农村集体经济组织列为特别法人。而通过体系解释，《民法典》将农村集体经济组织与机关法人、基层群众性自治组织法人等公法人并列于特别法人主体类中，显然在对农村集体经济组织的法规范调整与规制上表露出了较强的公法人式规制思维，这与《意见》中“明确农村集体经济组织市场主体地位”的原则要求以及私法规范体系的立法旨趣部分相左。
第二，缺少调整农村集体经济组织的具体规则。《民法典》第九十九条被设计为引致条款，这就需要法律法规预设被引致条款。审视我国现行立法，《民法典》物权编、《土地管理法》《农业法》仅对农村集体经济组织对集体产权的行使与管理等方面作出规定，对其法人的主体规则、组织规则等方面却缺少具体规定。目前空白的规则设计与《意见》对完善农村集体经济组织治理机制的改革要求难以匹配。
2.地方层面的规范考察
李克强总理在2014年国务院《政府工作报告》中提出“农村改革要从实际出发，试点先行”。地方层面的规范实践基于“试点先行”的改革要求，多有对农村集体经济组织法人治理机制的探索。为此，笔者对广东省、黑龙江省、湖北省、江苏省、浙江省、河北省、甘肃省、北京市、天津市、上海市、重庆市这11个省级行政区的13部地方规范进行整理分析，通过纵向比较、检视前述立法不足之处与地方规范内容可发现：首先，在是否满足“政经分开”且赋予市场主体地位方面，仅《广东省农村集体资产管理条例》（2016年）、《上海市农村集体资产监督管理条例》（2018年）、《江苏省农村集体资产管理条例》（2018年）、《黑龙江省人民政府关于加强农村集体经济组织管理的意见》（2019年）这4部规范满足。其次，在是否存在治理机制方面，有12部地方规范存在治理相关规则。再次，在治理机制是否完整方面，仅《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年）、《浙江省农村集体资产管理条例》（2015年）、《上海市农村集体资产监督管理条例》（2018年）、《江苏省农村集体资产管理条例》（2018年）、《黑龙江省人民政府关于加强农村集体经济组织管理的意见》（2019年）这5部地方规范较为完整。
通过横向比较这13部地方规范可发现：其一，上海市、江苏省、黑龙江省等地方规范符合《意见》与中央“一号文件”的政策与制度要求，其他规范不符合。其二，地方规范的效力层级不一，比较对象的效力层级主要为省级地方性法规，但亦有地方政府规章（如广东省、湖北省）以及地方规范性文件（如黑龙江省）。
综上，我国地方立法在填补法律漏洞的同时进行了有益探索，不乏示范先进性，但依然普遍存在“政经未分开”且市场主体地位不完全、缺乏具体治理机制设计、地方规范效力层级不统一等问题。
（二）农村集体经济组织法人治理机制的运行现状
随着20世纪90年代以来政治和经济领域的分离，农村集体产权制度改革在地方展开了多样化的探索与实践，特别是股份制改革取得了阶段性的成绩，但实际运行中仍存在轻视治理机制等问题。具体表现为：
1.市场化治理远未实现
引导农村集体经济组织法人作为市场主体参与经济发展、分享经济发展成果是农村集体产权改革的核心目标，但从实践结果来看，市场化目标并没有得到很好的实现。实证调查显示，在人员任职及其决定权方面，多数地区的村民委员会和农村集体经济组织实行“一套班子，两个牌子”。如江苏省农业委员会课题组的调研显示：“目前乡镇集体经济组织大部分消亡，村级集体经济组织有名无实。”另外，“浙江省曾有一段时期90%以上的经济合作社社长由党支部书记兼任”，目前“多数地方实行人员交叉任职、职能分开的‘半政社分离’模式”。在农村集体经济组织资产方面，虽然地方规范要求集体资产变动进行备案即可，但在实际中为了防止公有资产流失、保证资产的保值增值，地方行政机关依然采取“资产转让审批权限管理和社区（村）资金审批监管”的家父主义管理态度。
前述实证结果的出现，其外部性原因是基层行政容易错误地推行“行政全能主义”，导致政府的社会职能“外溢”；其内部性原因是农村集体经济组织能力偏弱，受长期依赖行政体制、缺乏资源与人才、各地域发展不平衡等因素影响，难以通过自主发展承担从政府剥离出的社会职能。可见，虽然各地基本都针对农村集体经济组织开展了股份制改革，但其依然难以作为独立市场主体并摆脱行政依赖，“政经分开”的实现并非易事。
2.内部人控制与组织封闭性问题严重
对集体资产进行股份制改革，需要处理好代理问题。国务院发展研究中心综合报告中说明，“现有治理结构难以规避内部人控制问题。持有股份的集体成员对集体资产状况掌握的信息有限，村干部在集体资产经营和处置中权力过大，‘小官巨贪’现象较为普遍”。此外，各级地方政府报告中该问题也并不鲜见。少数人控制、内部人控制等代理问题尚未解决。
出现代理问题的重要原因在于农村集体经济组织法人管理层具有封闭性。“三权”分置推行之前，农村集体产权的管理与利用长期封闭，对产权制度的路径依赖必然导致农村集体经济组织成员流动的持续性封闭。对此，《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》强调“建立城市人才入乡激励机制”，以期激活农村集体经济组织的流动性。遗憾的是，农村实用人才缺口依然很大。与此同时，各地农村集体经济组织因“股权固化”而导致人员流动不畅的问题尖锐且普遍。由此可见，各农村集体经济组织成员以及乡村镇街常住人员（村民）难以实际参与新型农村集体经济组织的经营管理或监督工作，内部人控制问题在未来一段时间内无法完全解决。
3.自治实践困难重重
（1）司法实践方面。《意见》明确要求“完善治理机制，制定组织章程”。章程自治是农村集体经济组织完善治理机制的必要且根本途径，但司法实践中存在以下问题：其一，法院将组织章程自治纠纷排除在司法审查之外。表现在出现涉及集体章程的争讼时，法院以“属于集体内部自治事项”为理由驳回起诉。诸如：提起诉讼须以集体经济组织成员身份获得确认为前提；集体财产的分配纠纷或集体公共财产管理、农村公共管理事务“属于村民自治范畴，不属于人民法院民事受案范围”；以集体财产作为资产的公司，因其经济性质为集体所有制，“不属于《公司法》的调整范围而不符合起诉条件”等。其二，存在关于组织章程司法审查同案不同判问题。有法院将前述成员资格认定、补偿款分配纠纷纳入民事案件诉讼范围作出裁判。此外，关于农村集体经济组织章程条款效力裁判的依据主要为《村民委员会组织法》第二十七条，其司法适中不乏不同当事人援引同一规定支持不同诉请、同类案情中援引相同规定作出不同裁判的情形。
（2）市场实践方面。农村集体经济组织本应是“个性鲜明”的法人，但其组织章程形式主义严重。有学者通过实地调研发现，多数农村集体经济组织章程要么千篇一律地抄袭示范文本，要么由上级政府统一规定，在实际中不能发挥因地制宜的作用。笔者书面调研发现，各地的“示范性章程”既没有提供具体的自治性建设，仅重复列举《村民委员会组织法》的“必要记载事项”，也缺少自治规制的边界，仅规定“可根据实际具体列明”。此外，还存在自治性建议内容矛盾的情形，导致规则逻辑存在一定偏差。由此，《村民委员会组织法》第二十七条可能导致农村集体经济组织章程难以发挥自治性功能，出现禁止性规定抽象且富弹性、章程条款趋于保守且僵化的现象，导致制度实践与功能预设存在冲突。
综上所述，在司法与市场实践中，作为核心治理工具的组织章程较为混乱，其功能预设并未实现，进而不利于农村集体经济组织法人治理机制的制度功能实现。
二、“政经分开”下的农村集体经济组织法人组织形式
（一）农村集体经济组织法人的组织形式确定
《民法典》将农村集体经济组织纳入平行于营利法人、非营利法人的特别法人之列，却对其组织形式留白。作为一项新“设”法人类型，农村集体经济组织法人的体系建构是基于借鉴现行类型还是以崭新的制度建构呈现，还有待进一步明晰。
关于该问题，目前学界莫衷一是：其一，营利法人说。《民法典》对传统法人二分法进行了承继，从团体目的的营利性和成员的利益归属两方面考察，农村集体经济组织符合营利法人的特征。其二，准公法人说。该说认为，农村集体经济组织虽不属于公权力机关，但因履行一定的公共管理职能，应将其与准公法人规定在一起。其三，特别法人“完全重构”说。该说着重于“特别性”的再建构，认为农村集体经济组织兼具公私法人的特点。第一类观点主要从治理结构的角度切入；第二类观点强调农村集体经济组织法人与村民委员会的近似制度功能，强调前者同样具有公共与行政管理职能；第三类观点则将焦点放在集体资产的管理与分配上，认为农村集体经济组织在承载集体经济效能最大化发挥的功能期待以及集体土地作为农村集体经济组织法人运营管理的主要资产的同时，还承载着保障功能。
关于特别法人“完全重构”说。农村集体经济组织法人作为缺乏具体法律依据的新型法人类型，其制度落地参考长期经受实践检验的制度框架无疑是更有效率的选择。主流的重构建议并没有跳脱出依托营利法人、非营利法人抑或公私法人的架构，之所以称为“特别法人”仅因其兼具不同类型法人的功能特点。在缺少现行法规则时，该结论无疑是缺乏解释力的。正如最高人民法院认为农村集体经济组织法人与农民专业合作社的价值取向、组织属性和功能等方面有一定相似性，学界亦不乏相似观点。诚然，《民法典》第九十九条、第一百条对农村集体经济组织法人与城镇农村的合作经济组织法人采取区分规定，但两者的特性区分主要表现在“社区性”上而非组织架构上。此外，集体土地所承载的保障功能并不要求集体土地“必须剥离绝大部分‘资本属性’”，“三权”分置下的土地经营权流转已足够克服以往土地性质限制所带来的集体资产市场化障碍问题。伴随农村经济体制改革的深化，《村民委员会组织法》将农村社会公共产品的供给交给政府、村委会等来完成，农村集体经济组织的内部互助管理行为更多以优化内部利益配置为目的，因此从零到有地建构“特别法人”组织形式并非绝对必要。
关于准公法人说。首先，当下存在农村集体经济组织承担一定的集体公共社会功能的情况，但它并不同于面向国家、社会承担公权力职能的机关法人。前者的公共社会功能更多体现为团体内部的成员互助规范，同时此类规范以激活团体资产利用效率以及完善内部利益分配关系为目标，服务于营利目的的实现。在国家政策层面，“三权”分置政策的提出是国家振兴集体经济的实际举措，加之《意见》的出台，意味着对农村集体经济组织的定位正从传统走向现代，其功能也由互助功能转向显化市场主体的经济功能。其次，从农村集体经济组织的历史沿革考察，除了人民公社时期，农村集体经济组织存在的一项基本原则就是“政社分设”。根据《土地管理法》第十一条、《民法典》第二百六十一条、第二百六十二条可知，农村集体经济组织是农村集体资产的所有者和经营管理者；根据《村民委员会组织法》，村委会承担的仅是行政公权力在基层农村社会管理与治理的职能，其经营管理仅作为缺少农村集体经济组织时的补充功能。由此可见，农村集体经济组织与村委会在制度设计上应当是独立且平行的，准公法人说显然将基层集体组织间的经营与自治职能交叉重叠，与“政社分开”的改革趋势相悖。
关于营利法人说。学界目前反对将农村集体经济组织适用营利法人结构的观点，其理由主要是这样会导致农村集体与农村集体经济组织混同，两者的资产、职能可能会重叠。对此，其一，根据《民法典》第一百零一条与《村民委员会组织法》第八条的规定，村民委员会仅在未设立农村集体经济组织的情况下代行村集体经济组织的职能，对本村农民集体所有的土地和其他财产进行管理，意味着《村民委员会组织法》第八条中的“农民集体所有”并不能等同于“村民委员会所有”。可见，农村集体与农村集体经济组织才是同一主体。其二，根据《民法典》第七十六条，营利法人的两项基本特征是以营利为主要目的以及将其营利分配给其成员。将农村集体经济组织法人与这两项特征进行比对可知：一方面，农村集体经济组织法人具有营利的制度要求。根据《意见》的规定，“折股量化”的范围包括集体的经营性资产以及未发包到户的资源性资产（下称“量化资产”）。将未发包到户的资源性资产纳入“折股量化”的范围，是根据《意见》规定的农村集体经济组织可以利用“未承包到户的集体‘四荒’地、果园、养殖水面等资源”发展现代农业项目，可见此类资源性资产原本即具有作为经营性资产的潜质。同时，“三权”分置进一步消除了量化资产中资源性资产的所有权流失风险。换言之，将非经营性资产排除在外，是因为该类资产仅提供公共服务职能，不但不会带来收益，还需要集体或政府出资维护，与“折股量化”以激活未被充分利用的集体资产的目标不符。可见，由明确“折股量化”的范围，将量化资产从农村集体中“剥离”，《意见》对实现量化资产的保值、增值的目标是存在制度期待的，与营利法人“取得利润”追求资产增加的目的相同。另一方面，农村集体经济组织法人具有利益分配的功能需要。早在2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就明确农村集体资产股份制的目标主要是“保障农民集体经济组织成员权利……探索农民增加财产性收入渠道”。早先农村集体经济组织承载了不必要的公共服务与公共设施供给义务，无法将其资产收益全部用于扩大投资，也就无法作为利益分配最大化且长期化的载体。在“政经分开”要求下，过多的公共职能重新归位于村民委员会以及行政部门、机关，农村集体经济组织主要承载的集体经济职能得以还原，使得农村集体能够对内实现收益分配的最大化与长期化。
综上所述，借助营利法人组织形式搭建农村集体经济组织框架既符合集体经济市场化发展的功能定位，又具有市场化主体的逻辑自洽。
（二）农村集体经济组织法人的组织框架再证
在农村集体经济组织法人设立方面，传统观点认为“农村集体经济组织法人的设立具有天然的地域性，有些是从人民公社转化而来，并不需要经过批准、登记而设立”。对此，《民法典》第九十九条虽以“依法”的转致形式对农村集体经济组织的设立进行描述，但其设立程序仍缺乏现行法规定。在缺乏实定法依据的情况下，改革试点采取向农村集体经济组织颁发登记证书的举措，其收效颇丰。此外，2018年11月“全国农村集体经济组织登记赋码管理系统”上线，为农村集体经济组织法人取得市场地位消除了障碍。
在农村集体经济组织法人财产独立性方面，已知独立的责任财产是法人成立的基础，为法人债务的清偿提供保证。农村集体经济组织法人的责任资产在理论上包含资源性资产。传统观点认为，基于农村土地的社会保障职能的公共政策考量，应当将资源性资产即土地所有权排除在法人责任财产范围之外，既要防止土地所有权流失，又要防止土地性质发生转变。对此，在“三权”分置模式下，农村集体经济组织法人的责任财产可以具体对应为土地所有权上的用益物权或债权性权利，而非土地所有权本身，这并不会导致土地公有制瓦解和土地私有化。
在农村集体经济组织法人成员的流动性方面，传统观点认为，折股量化的资产属于集体资产，如果将成员对应的股份进行流转会导致“突破了本农村集体经济组织的范围”，带来外来资本侵占本集体资产的风险。对此，除明确“三权”分置能够解决土地流失问题外，还应当明确农村集体经济组织法人的资产并非百分之百对应集体量化资产，区分集体资产与法人内部成员资产，亦即分别对应设立“集体股”与“非集体股”（股权结构安排待下文展开），为防止集体资产被侵占风险，借助企业制度的“持股平台”机制来应对足矣。另外，亦有观点认为，不同的农民集体具有不同的历史脉络、经济条件、地缘特点及宗族构成，由此形成的差异性与封闭性特点使得农村集体经济组织不宜且难以入市。对此，正如营利法人中的封闭公司与公众公司这一典型类别，构建市场主体地位的要求赋予各农村集体经济组织法人决定其成员身份与股权流动范围的自由，农村集体经济组织可以根据自身发展需要进行选择。
在本土制度变革成功经验的可借鉴性方面，我国“政经分开”的改革思路在国有大型企业改革上已经取得了成功经验，具备了制度借鉴基础。在宏观经济变革方面，党的十五大报告指出，“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济”，“一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用”，这就为拓宽公有制的外延给出了很大空间，使得“公有制为主体”具有了更大的包容性。十五届四中全会通过《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，把作为社会管理者的职能和作为所有者的职能合为一体的“行政性公司”的双重职能分开，将行政职能交给行政管理部门，剥离了行政职能的国有公司就成为市场化的企业。这一改革在实施若干年后有效扭转了全国国有企业连年净收益下降与净亏损的状况。以上国有经济改革的成功经验，无疑为“政经分开”下的集体经济市场化发展提供了有力的借鉴路径与论证支撑。
由此可见，针对农村集体经济组织法人的市场化改革，应强化其民商事主体地位，消除“政经不分”的路径依赖，减少“特殊化”，降低农村集体经济组织法人融入市场经济的成本。参考营利法人的组织架构无疑是一项有效率的选择。
三、“折股量化”下的农村集体经济组织法人治理机制
（一）参考营利法人组织框架的治理结构
伴随着20世纪90年代起的农村集体经济发展，为了实现集体资产的规模效益，全国各地就已经根据自身发展情况因地制宜地对农村集体经济组织的法人实现模式展开了广泛探索，主要有合作社法人模式、公司法人模式、股份合作制法人模式等，学界也提出了公司化改造说、企业化改造说、新型合作组织说等。对此达成共识的是，基于农村集体经济组织法人的特殊性，单一的传统合作制或公司股份制模式存在不足，有学者认为，应当将两者的特点结合形成“以合作制为基础，以股份制为发展”的合作股份制结构模式，并继而认为“农村集体经济组织法人的规范路径只能按照企业法人的调整原则，并参照适用城镇集体所有制企业的规定”。检视以往研究结论，企业法人路径能够既包容兼具资合性与人合性特点的农村集体经济组织法人安排，又能够将更多尚不具备公司化条件的其他组织形式的法人纳入其调整范围。但从其静态治理结构的安排、成员的有限责任、基于股份的表决与收益分配原则看，该路径无疑体现了公司治理的结构内核。
基于农村集体经济组织法人的“特别性”，兼采各模式以规避单纯适用某一模式带来的解释困境无非具有“政治正确性”，但在实现集体经济并轨市场经济、农村集体经济组织法人获得独立市场主体地位时，不应忽视市场对于效率的天然追求，应当尽可能地避免人为的异质化。农村集体经济组织成员的身份性要求反映在运营管理集体资产时，表现为资产运营的公共利益要求与防止集体所有权流失的要求，就此适用“合作社模式”实际上造成了法人股份的流动性障碍。对此，实际上公司化模式路径并没有被穷尽，适用该路径须同时满足以下条件：其一，集体不丧失对农村集体经济组织法人的控制权以防止集体资产的不当流失；其二，农村集体经济组织法人成员有效分享经营性收益，包括保障性的固定收益以及允许获得的个人投资性收益；其三，明确区分集体资产、农村集体经济组织法人资产以及成员个人资产，防止互相之间的不当侵蚀。
（二）农村集体经济组织法人的治理规则
1.农村集体经济组织法人治理的股权结构安排
有学者将我国农村集体产权改革形象地总结为“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的市场化转变过程。这一转变过程需要特别注意：集体所有制价值体系蕴含对经济效益的追求，不应仅指向集体经济利益层面，农民个人作为集体成员更应是集体所有权价值实现的最终归属。反映在农村集体经济组织法人股权结构中，地方立法实践采取了区分设置集体股（下称“集体预留股”）与个人股的形式，亦即设置一定比例的集体股，提取对应收益来满足公共产品供给。笔者认为，区分类型股份的设置对促进资本流转具有十分积极的意义，但仍然存在一定缺陷：伴随着新的村集体成员的不断加入以及原有股份的不断流转，可能出现两种情形：一方面，预留集体股出现存量不足问题；另一方面，农村集体经济组织法人股份因不断流转而导致集体失去对农村集体经济组织法人的控制，集体资产原有的保障功能很可能被冲淡甚至消除。对此，应当保留类型化的思路，采取区分两类持股主体的股权结构安排。需要特别说明的是，在法人成立时，农村集体经济组织法人的股份原则上仍然遵守“一股一权”原则，为方便下文论述，因持股主体身份不同而区分出“集体股”与“普通股”两类股份。具体而言：
（1）资产量化方面。“集体股”对应农村集体的全部经营性资产、未发包到户的资源性资产与各级财政资金投入农业产业化项目形成的资产等，此部分股权可二次区分设置前文所述的集体预留股与个人股。此外，“集体股”具备满足农村集体经济组织成员利益需要的公共服务功能。“普通股”对应农村集体成员及组织外的经营性资产投入，其中前者包括农村集体成员的个人资产投资、集体股分配收益再投入、已承包的资源性资产入股等。这就意味着集体组织成员在通过成员身份获得“集体股”的同时，还能够通过再投资获得更高的“普通股”份额以及更高的分配收益。
（2）结构层级方面。农村集体经济组织法人采取“双层”股权结构，“集体股”与“普通股”基于出资比例进行划分，这是第一层结构。第一层结构中的“集体股”上设置独立的“持股平台”，其中又分设集体预留股与个人股，个人股以份额或比例的形式量化到本集体组织成员，这是第二层结构。在农村集体经济组织法人面临一项决议时，基于契约理论与自治理论，以及集体经济平等性原则，出于降低制度成本的考量，第二层结构内通过所谓“罗虚代尔原则”，即现有各地立法实践适用的“一人一票”或“一户一票”表决机制，与被章程设定的表决通过条件，最终形成统一的决议意向并反映在第一层结构的表决中。其中“持股平台”形式的集体股在我国的私募融资等领域已经得到了广泛的实践，诚然“持股平台”仅为“同股同权”原则下的妥协之策，但实际上我国《公司法》第一百三十一条已经赋予了种类股规范空间，《优先股试点管理办法》亦为未来设置农村集体经济组织法人实质上的多层级股权结构提供了规则依据。
（3）股份流转方面。公有制下的集体经济形式属于我国长期保持的基本经济形式。其中土地本身是农民的“生存保障基础”，如何利用土地资源获得进一步收益则为“发展”。与此对应，前述“集体股”具有身份性的特点，应当坚持有限流转原则，“普通股”则承载市场化流转的“发展”期待。如此，农村集体经济组织法人的资产空间不再受原始集体资产价值的限制，而是具有了无限扩张的可能：在“普通股”方面，能够依托市场进行有效的资源配置和再配置；在“集体股”方面，能够通过“有形的手”发挥资源优先配置的优势，同时因“集体股”的所有人也是集体的所有人，又能在一定程度上避免权力寻租和腐败。
（4）法人间关系方面。农村集体经济组织法人（下称“原始法人”）的初始设立对应一个农村集体，相互之间不存在重叠，允许“原始法人”出资设置或投资另一法人（如设立或参股农民专业合作社等组织形式，以下均称“次级法人”），又允许其他市场主体投资入股以上法人、组织，但不允许“原始法人”对其自身或用于投资的集体资产失去适当的控制，而导致集体资产非必要的流失（具体机制见下文）。然而，采取一个“原始法人”对应一个农村集体的做法在我国存在类似的制度改革的教训：在1998年以后的国有大中型企业的公司化改制中，企业重组上市作为其核心步骤，包括“整体上市”和“剥离上市”，前者收效较好，但耗时较长；后者见效快，但遗留下诸多问题，最突出的是严重的“内部人控制”问题。有了前车之鉴，为避免重蹈覆辙，“原始法人”资产应当对应全部集体资产，全部集体成员作为有效的所有权人，而所谓“核心资产剥离”完全可以在“次级法人”上实现。
2.农村集体经济组织法人治理的决议机制设计
因各地经济发展差异以及民商事主体自身发展程度各异，不同主体所获得外部投资的情况各异。这意味着，内部再投资较多或者获得外部投资较少的农村集体经济组织法人对其自身的控制力较强；反之，“集体股”占比较少的农村集体经济组织法人无法保证农村集体的有效控制，出现集体资产面临流失的危险，危及集体公共利益与成员个人利益。为了防止农村集体失去控制权，现行规则往往会在持股比例方面作出限制，如“设置集体股的，集体股占总股权比例不得低于单个自然人或法人占总股权的比例”，“通过份额量化或者转让、赠与、继承等方式持有农村集体资产份额的，持有的总份额不得超过农村集体经济组织章程规定的上限”。以上做法虽然能够有效保留集体对农村集体经济组织法人的控制，但会带来“普通股”市场化流转的困难以及农村集体经济组织法人融资能力与扩张规模的限制。笔者认为，应当赋予农村“集体亦即“集体股”持股主体对于农村集体经济组织法人的成员大会决议的一票否决权（下称“特定股东同意机制”），亦即基于第一层股权结构的特定股东同意权；其功能是遏制占股比例具有优势的“普通股”股东的不当控制，保持资本扩张时的“人合性”，实现对经营管理的有效监督。
（1）域外规则借鉴基础。在域外立法及实践中，与上述“特定股东同意机制”最为相近的是黄金股制度。黄金股制度发祥于“二战”后经济复苏的私有化浪潮中，在反对国家干预的趋势下，英国为了保留对私有化国企的控制权，黄金股制度应运而生。其制度目的在于保证国家对于涉及国计民生或战略性需要的领域的企业保留控制权，防止不当的经营决策对国民经济、国家安全产生影响，甚至抵御不当的敌意收购。为了不对日常经营产生影响，黄金股仅对涉及公司重大经营决策以及会对国家产生影响的决议事项发挥作用。与“特定股东同意机制”存在制度建构背景差异，黄金股制度下的特权股东除享有对特定事项的一票否决权外，还可以强制命令公司就特定事项作出决议。由此可见，黄金股制度与“特定股东同意机制”制度逻辑相通，均是为了保证主体对法人形成控制，防止不当的法人决议损害法人及其股东的利益。但是否需要赋予特定股东强制命令决议权，在制度建构时我国应采审慎态度，以更好地实现市场化目标、规避市场主体异化风险以及防止回归“政经不分”而产生新的权力寻租空间。
（2）现行规范参考基础。农村集体经济组织法人设置集体同意权的制度基础为自治章程。对设置集体同意权的现行规则进行考察，需要以区分两种公司组织形式的进路展开。在有限责任公司方面，《公司法》第三十四条规定，对于股东分红与增资认缴等规则须由“全体股东约定”进行调整，亦即《公司法》在前述情况下赋予特定股东一票否决权。对此，《中华全国律师协会律师承办公司治理业务操作指引》第14.3.6条第2款作了进一步延伸，允许“扩大股东的一票否决权适用的事项”。在股份有限公司方面，我国现行法律规范语焉不详。地方政府文件曾对此进行过试探，如广东省人民政府于2014年11月发布的《关于深化省属国有企业改革的实施方案》，其第二条第（四）项在国有资本授权经营体制方面，允许针对准公共性企业探索建立国有股东“金股”机制，特定股东按照约定对于特定事项行使否决权。由此可见，对于股份公司的特定股东同意机制，虽然我国尚未有国家层面的立法规范，但已在地方性文件中进行了有益的尝试，为集体对农村集体经济组织法人决议的控制权提供了现实规范参考。
（3）司法与市场实践基础。在司法实践方面，同样可以借助两种公司组织形式的案例进行类比考察。关于有限责任公司的规则设计不胜枚举，而对缺少立法规范的股份有限公司而言，我国司法实践亦不缺乏肯定性判例。如在“交科院科技集团有限公司与厦门柏事特信息科技有限公司等公司决议效力确认纠纷案”中，法院确认了股东享有一票否决权即特定股东同意机制的有效性。又如“中易和科技有限公司、浙江创瑞投资咨询有限公司公司决议撤销纠纷案”，法院裁判明确说明章程可以为特定股东创设一票否决权。在市场实践方面，特定股东同意机制的适用并不鲜见，有为稳定公司控制权以及稳定公司持续经营带来助益的，如华为的一票否决权制度；亦有权利人滥权导致公司出现僵局的情况，如拥有“ofo小黄车”的北京拜克洛克科技有限公司，这些都为农村集体经济组织法人治理设计提供了实践经验和教训。
综上，采取设置两类持股主体的安排，特别是赋予“集体股”持股主体对农村集体经济组织法人成员大会的特定股东同意权，经域外规则、现行规范以及司法与市场实践的检视，已具备在我国实施的基础。毋庸置疑，以上股权结构安排与法人决议机制既能够满足我国公有制基本经济制度对于集体资产的产权与职能要求，又符合集体经济市场化发展的市场主体定位。
四、结语
为回应《深化农村改革综合性实施方案》关于农村集体经济组织“政经分开”“折股量化”等国家政策推进集体经济市场化的要求，笔者对我国农村集体经济组织法人治理机制的立法现状与运行现状进行了检视。发现前者在国家与地方立法层面均无法满足市场化主体的要求，且具体治理规则与机制缺失；后者存在未实现市场化治理、内部人控制与组织封闭性问题，自治实践困难重重。针对以上问题，一方面，回应“政经分开”的政策要求，对农村集体经济组织法人比照现有组织形式进行检验，最终确定农村集体经济组织法人应当参考营利法人的组织结构搭建自身的组织框架，并在法人设立、财产独立性、人员流动性方面进行论证与检验。另一方面，明确“折股量化”的制度需要，参考股份公司化的治理模式，设置两类持股主体的股权结构安排并赋予“集体股”持股主体特定股东同意权。以上具体制度建构能够在不脱离集体资产特有的保障职能的同时，将集体经济融入一般市场经济中，防止异化，激发集体经济的市场潜力。
编辑审定：孙聪聪 李傲维
